94Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Radiografía del Bitcoin en El
Salvador. Retos y transiciones de su
gobernanza en la práctica.
Radiography of Bitcoin in El Salvador. Challenges and
transitions of its governance in practice.
Erick Menjívar1
Recibido: 30 de julio del 2024 / Aceptado: 12 de febrero del 2025 / DOI: 10.35485/rcap88_6
Como citar:
Menjívar, E. (2025). Radiografía del Bitcoin en El Salvador. Retos y transiciones de su gobernanza en la práctica. Revista
Centroamericana de Administración Pública, 88, 94 -134. DOI: 10.35485/rcap88_6
El Salvador es el primer país del mundo en adoptar el Bitcoin, como moneda de curso legal. Ello
generó un efecto mediático internacional e inmediato en el ámbito nacional, respecto al uso de
una criptomoneda como medio de pago y de cambio. Se vuelve pertinente, la comprensión de las
posibles motivaciones que llevan al gobierno del presidente Nayib Bukele, a la implementación de
la medida; léase, la gobernanza legal, tecnológica y operativa respecto al ecosistema de la billetera
digital gubernamental, Chivo Wallet. En esa línea, el análisis de los factores que facilitan u obstaculizan
la gobernanza del Bitcoin en la práctica. Se corrobora que, pese a la arquitectura institucional, la
opacidad, la falta de confianza y acceso a información oficial, así como la alta volatilidad del Bitcoin,
constituyen barreras claves en el uso diario de la criptomoneda. A la luz de lo anterior, se formulan
recomendaciones para una gobernanza que pudiera aprovechar lo mejor de la medida gubernamental;
así como, prioridades de futuro y transiciones que se abren para la República de El Salvador.
Palabras clave: G OBERNANZA, BITCOIN, BILLETERA DIGITAL, ECOSISTEMA GUBERNAMENTAL,
GOBIERNO INTELIGENTE, PROSPECTIVA
1 Universidad Francisco Gavidia, San Salvador, El Salvador. Economista en el ámbito de la cooperación internacional y empresarial. Profesional en las
áreas de entorno micro y macroeconómico, crecimiento económico, desarrollo económico y social, gestión pública y empresarial, institucionalidad y
responsabilidad social empresarial. Pertenece al claustro de docentes del programa doctoral del Instituto Centroamericano de Administración Pública
(ICAP) y de post grados de la Universidad Francisco Gavidia (UFG). Miembro e investigador asociado del laboratorio de innovación para el desarrollo
sostenible del ICAP. Miembro de la red Iberoamericana de Gobernanza pública y privada. Post Doctorado en Gobernanza Económica Mundial. Doctor
en Gestión Pública, Ciencias Empresariales y Relaciones Económicas Internacionales, efectuados en España y Costa Rica, respectivamente. Email:
emenjivar@ufg.edu.sv
Resumen
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
95Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
El Salvador is the first country in the world to adopt Bitcoin as legal tender. This generated an
international and immediate media effect at the national level, regarding the use of a cryptocurrency
as a means of payment and exchange.
It becomes pertinent to understand the possible motivations that lead the government of President
Nayib Bukele to implement the measure; that is, the legal, technological and operational governance
regarding the ecosystem of the government digital wallet, Chivo Wallet. In that line, the analysis of the
factors that facilitate or hinder the governance of Bitcoin in practice. It is corroborated that, despite
the institutional architecture, opacity, lack of trust and access to official information, as well as the high
volatility of Bitcoin, constitute key barriers in the daily use of the cryptocurrency.
Considering the above, recommendations are made for a governance that could take advantage
of the best of the government measure; as well as future priorities and transitions that are opening for
the Republic of El Salvador.
Keywords: GOVERNANCE, BITCOIN, DIGITAL WALLET, DIGITAL WALLET, GOVERNMENT ECOSYSTEM,
SMART GOVERNMENT, FORESIGHT
Introducción
La presente investigación tiene como objeto de estudio la implementación del Bitcoin como moneda
de curso legal en El Salvador. Desde la perspectiva del buen gobierno, mediante la duda metódica,
se profundiza en la comprensión de las posibles motivaciones que llevan a la administración de Nayib
Bukele a la implementación de la criptomoneda; de ahí, la indagación de los fundamentos teóricos
y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas; a la vez, la comprensión de los factores
que facilitan u obstaculizan la gobernanza en la práctica del Bitcoin en el caso salvadoreño; y, en ese
proceso, develar transiciones y prioridades futuras que se abren para la República de El Salvador,
desde el ecosistema digital Bitcoin.
Antecedentes
Con un número de habitantes en torno a 6.1 millones de personas, y una superficie de 21,041
km 2 , El Salvador es una economía pequeña, abierta y dependiente del ciclo económico mundial. Su
sistema económico es capitalista, en el cual se han desarrollado distintos modelos económicos, tales
como el agroexportador, el modelo de industrialización por sustitución de importaciones; también, las
reformas del consenso de Washington, cuya finalidad era instaurar una economía orientada hacia el
mercado, así como a la inserción internacional.
La nación salvadoreña presenta distintos motores de crecimiento unos más dinámicos que otros,
tales como el turismo, la agroindustria, la maquila, las exportaciones de productos tradicionales,
de manera particular café y azúcar; sin embargo, el país no ha logrado consolidar un verdadero eje
de acumulación, que detone el crecimiento económico inclusivo; CEPAL (2016) crecimiento capaz
de contribuir a la reducción de la heterogeneidad estructural, mediante un aumento del empleo, la
Abstract
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
El Salvador is the first country in the world to adopt Bitcoin as legal tender. This generated an
international and immediate media effect at the national level, regarding the use of a cryptocurrency
as a means of payment and exchange.
It becomes pertinent to understand the possible motivations that lead the government of President
Nayib Bukele to implement the measure; that is, the legal, technological and operational governance
regarding the ecosystem of the government digital wallet, Chivo Wallet. In that line, the analysis of the
factors that facilitate or hinder the governance of Bitcoin in practice. It is corroborated that, despite
the institutional architecture, opacity, lack of trust and access to official information, as well as the high
volatility of Bitcoin, constitute key barriers in the daily use of the cryptocurrency.
Considering the above, recommendations are made for a governance that could take advantage
of the best of the government measure; as well as future priorities and transitions that are opening for
the Republic of El Salvador.
Keywords: GOVERNANCE, BITCOIN, DIGITAL WALLET, DIGITAL WALLET, GOVERNMENT ECOSYSTEM,
SMART GOVERNMENT, FORESIGHT
Introducción
La presente investigación tiene como objeto de estudio la implementación del Bitcoin como moneda
de curso legal en El Salvador. Desde la perspectiva del buen gobierno, mediante la duda metódica,
se profundiza en la comprensión de las posibles motivaciones que llevan a la administración de Nayib
Bukele a la implementación de la criptomoneda; de ahí, la indagación de los fundamentos teóricos
y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas; a la vez, la comprensión de los factores
que facilitan u obstaculizan la gobernanza en la práctica del Bitcoin en el caso salvadoreño; y, en ese
proceso, develar transiciones y prioridades futuras que se abren para la República de El Salvador,
desde el ecosistema digital Bitcoin.
Antecedentes
Con un número de habitantes en torno a 6.1 millones de personas, y una superficie de 21,041
km 2 , El Salvador es una economía pequeña, abierta y dependiente del ciclo económico mundial. Su
sistema económico es capitalista, en el cual se han desarrollado distintos modelos económicos, tales
como el agroexportador, el modelo de industrialización por sustitución de importaciones; también, las
reformas del consenso de Washington, cuya finalidad era instaurar una economía orientada hacia el
mercado, así como a la inserción internacional.
La nación salvadoreña presenta distintos motores de crecimiento unos más dinámicos que otros,
tales como el turismo, la agroindustria, la maquila, las exportaciones de productos tradicionales,
de manera particular café y azúcar; sin embargo, el país no ha logrado consolidar un verdadero eje
de acumulación, que detone el crecimiento económico inclusivo; CEPAL (2016) crecimiento capaz
de contribuir a la reducción de la heterogeneidad estructural, mediante un aumento del empleo, la
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productividad y el ingreso, mejorando el bienestar de la mayoría y reduciendo la desigualdad. Ello ha
restringido, en primera instancia, el nivel de vida de la sociedad; en segunda instancia, ha constreñido
el bienestar. Por lo anterior, la sociedad salvadoreña presenta retos y desafíos que se potencian
debido a la heterogeneidad del progreso social que acaece al interior de la nación.
Finalidad de la Investigación
El análisis, la reflexión y fundamentación de la Ley Bitcoin en El Salvador, respecto a la naturaleza,
el contexto de dicha medida, así como el desempeño del Bitcoin. A partir de ello, un balance crítico
del ecosistema Bitcoin. La investigación formula recomendaciones para una gobernanza que pudiera
aprovechar lo mejor de la medida. También, tiene el cariz de novedad al esbozar prioridades futuras
y transiciones para la República de El Salvador.
Objetivos de Investigación
Objetivo general: Analizar la funcionalidad, principales cuellos de botella de la implementación del
Bitcoin en El Salvador, así como retos y desafíos de dicha iniciativa.
Objetivos específicos:
1- Indagar los fundamentos teóricos y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas
2- Elaborar un diagnóstico de la implementación del Bitcoin en El Salvador
3- Comprender los factores claves que facilitan u obstaculizan la gobernanza del Bitcoin en la
práctica, desde el ecosistema Chivo Wallet (billetera digital)
4- Develar transiciones y prioridades futuras que se abren para la República de El Salvador,
desde el ecosistema Bitcoin
Preguntas de Investigación
1- ¿Cuál es el fundamento teórico y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas?
2- ¿Cuáles son los principales factores que coadyuvan o restringen la implementación del
Bitcoin en El Salvador?
3- ¿Cuáles son los principales cuellos de botella de la gobernanza en la práctica del Bitcoin en
El Salvador?
4- ¿Cuáles son los principales retos y desafíos que se abren en El Salvador, a la luz del
ecosistema digital del Bitcoin?
Estrategia de análisis
La investigación se apoya en el enfoque cualitativo; y, se enriquece metodológicamente con la
triangulación múltiple debido al uso de datos, métodos e investigadores. Por ende, se busca ir más
allá de la exploración y descripción del objeto de estudio, para llegar a su comprensión y explicación.
La estrategia de análisis parte de un análisis diacrónico; para luego, realizar un análisis crítico y cerrar
con un análisis prospectivo. El enfoque teórico utilizado es el neoinstitucionalismo, la perspectiva
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productividad y el ingreso, mejorando el bienestar de la mayoría y reduciendo la desigualdad. Ello ha
restringido, en primera instancia, el nivel de vida de la sociedad; en segunda instancia, ha constreñido
el bienestar. Por lo anterior, la sociedad salvadoreña presenta retos y desafíos que se potencian
debido a la heterogeneidad del progreso social que acaece al interior de la nación.
Finalidad de la Investigación
El análisis, la reflexión y fundamentación de la Ley Bitcoin en El Salvador, respecto a la naturaleza,
el contexto de dicha medida, así como el desempeño del Bitcoin. A partir de ello, un balance crítico
del ecosistema Bitcoin. La investigación formula recomendaciones para una gobernanza que pudiera
aprovechar lo mejor de la medida. También, tiene el cariz de novedad al esbozar prioridades futuras
y transiciones para la República de El Salvador.
Objetivos de Investigación
Objetivo general: Analizar la funcionalidad, principales cuellos de botella de la implementación del
Bitcoin en El Salvador, así como retos y desafíos de dicha iniciativa.
Objetivos específicos:
1- Indagar los fundamentos teóricos y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas
2- Elaborar un diagnóstico de la implementación del Bitcoin en El Salvador
3- Comprender los factores claves que facilitan u obstaculizan la gobernanza del Bitcoin en la
práctica, desde el ecosistema Chivo Wallet (billetera digital)
4- Develar transiciones y prioridades futuras que se abren para la República de El Salvador,
desde el ecosistema Bitcoin
Preguntas de Investigación
1- ¿Cuál es el fundamento teórico y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas?
2- ¿Cuáles son los principales factores que coadyuvan o restringen la implementación del
Bitcoin en El Salvador?
3- ¿Cuáles son los principales cuellos de botella de la gobernanza en la práctica del Bitcoin en
El Salvador?
4- ¿Cuáles son los principales retos y desafíos que se abren en El Salvador, a la luz del
ecosistema digital del Bitcoin?
Estrategia de análisis
La investigación se apoya en el enfoque cualitativo; y, se enriquece metodológicamente con la
triangulación múltiple debido al uso de datos, métodos e investigadores. Por ende, se busca ir más
allá de la exploración y descripción del objeto de estudio, para llegar a su comprensión y explicación.
La estrategia de análisis parte de un análisis diacrónico; para luego, realizar un análisis crítico y cerrar
con un análisis prospectivo. El enfoque teórico utilizado es el neoinstitucionalismo, la perspectiva
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historicista y el buen gobierno.
El estudio tiene tres ejes articulados, a saber:
Primer eje, la sedimentación institucional del Bitcoin en El Salvador, el cual inicia con un
análisis descriptivo respecto al problema de investigación, mediante una cronología de la iniciativa.
Posteriormente, el análisis de los objetivos planteados en la Ley Bitcoin. Una indagación sobre la
gobernanza legal y tecnológica del Bitcoin, por parte del gobierno salvadoreño. Se destaca que la
implementación del Bitcoin y la creación del ecosistema digital que lo sustenta devela un prisma que
trasciende las diferentes perspectivas respecto a la aceptación o no, del Bitcoin como moneda de
curso legal.
Segundo eje, un análisis crítico sobre el desempeño del Bitcoin en El Salvador, en términos
de evolución, perspectivas y riesgos. En concreto: desempeño de la billetera digital gubernamental
Chivo wallet; el escepticismo sobre el uso de la moneda digital; el estado de los proyectos insignia
(bonos volcán y Bitcoin city); y, los riesgos respecto a la opacidad de la información y el entorno
económico financiero.
Tercer eje, retos y transiciones del Bitcoin en El Salvador, desde el Gobierno Inteligente,
perspectiva del buen gobierno y el análisis de prospectiva con visión estratégica; surge un esfuerzo de
construcción y reflexión sobre posibles elementos de mejora para enfrentar los retos de gobernanza
del Bitcoin; y, a la vez, para contribuir a las posibles transiciones que se abren para El Salvador.
Sedimentación institucional del Bitcoin en El Salvador
El 7 de septiembre de 2021, El Salvador adoptó el Bitcoin como moneda de curso legal, mediante
la entrada en vigor de la Ley Bitcoin. Ello tiene como antecedente, una iniciativa del presidente
salvadoreño Nayib Bukele, quien el 5 de junio de 2021, mediante una presentación pregrabada ante
la Conferencia Bitcoin 2021 en Miami, anunció que enviaría a la Asamblea Legislativa un proyecto de
ley para declarar al Bitcoin moneda de curso legal.
El gobierno ha invertido recursos económicos y tecnológicos para la creación, difusión y facilitación
del uso de su propia billetera digital gubernamental Chivo Wallet. De acuerdo con las autoridades
gubernamentales, las principales motivaciones de la iniciativa son: i) fomento de la inclusión financiera;
ii) reducción de los costes de comisiones bancarias por el envío de remesas de salvadoreños que
trabajan en el exterior; y, iii) promover el desarrollo económico de la nación.
Pese a lo novedoso que pudiera ser la iniciativa; y, al efecto mediático internacional generado;
a nivel país, hay reticencias en el uso del Bitcoin como moneda de curso legal, así como desafíos
respecto a infraestructura digital (buen nivel de conectividad), brecha digital y barreras de conocimiento
(educación financiera respecto a las criptomonedas y criptoactivos), en diversos segmentos de la
población, sobre todo en los dos primeros quintiles del ingreso más bajo (40% de la población más
pobre).
Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha externado reiteradamente su posición
sobre riesgos en la estabilidad financiera salvadoreña; y, ha urgido a El Salvador que suprima el uso
del Bitcoin como moneda de curso legal debido a que dicha criptomoneda carece de respaldo de
activos tradicionales (como el oro, por ejemplo), y es ajeno al control de la autoridad del país.
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historicista y el buen gobierno.
El estudio tiene tres ejes articulados, a saber:
Primer eje, la sedimentación institucional del Bitcoin en El Salvador, el cual inicia con un
análisis descriptivo respecto al problema de investigación, mediante una cronología de la iniciativa.
Posteriormente, el análisis de los objetivos planteados en la Ley Bitcoin. Una indagación sobre la
gobernanza legal y tecnológica del Bitcoin, por parte del gobierno salvadoreño. Se destaca que la
implementación del Bitcoin y la creación del ecosistema digital que lo sustenta devela un prisma que
trasciende las diferentes perspectivas respecto a la aceptación o no, del Bitcoin como moneda de
curso legal.
Segundo eje, un análisis crítico sobre el desempeño del Bitcoin en El Salvador, en términos
de evolución, perspectivas y riesgos. En concreto: desempeño de la billetera digital gubernamental
Chivo wallet; el escepticismo sobre el uso de la moneda digital; el estado de los proyectos insignia
(bonos volcán y Bitcoin city); y, los riesgos respecto a la opacidad de la información y el entorno
económico financiero.
Tercer eje, retos y transiciones del Bitcoin en El Salvador, desde el Gobierno Inteligente,
perspectiva del buen gobierno y el análisis de prospectiva con visión estratégica; surge un esfuerzo de
construcción y reflexión sobre posibles elementos de mejora para enfrentar los retos de gobernanza
del Bitcoin; y, a la vez, para contribuir a las posibles transiciones que se abren para El Salvador.
Sedimentación institucional del Bitcoin en El Salvador
El 7 de septiembre de 2021, El Salvador adoptó el Bitcoin como moneda de curso legal, mediante
la entrada en vigor de la Ley Bitcoin. Ello tiene como antecedente, una iniciativa del presidente
salvadoreño Nayib Bukele, quien el 5 de junio de 2021, mediante una presentación pregrabada ante
la Conferencia Bitcoin 2021 en Miami, anunció que enviaría a la Asamblea Legislativa un proyecto de
ley para declarar al Bitcoin moneda de curso legal.
El gobierno ha invertido recursos económicos y tecnológicos para la creación, difusión y facilitación
del uso de su propia billetera digital gubernamental Chivo Wallet. De acuerdo con las autoridades
gubernamentales, las principales motivaciones de la iniciativa son: i) fomento de la inclusión financiera;
ii) reducción de los costes de comisiones bancarias por el envío de remesas de salvadoreños que
trabajan en el exterior; y, iii) promover el desarrollo económico de la nación.
Pese a lo novedoso que pudiera ser la iniciativa; y, al efecto mediático internacional generado;
a nivel país, hay reticencias en el uso del Bitcoin como moneda de curso legal, así como desafíos
respecto a infraestructura digital (buen nivel de conectividad), brecha digital y barreras de conocimiento
(educación financiera respecto a las criptomonedas y criptoactivos), en diversos segmentos de la
población, sobre todo en los dos primeros quintiles del ingreso más bajo (40% de la población más
pobre).
Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha externado reiteradamente su posición
sobre riesgos en la estabilidad financiera salvadoreña; y, ha urgido a El Salvador que suprima el uso
del Bitcoin como moneda de curso legal debido a que dicha criptomoneda carece de respaldo de
activos tradicionales (como el oro, por ejemplo), y es ajeno al control de la autoridad del país.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025