94Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Radiografía del Bitcoin en El
Salvador. Retos y transiciones de su
gobernanza en la práctica.
Radiography of Bitcoin in El Salvador. Challenges and
transitions of its governance in practice.
Erick Menjívar1
Recibido: 30 de julio del 2024 / Aceptado: 12 de febrero del 2025 / DOI: 10.35485/rcap88_6
Como citar:
Menjívar, E. (2025). Radiografía del Bitcoin en El Salvador. Retos y transiciones de su gobernanza en la práctica. Revista
Centroamericana de Administración Pública, 88, 94 -134. DOI: 10.35485/rcap88_6
El Salvador es el primer país del mundo en adoptar el Bitcoin, como moneda de curso legal. Ello
generó un efecto mediático internacional e inmediato en el ámbito nacional, respecto al uso de
una criptomoneda como medio de pago y de cambio. Se vuelve pertinente, la comprensión de las
posibles motivaciones que llevan al gobierno del presidente Nayib Bukele, a la implementación de
la medida; léase, la gobernanza legal, tecnológica y operativa respecto al ecosistema de la billetera
digital gubernamental, Chivo Wallet. En esa línea, el análisis de los factores que facilitan u obstaculizan
la gobernanza del Bitcoin en la práctica. Se corrobora que, pese a la arquitectura institucional, la
opacidad, la falta de confianza y acceso a información oficial, así como la alta volatilidad del Bitcoin,
constituyen barreras claves en el uso diario de la criptomoneda. A la luz de lo anterior, se formulan
recomendaciones para una gobernanza que pudiera aprovechar lo mejor de la medida gubernamental;
así como, prioridades de futuro y transiciones que se abren para la República de El Salvador.
Palabras clave: G OBERNANZA, BITCOIN, BILLETERA DIGITAL, ECOSISTEMA GUBERNAMENTAL,
GOBIERNO INTELIGENTE, PROSPECTIVA
1 Universidad Francisco Gavidia, San Salvador, El Salvador. Economista en el ámbito de la cooperación internacional y empresarial. Profesional en las
áreas de entorno micro y macroeconómico, crecimiento económico, desarrollo económico y social, gestión pública y empresarial, institucionalidad y
responsabilidad social empresarial. Pertenece al claustro de docentes del programa doctoral del Instituto Centroamericano de Administración Pública
(ICAP) y de post grados de la Universidad Francisco Gavidia (UFG). Miembro e investigador asociado del laboratorio de innovación para el desarrollo
sostenible del ICAP. Miembro de la red Iberoamericana de Gobernanza pública y privada. Post Doctorado en Gobernanza Económica Mundial. Doctor
en Gestión Pública, Ciencias Empresariales y Relaciones Económicas Internacionales, efectuados en España y Costa Rica, respectivamente. Email:
emenjivar@ufg.edu.sv
Resumen
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
95Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
El Salvador is the first country in the world to adopt Bitcoin as legal tender. This generated an
international and immediate media effect at the national level, regarding the use of a cryptocurrency
as a means of payment and exchange.
It becomes pertinent to understand the possible motivations that lead the government of President
Nayib Bukele to implement the measure; that is, the legal, technological and operational governance
regarding the ecosystem of the government digital wallet, Chivo Wallet. In that line, the analysis of the
factors that facilitate or hinder the governance of Bitcoin in practice. It is corroborated that, despite
the institutional architecture, opacity, lack of trust and access to official information, as well as the high
volatility of Bitcoin, constitute key barriers in the daily use of the cryptocurrency.
Considering the above, recommendations are made for a governance that could take advantage
of the best of the government measure; as well as future priorities and transitions that are opening for
the Republic of El Salvador.
Keywords: GOVERNANCE, BITCOIN, DIGITAL WALLET, DIGITAL WALLET, GOVERNMENT ECOSYSTEM,
SMART GOVERNMENT, FORESIGHT
Introducción
La presente investigación tiene como objeto de estudio la implementación del Bitcoin como moneda
de curso legal en El Salvador. Desde la perspectiva del buen gobierno, mediante la duda metódica,
se profundiza en la comprensión de las posibles motivaciones que llevan a la administración de Nayib
Bukele a la implementación de la criptomoneda; de ahí, la indagación de los fundamentos teóricos
y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas; a la vez, la comprensión de los factores
que facilitan u obstaculizan la gobernanza en la práctica del Bitcoin en el caso salvadoreño; y, en ese
proceso, develar transiciones y prioridades futuras que se abren para la República de El Salvador,
desde el ecosistema digital Bitcoin.
Antecedentes
Con un número de habitantes en torno a 6.1 millones de personas, y una superficie de 21,041
km 2 , El Salvador es una economía pequeña, abierta y dependiente del ciclo económico mundial. Su
sistema económico es capitalista, en el cual se han desarrollado distintos modelos económicos, tales
como el agroexportador, el modelo de industrialización por sustitución de importaciones; también, las
reformas del consenso de Washington, cuya finalidad era instaurar una economía orientada hacia el
mercado, así como a la inserción internacional.
La nación salvadoreña presenta distintos motores de crecimiento unos más dinámicos que otros,
tales como el turismo, la agroindustria, la maquila, las exportaciones de productos tradicionales,
de manera particular café y azúcar; sin embargo, el país no ha logrado consolidar un verdadero eje
de acumulación, que detone el crecimiento económico inclusivo; CEPAL (2016) crecimiento capaz
de contribuir a la reducción de la heterogeneidad estructural, mediante un aumento del empleo, la
Abstract
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
El Salvador is the first country in the world to adopt Bitcoin as legal tender. This generated an
international and immediate media effect at the national level, regarding the use of a cryptocurrency
as a means of payment and exchange.
It becomes pertinent to understand the possible motivations that lead the government of President
Nayib Bukele to implement the measure; that is, the legal, technological and operational governance
regarding the ecosystem of the government digital wallet, Chivo Wallet. In that line, the analysis of the
factors that facilitate or hinder the governance of Bitcoin in practice. It is corroborated that, despite
the institutional architecture, opacity, lack of trust and access to official information, as well as the high
volatility of Bitcoin, constitute key barriers in the daily use of the cryptocurrency.
Considering the above, recommendations are made for a governance that could take advantage
of the best of the government measure; as well as future priorities and transitions that are opening for
the Republic of El Salvador.
Keywords: GOVERNANCE, BITCOIN, DIGITAL WALLET, DIGITAL WALLET, GOVERNMENT ECOSYSTEM,
SMART GOVERNMENT, FORESIGHT
Introducción
La presente investigación tiene como objeto de estudio la implementación del Bitcoin como moneda
de curso legal en El Salvador. Desde la perspectiva del buen gobierno, mediante la duda metódica,
se profundiza en la comprensión de las posibles motivaciones que llevan a la administración de Nayib
Bukele a la implementación de la criptomoneda; de ahí, la indagación de los fundamentos teóricos
y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas; a la vez, la comprensión de los factores
que facilitan u obstaculizan la gobernanza en la práctica del Bitcoin en el caso salvadoreño; y, en ese
proceso, develar transiciones y prioridades futuras que se abren para la República de El Salvador,
desde el ecosistema digital Bitcoin.
Antecedentes
Con un número de habitantes en torno a 6.1 millones de personas, y una superficie de 21,041
km 2 , El Salvador es una economía pequeña, abierta y dependiente del ciclo económico mundial. Su
sistema económico es capitalista, en el cual se han desarrollado distintos modelos económicos, tales
como el agroexportador, el modelo de industrialización por sustitución de importaciones; también, las
reformas del consenso de Washington, cuya finalidad era instaurar una economía orientada hacia el
mercado, así como a la inserción internacional.
La nación salvadoreña presenta distintos motores de crecimiento unos más dinámicos que otros,
tales como el turismo, la agroindustria, la maquila, las exportaciones de productos tradicionales,
de manera particular café y azúcar; sin embargo, el país no ha logrado consolidar un verdadero eje
de acumulación, que detone el crecimiento económico inclusivo; CEPAL (2016) crecimiento capaz
de contribuir a la reducción de la heterogeneidad estructural, mediante un aumento del empleo, la
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productividad y el ingreso, mejorando el bienestar de la mayoría y reduciendo la desigualdad. Ello ha
restringido, en primera instancia, el nivel de vida de la sociedad; en segunda instancia, ha constreñido
el bienestar. Por lo anterior, la sociedad salvadoreña presenta retos y desafíos que se potencian
debido a la heterogeneidad del progreso social que acaece al interior de la nación.
Finalidad de la Investigación
El análisis, la reflexión y fundamentación de la Ley Bitcoin en El Salvador, respecto a la naturaleza,
el contexto de dicha medida, así como el desempeño del Bitcoin. A partir de ello, un balance crítico
del ecosistema Bitcoin. La investigación formula recomendaciones para una gobernanza que pudiera
aprovechar lo mejor de la medida. También, tiene el cariz de novedad al esbozar prioridades futuras
y transiciones para la República de El Salvador.
Objetivos de Investigación
Objetivo general: Analizar la funcionalidad, principales cuellos de botella de la implementación del
Bitcoin en El Salvador, así como retos y desafíos de dicha iniciativa.
Objetivos específicos:
1- Indagar los fundamentos teóricos y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas
2- Elaborar un diagnóstico de la implementación del Bitcoin en El Salvador
3- Comprender los factores claves que facilitan u obstaculizan la gobernanza del Bitcoin en la
práctica, desde el ecosistema Chivo Wallet (billetera digital)
4- Develar transiciones y prioridades futuras que se abren para la República de El Salvador,
desde el ecosistema Bitcoin
Preguntas de Investigación
1- ¿Cuál es el fundamento teórico y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas?
2- ¿Cuáles son los principales factores que coadyuvan o restringen la implementación del
Bitcoin en El Salvador?
3- ¿Cuáles son los principales cuellos de botella de la gobernanza en la práctica del Bitcoin en
El Salvador?
4- ¿Cuáles son los principales retos y desafíos que se abren en El Salvador, a la luz del
ecosistema digital del Bitcoin?
Estrategia de análisis
La investigación se apoya en el enfoque cualitativo; y, se enriquece metodológicamente con la
triangulación múltiple debido al uso de datos, métodos e investigadores. Por ende, se busca ir más
allá de la exploración y descripción del objeto de estudio, para llegar a su comprensión y explicación.
La estrategia de análisis parte de un análisis diacrónico; para luego, realizar un análisis crítico y cerrar
con un análisis prospectivo. El enfoque teórico utilizado es el neoinstitucionalismo, la perspectiva
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productividad y el ingreso, mejorando el bienestar de la mayoría y reduciendo la desigualdad. Ello ha
restringido, en primera instancia, el nivel de vida de la sociedad; en segunda instancia, ha constreñido
el bienestar. Por lo anterior, la sociedad salvadoreña presenta retos y desafíos que se potencian
debido a la heterogeneidad del progreso social que acaece al interior de la nación.
Finalidad de la Investigación
El análisis, la reflexión y fundamentación de la Ley Bitcoin en El Salvador, respecto a la naturaleza,
el contexto de dicha medida, así como el desempeño del Bitcoin. A partir de ello, un balance crítico
del ecosistema Bitcoin. La investigación formula recomendaciones para una gobernanza que pudiera
aprovechar lo mejor de la medida. También, tiene el cariz de novedad al esbozar prioridades futuras
y transiciones para la República de El Salvador.
Objetivos de Investigación
Objetivo general: Analizar la funcionalidad, principales cuellos de botella de la implementación del
Bitcoin en El Salvador, así como retos y desafíos de dicha iniciativa.
Objetivos específicos:
1- Indagar los fundamentos teóricos y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas
2- Elaborar un diagnóstico de la implementación del Bitcoin en El Salvador
3- Comprender los factores claves que facilitan u obstaculizan la gobernanza del Bitcoin en la
práctica, desde el ecosistema Chivo Wallet (billetera digital)
4- Develar transiciones y prioridades futuras que se abren para la República de El Salvador,
desde el ecosistema Bitcoin
Preguntas de Investigación
1- ¿Cuál es el fundamento teórico y evidencia empírica relacionados con las criptomonedas?
2- ¿Cuáles son los principales factores que coadyuvan o restringen la implementación del
Bitcoin en El Salvador?
3- ¿Cuáles son los principales cuellos de botella de la gobernanza en la práctica del Bitcoin en
El Salvador?
4- ¿Cuáles son los principales retos y desafíos que se abren en El Salvador, a la luz del
ecosistema digital del Bitcoin?
Estrategia de análisis
La investigación se apoya en el enfoque cualitativo; y, se enriquece metodológicamente con la
triangulación múltiple debido al uso de datos, métodos e investigadores. Por ende, se busca ir más
allá de la exploración y descripción del objeto de estudio, para llegar a su comprensión y explicación.
La estrategia de análisis parte de un análisis diacrónico; para luego, realizar un análisis crítico y cerrar
con un análisis prospectivo. El enfoque teórico utilizado es el neoinstitucionalismo, la perspectiva
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historicista y el buen gobierno.
El estudio tiene tres ejes articulados, a saber:
Primer eje, la sedimentación institucional del Bitcoin en El Salvador, el cual inicia con un
análisis descriptivo respecto al problema de investigación, mediante una cronología de la iniciativa.
Posteriormente, el análisis de los objetivos planteados en la Ley Bitcoin. Una indagación sobre la
gobernanza legal y tecnológica del Bitcoin, por parte del gobierno salvadoreño. Se destaca que la
implementación del Bitcoin y la creación del ecosistema digital que lo sustenta devela un prisma que
trasciende las diferentes perspectivas respecto a la aceptación o no, del Bitcoin como moneda de
curso legal.
Segundo eje, un análisis crítico sobre el desempeño del Bitcoin en El Salvador, en términos
de evolución, perspectivas y riesgos. En concreto: desempeño de la billetera digital gubernamental
Chivo wallet; el escepticismo sobre el uso de la moneda digital; el estado de los proyectos insignia
(bonos volcán y Bitcoin city); y, los riesgos respecto a la opacidad de la información y el entorno
económico financiero.
Tercer eje, retos y transiciones del Bitcoin en El Salvador, desde el Gobierno Inteligente,
perspectiva del buen gobierno y el análisis de prospectiva con visión estratégica; surge un esfuerzo de
construcción y reflexión sobre posibles elementos de mejora para enfrentar los retos de gobernanza
del Bitcoin; y, a la vez, para contribuir a las posibles transiciones que se abren para El Salvador.
Sedimentación institucional del Bitcoin en El Salvador
El 7 de septiembre de 2021, El Salvador adoptó el Bitcoin como moneda de curso legal, mediante
la entrada en vigor de la Ley Bitcoin. Ello tiene como antecedente, una iniciativa del presidente
salvadoreño Nayib Bukele, quien el 5 de junio de 2021, mediante una presentación pregrabada ante
la Conferencia Bitcoin 2021 en Miami, anunció que enviaría a la Asamblea Legislativa un proyecto de
ley para declarar al Bitcoin moneda de curso legal.
El gobierno ha invertido recursos económicos y tecnológicos para la creación, difusión y facilitación
del uso de su propia billetera digital gubernamental Chivo Wallet. De acuerdo con las autoridades
gubernamentales, las principales motivaciones de la iniciativa son: i) fomento de la inclusión financiera;
ii) reducción de los costes de comisiones bancarias por el envío de remesas de salvadoreños que
trabajan en el exterior; y, iii) promover el desarrollo económico de la nación.
Pese a lo novedoso que pudiera ser la iniciativa; y, al efecto mediático internacional generado;
a nivel país, hay reticencias en el uso del Bitcoin como moneda de curso legal, así como desafíos
respecto a infraestructura digital (buen nivel de conectividad), brecha digital y barreras de conocimiento
(educación financiera respecto a las criptomonedas y criptoactivos), en diversos segmentos de la
población, sobre todo en los dos primeros quintiles del ingreso más bajo (40% de la población más
pobre).
Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha externado reiteradamente su posición
sobre riesgos en la estabilidad financiera salvadoreña; y, ha urgido a El Salvador que suprima el uso
del Bitcoin como moneda de curso legal debido a que dicha criptomoneda carece de respaldo de
activos tradicionales (como el oro, por ejemplo), y es ajeno al control de la autoridad del país.
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historicista y el buen gobierno.
El estudio tiene tres ejes articulados, a saber:
Primer eje, la sedimentación institucional del Bitcoin en El Salvador, el cual inicia con un
análisis descriptivo respecto al problema de investigación, mediante una cronología de la iniciativa.
Posteriormente, el análisis de los objetivos planteados en la Ley Bitcoin. Una indagación sobre la
gobernanza legal y tecnológica del Bitcoin, por parte del gobierno salvadoreño. Se destaca que la
implementación del Bitcoin y la creación del ecosistema digital que lo sustenta devela un prisma que
trasciende las diferentes perspectivas respecto a la aceptación o no, del Bitcoin como moneda de
curso legal.
Segundo eje, un análisis crítico sobre el desempeño del Bitcoin en El Salvador, en términos
de evolución, perspectivas y riesgos. En concreto: desempeño de la billetera digital gubernamental
Chivo wallet; el escepticismo sobre el uso de la moneda digital; el estado de los proyectos insignia
(bonos volcán y Bitcoin city); y, los riesgos respecto a la opacidad de la información y el entorno
económico financiero.
Tercer eje, retos y transiciones del Bitcoin en El Salvador, desde el Gobierno Inteligente,
perspectiva del buen gobierno y el análisis de prospectiva con visión estratégica; surge un esfuerzo de
construcción y reflexión sobre posibles elementos de mejora para enfrentar los retos de gobernanza
del Bitcoin; y, a la vez, para contribuir a las posibles transiciones que se abren para El Salvador.
Sedimentación institucional del Bitcoin en El Salvador
El 7 de septiembre de 2021, El Salvador adoptó el Bitcoin como moneda de curso legal, mediante
la entrada en vigor de la Ley Bitcoin. Ello tiene como antecedente, una iniciativa del presidente
salvadoreño Nayib Bukele, quien el 5 de junio de 2021, mediante una presentación pregrabada ante
la Conferencia Bitcoin 2021 en Miami, anunció que enviaría a la Asamblea Legislativa un proyecto de
ley para declarar al Bitcoin moneda de curso legal.
El gobierno ha invertido recursos económicos y tecnológicos para la creación, difusión y facilitación
del uso de su propia billetera digital gubernamental Chivo Wallet. De acuerdo con las autoridades
gubernamentales, las principales motivaciones de la iniciativa son: i) fomento de la inclusión financiera;
ii) reducción de los costes de comisiones bancarias por el envío de remesas de salvadoreños que
trabajan en el exterior; y, iii) promover el desarrollo económico de la nación.
Pese a lo novedoso que pudiera ser la iniciativa; y, al efecto mediático internacional generado;
a nivel país, hay reticencias en el uso del Bitcoin como moneda de curso legal, así como desafíos
respecto a infraestructura digital (buen nivel de conectividad), brecha digital y barreras de conocimiento
(educación financiera respecto a las criptomonedas y criptoactivos), en diversos segmentos de la
población, sobre todo en los dos primeros quintiles del ingreso más bajo (40% de la población más
pobre).
Por su parte, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha externado reiteradamente su posición
sobre riesgos en la estabilidad financiera salvadoreña; y, ha urgido a El Salvador que suprima el uso
del Bitcoin como moneda de curso legal debido a que dicha criptomoneda carece de respaldo de
activos tradicionales (como el oro, por ejemplo), y es ajeno al control de la autoridad del país.
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A partir de todo lo anterior, se profundiza en la comprensión de las motivaciones explicitas
(plasmadas en la Ley Bitcoin) y las posibles motivaciones implícitas que llevan al gobierno de la
República de El Salvador, a la implementación del Bitcoin; léase, la opción de un nuevo régimen
cambiario.
1.1 Genealogía del Bitcoin en El Salvador
La iniciativa de implementación2 del Bitcoin en El Salvador, pudiera ubicarse a inicios tempranos de la
administración Bukele. Junto a ello, posiblemente de forma independiente, surge un experimento3 , del uso
del Bitcoin en la Playa el Zonte4
, en el departamento de La Libertad5
, por medio de la Lightning Network6 un
sistema de “segunda capa” que permite hacer micropagos de forma instantánea. Desde dicho contexto,
acá el énfasis gira en tres momentos articulados, lo cual se plasma en la figura 1, así:
1. En primer lugar, la construcción de un marco jurídico que deriva en la ley del uso de la moneda
virtual en El Salvador.
2. En segundo lugar, el ecosistema digital que da vida a la billetera digital gubernamental; y a la
implementación de la tecnología blockchain en la industria de servicio.
3. En tercer lugar, la entrada en vigor del Bitcoin.
Figura 1.
Cronología del Bitcoin en El Salvador, 2021
2 Según el periódico Digital El Faro. El Faro es un periódico digital de El Salvador; y, el primer periódico digital creado exclusivamente para internet
en toda América Latina.
3 El proyecto en mención fue impulsado por Jack Mallers, criptoempresario, fundador de la plataforma Strike. Para un mayor detalle ver: www.
elsalvador.com
4 Ver Guerra López, José, Primer caso del uso del Bitcoin en El Salvador como medio de pago.
5 Es uno de los catorce departamentos que conforman la República de El Salvador.
6 Es un protocolo desarrollado por Strike que funciona por encima de Bitcoin, para hacer las transacciones más rápidas.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
A partir de todo lo anterior, se profundiza en la comprensión de las motivaciones explicitas
(plasmadas en la Ley Bitcoin) y las posibles motivaciones implícitas que llevan al gobierno de la
República de El Salvador, a la implementación del Bitcoin; léase, la opción de un nuevo régimen
cambiario.
1.1 Genealogía del Bitcoin en El Salvador
La iniciativa de implementación2 del Bitcoin en El Salvador, pudiera ubicarse a inicios tempranos de la
administración Bukele. Junto a ello, posiblemente de forma independiente, surge un experimento3 , del uso
del Bitcoin en la Playa el Zonte4
, en el departamento de La Libertad5
, por medio de la Lightning Network6 un
sistema de “segunda capa” que permite hacer micropagos de forma instantánea. Desde dicho contexto,
acá el énfasis gira en tres momentos articulados, lo cual se plasma en la figura 1, así:
1. En primer lugar, la construcción de un marco jurídico que deriva en la ley del uso de la moneda
virtual en El Salvador.
2. En segundo lugar, el ecosistema digital que da vida a la billetera digital gubernamental; y a la
implementación de la tecnología blockchain en la industria de servicio.
3. En tercer lugar, la entrada en vigor del Bitcoin.
Figura 1.
Cronología del Bitcoin en El Salvador, 2021
2 Según el periódico Digital El Faro. El Faro es un periódico digital de El Salvador; y, el primer periódico digital creado exclusivamente para internet
en toda América Latina.
3 El proyecto en mención fue impulsado por Jack Mallers, criptoempresario, fundador de la plataforma Strike. Para un mayor detalle ver: www.
elsalvador.com
4 Ver Guerra López, José, Primer caso del uso del Bitcoin en El Salvador como medio de pago.
5 Es uno de los catorce departamentos que conforman la República de El Salvador.
6 Es un protocolo desarrollado por Strike que funciona por encima de Bitcoin, para hacer las transacciones más rápidas.
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Nota. Elaboración propia, 2023
A partir de la entrada en vigor del Bitcoin, “como moneda de curso legal, irrestricto con poder
liberatorio, ilimitado en cualquier transacción y a cualquier título que las personas naturales o jurídicas
públicas o privadas requieran realizar” (Asamblea Legislativa de El Salvador, 2021, p. 8) interesa ir más
allá de la medida monetaria. En concreto, resulta pertinente una indagación sobre las motivaciones
y objetivos plasmados en la ley Bitcoin de El Salvador, lo cual constituye el centro de la siguiente
sección.
1.2 Análisis de los objetivos planteados en la Ley Bitcoin
Los acontecimientos históricos, la gestión del desarrollo, y sus resultados, amalgaman el cambio
institucional salvadoreño. Desde una perspectiva neoinstitucional, el cambio institucional conforma
el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, lo cual es clave para entender el
cambio histórico (North, 1990). Por consiguiente, las distintas interacciones de los actores (sociedad
salvadoreña, grupos de interés, grupos con capacidad de veto, partidos políticos y asamblea
legislativa) generan diversos escenarios en el desarrollo económico y social de la nación.
Dichas acciones forman parte de un contexto cultural e ideológico que permea a la administración
de turno, lo cual marca el diseño e implementación de las distintas iniciativas impulsadas por el
Ejecutivo, mediante las instituciones públicas. Justamente, de una u otra forma, de manera explícita
o no, la Ley Bitcoin tiene un asidero en el Plan de Gobierno de la nación. En este sentido, se ha
consultado el Plan de Gobierno para el período 2019-2024, Plan Cuscatlán, un nuevo gobierno
para El Salvador7 del cual se destaca:
El objetivo: Traer inversiones, cooperación, alianzas estratégicas, acuerdos e intercambios,
además de atender a los salvadoreños en el exterior y promover al país a nivel internacional en
el área de turismo.
Los principales ejes estratégicos son:
1. La planificación integral para el desarrollo
2. Transparencia institucional para la democracia
3. Participación ciudadana sustantiva
4. Modernización tecnológica del Estado
5. Supervisión y regulación con fin social
Análisis de los principales objetivos de la Ley Bitcoin
· Inclusión financiera. Aproximadamente, un 70% de la población carece de acceso a servicios
financieros tradicionales. En concreto, el porcentaje de adultos con cuenta bancaria pasó
de 30.35% en 2017 a un 35.85%, en 2021 (Global Findex, Banco Mundial, 2021) 8 . Pese al
aumento de 5 puntos base, el nivel de bancarización y la cultura financiera, en gran parte de la
población, sigue siendo bajo. El Salvador se encuentra en el cuarto lugar de inclusión financiera,
en Centroamérica. Frente a ello, el Estado busca facilitar la inclusión financiera.
7 Tanto el objetivo, como los ejes estratégicos son tomados de Casa Presidencial, en línea. Conviene destacar que el Plan Cuscatlán es reportado por
la Casa Presidencial como “en elaboración”.
8 Ver Global Findex del grupo Banco Mundial. https://www.worldbank.org/en/publication/globalfindex
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
Nota. Elaboración propia, 2023
A partir de la entrada en vigor del Bitcoin, “como moneda de curso legal, irrestricto con poder
liberatorio, ilimitado en cualquier transacción y a cualquier título que las personas naturales o jurídicas
públicas o privadas requieran realizar” (Asamblea Legislativa de El Salvador, 2021, p. 8) interesa ir más
allá de la medida monetaria. En concreto, resulta pertinente una indagación sobre las motivaciones
y objetivos plasmados en la ley Bitcoin de El Salvador, lo cual constituye el centro de la siguiente
sección.
1.2 Análisis de los objetivos planteados en la Ley Bitcoin
Los acontecimientos históricos, la gestión del desarrollo, y sus resultados, amalgaman el cambio
institucional salvadoreño. Desde una perspectiva neoinstitucional, el cambio institucional conforma
el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, lo cual es clave para entender el
cambio histórico (North, 1990). Por consiguiente, las distintas interacciones de los actores (sociedad
salvadoreña, grupos de interés, grupos con capacidad de veto, partidos políticos y asamblea
legislativa) generan diversos escenarios en el desarrollo económico y social de la nación.
Dichas acciones forman parte de un contexto cultural e ideológico que permea a la administración
de turno, lo cual marca el diseño e implementación de las distintas iniciativas impulsadas por el
Ejecutivo, mediante las instituciones públicas. Justamente, de una u otra forma, de manera explícita
o no, la Ley Bitcoin tiene un asidero en el Plan de Gobierno de la nación. En este sentido, se ha
consultado el Plan de Gobierno para el período 2019-2024, Plan Cuscatlán, un nuevo gobierno
para El Salvador7 del cual se destaca:
El objetivo: Traer inversiones, cooperación, alianzas estratégicas, acuerdos e intercambios,
además de atender a los salvadoreños en el exterior y promover al país a nivel internacional en
el área de turismo.
Los principales ejes estratégicos son:
1. La planificación integral para el desarrollo
2. Transparencia institucional para la democracia
3. Participación ciudadana sustantiva
4. Modernización tecnológica del Estado
5. Supervisión y regulación con fin social
Análisis de los principales objetivos de la Ley Bitcoin
· Inclusión financiera. Aproximadamente, un 70% de la población carece de acceso a servicios
financieros tradicionales. En concreto, el porcentaje de adultos con cuenta bancaria pasó
de 30.35% en 2017 a un 35.85%, en 2021 (Global Findex, Banco Mundial, 2021) 8 . Pese al
aumento de 5 puntos base, el nivel de bancarización y la cultura financiera, en gran parte de la
población, sigue siendo bajo. El Salvador se encuentra en el cuarto lugar de inclusión financiera,
en Centroamérica. Frente a ello, el Estado busca facilitar la inclusión financiera.
7 Tanto el objetivo, como los ejes estratégicos son tomados de Casa Presidencial, en línea. Conviene destacar que el Plan Cuscatlán es reportado por
la Casa Presidencial como “en elaboración”.
8 Ver Global Findex del grupo Banco Mundial. https://www.worldbank.org/en/publication/globalfindex
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100Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
· Reducción del costo de comisiones bancarias por el envío de remesas. Alrededor de
tres millones de salvadoreños viven en el exterior. El peso de las remesas con respecto al PIB es
significativo, entre 2019 y 2022, ronda un promedio de 25.3%. En esa línea, el costo por envío de
las remesas no es nada despreciable; para 2021, los salvadoreños que residen en el extranjero
pagaron 6 mil millones de dólares por comisiones de envío. Por tanto, se persigue reducir el
cobro de comisiones bancarias.
· Promover el desarrollo económico de El Salvador. La gestión económica salvadoreña
devela un problema de crecimiento inestable. Pese a que el Bitcoin carece de respaldo, y es
ajeno al control del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR), el gobierno concibe al Bitcoin
como un instrumento de inversión financiera, que puede atraer nuevos perfiles de inversionistas,
dinamizar el mercado de valores y financiero; a la vez, dicha criptomoneda puede ser atractiva
para los micropagos en la nueva economía digital colaborativa y basada en servicios; en ese
proceso, impulsar el desarrollo económico nacional.
· Transformación del sistema financiero, desde el ecosistema digital de la billetera
gubernamental Chivo. En el marco de la Cuarta Revolución Industrial, los cambios tecnológicos
inciden en la transformación del sector financiero por medio de tecnologías disruptivas e
innovadoras, como el blockchain. En ese sentido, las características tecnológicas y financieras
asociadas a los criptoactivos, como el Bitcoin, condujeron a que El Salvador desarrolle un
ecosistema digital con la creación de la billetera gubernamental Chivo Wallet, para favorecer la
adopción amplia de la criptomoneda; desde dicho ecosistema, coadyuvar a la transformación del
sistema financiero con la implementación del blockchain.
1.3 Gobernanza legal del Bitcoin
El gobierno de El Salvador ha creado una gobernanza legal en torno a la adopción e implementación
del Bitcoin. A continuación, se desarrolla el marco normativo jurídico para la operatividad legal de
pagos.
• Marco normativo jurídico
El 8 de junio de 2021, la Asamblea Legislativa sin mayor dilación aprobó la Ley Bitcoin 9 .
Posterior a ello, el 27 de agosto de 2021 se publicó el Reglamento de la Ley Bitcoin. Ambas
normativas entraron en vigor el 7 y 8 de septiembre, respectivamente. Desde el 1 de marzo
de 2023, la gobernanza legal incorporó la Ley de Emisión de Activos Digitales. A partir de lo
anterior, conviene destacar:
La Ley Bitcoin tiene por objeto la regulación del Bitcoin como moneda de curso legal; ello,
sin perjuicio de la Ley de Integración Monetaria 10 . Por tanto, en los primeros 20 años del siglo XXI,
El Salvador ha optado por dos regímenes cambiarios, la dolarización de manera oficial y el Bitcoin
como moneda de curso legal. Ambas medidas monetarias han buscado mejorar la economía
nacional.
El Reglamento de la Ley Bitcoin tiene por objeto “desarrollar, facilitar y asegurar la aplicación
9 La Ley Bitcoin contiene dos capítulos, así: Capítulo I: Disposiciones generales (artículos 1-10) y Capítulo II: Disposiciones finales y transitorias
(artículos 11-16). Para un detalle ver sitio oficial Asamblea Legislativa.
10 Desde el 1 de enero de 2001, El Salvador dolarizó su economía de manera oficial. Ver Asamblea Legislativa.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
· Reducción del costo de comisiones bancarias por el envío de remesas. Alrededor de
tres millones de salvadoreños viven en el exterior. El peso de las remesas con respecto al PIB es
significativo, entre 2019 y 2022, ronda un promedio de 25.3%. En esa línea, el costo por envío de
las remesas no es nada despreciable; para 2021, los salvadoreños que residen en el extranjero
pagaron 6 mil millones de dólares por comisiones de envío. Por tanto, se persigue reducir el
cobro de comisiones bancarias.
· Promover el desarrollo económico de El Salvador. La gestión económica salvadoreña
devela un problema de crecimiento inestable. Pese a que el Bitcoin carece de respaldo, y es
ajeno al control del Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR), el gobierno concibe al Bitcoin
como un instrumento de inversión financiera, que puede atraer nuevos perfiles de inversionistas,
dinamizar el mercado de valores y financiero; a la vez, dicha criptomoneda puede ser atractiva
para los micropagos en la nueva economía digital colaborativa y basada en servicios; en ese
proceso, impulsar el desarrollo económico nacional.
· Transformación del sistema financiero, desde el ecosistema digital de la billetera
gubernamental Chivo. En el marco de la Cuarta Revolución Industrial, los cambios tecnológicos
inciden en la transformación del sector financiero por medio de tecnologías disruptivas e
innovadoras, como el blockchain. En ese sentido, las características tecnológicas y financieras
asociadas a los criptoactivos, como el Bitcoin, condujeron a que El Salvador desarrolle un
ecosistema digital con la creación de la billetera gubernamental Chivo Wallet, para favorecer la
adopción amplia de la criptomoneda; desde dicho ecosistema, coadyuvar a la transformación del
sistema financiero con la implementación del blockchain.
1.3 Gobernanza legal del Bitcoin
El gobierno de El Salvador ha creado una gobernanza legal en torno a la adopción e implementación
del Bitcoin. A continuación, se desarrolla el marco normativo jurídico para la operatividad legal de
pagos.
• Marco normativo jurídico
El 8 de junio de 2021, la Asamblea Legislativa sin mayor dilación aprobó la Ley Bitcoin 9 .
Posterior a ello, el 27 de agosto de 2021 se publicó el Reglamento de la Ley Bitcoin. Ambas
normativas entraron en vigor el 7 y 8 de septiembre, respectivamente. Desde el 1 de marzo
de 2023, la gobernanza legal incorporó la Ley de Emisión de Activos Digitales. A partir de lo
anterior, conviene destacar:
La Ley Bitcoin tiene por objeto la regulación del Bitcoin como moneda de curso legal; ello,
sin perjuicio de la Ley de Integración Monetaria 10 . Por tanto, en los primeros 20 años del siglo XXI,
El Salvador ha optado por dos regímenes cambiarios, la dolarización de manera oficial y el Bitcoin
como moneda de curso legal. Ambas medidas monetarias han buscado mejorar la economía
nacional.
El Reglamento de la Ley Bitcoin tiene por objeto “desarrollar, facilitar y asegurar la aplicación
9 La Ley Bitcoin contiene dos capítulos, así: Capítulo I: Disposiciones generales (artículos 1-10) y Capítulo II: Disposiciones finales y transitorias
(artículos 11-16). Para un detalle ver sitio oficial Asamblea Legislativa.
10 Desde el 1 de enero de 2001, El Salvador dolarizó su economía de manera oficial. Ver Asamblea Legislativa.
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101Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
de la Ley Bitcoin, con el fin de crear un entorno regulatorio claro en el que los individuos y los
negocios puedan realizar transacciones en bitcoin como moneda de curso legal de una manera
que respete las leyes y estándares contra el lavado de dinero y otras leyes de la República
y preserve la seguridad, solidez e integridad del sistema financiero en general” (La Dirección
de la Imprenta Nacional, 2022, pág. 6). El reglamento está compuesto por ocho artículos 11 ,
dentro de los cuales cabe destacar la definición de casa de intercambio digital o Exchange,
custodio de Bitcoin, proveedor de servicios de Bitcoin (lo cual derivó en la creación del Registro
de proveedores de servicios de Bitcoin, a cargo del Banco Central de Reserva).
La Ley de Emisión de Activos Digitales conforma el marco legal, tras la implementación del
Bitcoin. Dicha ley otorga “certeza jurídica a las operaciones de transferencia a cualquier título de
activos digitales que se utilicen en las emisiones de ofertas públicas realizadas en el territorio de El
Salvador; así como regular los requisitos y obligaciones de los emisores, proveedores de servicios de
activos digitales, y demás participantes que operen en el proceso de ofertas públicas, con el objetivo
de promover el desarrollo eficiente del mercado de activos digitales y proteger los intereses de los
adquirientes” (Asamblea Legislativa de El Salvador, 2023, pág. 4).
A ello, se suma la creación de “una autoridad que diseñe, diagnóstique, planifique, programe,
coordine, y de seguimiento, a planes, programas y proyectos a nivel de nación, relacionados al
Bitcoin, en miras al desarrollo económico del país” (La Dirección de la Imprenta Nacional, 2022,
pág. 26). La Oficina Nacional de Bitcoin, en adelante la Oficina del Bitcoin, se concibe como “una
unidad administrativa especializada, con autonomía funcional y técnica dentro de la Presidencia de
la República, que actuará bajo los lineamientos directos del Presidente de la República” (Ibid., p. 27).
Dicha oficina tiene veinticinco atribuciones 12 ; y, todas las instituciones del Órgano Ejecutivo deberán
colaborar con la Oficina del Bitcoin, para el cumplimiento de sus funciones y objetivos.
En esa línea, dentro de las funciones y atribuciones de la Oficina del Bitcoin, acá se destacan dos
(Ibid., p. 29):
1) La articulación de la política en materia de Bitcoin, blockchain y criptomonedas relevantes que el
presidente determine en el corto, mediano y largo plazo y su correspondencia con los programas
económicos y educativos, en coordinación con las instituciones correspondientes;
2) Dirigir y coordinar la compatibilización y coordinación de programas y proyectos relacionados
al Bitcoin, blockchain y criptomonedas en coordinación con las distintas dependencias del sector
público y municipal.
1.4 Gobernanza tecnológica del Bitcoin
El gobierno de El Salvador ha creado una gobernanza tecnológica para la implementación del Bitcoin.
A partir del pensamiento crítico, se propone una comprensión articulada respecto a los criptoactivos,
las criptomonedas y la tecnología que sustenta dichos instrumentos. Ello permite, realizar una
indagación particular sobre el Bitcoin y el blockchain, como fundamento del ecosistema digital de la
billetera gubernamental salvadoreña Chivo Wallet.
11 Para más información de los 8 artículos, ver Diario Oficial, tomo No. 432
12 Ver Diario Oficial, tomo No 437, jueves 17 de noviembre de 2022.
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de la Ley Bitcoin, con el fin de crear un entorno regulatorio claro en el que los individuos y los
negocios puedan realizar transacciones en bitcoin como moneda de curso legal de una manera
que respete las leyes y estándares contra el lavado de dinero y otras leyes de la República
y preserve la seguridad, solidez e integridad del sistema financiero en general” (La Dirección
de la Imprenta Nacional, 2022, pág. 6). El reglamento está compuesto por ocho artículos 11 ,
dentro de los cuales cabe destacar la definición de casa de intercambio digital o Exchange,
custodio de Bitcoin, proveedor de servicios de Bitcoin (lo cual derivó en la creación del Registro
de proveedores de servicios de Bitcoin, a cargo del Banco Central de Reserva).
La Ley de Emisión de Activos Digitales conforma el marco legal, tras la implementación del
Bitcoin. Dicha ley otorga “certeza jurídica a las operaciones de transferencia a cualquier título de
activos digitales que se utilicen en las emisiones de ofertas públicas realizadas en el territorio de El
Salvador; así como regular los requisitos y obligaciones de los emisores, proveedores de servicios de
activos digitales, y demás participantes que operen en el proceso de ofertas públicas, con el objetivo
de promover el desarrollo eficiente del mercado de activos digitales y proteger los intereses de los
adquirientes” (Asamblea Legislativa de El Salvador, 2023, pág. 4).
A ello, se suma la creación de “una autoridad que diseñe, diagnóstique, planifique, programe,
coordine, y de seguimiento, a planes, programas y proyectos a nivel de nación, relacionados al
Bitcoin, en miras al desarrollo económico del país” (La Dirección de la Imprenta Nacional, 2022,
pág. 26). La Oficina Nacional de Bitcoin, en adelante la Oficina del Bitcoin, se concibe como “una
unidad administrativa especializada, con autonomía funcional y técnica dentro de la Presidencia de
la República, que actuará bajo los lineamientos directos del Presidente de la República” (Ibid., p. 27).
Dicha oficina tiene veinticinco atribuciones 12 ; y, todas las instituciones del Órgano Ejecutivo deberán
colaborar con la Oficina del Bitcoin, para el cumplimiento de sus funciones y objetivos.
En esa línea, dentro de las funciones y atribuciones de la Oficina del Bitcoin, acá se destacan dos
(Ibid., p. 29):
1) La articulación de la política en materia de Bitcoin, blockchain y criptomonedas relevantes que el
presidente determine en el corto, mediano y largo plazo y su correspondencia con los programas
económicos y educativos, en coordinación con las instituciones correspondientes;
2) Dirigir y coordinar la compatibilización y coordinación de programas y proyectos relacionados
al Bitcoin, blockchain y criptomonedas en coordinación con las distintas dependencias del sector
público y municipal.
1.4 Gobernanza tecnológica del Bitcoin
El gobierno de El Salvador ha creado una gobernanza tecnológica para la implementación del Bitcoin.
A partir del pensamiento crítico, se propone una comprensión articulada respecto a los criptoactivos,
las criptomonedas y la tecnología que sustenta dichos instrumentos. Ello permite, realizar una
indagación particular sobre el Bitcoin y el blockchain, como fundamento del ecosistema digital de la
billetera gubernamental salvadoreña Chivo Wallet.
11 Para más información de los 8 artículos, ver Diario Oficial, tomo No. 432
12 Ver Diario Oficial, tomo No 437, jueves 17 de noviembre de 2022.
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102Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Criptoactivos y tecnología
Conviene precisar algunos conceptos pertinentes en la comprensión de los criptoactivos, las
criptomonedas y la tecnología. Pese a la especificidad de dichas categorías, se presenta una propuesta
articuladora, que destaca posibles conexiones o vínculos, de la génesis, evolución y ulterior desarrollo
del Bitcoin; la figura 2 da cuenta de ello.
Figura 2.
Criptoactivos, criptomonedas y tecnología
Nota. Elaboración propia, 2023
De forma general, la figura 2 destaca el vínculo entre los criptoactivos, las criptomonedas y
la tecnología; de manera particular, conviene destacar que los criptoactivos y las criptomonedas
son las dos caras del mismo instrumento, así: un vehículo de inversión (criptoactivo); un medio de
intercambio o de pago (criptomoneda). En esa línea, se propone una comprensión de la relación entre
el blockchain y el Bitcoin, mediante engranajes:
Engranaje 1: Tecnología centrada en DLT y Blockchain, así:
Blockchain13 es una tecnología basada en una cadena de bloques de operaciones
descentralizada y pública. La información que se almacena en la cadena de bloques depende
del propósito para el cual haya sido creada. En este caso, la red para el registro de los datos
de pago, como las criptomonedas, dentro de ellas el Bitcoin.
DLT (Distributed Ledger Tecnology). El termino DLT hace referencia a tecnologías de registro
distribuido 14 . Blockchain es un tipo de tecnología DLT.
13 Para ampliar puede consultarse el sitio IEBS, Qué es blockchain y cómo funciona la tecnología blockchain.
14 Consúltese Telefónica, DLT la base tecnológica de blockchain frente a los ciberataques.
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Criptoactivos y tecnología
Conviene precisar algunos conceptos pertinentes en la comprensión de los criptoactivos, las
criptomonedas y la tecnología. Pese a la especificidad de dichas categorías, se presenta una propuesta
articuladora, que destaca posibles conexiones o vínculos, de la génesis, evolución y ulterior desarrollo
del Bitcoin; la figura 2 da cuenta de ello.
Figura 2.
Criptoactivos, criptomonedas y tecnología
Nota. Elaboración propia, 2023
De forma general, la figura 2 destaca el vínculo entre los criptoactivos, las criptomonedas y
la tecnología; de manera particular, conviene destacar que los criptoactivos y las criptomonedas
son las dos caras del mismo instrumento, así: un vehículo de inversión (criptoactivo); un medio de
intercambio o de pago (criptomoneda). En esa línea, se propone una comprensión de la relación entre
el blockchain y el Bitcoin, mediante engranajes:
Engranaje 1: Tecnología centrada en DLT y Blockchain, así:
Blockchain13 es una tecnología basada en una cadena de bloques de operaciones
descentralizada y pública. La información que se almacena en la cadena de bloques depende
del propósito para el cual haya sido creada. En este caso, la red para el registro de los datos
de pago, como las criptomonedas, dentro de ellas el Bitcoin.
DLT (Distributed Ledger Tecnology). El termino DLT hace referencia a tecnologías de registro
distribuido 14 . Blockchain es un tipo de tecnología DLT.
13 Para ampliar puede consultarse el sitio IEBS, Qué es blockchain y cómo funciona la tecnología blockchain.
14 Consúltese Telefónica, DLT la base tecnológica de blockchain frente a los ciberataques.
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103Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Engranaje 2: Criptoactivos15
Concepto es un tipo de activo que se genera utilizando la tecnología DLT. Los criptoactivos
son puestos a disposición del público por desarrolladores privados, de forma descentralizada
y fuera del ámbito de cualquier jurisdicción; por ende, carecen de una gobernanza clara.
Funciones son variadas como las de representar un valor; ser utilizado como medio de pago;
y, tener funciones similares a las del dinero 16 , de donde surge la noción de criptomoneda.
Grupos básicamente hay dos grupos: los tokens y las criptomonedas. En el primer caso, los
tokens han sido creados para ser intercambiados por bienes y servicios. El segundo caso, se
desarrolla en el engranaje 3 y 4.
Engranaje 3: Tipología parcial de monedas17
Dinero digital constituye cualquier medio de intercambio por medios electrónicos. En
concreto, al realizar cualquier pago o envío sin intercambiar físicamente moneda o billete, se
usa dinero digital
Dinero electrónico es una representación digital del dinero real, o un sistema de débitos y
créditos en línea, utilizado para intercambiar valores, dentro de otro sistema, o dentro de sí
mismo, como un sistema autosuficiente. Una forma de ello es el monedero electrónico (billetera
digital, billetera electrónica o e-wallet).
Dinero o moneda virtual forma parte del dinero digital que no es emitido por un banco central
o regulado por instituciones financieras convencionales; la emisión la realizan desarrolladores
independientes; la moneda virtual es aceptada por los miembros de una comunidad virtual,
como medio de pago para bienes y servicios. Las monedas virtuales no existen físicamente,
son cien por ciento digitales. Un caso de ello, son las criptomonedas.
Engranaje 4: Criptomonedas18
Definición representa un subgrupo del dinero digital y virtual. Es un activo digital que no tiene
un emisor concreto y utiliza un cifrado criptográfico por medio de la tecnología de cadenas
de bloques. Ello garantiza la titularidad, asegura la integridad de las transacciones y controla
la emisión de unidades adicionales. Bitcoin fue la primera criptomoneda lanzada en enero de
2009.
Minar es un proceso necesario para validar las operaciones que se llevan a cabo en estos
activos digitales
Engranaje 5: Tendencias mundiales
Resulta inobjetable la relevancia del dinero digital en el mundo; el efectivo sólo representa el 8%
del dinero en circulación, a nivel global (FMI, 2023). En ese sentido, se han desarrollado distintas
15 Ver Banco Central de Chile, Criptoactivos.
16 Las principales funciones del dinero son: medio de pago o de cambio, reserva de valor y unidad de cuenta.
17 Ver El Faro, Apostarle al Bitcoin es como jugar ruleta en las Vegas.
18 Ver Santander, Guía para saber qué son las criptomonedas
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Engranaje 2: Criptoactivos15
Concepto es un tipo de activo que se genera utilizando la tecnología DLT. Los criptoactivos
son puestos a disposición del público por desarrolladores privados, de forma descentralizada
y fuera del ámbito de cualquier jurisdicción; por ende, carecen de una gobernanza clara.
Funciones son variadas como las de representar un valor; ser utilizado como medio de pago;
y, tener funciones similares a las del dinero 16 , de donde surge la noción de criptomoneda.
Grupos básicamente hay dos grupos: los tokens y las criptomonedas. En el primer caso, los
tokens han sido creados para ser intercambiados por bienes y servicios. El segundo caso, se
desarrolla en el engranaje 3 y 4.
Engranaje 3: Tipología parcial de monedas17
Dinero digital constituye cualquier medio de intercambio por medios electrónicos. En
concreto, al realizar cualquier pago o envío sin intercambiar físicamente moneda o billete, se
usa dinero digital
Dinero electrónico es una representación digital del dinero real, o un sistema de débitos y
créditos en línea, utilizado para intercambiar valores, dentro de otro sistema, o dentro de sí
mismo, como un sistema autosuficiente. Una forma de ello es el monedero electrónico (billetera
digital, billetera electrónica o e-wallet).
Dinero o moneda virtual forma parte del dinero digital que no es emitido por un banco central
o regulado por instituciones financieras convencionales; la emisión la realizan desarrolladores
independientes; la moneda virtual es aceptada por los miembros de una comunidad virtual,
como medio de pago para bienes y servicios. Las monedas virtuales no existen físicamente,
son cien por ciento digitales. Un caso de ello, son las criptomonedas.
Engranaje 4: Criptomonedas18
Definición representa un subgrupo del dinero digital y virtual. Es un activo digital que no tiene
un emisor concreto y utiliza un cifrado criptográfico por medio de la tecnología de cadenas
de bloques. Ello garantiza la titularidad, asegura la integridad de las transacciones y controla
la emisión de unidades adicionales. Bitcoin fue la primera criptomoneda lanzada en enero de
2009.
Minar es un proceso necesario para validar las operaciones que se llevan a cabo en estos
activos digitales
Engranaje 5: Tendencias mundiales
Resulta inobjetable la relevancia del dinero digital en el mundo; el efectivo sólo representa el 8%
del dinero en circulación, a nivel global (FMI, 2023). En ese sentido, se han desarrollado distintas
15 Ver Banco Central de Chile, Criptoactivos.
16 Las principales funciones del dinero son: medio de pago o de cambio, reserva de valor y unidad de cuenta.
17 Ver El Faro, Apostarle al Bitcoin es como jugar ruleta en las Vegas.
18 Ver Santander, Guía para saber qué son las criptomonedas
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104Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
posturas respecto a los criptoactivos y las criptomonedas (Adriano, 2018; Bouveret y Haksar, 2018;
He, 2018; Mühleisen, 2018; Ingves, 2018; Roubini, 2018; Rajan, 2022; Casey, 2022; Fanti, Lipsky y
Moehr, 2022; Georgieva, 2022; Menon, 2022; Naraim y Moretti, 2022; Prasad, 2022; Schär, 2022).
Desde la evidencia empírica conviene destacar:
Ƿ Desde el 3 de enero de 2009 hasta el 5 de junio de 2021, ningún país en el mundo había
presentado un proyecto de ley para adoptar una criptomoneda como moneda de curso legal.
El 8 de junio de 2021, El Salvador aprueba el proyecto de ley para declarar al Bitcoin moneda
de curso legal.
Ƿ El 7 de septiembre de 2021, El Salvador es el primer país del mundo en adoptar el Bitcoin
como moneda de curso legal.
Ƿ Al cierre de julio de 2024 19 , las criptomonedas con mayor capitalización de mercado son
Wrapped Bitcoin, Bitcoin, Rocket Pool, PAX Gold, Tether Gold, Ethereum.
Ecosistema digital gubernamental
Pese a que no existe información oficial accesible respecto a la implementación y diseño del ecosistema
digital de la billetera gubernamental Chivo Wallet, se ha realizado un escaneo de tendencias internas
que permite esbozar tres pilares sobre los cuales se construye la infraestructura digital, a saber:
Pilar 1. El asidero de la tecnología blockchain20. El 31 de agosto de 2021 la empresa Algorand
confirmó que trabajaba con el gobierno de El Salvador, para la creación de la infraestructura
blockchain (Cooling, 2021). Algorand 21 es un proyecto blockchain de tercera generación cuyo
objetivo es atender el trilema de la tecnología blockchain: escalabilidad, descentralización y
seguridad 22 . El protocolo de consenso utilizado por Algorand, mecanismo fundamental de
la economía descentralizada para validar las transacciones y bloques de blockchain, es una
variante de la prueba de participación (Proof of Stake, PoS), denominado Pure Proof o Stake
(PPoS) donde la validación de las transacciones proviene de la cantidad de monedas digitales
que tiene un minero. Ello difiere del protocolo prueba de trabajo (Proof of Work, PoW) utilizado
en Bitcoin, al cual se le critica su impacto negativo en el consumo de energía y el medio
ambiente, en el proceso de resolución de complejas ecuaciones criptográficas.
Pilar 2. Base de datos. Chivo Wallet utiliza su propia base de datos MongoDB, para almacenar
datos transaccionales. Por ende, Chivo se ejecuta sobre los rieles de Algorand, pero sin bifurcar
la cadena de bloques de Algorand (Posch, 2021).
Pilar 3. Billetera gubernamental. El lanzamiento y funcionamiento de la Chivo Wallet, implicó
la participación de distintas empresas para el establecimiento de cajeros automáticos (ATM)
de Chivo, servicios de front end, servicios para facilitar las transacciones en dólares para la
19 Para una actualización diaria ver Statista y CoinMarketCap.
20 Hay tres tipos de blockchain: pública, privada o permisionada, hibrida o federada. A la vez, hay tres generaciones de blockchain: Primera generación:
Bitcoin y cryptos; Segunda generación: Smart contracts; Tercera generación: escalabilidad e interoperabilidad. En línea Google academic.
21 Se define a sí mismo como el futuro de las finanzas, al impulsar la convergencia entre las finanzas centralizadas y las descentralizadas. En línea
Google academic.
22 A esto se le conoce como el trilema de Buterin; programador ruso-canadiense cofundador de Ethereum, quien sostiene que todo programador
debe resolver de manera simultánea los tres retos mencionados, lo cual obliga a sacrificar uno, para lograr los otros dos.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
posturas respecto a los criptoactivos y las criptomonedas (Adriano, 2018; Bouveret y Haksar, 2018;
He, 2018; Mühleisen, 2018; Ingves, 2018; Roubini, 2018; Rajan, 2022; Casey, 2022; Fanti, Lipsky y
Moehr, 2022; Georgieva, 2022; Menon, 2022; Naraim y Moretti, 2022; Prasad, 2022; Schär, 2022).
Desde la evidencia empírica conviene destacar:
Ƿ Desde el 3 de enero de 2009 hasta el 5 de junio de 2021, ningún país en el mundo había
presentado un proyecto de ley para adoptar una criptomoneda como moneda de curso legal.
El 8 de junio de 2021, El Salvador aprueba el proyecto de ley para declarar al Bitcoin moneda
de curso legal.
Ƿ El 7 de septiembre de 2021, El Salvador es el primer país del mundo en adoptar el Bitcoin
como moneda de curso legal.
Ƿ Al cierre de julio de 2024 19 , las criptomonedas con mayor capitalización de mercado son
Wrapped Bitcoin, Bitcoin, Rocket Pool, PAX Gold, Tether Gold, Ethereum.
Ecosistema digital gubernamental
Pese a que no existe información oficial accesible respecto a la implementación y diseño del ecosistema
digital de la billetera gubernamental Chivo Wallet, se ha realizado un escaneo de tendencias internas
que permite esbozar tres pilares sobre los cuales se construye la infraestructura digital, a saber:
Pilar 1. El asidero de la tecnología blockchain20. El 31 de agosto de 2021 la empresa Algorand
confirmó que trabajaba con el gobierno de El Salvador, para la creación de la infraestructura
blockchain (Cooling, 2021). Algorand 21 es un proyecto blockchain de tercera generación cuyo
objetivo es atender el trilema de la tecnología blockchain: escalabilidad, descentralización y
seguridad 22 . El protocolo de consenso utilizado por Algorand, mecanismo fundamental de
la economía descentralizada para validar las transacciones y bloques de blockchain, es una
variante de la prueba de participación (Proof of Stake, PoS), denominado Pure Proof o Stake
(PPoS) donde la validación de las transacciones proviene de la cantidad de monedas digitales
que tiene un minero. Ello difiere del protocolo prueba de trabajo (Proof of Work, PoW) utilizado
en Bitcoin, al cual se le critica su impacto negativo en el consumo de energía y el medio
ambiente, en el proceso de resolución de complejas ecuaciones criptográficas.
Pilar 2. Base de datos. Chivo Wallet utiliza su propia base de datos MongoDB, para almacenar
datos transaccionales. Por ende, Chivo se ejecuta sobre los rieles de Algorand, pero sin bifurcar
la cadena de bloques de Algorand (Posch, 2021).
Pilar 3. Billetera gubernamental. El lanzamiento y funcionamiento de la Chivo Wallet, implicó
la participación de distintas empresas para el establecimiento de cajeros automáticos (ATM)
de Chivo, servicios de front end, servicios para facilitar las transacciones en dólares para la
19 Para una actualización diaria ver Statista y CoinMarketCap.
20 Hay tres tipos de blockchain: pública, privada o permisionada, hibrida o federada. A la vez, hay tres generaciones de blockchain: Primera generación:
Bitcoin y cryptos; Segunda generación: Smart contracts; Tercera generación: escalabilidad e interoperabilidad. En línea Google academic.
21 Se define a sí mismo como el futuro de las finanzas, al impulsar la convergencia entre las finanzas centralizadas y las descentralizadas. En línea
Google academic.
22 A esto se le conoce como el trilema de Buterin; programador ruso-canadiense cofundador de Ethereum, quien sostiene que todo programador
debe resolver de manera simultánea los tres retos mencionados, lo cual obliga a sacrificar uno, para lograr los otros dos.
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105Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Chivo Wallet en Estados Unidos. Junto a ello, los servicios de una empresa para el resguardo
de activos digitales (Partz, 2021).
1.5 El Prisma del Bitcoin en El Salvador
El Salvador se convirtió en el primer país del mundo 23 en adoptar el Bitcoin como moneda de curso
legal, lo cual generó un efecto mediático internacional y nacional; y, un debate sobre los pro y contras
de dicha medida, pese a la gobernanza efectuada por el gobierno. En esa línea, el FMI, ha realizado
diversos llamamientos sobre posibles riesgos en la estabilidad financiera nacional. A nivel interno, la
implementación del Bitcoin enfrenta cuellos de botella en ámbitos transversales como: tecnológico
y operativo; escepticismo en la implementación de la moneda, por parte de hogares y empresas;
opacidad en el acceso a la información y el entorno económico-financiero.
Llegados a este punto del análisis, conviene destacar que la implementación del Bitcoin y la
creación del ecosistema digital que lo sustenta devela un prisma que trasciende las diferentes
perspectivas respecto a la aceptación o no, del Bitcoin como moneda de curso legal. Acá, la posición
asumida es trascender el efecto mediático e inmediato de la medida monetaria hacia términos de
gobernanza, de prospectiva, de retos y desafíos, como lo refleja la figura 3.
Figura 3.
Prisma del Bitcoin y del ecosistema digital gubernamental
Nota. Elaboración propia, 2023
Por lo anterior, como parte del cambio institucional, se abre la posibilidad de transitar a nuevas
23 El 27 de abril de 2022, la República Centroafricana fue el segundo país del mundo en adoptar el Bitcoin como moneda de curso legal. Sin embargo,
el 23 de marzo de 2023, se derogó la ley; y, el Bitcoin se convirtió en una moneda de referencia; dejando de ser moneda de curso legal.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
Chivo Wallet en Estados Unidos. Junto a ello, los servicios de una empresa para el resguardo
de activos digitales (Partz, 2021).
1.5 El Prisma del Bitcoin en El Salvador
El Salvador se convirtió en el primer país del mundo 23 en adoptar el Bitcoin como moneda de curso
legal, lo cual generó un efecto mediático internacional y nacional; y, un debate sobre los pro y contras
de dicha medida, pese a la gobernanza efectuada por el gobierno. En esa línea, el FMI, ha realizado
diversos llamamientos sobre posibles riesgos en la estabilidad financiera nacional. A nivel interno, la
implementación del Bitcoin enfrenta cuellos de botella en ámbitos transversales como: tecnológico
y operativo; escepticismo en la implementación de la moneda, por parte de hogares y empresas;
opacidad en el acceso a la información y el entorno económico-financiero.
Llegados a este punto del análisis, conviene destacar que la implementación del Bitcoin y la
creación del ecosistema digital que lo sustenta devela un prisma que trasciende las diferentes
perspectivas respecto a la aceptación o no, del Bitcoin como moneda de curso legal. Acá, la posición
asumida es trascender el efecto mediático e inmediato de la medida monetaria hacia términos de
gobernanza, de prospectiva, de retos y desafíos, como lo refleja la figura 3.
Figura 3.
Prisma del Bitcoin y del ecosistema digital gubernamental
Nota. Elaboración propia, 2023
Por lo anterior, como parte del cambio institucional, se abre la posibilidad de transitar a nuevas
23 El 27 de abril de 2022, la República Centroafricana fue el segundo país del mundo en adoptar el Bitcoin como moneda de curso legal. Sin embargo,
el 23 de marzo de 2023, se derogó la ley; y, el Bitcoin se convirtió en una moneda de referencia; dejando de ser moneda de curso legal.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
106Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
prioridades de futuro como nación, desde el ecosistema digital creado para el Bitcoin, que tiene
como asidero la tecnología blockchain.
A la luz de todo lo anterior, se ha propiciado un fundamento para realizar un análisis crítico sobre
el desempeño del Bitcoin en El Salvador, en el siguiente acápite.
2. Desempeño del Bitcoin en El Salvador
A partir de la comprensión de las motivaciones explicitas, plasmadas en la Ley Bitcoin, el presente
acápite analiza el desempeño del Bitcoin, como moneda de curso legal; se reflexiona sobre la
evolución, perspectivas y riesgos del Bitcoin.
De manera particular, comprender los factores claves que facilitan u obstaculizan la gobernanza
del Bitcoin en la práctica. De ahí, la relevancia de indagar sobre los proyectos insignia destacados
por el gobierno del presidente Bukele, a saber: la emisión de bonos Bitcoin (bonos volcán), la compra
de Bitcoin y la construcción de la Bitcoin City. En esa línea, develar algunos riesgos que enfrenta la
criptomoneda, en términos de opacidad de la información, riesgo cambiario y el entorno económico-
financiero.
2.1 Efectos 24
En la comprensión de los efectos de la medida monetaria 25 , conviene destacar dos aspectos
pertinentes: en primer lugar, llegados a este momento, el Bitcoin se entiende como criptomoneda; en
segundo lugar, señalar que, en los primeros veinte años del siglo XXI, El Salvador ha optado por dos
regímenes cambiarios, a saber: la dolarización, el dólar como moneda de curso legal, año 2001; y, el
Bitcoin, 2021; ambos procesos, bajo el espíritu de la mejora del desarrollo económico.
Han transcurridos más de dos años, desde que El Salvador adoptó el Bitcoin como moneda de
curso legal. El diagnóstico está centrado en la relación confianza, el desempeño de la Chivo Wallet y
el Bitcoin, como medio de pago y medio de cambio.
2.1.1 Escepticismo sobre el uso de la moneda virtual por parte de
la población (confianza, como tema cultural)
El 8 de junio de 2021, se aprobó la Ley Bitcoin. Posterior a ello, entre el 01 y el 04 de julio
24 La mayor parte de la información ha sido recabada de las siguientes fuentes consultadas en línea:
www.elpaís.com
www.france24.com
www.elsalvador.com
www.chivowallet.com
www.pagina12.com
www.swissinfo.ch
25 El Salvador carece de política monetaria en las herramientas principales de la emisión de moneda; sí existe un resabio de ello, el manejo de
las reservas de liquidez es medida de política monetaria. Lo del Bitcoin ciertamente es política monetaria, es como el dólar; se renuncia a la propia
moneda; se adopta otra moneda. En estricto rigor: es una opción de régimen cambiario.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
prioridades de futuro como nación, desde el ecosistema digital creado para el Bitcoin, que tiene
como asidero la tecnología blockchain.
A la luz de todo lo anterior, se ha propiciado un fundamento para realizar un análisis crítico sobre
el desempeño del Bitcoin en El Salvador, en el siguiente acápite.
2. Desempeño del Bitcoin en El Salvador
A partir de la comprensión de las motivaciones explicitas, plasmadas en la Ley Bitcoin, el presente
acápite analiza el desempeño del Bitcoin, como moneda de curso legal; se reflexiona sobre la
evolución, perspectivas y riesgos del Bitcoin.
De manera particular, comprender los factores claves que facilitan u obstaculizan la gobernanza
del Bitcoin en la práctica. De ahí, la relevancia de indagar sobre los proyectos insignia destacados
por el gobierno del presidente Bukele, a saber: la emisión de bonos Bitcoin (bonos volcán), la compra
de Bitcoin y la construcción de la Bitcoin City. En esa línea, develar algunos riesgos que enfrenta la
criptomoneda, en términos de opacidad de la información, riesgo cambiario y el entorno económico-
financiero.
2.1 Efectos 24
En la comprensión de los efectos de la medida monetaria 25 , conviene destacar dos aspectos
pertinentes: en primer lugar, llegados a este momento, el Bitcoin se entiende como criptomoneda; en
segundo lugar, señalar que, en los primeros veinte años del siglo XXI, El Salvador ha optado por dos
regímenes cambiarios, a saber: la dolarización, el dólar como moneda de curso legal, año 2001; y, el
Bitcoin, 2021; ambos procesos, bajo el espíritu de la mejora del desarrollo económico.
Han transcurridos más de dos años, desde que El Salvador adoptó el Bitcoin como moneda de
curso legal. El diagnóstico está centrado en la relación confianza, el desempeño de la Chivo Wallet y
el Bitcoin, como medio de pago y medio de cambio.
2.1.1 Escepticismo sobre el uso de la moneda virtual por parte de
la población (confianza, como tema cultural)
El 8 de junio de 2021, se aprobó la Ley Bitcoin. Posterior a ello, entre el 01 y el 04 de julio
24 La mayor parte de la información ha sido recabada de las siguientes fuentes consultadas en línea:
www.elpaís.com
www.france24.com
www.elsalvador.com
www.chivowallet.com
www.pagina12.com
www.swissinfo.ch
25 El Salvador carece de política monetaria en las herramientas principales de la emisión de moneda; sí existe un resabio de ello, el manejo de
las reservas de liquidez es medida de política monetaria. Lo del Bitcoin ciertamente es política monetaria, es como el dólar; se renuncia a la propia
moneda; se adopta otra moneda. En estricto rigor: es una opción de régimen cambiario.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
107Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
de 2021, el Centro de Estudios Ciudadanos de la Universidad Francisco Gavidia (UFG) realizó una
indagación 26 sobre la Ley Bitcoin, a saber:
Conocimiento. Un 68.4% de los encuestados no conocía la ley; un 21.9% conocía algo; un
9.6% sí conoce la ley.
Sectores beneficiados. El 40.4% considera que la ley favorece a los grandes empresarios; un
14.8% a los empresarios extranjeros; el 13.1% al país en general; un 11.2% a las finanzas del
gobierno; y, el 6.5% opina que a la familia del presidente.
Motivación para implementar el Bitcoin. El 32.7% considera que responde a intereses
personales (del presidente) y/o empresariales; un 24.7% mejorar la economía familiar y la creación
de empleos; el 18.5% facilitar transacciones (compras y envío de remesas)
Sentir respecto a la decisión. El 48.7% manifestó incertidumbre; un 29% temor; y, el 19.8%
optimismo. (Centro de Estudios Ciudadanos. Universidad Francisco Gavidia, UFG, 2021)
Como bien lo destaca el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la confianza “está en el centro
de prosperidad económica, cualquier estrategia de crecimiento se irá a pique en un contexto de
desconfianza. La desconfianza entre gobiernos y empresas, empresas y ciudadanos, trabajadores
y empresas, obstruye cualquier senda para un crecimiento inclusivo” (Banco Interamericano de
Desarrollo, BID, 2022, p. 59)
Desde esta perspectiva, conviene presentar estadísticas sobre el uso del Bitcoin por parte de la
población salvadoreña, en cuatro momentos:
Transacciones diarias. A finales del 2022, el Instituto Universitario de Opinión Pública de la
Universidad Centroamericana 27 “José Simeón Cañas” (UCA) reveló que, para el primer año de
funcionamiento del Bitcoin, el 76% de los encuestados no usó la criptomoneda para comprar
o pagar; solamente un 24%, sí la utilizó. Un 66% de los entrevistados consideró un fracaso la
adopción del Bitcoin ((UCA), 2022). Desde la perspectiva internacional,
Transacciones entre comercios. Sólo el 14% de los comercios encuestados manifestó haber
utilizado alguna vez, el Bitcoin.
Bitcoin y situación económica familiar. Parte de la sociedad salvadoreña imaginó que la
implementación del Bitcoin era la principal política económica del gobierno del presidente Bukele
para mejorar la economía salvadoreña. A diciembre del 2022, según la UCA, el 16.9% de los
encuestados manifestó que la economía empeoró con la adopción de la moneda virtual; el 65.1%
manifestó, que la situación sigue igual; sólo un 11.7% indicó que ha mejorado. En junio del 2023,
la UCA, compartió la siguiente percepción de los ciudadanos: para un 71.1% de los encuestados,
el Bitcoin no ayuda en nada a mejorar su situación económica familiar; un 13.8% poco; un 5.7%
algo; y, un 4.3% mucho.
Remesas y Bitcoin. Entre septiembre de 2021 y julio de 2022, ingresaron al país US$ 15. 175
millones en remesas, de las cuales sólo el 1.49% entró por medio de la billetera gubernamental
26 La encuesta fue a nivel nacional para 1,233 hogares
27 La encuesta se realizó a nivel nacional, a 1,281 encuestados
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
de 2021, el Centro de Estudios Ciudadanos de la Universidad Francisco Gavidia (UFG) realizó una
indagación 26 sobre la Ley Bitcoin, a saber:
Conocimiento. Un 68.4% de los encuestados no conocía la ley; un 21.9% conocía algo; un
9.6% sí conoce la ley.
Sectores beneficiados. El 40.4% considera que la ley favorece a los grandes empresarios; un
14.8% a los empresarios extranjeros; el 13.1% al país en general; un 11.2% a las finanzas del
gobierno; y, el 6.5% opina que a la familia del presidente.
Motivación para implementar el Bitcoin. El 32.7% considera que responde a intereses
personales (del presidente) y/o empresariales; un 24.7% mejorar la economía familiar y la creación
de empleos; el 18.5% facilitar transacciones (compras y envío de remesas)
Sentir respecto a la decisión. El 48.7% manifestó incertidumbre; un 29% temor; y, el 19.8%
optimismo. (Centro de Estudios Ciudadanos. Universidad Francisco Gavidia, UFG, 2021)
Como bien lo destaca el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la confianza “está en el centro
de prosperidad económica, cualquier estrategia de crecimiento se irá a pique en un contexto de
desconfianza. La desconfianza entre gobiernos y empresas, empresas y ciudadanos, trabajadores
y empresas, obstruye cualquier senda para un crecimiento inclusivo” (Banco Interamericano de
Desarrollo, BID, 2022, p. 59)
Desde esta perspectiva, conviene presentar estadísticas sobre el uso del Bitcoin por parte de la
población salvadoreña, en cuatro momentos:
Transacciones diarias. A finales del 2022, el Instituto Universitario de Opinión Pública de la
Universidad Centroamericana 27 “José Simeón Cañas” (UCA) reveló que, para el primer año de
funcionamiento del Bitcoin, el 76% de los encuestados no usó la criptomoneda para comprar
o pagar; solamente un 24%, sí la utilizó. Un 66% de los entrevistados consideró un fracaso la
adopción del Bitcoin ((UCA), 2022). Desde la perspectiva internacional,
Transacciones entre comercios. Sólo el 14% de los comercios encuestados manifestó haber
utilizado alguna vez, el Bitcoin.
Bitcoin y situación económica familiar. Parte de la sociedad salvadoreña imaginó que la
implementación del Bitcoin era la principal política económica del gobierno del presidente Bukele
para mejorar la economía salvadoreña. A diciembre del 2022, según la UCA, el 16.9% de los
encuestados manifestó que la economía empeoró con la adopción de la moneda virtual; el 65.1%
manifestó, que la situación sigue igual; sólo un 11.7% indicó que ha mejorado. En junio del 2023,
la UCA, compartió la siguiente percepción de los ciudadanos: para un 71.1% de los encuestados,
el Bitcoin no ayuda en nada a mejorar su situación económica familiar; un 13.8% poco; un 5.7%
algo; y, un 4.3% mucho.
Remesas y Bitcoin. Entre septiembre de 2021 y julio de 2022, ingresaron al país US$ 15. 175
millones en remesas, de las cuales sólo el 1.49% entró por medio de la billetera gubernamental
26 La encuesta fue a nivel nacional para 1,233 hogares
27 La encuesta se realizó a nivel nacional, a 1,281 encuestados
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108Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Chivo Wallet. A junio del 2023, el Banco Central (BCR) 28 indicó que sólo el 1.2% de las remesas
ingresaron vía Chivo Wallet.
2.1.2 Tecnológico y operativo
El uso del Bitcoin descansa sobre el ecosistema digital gubernamental de la billetera Chivo Wallet.
La presente sección se articula en dos momentos: inicialmente, la billetera digital en cifras; y,
posteriormente, el desempeño de esta.
Chivo Wallet en cifras
Conviene señalar que los datos a presentar proceden de las redes sociales y tuits del presidente
Bukele; no hay, un sitio oficial que presente la inversión realizada por el gobierno en torno a la
infraestructura digital y gastos que acompañan la implementación del Bitcoin como moneda de
curso legal.
El gasto realizado fluctúa entre los 400 a 600 millones de dólares, en los dos años de implementación
de la criptomoneda, desglosado en la figura 4.
Figura 4.
Chivo Wallet en cifras
Nota. Elaboración propia, 2023
En la encuesta realizada por la UCA, en 2022, un 77% de los encuestados manifestó que el
gobierno no debe seguir gastando dinero público en Bitcoin. En esa perspectiva, la encuesta de la
UFG, en 2021, más del 50% de los entrevistados consideró nada acertada la propuesta de establecer
el uso del Bitcoin, como moneda de curso legal.
Regulación operativa y tecnológica del ecosistema digital Chivo Wallet
El Banco Central de Reserva (BCR) emitió dos normativas para realizar operaciones en Bitcoin, a
saber: i) la normativa técnica para facilitar la participación de las entidades financieras en el ecosistema
Bitcoin. (Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) , 2021); ii) lineamientos para la autorización
del funcionamiento de la plataforma tecnológica de servicios con Bitcoin y dólares. (Banco Central de
Reserva de El Salvador (BCR), 2021). Teniendo ello en consideración, se ilustra el funcionamiento del
28 En línea. Banco Central de Reserva de El Salvador.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
Chivo Wallet. A junio del 2023, el Banco Central (BCR) 28 indicó que sólo el 1.2% de las remesas
ingresaron vía Chivo Wallet.
2.1.2 Tecnológico y operativo
El uso del Bitcoin descansa sobre el ecosistema digital gubernamental de la billetera Chivo Wallet.
La presente sección se articula en dos momentos: inicialmente, la billetera digital en cifras; y,
posteriormente, el desempeño de esta.
Chivo Wallet en cifras
Conviene señalar que los datos a presentar proceden de las redes sociales y tuits del presidente
Bukele; no hay, un sitio oficial que presente la inversión realizada por el gobierno en torno a la
infraestructura digital y gastos que acompañan la implementación del Bitcoin como moneda de
curso legal.
El gasto realizado fluctúa entre los 400 a 600 millones de dólares, en los dos años de implementación
de la criptomoneda, desglosado en la figura 4.
Figura 4.
Chivo Wallet en cifras
Nota. Elaboración propia, 2023
En la encuesta realizada por la UCA, en 2022, un 77% de los encuestados manifestó que el
gobierno no debe seguir gastando dinero público en Bitcoin. En esa perspectiva, la encuesta de la
UFG, en 2021, más del 50% de los entrevistados consideró nada acertada la propuesta de establecer
el uso del Bitcoin, como moneda de curso legal.
Regulación operativa y tecnológica del ecosistema digital Chivo Wallet
El Banco Central de Reserva (BCR) emitió dos normativas para realizar operaciones en Bitcoin, a
saber: i) la normativa técnica para facilitar la participación de las entidades financieras en el ecosistema
Bitcoin. (Banco Central de Reserva de El Salvador (BCR) , 2021); ii) lineamientos para la autorización
del funcionamiento de la plataforma tecnológica de servicios con Bitcoin y dólares. (Banco Central de
Reserva de El Salvador (BCR), 2021). Teniendo ello en consideración, se ilustra el funcionamiento del
28 En línea. Banco Central de Reserva de El Salvador.
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109Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
ecosistema de la billetera digital gubernamental; figura 5, así:
Figura 5.
Actores relevantes de la Chivo Wallet, en El Salvador
Nota. Elaboración propia, a partir de Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral (FUSAI), 2023
A partir de la figura 5, conviene destacar los siguientes aspectos:
Chivo S.A. El 24 de agosto de 2021, la sociedad Inversiones El Salvador, modificó su razón
social y pasó a denominarse Chivo S.A. de C.V. 29 La sociedad Chivo administra la billetera
digital gubernamental Chivo Wallet para realizar transacciones con Bitcoin. De igual forma,
tiene a cargo los cincuenta puntos de atención al público y es propietaria de 200 cajeros
automáticos Chivo
Agentes. El Reglamento de la Ley Bitcoin establece y define a los integrantes que conforman
el ecosistema digital (La Dirección de la Imprenta Nacional, 2022):
• Las instituciones financieras
• La casa de intercambio digital o exchange
• Custodio de Bitcoin
• Proveedor de servicios de Bitcoin
Registro proveedor de servicios Bitcoin. El BCR administra el registro de proveedores de
29 En línea. https://elfaro.net/es/202109/el_salvador/25707/Chivo-es-una-empresa-privada-financiada-con-fondos-p%C3%BAblicos.htm
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
ecosistema de la billetera digital gubernamental; figura 5, así:
Figura 5.
Actores relevantes de la Chivo Wallet, en El Salvador
Nota. Elaboración propia, a partir de Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral (FUSAI), 2023
A partir de la figura 5, conviene destacar los siguientes aspectos:
Chivo S.A. El 24 de agosto de 2021, la sociedad Inversiones El Salvador, modificó su razón
social y pasó a denominarse Chivo S.A. de C.V. 29 La sociedad Chivo administra la billetera
digital gubernamental Chivo Wallet para realizar transacciones con Bitcoin. De igual forma,
tiene a cargo los cincuenta puntos de atención al público y es propietaria de 200 cajeros
automáticos Chivo
Agentes. El Reglamento de la Ley Bitcoin establece y define a los integrantes que conforman
el ecosistema digital (La Dirección de la Imprenta Nacional, 2022):
• Las instituciones financieras
• La casa de intercambio digital o exchange
• Custodio de Bitcoin
• Proveedor de servicios de Bitcoin
Registro proveedor de servicios Bitcoin. El BCR administra el registro de proveedores de
29 En línea. https://elfaro.net/es/202109/el_salvador/25707/Chivo-es-una-empresa-privada-financiada-con-fondos-p%C3%BAblicos.htm
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110Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
servicios Bitcoin.
Conversión Bitcoin a dólar. El riesgo cambiario lo asume el poseedor y/o dueño del token
Bitcoin y el fideicomiso Bitcoin denominado “FIDEBITCOIN”, tal como lo estípula el artículo de
1 de la Ley de creación del fideicomiso Bitcoin:
el presente fideicomiso, en razón de que se constituye en favor del Estado y Gobierno de
El Salvador, a través de los usuarios de la billetera digital estatal (wallet) se constituirá para
un plazo indeterminado, a partir de la vigencia de esta ley, y tendrá como finalidad respaldar
financieramente las alternativas que el Estado provea, sin perjuicio de iniciativas privadas,
que permitan al usuario llevar a cabo la convertibilidad automática e instantánea del Bitcoin a
dólar de los Estados Unidos de América en el caso que así lo desee el usuario dentro de una
billetera digital estatal (Asamblea Legislativa , 2021)
Ahora bien, el tipo de cambio aplica en el momento que el poseedor y/o dueño del token
Bitcoin realiza la conversión a dólares, la cual es confirmada por el receptor. Por otra parte,
“el FIDEBITCOIN se constituyó con un monto inicial de US$ 150 millones” (Ibid, 2021, p.3)
Transfer 365. Es una aplicación del BCR para que los usuarios del sistema financiero puedan
realizar transacciones entre todos los bancos, incluyendo bancos cooperativos y estatales,
así como sociedades de ahorro y crédito. Se ofrece de manera gratuita, por medio de las
plataformas de banca en línea de cada institución financiera.
Desempeño Chivo Wallet
Bajo la leyenda “envía y recibe Bitcoin con Chivo Wallet” 30 , el portal oficial de la billetera digital devela
que, a junio del 2023, había un total de 215 cajeros instalados en El Salvador; lo cual no ha variado
a julio de 2024. Por otra parte, en Estados Unidos hay un total de 50 cajeros distribuidos en Los
Ángeles, San Francisco (California), El Doral (Florida), Atlanta (Georgia), Chicago (Illinois), Dallas, El
Paso, Houston, Laredo y McAllen (Texas).
La Chivo Wallet “es una aplicación de registro fácil, no cobra comisiones, no consume saldo,
el envío de dinero sin intermediarios, 24/7 y sin comisiones, permite el manejo de dólares y Bitcoin”
(Chivo Wallet, 2023). Es importante señalar que, en los primeros días de implementación de la Chivo
Wallet, el gobierno brindó un incentivo de $30 para descargar y usar la aplicación 31 . No existe un
registro oficial sobre las estadísticas del uso de la billetera digital gubernamental. Teniendo ello en
consideración, se presentan datos 32 del desempeño de la Chivo Wallet y el Bitcoin:
1. El 40% de las descargas se realizaron en septiembre 2021, justamente con el lanzamiento de
la billetera digital. En el 2022, prácticamente no hubo descargas
2. Se confirmó que el principal impulsor para el uso de la Chivo Wallet, fue el bono de US$ 30.
Luego de haber gastado dicho estímulo económico, sólo, un 20% de los encuestados siguió
utilizando la billetera, para transacciones en dólares; menos del 10% la usó para transacciones
en Bitcoin
3. No hay evidencia contundente que la billetera digital se utilizó para pago de impuesto o envío
30 Portal oficial Chivo Wallet: www.chivowallet.com
31 En dicho proceso, muchos ciudadanos informaron que su identidad había sido suplantada, y que el incentivo de los $30 se les había sustraído. Ver.
https://www.elsalvador.com/noticias/negocios/chivo-wallet-bitcoin-denuncia-suplantacion-dui-identidad/888149/2021/
32 Los datos provienen de la investigación realizada por Álvarez, Argente y Van Patten. El estudio realizó una encuesta representativa nacional a 1800
hogares, con una entrevista cara a cara.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
servicios Bitcoin.
Conversión Bitcoin a dólar. El riesgo cambiario lo asume el poseedor y/o dueño del token
Bitcoin y el fideicomiso Bitcoin denominado “FIDEBITCOIN”, tal como lo estípula el artículo de
1 de la Ley de creación del fideicomiso Bitcoin:
el presente fideicomiso, en razón de que se constituye en favor del Estado y Gobierno de
El Salvador, a través de los usuarios de la billetera digital estatal (wallet) se constituirá para
un plazo indeterminado, a partir de la vigencia de esta ley, y tendrá como finalidad respaldar
financieramente las alternativas que el Estado provea, sin perjuicio de iniciativas privadas,
que permitan al usuario llevar a cabo la convertibilidad automática e instantánea del Bitcoin a
dólar de los Estados Unidos de América en el caso que así lo desee el usuario dentro de una
billetera digital estatal (Asamblea Legislativa , 2021)
Ahora bien, el tipo de cambio aplica en el momento que el poseedor y/o dueño del token
Bitcoin realiza la conversión a dólares, la cual es confirmada por el receptor. Por otra parte,
“el FIDEBITCOIN se constituyó con un monto inicial de US$ 150 millones” (Ibid, 2021, p.3)
Transfer 365. Es una aplicación del BCR para que los usuarios del sistema financiero puedan
realizar transacciones entre todos los bancos, incluyendo bancos cooperativos y estatales,
así como sociedades de ahorro y crédito. Se ofrece de manera gratuita, por medio de las
plataformas de banca en línea de cada institución financiera.
Desempeño Chivo Wallet
Bajo la leyenda “envía y recibe Bitcoin con Chivo Wallet” 30 , el portal oficial de la billetera digital devela
que, a junio del 2023, había un total de 215 cajeros instalados en El Salvador; lo cual no ha variado
a julio de 2024. Por otra parte, en Estados Unidos hay un total de 50 cajeros distribuidos en Los
Ángeles, San Francisco (California), El Doral (Florida), Atlanta (Georgia), Chicago (Illinois), Dallas, El
Paso, Houston, Laredo y McAllen (Texas).
La Chivo Wallet “es una aplicación de registro fácil, no cobra comisiones, no consume saldo,
el envío de dinero sin intermediarios, 24/7 y sin comisiones, permite el manejo de dólares y Bitcoin”
(Chivo Wallet, 2023). Es importante señalar que, en los primeros días de implementación de la Chivo
Wallet, el gobierno brindó un incentivo de $30 para descargar y usar la aplicación 31 . No existe un
registro oficial sobre las estadísticas del uso de la billetera digital gubernamental. Teniendo ello en
consideración, se presentan datos 32 del desempeño de la Chivo Wallet y el Bitcoin:
1. El 40% de las descargas se realizaron en septiembre 2021, justamente con el lanzamiento de
la billetera digital. En el 2022, prácticamente no hubo descargas
2. Se confirmó que el principal impulsor para el uso de la Chivo Wallet, fue el bono de US$ 30.
Luego de haber gastado dicho estímulo económico, sólo, un 20% de los encuestados siguió
utilizando la billetera, para transacciones en dólares; menos del 10% la usó para transacciones
en Bitcoin
3. No hay evidencia contundente que la billetera digital se utilizó para pago de impuesto o envío
30 Portal oficial Chivo Wallet: www.chivowallet.com
31 En dicho proceso, muchos ciudadanos informaron que su identidad había sido suplantada, y que el incentivo de los $30 se les había sustraído. Ver.
https://www.elsalvador.com/noticias/negocios/chivo-wallet-bitcoin-denuncia-suplantacion-dui-identidad/888149/2021/
32 Los datos provienen de la investigación realizada por Álvarez, Argente y Van Patten. El estudio realizó una encuesta representativa nacional a 1800
hogares, con una entrevista cara a cara.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
111Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
de remesas, a escala significativa
4. En lo que respecta a las empresas, un 20% acepta Bitcoin como medio de pago. De dicho
porcentaje, la mayoría se clasifica como gran empresa. Se ha documentado que sólo el 4.9% de
todas las ventas, se pagan en Bitcoin. El 88% de las empresas transforma el dinero de las ventas
en Bitcoin a dólares
5. La dinámica de la actividad de Chivo Wallet, se contrastó con el registro de la cadena de
bloques. Hay evidencia que:
Los depósitos registrados en blockchain (compras de Bitcoin en Chivo Wallet) fueron pequeñas
y frecuentes.
Los retiros (venta de Bitcoin de Chivo Wallet) tienden a ser grandes, ocurren raramente, y
están en sincronía con los depósitos acumulados. Por tanto, los retiros ocurren como parte de la
gestión de inventario de Bitcoin de Chivo Wallet.
Hay una acumulación casi nula de Bitcoins dentro de la billetera gubernamental, ello es
consistente con el comportamiento de las empresas salvadoreñas, que transforman rápidamente
los Bitcoin a dólares. (Alvarez, Argente, y Van Patten, 2022)
Por otra parte, la experiencia del usuario deja al descubierto las siguientes fallas 33 :
Problemas de conectividad de la aplicación Bitcoin
Chivo Wallet custodia las monedas, contrario a los principios de Bitcoin. Los salvadoreños que
utilizan la billetera no tienen acceso a las llaves privadas de su monedero digital
La interfaz de usuario de la aplicación es mediocre para estándares actuales
Falta de educación sobre la Chivo Wallet (Criptonoticias, 2021). (COINTELEGRAPH, 2022).
Pese al carácter de moneda de curso legal, así como a los diferentes incentivos brindados por el
gobierno (bono de US$30 y el cambio de monto mínimo de US$5 en Bitcoin para realizar transacciones
a otras billeteras fue eliminado; pasando a US$0.01), el Bitcoin no es en gran medida un medio de
intercambio masivamente aceptado por la sociedad salvadoreña.
2.1.3 Principales proyectos
El gobierno del presidente Bukele adquirió Bitcoin como activo de reserva. Según el sitio web
nayibtracker.com (sitio del presidente Bukele), El Salvador posee alrededor de 2, 968 Bitcoin, lo cual
implico una erogación de fondos, entorno a los US$ 121 millones (INFODEMIA, 2023). Debido a la
volatilidad de la criptomoneda, el país ha perdido entre $45 34 a $60 35 millones. No hay registro oficial
de las cantidades; tampoco una institución que las audite o verifique.
En este contexto, hay tres proyectos insignia interconectados:
Emisión de bonos Bitcoin (bonos volcán). El 20 de noviembre de 2021, en el evento “Feel
the Bit”, que dio cierre a la Bitcoin Week en la playa Mizata, en el departamento de La Libertad,
el presidente Nayib Bukele anunció la emisión de mil millones de dólares en bonos Bitcoin, para
enero de 2022. Los bonos ofrecerán un cupón de 6.5% con vencimiento a 10 años.
Bitcoin City. Con la emisión de bonos Bitcoin, 500 millones de dólares se invertirán en la
construcción de la Bitcoin City en las faldas del volcán Conchagua en el departamento de La
33 Tomado de criptonoticias y cointelegraph.
34 Tomado de infodemia.com
35 Tomado de CNBC.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
de remesas, a escala significativa
4. En lo que respecta a las empresas, un 20% acepta Bitcoin como medio de pago. De dicho
porcentaje, la mayoría se clasifica como gran empresa. Se ha documentado que sólo el 4.9% de
todas las ventas, se pagan en Bitcoin. El 88% de las empresas transforma el dinero de las ventas
en Bitcoin a dólares
5. La dinámica de la actividad de Chivo Wallet, se contrastó con el registro de la cadena de
bloques. Hay evidencia que:
Los depósitos registrados en blockchain (compras de Bitcoin en Chivo Wallet) fueron pequeñas
y frecuentes.
Los retiros (venta de Bitcoin de Chivo Wallet) tienden a ser grandes, ocurren raramente, y
están en sincronía con los depósitos acumulados. Por tanto, los retiros ocurren como parte de la
gestión de inventario de Bitcoin de Chivo Wallet.
Hay una acumulación casi nula de Bitcoins dentro de la billetera gubernamental, ello es
consistente con el comportamiento de las empresas salvadoreñas, que transforman rápidamente
los Bitcoin a dólares. (Alvarez, Argente, y Van Patten, 2022)
Por otra parte, la experiencia del usuario deja al descubierto las siguientes fallas 33 :
Problemas de conectividad de la aplicación Bitcoin
Chivo Wallet custodia las monedas, contrario a los principios de Bitcoin. Los salvadoreños que
utilizan la billetera no tienen acceso a las llaves privadas de su monedero digital
La interfaz de usuario de la aplicación es mediocre para estándares actuales
Falta de educación sobre la Chivo Wallet (Criptonoticias, 2021). (COINTELEGRAPH, 2022).
Pese al carácter de moneda de curso legal, así como a los diferentes incentivos brindados por el
gobierno (bono de US$30 y el cambio de monto mínimo de US$5 en Bitcoin para realizar transacciones
a otras billeteras fue eliminado; pasando a US$0.01), el Bitcoin no es en gran medida un medio de
intercambio masivamente aceptado por la sociedad salvadoreña.
2.1.3 Principales proyectos
El gobierno del presidente Bukele adquirió Bitcoin como activo de reserva. Según el sitio web
nayibtracker.com (sitio del presidente Bukele), El Salvador posee alrededor de 2, 968 Bitcoin, lo cual
implico una erogación de fondos, entorno a los US$ 121 millones (INFODEMIA, 2023). Debido a la
volatilidad de la criptomoneda, el país ha perdido entre $45 34 a $60 35 millones. No hay registro oficial
de las cantidades; tampoco una institución que las audite o verifique.
En este contexto, hay tres proyectos insignia interconectados:
Emisión de bonos Bitcoin (bonos volcán). El 20 de noviembre de 2021, en el evento “Feel
the Bit”, que dio cierre a la Bitcoin Week en la playa Mizata, en el departamento de La Libertad,
el presidente Nayib Bukele anunció la emisión de mil millones de dólares en bonos Bitcoin, para
enero de 2022. Los bonos ofrecerán un cupón de 6.5% con vencimiento a 10 años.
Bitcoin City. Con la emisión de bonos Bitcoin, 500 millones de dólares se invertirán en la
construcción de la Bitcoin City en las faldas del volcán Conchagua en el departamento de La
33 Tomado de criptonoticias y cointelegraph.
34 Tomado de infodemia.com
35 Tomado de CNBC.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
112Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Unión, para aprovechar la energía geotérmica de la zona, con la finalidad de minar Bitcoin.
Compra de Bitcoin. Los restantes 500 millones de los bonos volcán se utilizarán para la
compra de Bitcoin, por dicho monto, que el gobierno mantendrá guardados por 5 años. Del
sexto año en adelante, quienes posean bonos recibirán el 50% de las ganancias obtenidas por
la venta de los Bitcoin. Ello implicaría un rendimiento anualizado de 146% al vencimiento de los
bonos, bajo un supuesto fundamental: que el precio del Bitcoin alcance un millón de dólares, al
cabo de cinco años. (Acevedo, 2022, pág. 9)
Hasta el momento, no existe información oficial sobre el estado actual de la Bitcoin city; solamente
hay un sitio web denominado tomorrow city 36 , que hace referencia al proyecto criptociudad en El
Salvador. De igual forma, el gobierno no ha realizado emisión alguna de bonos volcán.
2.2 Riesgos
Es imperativo destacar que la opacidad, la falta de acceso a la información son riesgos vividos en el
desarrollo de la presente investigación, de ahí la pertinencia de destacarlos como riesgos que enfrenta
el uso de la criptomoneda. Junto a ello, la propia valorización de mercado del Bitcoin, así como
la volatilidad de la criptomoneda, puede comprometer la viabilidad de los dos proyectos insignias
del gobierno, ante un entorno económico-financiero caracterizado por la volatilidad e incertidumbre.
Ambos aspectos son el centro de las siguientes secciones.
2.2.1 Opacidad y acceso a la información
La opacidad y la falta de acceso a la información rodea la actual gestión gubernamental, respecto al
Bitcoin, como moneda de curso legal, así como al ecosistema digital de la Chivo Wallet.
Desde el 2021 hasta mediados del 2023, distintos ciudadanos y organizaciones han presentado
más de un centenar de peticiones de información oficial respecto a: “procesos de contratación,
asistencia técnica, construcción de cabinas, compras de cajeros, uso de fondos públicos para
la compra de Bitcoin y el funcionamiento del FIDEBITCOIN. Al respecto no hubo al acceso a la
información, por parte de las instituciones gubernamentales” (Cristosal, 2023).
La impresión prevaleciente entre los usuarios del Bitcoin y del ecosistema de la billetera digital
gubernamental, es la falta de rendición de cuentas por parte del Estado salvadoreño. En la práctica,
ello se traduce en falta de transparencia, un secretismo excesivo, que mina la confianza de la sociedad
en el Bitcoin, como moneda de curso legal.
2.2.2 Volatilidad del Bitcoin, como moneda de curso legal
Conviene señalar el riesgo latente del uso del Bitcoin como moneda de curso legal, dada la volatilidad
de su precio. La figura 6 muestra el proceso de convertibilidad instantánea Bitcoin a dólar, así:
36 www.tomorrow.city/a/criptociudad-el-salvador
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
Unión, para aprovechar la energía geotérmica de la zona, con la finalidad de minar Bitcoin.
Compra de Bitcoin. Los restantes 500 millones de los bonos volcán se utilizarán para la
compra de Bitcoin, por dicho monto, que el gobierno mantendrá guardados por 5 años. Del
sexto año en adelante, quienes posean bonos recibirán el 50% de las ganancias obtenidas por
la venta de los Bitcoin. Ello implicaría un rendimiento anualizado de 146% al vencimiento de los
bonos, bajo un supuesto fundamental: que el precio del Bitcoin alcance un millón de dólares, al
cabo de cinco años. (Acevedo, 2022, pág. 9)
Hasta el momento, no existe información oficial sobre el estado actual de la Bitcoin city; solamente
hay un sitio web denominado tomorrow city 36 , que hace referencia al proyecto criptociudad en El
Salvador. De igual forma, el gobierno no ha realizado emisión alguna de bonos volcán.
2.2 Riesgos
Es imperativo destacar que la opacidad, la falta de acceso a la información son riesgos vividos en el
desarrollo de la presente investigación, de ahí la pertinencia de destacarlos como riesgos que enfrenta
el uso de la criptomoneda. Junto a ello, la propia valorización de mercado del Bitcoin, así como
la volatilidad de la criptomoneda, puede comprometer la viabilidad de los dos proyectos insignias
del gobierno, ante un entorno económico-financiero caracterizado por la volatilidad e incertidumbre.
Ambos aspectos son el centro de las siguientes secciones.
2.2.1 Opacidad y acceso a la información
La opacidad y la falta de acceso a la información rodea la actual gestión gubernamental, respecto al
Bitcoin, como moneda de curso legal, así como al ecosistema digital de la Chivo Wallet.
Desde el 2021 hasta mediados del 2023, distintos ciudadanos y organizaciones han presentado
más de un centenar de peticiones de información oficial respecto a: “procesos de contratación,
asistencia técnica, construcción de cabinas, compras de cajeros, uso de fondos públicos para
la compra de Bitcoin y el funcionamiento del FIDEBITCOIN. Al respecto no hubo al acceso a la
información, por parte de las instituciones gubernamentales” (Cristosal, 2023).
La impresión prevaleciente entre los usuarios del Bitcoin y del ecosistema de la billetera digital
gubernamental, es la falta de rendición de cuentas por parte del Estado salvadoreño. En la práctica,
ello se traduce en falta de transparencia, un secretismo excesivo, que mina la confianza de la sociedad
en el Bitcoin, como moneda de curso legal.
2.2.2 Volatilidad del Bitcoin, como moneda de curso legal
Conviene señalar el riesgo latente del uso del Bitcoin como moneda de curso legal, dada la volatilidad
de su precio. La figura 6 muestra el proceso de convertibilidad instantánea Bitcoin a dólar, así:
36 www.tomorrow.city/a/criptociudad-el-salvador
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113Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Figura 6.
Opción de convertibilidad para una transacción pagada en Bitcoin
Nota. Elaboración propia, a partir de Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral (FUSAI), 2023
A partir de la figura 6, hay dos posibles canales de riesgo cambiario: en primer lugar, la velocidad
de conversión entre Bitcoin y dólar; en segundo lugar, en caso el FIDEBITCOIN mantenga reservas en
Bitcoin, ello se deriva del artículo 4 y 5 de la ley del Fideicomiso, la evolución del tipo de cambio sería
un riesgo por considerar. En esta línea, el FMI ha plasmado los siguientes riesgos:
1. Estabilidad financiera: Los bancos y otras instituciones financieras podrían verse expuestos a
grandes fluctuaciones en el precio de los criptoactivos.
2. Integridad financiera: Los criptoactivos podrían ser la puerta de entrada de fondos ilícitos,
gracias al anonimato que ofrecen. A pesar de las iniciativas para identificar a los usuarios de
Chivo, existen riesgos relacionados con la integridad financiera. El robo, o los ciberdelincuentes,
podrían poner en riesgo la estabilidad del sistema, lo que afectaría las relaciones con otros países
y bancos corresponsales
3. Protección del consumidor: Los hogares y las empresas que tienen saldos en Bitcoin y ahorran
en esa moneda podrían perder patrimonio en caso de que haya grandes movimientos del valor.
4. Pasivos fiscales contingentes: La adopción del Bitcoin como moneda de curso legal se
financia íntegramente mediante dinero público, a través de un fideicomiso. Si el precio del Bitcoin
se desploma, los recursos del fideicomiso podrían agotarse rápidamente. (Fondo Monetario
Internacional (FMI), 2022-2023)
2.2.3 Entorno económico-financiero
La emisión de los bonos Bitcoin descansa bajo el supuesto que el Bitcoin alcanzaría el valor de un
millón de dólares, en cinco años; tomando como premisa, que, en noviembre de 2021, el precio
del Bitcoin parecía no tener techo; para ese momento, el precio rondaba los 68,000 dólares, lo
cual generaba un efecto boom, en el mercado de las criptomonedas. En efecto, el principal asesor
gubernamental para llevar adelante la emisión de bonos, Samsom Mow, manifestó “El Salvador será
un paraíso en 10 años; al convertirse en el epicentro de la hiperbitcoinización global; una suerte de
Singapur de las finanzas digitales” (Rivera, 2022).
Pese a lo anterior, existe un retraso en la emisión de los bonos volcán lo cual puede comprenderse
desde un entorno económico-financiero volátil y complejo, así:
Factores exógenos, como la guerra de Ucrania que generó ruido en los mercados financieros
mundiales. Por otra parte, la volatilidad del precio del Bitcoin; una caída del 40% del precio de la
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
Figura 6.
Opción de convertibilidad para una transacción pagada en Bitcoin
Nota. Elaboración propia, a partir de Fundación Salvadoreña de Apoyo Integral (FUSAI), 2023
A partir de la figura 6, hay dos posibles canales de riesgo cambiario: en primer lugar, la velocidad
de conversión entre Bitcoin y dólar; en segundo lugar, en caso el FIDEBITCOIN mantenga reservas en
Bitcoin, ello se deriva del artículo 4 y 5 de la ley del Fideicomiso, la evolución del tipo de cambio sería
un riesgo por considerar. En esta línea, el FMI ha plasmado los siguientes riesgos:
1. Estabilidad financiera: Los bancos y otras instituciones financieras podrían verse expuestos a
grandes fluctuaciones en el precio de los criptoactivos.
2. Integridad financiera: Los criptoactivos podrían ser la puerta de entrada de fondos ilícitos,
gracias al anonimato que ofrecen. A pesar de las iniciativas para identificar a los usuarios de
Chivo, existen riesgos relacionados con la integridad financiera. El robo, o los ciberdelincuentes,
podrían poner en riesgo la estabilidad del sistema, lo que afectaría las relaciones con otros países
y bancos corresponsales
3. Protección del consumidor: Los hogares y las empresas que tienen saldos en Bitcoin y ahorran
en esa moneda podrían perder patrimonio en caso de que haya grandes movimientos del valor.
4. Pasivos fiscales contingentes: La adopción del Bitcoin como moneda de curso legal se
financia íntegramente mediante dinero público, a través de un fideicomiso. Si el precio del Bitcoin
se desploma, los recursos del fideicomiso podrían agotarse rápidamente. (Fondo Monetario
Internacional (FMI), 2022-2023)
2.2.3 Entorno económico-financiero
La emisión de los bonos Bitcoin descansa bajo el supuesto que el Bitcoin alcanzaría el valor de un
millón de dólares, en cinco años; tomando como premisa, que, en noviembre de 2021, el precio
del Bitcoin parecía no tener techo; para ese momento, el precio rondaba los 68,000 dólares, lo
cual generaba un efecto boom, en el mercado de las criptomonedas. En efecto, el principal asesor
gubernamental para llevar adelante la emisión de bonos, Samsom Mow, manifestó “El Salvador será
un paraíso en 10 años; al convertirse en el epicentro de la hiperbitcoinización global; una suerte de
Singapur de las finanzas digitales” (Rivera, 2022).
Pese a lo anterior, existe un retraso en la emisión de los bonos volcán lo cual puede comprenderse
desde un entorno económico-financiero volátil y complejo, así:
Factores exógenos, como la guerra de Ucrania que generó ruido en los mercados financieros
mundiales. Por otra parte, la volatilidad del precio del Bitcoin; una caída del 40% del precio de la
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114Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
criptomoneda, tendencia observada desde mayo de 2022; posteriormente, dicho comportamiento
se revierte en los inicios del 2023. Finalmente, los incrementos de las tasas de interés, por parte
de la Reserva Federal; para luego dar paso a una política menos agresiva en las variaciones de
la tasa de interés.
Factores endógenos, respecto a la logística y diseño de la emisión. En concreto, el hecho que
no sea el Estado de El Salvador quien emitirá los bonos volcán, sino una compañía salvadoreña
dedicada a la producción de energía eléctrica, LAGEO 37 , parece no coadyuvar la confianza de
la emisión. Junto a ello, el distanciamiento del gobierno hacia el FMI y la banca multilateral,
debido al deterioro de las finanzas públicas, así como posibles riesgos de la Ley Bitcoin, sobre la
integridad y estabilidad del sistema financiero nacional, ha generado preocupación por parte de
futuros inversionistas.
Valuación y predicción del precio de los criptoactivos. Los esfuerzos académicos y modelos
predictivos para la valoración del precio de las criptomonedas, particularmente el Bitcoin, están
centrados en el corto plazo. Ante la imposibilidad de pronosticar el valor de una variable financiera
en el largo plazo; Acevedo destaca “es matemáticamente posible que el precio del Bitcoin supere
el precio de un millón de dólares en cinco años. Económicamente, sin embargo, es poco factible
que ello ocurra. Por construcción del algoritmo de Satoshi Nakamoto, sólo se podrá minar 21
millones de Bitcoin. De dicho total, ya han sido minados 19 millones; restan 2 millones, a minar
hasta el año 2140. A partir de ello, hay dos factores pertinentes a considerar:
1) La existencia de bienes sustitutos. El surgimiento de monedas digitales emitidas por los bancos
centrales (CBDC), pudiera representar una competencia a las criptomonedas.
2) La regulación sobre los criptoactivos. En muchas naciones, las entidades regulatorias imponen
normas más estrictas sobre los criptoactivos; tal es el caso de China, Rusia, entre otros. De
igual forma, la regulación es vital para el desarrollo de largo plazo de los criptoactivos; tal como
la enmienda firmada por el presidente Biden, de los Estados Unidos de América, el 9 de marzo
de 2022, para asegurar el desarrollo responsable de los activos digitales” (Acevedo, 2022, págs.
13-19).
Por ende, los proyectos insignia en torno al Bitcoin pueden verse comprometidos, en la medida
que descansen sobre la emisión de los bonos volcán, bajo la premisa que el Bitcoin alcance el precio
de un millón de dólares.
3. Retos y Transiciones del Bitcoin en El
Salvador
La implementación del Bitcoin, como moneda de curso legal en El Salvador, se ha catalogado como
un experimento casi natural o un experimento único para estudiar el potencial de las criptomonedas,
el Bitcoin en particular, para las transacciones diarias.
Por lo anterior, como parte del cambio institucional, se abre la posibilidad de transitar a nuevas
prioridades de futuro como nación, desde el ecosistema digital creado para el Bitcoin. A partir de la
propia fuerza o dinámica política gubernamental emergen dos posibles opciones de futuro, a saber:
el Colón-Dólar y administración pública digital.
37 Para un detalle de la compañía privada LAGEO ver http://www.lageo.com.sv/
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
criptomoneda, tendencia observada desde mayo de 2022; posteriormente, dicho comportamiento
se revierte en los inicios del 2023. Finalmente, los incrementos de las tasas de interés, por parte
de la Reserva Federal; para luego dar paso a una política menos agresiva en las variaciones de
la tasa de interés.
Factores endógenos, respecto a la logística y diseño de la emisión. En concreto, el hecho que
no sea el Estado de El Salvador quien emitirá los bonos volcán, sino una compañía salvadoreña
dedicada a la producción de energía eléctrica, LAGEO 37 , parece no coadyuvar la confianza de
la emisión. Junto a ello, el distanciamiento del gobierno hacia el FMI y la banca multilateral,
debido al deterioro de las finanzas públicas, así como posibles riesgos de la Ley Bitcoin, sobre la
integridad y estabilidad del sistema financiero nacional, ha generado preocupación por parte de
futuros inversionistas.
Valuación y predicción del precio de los criptoactivos. Los esfuerzos académicos y modelos
predictivos para la valoración del precio de las criptomonedas, particularmente el Bitcoin, están
centrados en el corto plazo. Ante la imposibilidad de pronosticar el valor de una variable financiera
en el largo plazo; Acevedo destaca “es matemáticamente posible que el precio del Bitcoin supere
el precio de un millón de dólares en cinco años. Económicamente, sin embargo, es poco factible
que ello ocurra. Por construcción del algoritmo de Satoshi Nakamoto, sólo se podrá minar 21
millones de Bitcoin. De dicho total, ya han sido minados 19 millones; restan 2 millones, a minar
hasta el año 2140. A partir de ello, hay dos factores pertinentes a considerar:
1) La existencia de bienes sustitutos. El surgimiento de monedas digitales emitidas por los bancos
centrales (CBDC), pudiera representar una competencia a las criptomonedas.
2) La regulación sobre los criptoactivos. En muchas naciones, las entidades regulatorias imponen
normas más estrictas sobre los criptoactivos; tal es el caso de China, Rusia, entre otros. De
igual forma, la regulación es vital para el desarrollo de largo plazo de los criptoactivos; tal como
la enmienda firmada por el presidente Biden, de los Estados Unidos de América, el 9 de marzo
de 2022, para asegurar el desarrollo responsable de los activos digitales” (Acevedo, 2022, págs.
13-19).
Por ende, los proyectos insignia en torno al Bitcoin pueden verse comprometidos, en la medida
que descansen sobre la emisión de los bonos volcán, bajo la premisa que el Bitcoin alcance el precio
de un millón de dólares.
3. Retos y Transiciones del Bitcoin en El
Salvador
La implementación del Bitcoin, como moneda de curso legal en El Salvador, se ha catalogado como
un experimento casi natural o un experimento único para estudiar el potencial de las criptomonedas,
el Bitcoin en particular, para las transacciones diarias.
Por lo anterior, como parte del cambio institucional, se abre la posibilidad de transitar a nuevas
prioridades de futuro como nación, desde el ecosistema digital creado para el Bitcoin. A partir de la
propia fuerza o dinámica política gubernamental emergen dos posibles opciones de futuro, a saber:
el Colón-Dólar y administración pública digital.
37 Para un detalle de la compañía privada LAGEO ver http://www.lageo.com.sv/
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
115Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
En esa línea, desde la perspectiva del buen gobierno y el análisis de prospectiva surge un esfuerzo
de construcción y reflexión, no para predecir o determinar el futuro; sí con visión estratégica y una
perspectiva de innovación, así: Se propone realizar una combinación inteligente entre lo táctico y lo
estratégico, para una gobernanza que aproveche lo mejor de la implementación del Bitcoin, desde el
Gobierno Inteligente.
3.1 Posibles bifurcaciones futuras
La gobernanza legal, tecnológica y operativa realizada por el gobierno salvadoreño respecto al
ecosistema digital de la Chivo Wallet y el uso del Bitcoin constituye una oportunidad para comprender
mejor el uso del Bitcoin como medio de pago y medio de cambio. También, acá se considera como
una ventana de oportunidad para esbozar bifurcaciones futuras que se abren para la sociedad
salvadoreña.
Las principales motivaciones que llevan al gobierno de Nayib Bukele para la implementación del
Bitcoin, su evolución, perspectivas y riesgos, desde la gobernanza en la práctica han sido abordadas, a
partir de la información disponible, mayoritariamente no oficial. El gobierno brinda alguna información,
que no está vinculada con el funcionamiento del ecosistema Bitcoin; haciendo dicha salvedad, lo
cierto es que el ecosistema de la billetera gubernamental está montado y existe.
Aprovechando dicha realidad, desde la prospectiva y visión estratégica, con una mirada del
futuro hacia el presente, la sección tiene el cariz de novedad e innovación en la forma de comprender
evoluciones u opciones futuras, respecto a la emisión de una criptomoneda estable y la administración
pública digital.
Stable coin: Colón-Dólar
A partir del lanzamiento del Bitcoin, el mercado de criptoactivos ha experimentado un notable
desarrollo respecto al número de monedas, así como de su capitalización de mercado. En concreto,
existen alrededor de 1,500 criptomonedas, con un valor de mercado conjunto que alcanzó su mejor
desempeño en el año 2021 llegando a 2.4 billones de dólares de los Estados Unidos; para octubre
del año 2023, el valor ronda los 1.2 billones de dólares estadounidenses.
Desde otra perspectiva, las criptomonedas no están exentas de grandes riesgos, dentro los
diversos que hay, acá se destacan dos: En primer lugar, las entidades que intermedian y/o custodian
dichos criptoactivos no están reguladas. Esto puede generar problemas como robo de criptoactivos,
fraudes por parte de los intermediarios, el lavado de activos y financiamiento del terrorismo. En
segundo lugar, la alta volatilidad de sus precios 38 ; por lo cual se considera un activo de alto riesgo,
ello porque, así como se puede obtener grandes retornos, en cortos períodos; en otros momentos,
puede conllevar perdidas de gran monto.
En esta línea de análisis, dentro de los criptoactivos, las criptomonedas aspiran a convertirse en
medios de pago, con la finalidad de sustituir al dinero en dicha función. Una de las características del
dinero es el principio de aceptación universal, donde las partes involucradas no cuestionan el hecho
que el valor facial coincida con el valor real (No Question Asked, NQA, por sus siglas en inglés), lo
cual se fundamenta en el respaldo que tiene dicho activo por medio del banco central de cada país;
por ende, para cumplir con la aceptación universal, el banco central vela por mantener la estabilidad
del valor de la moneda, ser prestamista de última instancia y la existencia de un fondo de garantía de
depósitos.
38 Ver Yahoo Finance.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
En esa línea, desde la perspectiva del buen gobierno y el análisis de prospectiva surge un esfuerzo
de construcción y reflexión, no para predecir o determinar el futuro; sí con visión estratégica y una
perspectiva de innovación, así: Se propone realizar una combinación inteligente entre lo táctico y lo
estratégico, para una gobernanza que aproveche lo mejor de la implementación del Bitcoin, desde el
Gobierno Inteligente.
3.1 Posibles bifurcaciones futuras
La gobernanza legal, tecnológica y operativa realizada por el gobierno salvadoreño respecto al
ecosistema digital de la Chivo Wallet y el uso del Bitcoin constituye una oportunidad para comprender
mejor el uso del Bitcoin como medio de pago y medio de cambio. También, acá se considera como
una ventana de oportunidad para esbozar bifurcaciones futuras que se abren para la sociedad
salvadoreña.
Las principales motivaciones que llevan al gobierno de Nayib Bukele para la implementación del
Bitcoin, su evolución, perspectivas y riesgos, desde la gobernanza en la práctica han sido abordadas, a
partir de la información disponible, mayoritariamente no oficial. El gobierno brinda alguna información,
que no está vinculada con el funcionamiento del ecosistema Bitcoin; haciendo dicha salvedad, lo
cierto es que el ecosistema de la billetera gubernamental está montado y existe.
Aprovechando dicha realidad, desde la prospectiva y visión estratégica, con una mirada del
futuro hacia el presente, la sección tiene el cariz de novedad e innovación en la forma de comprender
evoluciones u opciones futuras, respecto a la emisión de una criptomoneda estable y la administración
pública digital.
Stable coin: Colón-Dólar
A partir del lanzamiento del Bitcoin, el mercado de criptoactivos ha experimentado un notable
desarrollo respecto al número de monedas, así como de su capitalización de mercado. En concreto,
existen alrededor de 1,500 criptomonedas, con un valor de mercado conjunto que alcanzó su mejor
desempeño en el año 2021 llegando a 2.4 billones de dólares de los Estados Unidos; para octubre
del año 2023, el valor ronda los 1.2 billones de dólares estadounidenses.
Desde otra perspectiva, las criptomonedas no están exentas de grandes riesgos, dentro los
diversos que hay, acá se destacan dos: En primer lugar, las entidades que intermedian y/o custodian
dichos criptoactivos no están reguladas. Esto puede generar problemas como robo de criptoactivos,
fraudes por parte de los intermediarios, el lavado de activos y financiamiento del terrorismo. En
segundo lugar, la alta volatilidad de sus precios 38 ; por lo cual se considera un activo de alto riesgo,
ello porque, así como se puede obtener grandes retornos, en cortos períodos; en otros momentos,
puede conllevar perdidas de gran monto.
En esta línea de análisis, dentro de los criptoactivos, las criptomonedas aspiran a convertirse en
medios de pago, con la finalidad de sustituir al dinero en dicha función. Una de las características del
dinero es el principio de aceptación universal, donde las partes involucradas no cuestionan el hecho
que el valor facial coincida con el valor real (No Question Asked, NQA, por sus siglas en inglés), lo
cual se fundamenta en el respaldo que tiene dicho activo por medio del banco central de cada país;
por ende, para cumplir con la aceptación universal, el banco central vela por mantener la estabilidad
del valor de la moneda, ser prestamista de última instancia y la existencia de un fondo de garantía de
depósitos.
38 Ver Yahoo Finance.
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Por su parte, en el caso de las criptomonedas el diferente grado de respaldo ha derivado en una
tipología parcial entre las criptomonedas sin respaldo y las con respaldo, denominadas Stablecoins;
como se muestra en la tabla 1.
Tabla 1.
Características de las criptomonedas sin respaldo y con respaldo
Nota. Elaboración propia, a partir del Banco de España, 2023
Ante la creciente relevancia de las monedas digitales en general, y de las criptomonedas en
particular, al menos un centenar de bancos centrales exploran la emisión de una moneda digital,
Central Bank Digital Currency, CBDC, por sus siglas en inglés (Kosse y Mattei; Casey; Fanti, Lipsky
Moehr; Menon; Prasad; Schär; 2022); más de la mitad las están desarrollando o realizan experimentos
concretos, a saber: el Sand Dollar del Banco Central de Bahamas; el Banco Central de Suecia
(Riksbank); el Banco Central de Brasil; el Renmimbi digital (e-CNY) de China; el proyecto Hamilton, de
la Reserva Federal, la Zona Euro, euro digital, entre otros. Los programas piloto preliminares buscan
reducir costos de operación y de falsificación, así como evitar inestabilidad en el sistema financiero.
Una moneda digital con respaldo de un Banco Central, con carácter de moneda de curso legal,
presenta similitudes al ecosistema de la billetera gubernamental de la Chivo Wallet (Álvarez et al,
20222; Duffie, 2020; Crouzet et al, 2019). Desde dicha perspectiva operativa, se abre un escenario
de la emisión de una moneda digital, en el caso de El Salvador. Sin embargo, técnicamente, la
economía salvadoreña está dolarizada, por lo cual el Banco Central de Reserva no tiene la potestad
de realizar política monetaria, en las herramientas principales de la emisión de moneda.
Frente a dicha restricción, lo que sí se vuelve posible es la emisión de una moneda estable
(stablecoin), la cual forma parte de las criptomonedas, pero es menos volátil que las criptomonedas
sin respaldo, emitida por desarrolladores independientes, utilizada al interior de la comunidad virtual,
y su valor depende de las expectativas de que otros agentes las valoren y utilicen, tal como el Bitcoin.
A diferencia de ello, las stablecoins tienen activos de respaldo y mecanismos de estabilización de
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
Por su parte, en el caso de las criptomonedas el diferente grado de respaldo ha derivado en una
tipología parcial entre las criptomonedas sin respaldo y las con respaldo, denominadas Stablecoins;
como se muestra en la tabla 1.
Tabla 1.
Características de las criptomonedas sin respaldo y con respaldo
Nota. Elaboración propia, a partir del Banco de España, 2023
Ante la creciente relevancia de las monedas digitales en general, y de las criptomonedas en
particular, al menos un centenar de bancos centrales exploran la emisión de una moneda digital,
Central Bank Digital Currency, CBDC, por sus siglas en inglés (Kosse y Mattei; Casey; Fanti, Lipsky
Moehr; Menon; Prasad; Schär; 2022); más de la mitad las están desarrollando o realizan experimentos
concretos, a saber: el Sand Dollar del Banco Central de Bahamas; el Banco Central de Suecia
(Riksbank); el Banco Central de Brasil; el Renmimbi digital (e-CNY) de China; el proyecto Hamilton, de
la Reserva Federal, la Zona Euro, euro digital, entre otros. Los programas piloto preliminares buscan
reducir costos de operación y de falsificación, así como evitar inestabilidad en el sistema financiero.
Una moneda digital con respaldo de un Banco Central, con carácter de moneda de curso legal,
presenta similitudes al ecosistema de la billetera gubernamental de la Chivo Wallet (Álvarez et al,
20222; Duffie, 2020; Crouzet et al, 2019). Desde dicha perspectiva operativa, se abre un escenario
de la emisión de una moneda digital, en el caso de El Salvador. Sin embargo, técnicamente, la
economía salvadoreña está dolarizada, por lo cual el Banco Central de Reserva no tiene la potestad
de realizar política monetaria, en las herramientas principales de la emisión de moneda.
Frente a dicha restricción, lo que sí se vuelve posible es la emisión de una moneda estable
(stablecoin), la cual forma parte de las criptomonedas, pero es menos volátil que las criptomonedas
sin respaldo, emitida por desarrolladores independientes, utilizada al interior de la comunidad virtual,
y su valor depende de las expectativas de que otros agentes las valoren y utilicen, tal como el Bitcoin.
A diferencia de ello, las stablecoins tienen activos de respaldo y mecanismos de estabilización de
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su valor, atadas a una divisa como el dólar; o un activo como el oro. En la práctica, las criptomonedas
con respaldo presentan menor volatilidad en su valoración y han ganado mayor cuota de mercado,
dentro de los criptoactivos.
Bajo dicho contexto, El Salvador pudiera emitir una moneda estable denominada Colón-Dólar, a
partir del ecosistema del Bitcoin.
Administración pública digital
El plan gubernamental “Plan Cuscatlán” establece como prioridad la modernización del Estado
salvadoreño “Estado moderno, eficiente y transparente al servicio de las personas que permita
impulsar reformas estructurales para la construcción” (Gobierno de El Salvador, 2019, p. 4). La
puesta en marcha de dicho objetivo tiene dos grandes bases, así:
Regulación de la transformación digital
Ley de Tecnologías de la Información y Comunicaciones para la Sociedad y Economía Digital,
cuyo fin es “regular la coordinación de las actuaciones de la Administración Pública en materia
de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información y la comunicación, TIC” (Asamblea
Legislativa, 2020).
Ley de la Creación de la Autoridad Nacional Digital que tiene por objeto “regular la coordinación
de actuaciones de la administración pública y entidades privadas, con el marco legal que sea
aplicable de acuerdo a la materia que regule. Así como establecer una rectoría en materia
de Tecnologías de Información y la Comunicación” (Asamblea Legislativa, 2021). Dentro de
las atribuciones cabe destacar “promover la transición del país a una sociedad y economía
basada en la implementación de las TIC” (Ibid, 2021, p.8)
El Plan Cuscatlán destaca como otra prioridad la innovación y la tecnología, donde “traza una
estrategia conformada por diferentes componentes para potenciar el uso de las TIC, orientados a
la implementación de procesos tecnológicos para hacer eficientes los servicios públicos y privados”
(Gobierno de El Salvador, 2019, p. 2). Ello busca potenciar la transformación digital del gobierno, así
como la creación de una secretaría de innovación y modernización del Estado.
Acciones operativas de la transformación digital
A nivel operativo, se presentan los siguientes pasos:
* La elaboración de la Agenda Digital Nacional 39 , 2020-2030.
* Alianza de servicios entre Google Cloud y el gobierno de El Salvador 40 , firmada el 29 de agosto
de 2023, por un período de siete años, lo cual implica una erogación de fondos públicos por
US$ 500 millones 41 . La alianza comprende la digitalización de servicios gubernamentales y
mejorar la atención médica y la educación.
* Ministerio de Economía presenta la Ley General para la Modernización Digital del Estado,
aprobada por la Asamblea Legislativa el 7 de septiembre de 2023. Dicha ley tiene por finalidad
“establecer las disposiciones necesarias para la implementación, desarrollo, transformación
digital y modernización del Estado salvadoreño” (Asamblea Legislativa, 2023)
El marco normativo y operativo en torno a la modernización del Estado, para la configuración de
39 Para mayor detalle de la agenda ver Agenda Digital Nacional, 2020-2030. En línea: www.innovacion.gob.sv/
40 En línea: cnnespanol.cnn.com/2023/08/29/google-cloud-el-salvador-alianza-plurianual-centro-tecnologico-centroamerica-trax/
41 En línea: www.elsalvador.com/noticias/nacional/aprobaran-marco-legal-para-implementacion-de-alianza-con-google/1087963/2023/
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su valor, atadas a una divisa como el dólar; o un activo como el oro. En la práctica, las criptomonedas
con respaldo presentan menor volatilidad en su valoración y han ganado mayor cuota de mercado,
dentro de los criptoactivos.
Bajo dicho contexto, El Salvador pudiera emitir una moneda estable denominada Colón-Dólar, a
partir del ecosistema del Bitcoin.
Administración pública digital
El plan gubernamental “Plan Cuscatlán” establece como prioridad la modernización del Estado
salvadoreño “Estado moderno, eficiente y transparente al servicio de las personas que permita
impulsar reformas estructurales para la construcción” (Gobierno de El Salvador, 2019, p. 4). La
puesta en marcha de dicho objetivo tiene dos grandes bases, así:
Regulación de la transformación digital
Ley de Tecnologías de la Información y Comunicaciones para la Sociedad y Economía Digital,
cuyo fin es “regular la coordinación de las actuaciones de la Administración Pública en materia
de Telecomunicaciones y Tecnologías de la Información y la comunicación, TIC” (Asamblea
Legislativa, 2020).
Ley de la Creación de la Autoridad Nacional Digital que tiene por objeto “regular la coordinación
de actuaciones de la administración pública y entidades privadas, con el marco legal que sea
aplicable de acuerdo a la materia que regule. Así como establecer una rectoría en materia
de Tecnologías de Información y la Comunicación” (Asamblea Legislativa, 2021). Dentro de
las atribuciones cabe destacar “promover la transición del país a una sociedad y economía
basada en la implementación de las TIC” (Ibid, 2021, p.8)
El Plan Cuscatlán destaca como otra prioridad la innovación y la tecnología, donde “traza una
estrategia conformada por diferentes componentes para potenciar el uso de las TIC, orientados a
la implementación de procesos tecnológicos para hacer eficientes los servicios públicos y privados”
(Gobierno de El Salvador, 2019, p. 2). Ello busca potenciar la transformación digital del gobierno, así
como la creación de una secretaría de innovación y modernización del Estado.
Acciones operativas de la transformación digital
A nivel operativo, se presentan los siguientes pasos:
* La elaboración de la Agenda Digital Nacional 39 , 2020-2030.
* Alianza de servicios entre Google Cloud y el gobierno de El Salvador 40 , firmada el 29 de agosto
de 2023, por un período de siete años, lo cual implica una erogación de fondos públicos por
US$ 500 millones 41 . La alianza comprende la digitalización de servicios gubernamentales y
mejorar la atención médica y la educación.
* Ministerio de Economía presenta la Ley General para la Modernización Digital del Estado,
aprobada por la Asamblea Legislativa el 7 de septiembre de 2023. Dicha ley tiene por finalidad
“establecer las disposiciones necesarias para la implementación, desarrollo, transformación
digital y modernización del Estado salvadoreño” (Asamblea Legislativa, 2023)
El marco normativo y operativo en torno a la modernización del Estado, para la configuración de
39 Para mayor detalle de la agenda ver Agenda Digital Nacional, 2020-2030. En línea: www.innovacion.gob.sv/
40 En línea: cnnespanol.cnn.com/2023/08/29/google-cloud-el-salvador-alianza-plurianual-centro-tecnologico-centroamerica-trax/
41 En línea: www.elsalvador.com/noticias/nacional/aprobaran-marco-legal-para-implementacion-de-alianza-con-google/1087963/2023/
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un Estado digital, pudiera vincularse con el ecosistema creado para el Bitcoin. Resulta pertinente
comprender cómo desde una nueva gobernanza, mediante un Gobierno Inteligente, pudiera
conseguirse los mismos objetivos estipulados en la Ley Bitcoin.
3.2 Transiciones: Gobierno Inteligente
Los vínculos entre crecimiento económico y desarrollo no son automáticos: Cohen y Easterly (2009)
no existe consenso sobre lo útil para impulsar el crecimiento y el desarrollo; Rodrik (2004) ninguna lista
breve de reformas políticas se puede aplicar para crear crecimiento en países en desarrollo; Agenda
de Desarrollo del Foro de Barcelona (2004) y Martin Ravallion no hay un simple set de políticas para
garantizar y desencadenar un crecimiento sostenido; Hausmann, Pritchett y Rodrik (2005) la mayoría
de los despegues del crecimiento, no son generadas por reformas económicas y la mayoría de esas
no producen despegues del crecimiento.
En esa línea, la evidencia destaca el caso de países de reciente crecimiento rápido y sostenido,
el cual ha sido impulsado por la eliminación gradual de limitantes vinculantes al progreso, en donde
el Estado, sujeto político, público y jurídico por antonomasia (Lahera, 2016), tiene un rol estratégico;
se transita a un Estado Inteligente, a una Administración Pública Inteligente; y, de manera particular,
a un Gobierno Inteligente, como se presenta seguidamente.
Gobierno Inteligente: un imperativo impostergable42
Los acontecimientos históricos, la gestión del desarrollo, y sus resultados, amalgaman el cambio
institucional salvadoreño. Desde una perspectiva neoinstitucional, el cambio institucional conforma
el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es clave para entender
el cambio histórico (North, 1993). Por ende, la presente sección constituye un esfuerzo para inducir
los diseños propicios de cambio, desde la perspectiva del buen gobierno, mediante un gobierno
inteligente.
Se entiende por gobierno inteligente un diseño sistémico/estructural donde sus componentes
fundamentales se articulan en un modelo de gobernanza, que coadyuva a la gestión del desarrollo,
así como a la satisfacción de las necesidades y demandas de los ciudadanos, con énfasis en los
resultados.
Los fundamentos del Gobierno Inteligente tienen como centro la sociedad; mediante un nuevo modelo
de gobernanza, con un enfoque sistémico, así:
Pilar 1: Confianza. El Gobierno inteligente debe profundizar en la transparencia y rendición de
cuentas, para transmitir confianza hacia los ciudadanos. El Gobierno Inteligente debe saber transmitir
la información, la cual debe ser pertinente y oportuna, para legitimar su intervención.
Pilar 2: Flexibilidad. En términos de su diseño institucional, por medio de la gestión del cambio,
la gestión del cambio y la gestión de la complejidad e incertidumbre. Por ende, el Gobierno Inteligente
42 La sección tiene como fundamento la investigación doctoral “Gobierno Inteligente: nueva gobernanza y gestión del desarrollo en El Salvador.
Paisajes de futuro.” Para una mayor profundización del constructo gobierno inteligente, ver la referida investigación.
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un Estado digital, pudiera vincularse con el ecosistema creado para el Bitcoin. Resulta pertinente
comprender cómo desde una nueva gobernanza, mediante un Gobierno Inteligente, pudiera
conseguirse los mismos objetivos estipulados en la Ley Bitcoin.
3.2 Transiciones: Gobierno Inteligente
Los vínculos entre crecimiento económico y desarrollo no son automáticos: Cohen y Easterly (2009)
no existe consenso sobre lo útil para impulsar el crecimiento y el desarrollo; Rodrik (2004) ninguna lista
breve de reformas políticas se puede aplicar para crear crecimiento en países en desarrollo; Agenda
de Desarrollo del Foro de Barcelona (2004) y Martin Ravallion no hay un simple set de políticas para
garantizar y desencadenar un crecimiento sostenido; Hausmann, Pritchett y Rodrik (2005) la mayoría
de los despegues del crecimiento, no son generadas por reformas económicas y la mayoría de esas
no producen despegues del crecimiento.
En esa línea, la evidencia destaca el caso de países de reciente crecimiento rápido y sostenido,
el cual ha sido impulsado por la eliminación gradual de limitantes vinculantes al progreso, en donde
el Estado, sujeto político, público y jurídico por antonomasia (Lahera, 2016), tiene un rol estratégico;
se transita a un Estado Inteligente, a una Administración Pública Inteligente; y, de manera particular,
a un Gobierno Inteligente, como se presenta seguidamente.
Gobierno Inteligente: un imperativo impostergable42
Los acontecimientos históricos, la gestión del desarrollo, y sus resultados, amalgaman el cambio
institucional salvadoreño. Desde una perspectiva neoinstitucional, el cambio institucional conforma
el modo en que las sociedades evolucionan a lo largo del tiempo, por lo cual es clave para entender
el cambio histórico (North, 1993). Por ende, la presente sección constituye un esfuerzo para inducir
los diseños propicios de cambio, desde la perspectiva del buen gobierno, mediante un gobierno
inteligente.
Se entiende por gobierno inteligente un diseño sistémico/estructural donde sus componentes
fundamentales se articulan en un modelo de gobernanza, que coadyuva a la gestión del desarrollo,
así como a la satisfacción de las necesidades y demandas de los ciudadanos, con énfasis en los
resultados.
Los fundamentos del Gobierno Inteligente tienen como centro la sociedad; mediante un nuevo modelo
de gobernanza, con un enfoque sistémico, así:
Pilar 1: Confianza. El Gobierno inteligente debe profundizar en la transparencia y rendición de
cuentas, para transmitir confianza hacia los ciudadanos. El Gobierno Inteligente debe saber transmitir
la información, la cual debe ser pertinente y oportuna, para legitimar su intervención.
Pilar 2: Flexibilidad. En términos de su diseño institucional, por medio de la gestión del cambio,
la gestión del cambio y la gestión de la complejidad e incertidumbre. Por ende, el Gobierno Inteligente
42 La sección tiene como fundamento la investigación doctoral “Gobierno Inteligente: nueva gobernanza y gestión del desarrollo en El Salvador.
Paisajes de futuro.” Para una mayor profundización del constructo gobierno inteligente, ver la referida investigación.
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debe propiciar una mayor participación ciudadana para el abordaje, procesos y solución inteligente
de los problemas públicos.
Pilar 3: Inteligente/Adaptabilidad. El Gobierno Inteligente debe adaptarse al entorno y a las
demandas del ciudadano del siglo XXI, para lo cual se requiere el uso inteligente de herramientas
tecnológicas disruptivas, toma de decisiones basada en datos y analítica predictiva, con la finalidad
de brindar servicios inteligentes y adaptables.
Pilar 4: Estado de derecho43. Respeto al Estado de derecho es un componente fundamental
dentro del Gobierno Inteligente, desde la perspectiva de gobernanza.
En suma, el Gobierno Inteligente constituye una oportunidad para el cumplimiento de metas de
corto y largo plazo, cuya finalidad última es mejorar el bienestar de la sociedad. De ahí, un imperativo
impostergable para El Salvador.
3.3 Gobierno Inteligente: balance crítico del ecosistema Bitcoin
A partir de la comprensión de los factores claves que facilitan u obstaculizan la gobernanza del
Bitcoin en la práctica, la presente sección plasma un balance crítico e integrador del ecosistema
Bitcoin, desde el Gobierno Inteligente.
Eje 1. Inclusión financiera
El Salvador ha realizado un esfuerzo en la construcción de una agenda nacional de inclusión financiera, en
el marco de los procesos impulsados por el Banco Mundial (BM) y la Alianza para la Inclusión Financiera
(AFI), destacándose los siguientes momentos (Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), 2016):
» 2008-2010. Reformas financieras y debate de inclusión financiera
» 2011. Inicia proyecto de inclusión financiera
» 2013. Anteproyecto de Ley de Inclusión Financiera
» 2015. Aprobación de la Ley de Inclusión Financiera
Desde un punto de vista normativo, hay dos esfuerzos a destacar:
La ley de Inclusión Financiera (LIF) tiene por objeto “propiciar la inclusión financiera, fomentar
la competencia en el sector financiero, así como reducir los costos para los usuarios y clientes
del referido sistema” (Asamblea Legislativa, 2015, p.6). La LIF persigue que los ciudadanos tengan
acceso a servicios formales y al uso de instrumentos de pagos minoristas para lograr la inserción de
éstos en las actividades productivas. Conviene mencionar que la ley incorpora a nuevos integrantes
del sistema financiero (sociedades proveedoras de dinero electrónico) y nuevos productos (dinero
electrónico y depósitos en cuentas de ahorro con requisitos simplificados) (IBID., p. 6 y 9).
Junto a ello, en el 2021 se aprobó la Política Nacional de Inclusión Financiera para El Salvador
43 Organización política de la comunidad orientada a la limitación del poder para preservar una esfera autónoma de acción y de realización de los
ciudadanos. En línea. Real Academía Española
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debe propiciar una mayor participación ciudadana para el abordaje, procesos y solución inteligente
de los problemas públicos.
Pilar 3: Inteligente/Adaptabilidad. El Gobierno Inteligente debe adaptarse al entorno y a las
demandas del ciudadano del siglo XXI, para lo cual se requiere el uso inteligente de herramientas
tecnológicas disruptivas, toma de decisiones basada en datos y analítica predictiva, con la finalidad
de brindar servicios inteligentes y adaptables.
Pilar 4: Estado de derecho43. Respeto al Estado de derecho es un componente fundamental
dentro del Gobierno Inteligente, desde la perspectiva de gobernanza.
En suma, el Gobierno Inteligente constituye una oportunidad para el cumplimiento de metas de
corto y largo plazo, cuya finalidad última es mejorar el bienestar de la sociedad. De ahí, un imperativo
impostergable para El Salvador.
3.3 Gobierno Inteligente: balance crítico del ecosistema Bitcoin
A partir de la comprensión de los factores claves que facilitan u obstaculizan la gobernanza del
Bitcoin en la práctica, la presente sección plasma un balance crítico e integrador del ecosistema
Bitcoin, desde el Gobierno Inteligente.
Eje 1. Inclusión financiera
El Salvador ha realizado un esfuerzo en la construcción de una agenda nacional de inclusión financiera, en
el marco de los procesos impulsados por el Banco Mundial (BM) y la Alianza para la Inclusión Financiera
(AFI), destacándose los siguientes momentos (Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), 2016):
» 2008-2010. Reformas financieras y debate de inclusión financiera
» 2011. Inicia proyecto de inclusión financiera
» 2013. Anteproyecto de Ley de Inclusión Financiera
» 2015. Aprobación de la Ley de Inclusión Financiera
Desde un punto de vista normativo, hay dos esfuerzos a destacar:
La ley de Inclusión Financiera (LIF) tiene por objeto “propiciar la inclusión financiera, fomentar
la competencia en el sector financiero, así como reducir los costos para los usuarios y clientes
del referido sistema” (Asamblea Legislativa, 2015, p.6). La LIF persigue que los ciudadanos tengan
acceso a servicios formales y al uso de instrumentos de pagos minoristas para lograr la inserción de
éstos en las actividades productivas. Conviene mencionar que la ley incorpora a nuevos integrantes
del sistema financiero (sociedades proveedoras de dinero electrónico) y nuevos productos (dinero
electrónico y depósitos en cuentas de ahorro con requisitos simplificados) (IBID., p. 6 y 9).
Junto a ello, en el 2021 se aprobó la Política Nacional de Inclusión Financiera para El Salvador
43 Organización política de la comunidad orientada a la limitación del poder para preservar una esfera autónoma de acción y de realización de los
ciudadanos. En línea. Real Academía Española
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(PNIF-SLV) donde se define “inclusión financiera es el acceso y uso de una amplia y diversa gama de
productos y servicios financieros responsables, sustentables y de calidad, tanto por personas como
por empresas. Está enfocada principalmente a resolver los problemas de acceso y uso para la micro
y pequeña empresa y sectores tradicionalmente excluidos” (Gobierno de El Salvador, 2021).
A partir de lo anterior, el objetivo expreso de la Ley Bitcoin respecto a la promoción de la inclusión
financiera es coherente con los esfuerzos realizados, mediante el ecosistema digital gubernamental,
en la búsqueda de la inclusión financiera; de manera particular, el fomento de los micropagos (sistemas
diversos utilizados por usuarios para realizar pagos de pequeño monto: desde porciones de céntimos
hasta diez dólares), a través de la Chivo Wallet.
Pese a la arquitectura institucional, El Salvador presenta retos sustantivos para llevar adelante la
inclusión financiera, no sólo a los dos quintiles más pobres de El Salvador (40% de la población en
situación de pobreza); también a más de un 70% de personas adultas que no poseen una cuenta
bancaria, tal como lo destaca el informe del estado de la inclusión y educación financiera 44 , a mayo
del 2022.
Eje 2. Reducción en el costo del envío de remesas
Según la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el BCR, julio de 2024, un total de
1.4 millones de salvadoreños viven en Estados Unidos, de lo cual conviene mencionar:
Primero, 51% son hombres y un 48% son mujeres
Segundo, el 48% vive en situación irregular migratoria; 19% son residentes; sólo un 9% son
ciudadanos.
Tercero, nueve de cada diez salvadoreños genera ingresos mediante negocios o trabajo
Cuarto, el 79.7% envía remesas familiares. De dicho total, un 63.6% realiza un envío mensual
(Arévalo, 2023).
Quinto, el 2022 cerró con un total de US$ 7.742 millones en remesas. De dicho total, las
remesas pagadas tuvieron el siguiente comportamiento: instituciones bancarias (34.7%), otras
instituciones dedicadas al pago de remesas (61.7%) y 1.7% por medio de la Chivo Wallet
(Molina, 2023).
El Banco Mundial reveló que las remesas a los países de ingreso bajo y mediano crecieron 5%
y 0.7% para los años 2022 y 2023, respectivamente. De igual forma sucedió con el costo por envío
de remesas (el envío de US$200, incrementó un 6%). En El Salvador las remesas son una fuente
importante de ingreso para muchos hogares; y, representaron un 20% y 24.5% del PIB, para el
periodo 2022 y 2023, respectivamente.
En la procura de la reducción del costo por envío de remesas, el gobierno vio una ventana de
oportunidad por medio de la billetera gubernamental. El envío de remesas de los connacionales en
Estados Unidos, por medio de la Chivo Wallet ha fluctuado entre 1.49% (septiembre, 2021) a 1.7%
(diciembre, 2022). Dicha evidencia, no puede abstraerse de lo señalado por el BM “el uso de canales
digitales representa menos del 1% del volumen total de las transacciones del envío de remesas, en el
caso de economías de ingreso bajo y medio” (Banco Mundial, 2022). Pese a que, el envío de remesas
no fue significativo, por medio de la Chivo Wallet, en los dos primeros años de operación, la billetera
gubernamental se encuentra dentro del valor señalado por el BM.
44 Para un detalle particular, ver: https://inclusionfinanciera.gob.sv/resultados-encuestas-2022/
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
(PNIF-SLV) donde se define “inclusión financiera es el acceso y uso de una amplia y diversa gama de
productos y servicios financieros responsables, sustentables y de calidad, tanto por personas como
por empresas. Está enfocada principalmente a resolver los problemas de acceso y uso para la micro
y pequeña empresa y sectores tradicionalmente excluidos” (Gobierno de El Salvador, 2021).
A partir de lo anterior, el objetivo expreso de la Ley Bitcoin respecto a la promoción de la inclusión
financiera es coherente con los esfuerzos realizados, mediante el ecosistema digital gubernamental,
en la búsqueda de la inclusión financiera; de manera particular, el fomento de los micropagos (sistemas
diversos utilizados por usuarios para realizar pagos de pequeño monto: desde porciones de céntimos
hasta diez dólares), a través de la Chivo Wallet.
Pese a la arquitectura institucional, El Salvador presenta retos sustantivos para llevar adelante la
inclusión financiera, no sólo a los dos quintiles más pobres de El Salvador (40% de la población en
situación de pobreza); también a más de un 70% de personas adultas que no poseen una cuenta
bancaria, tal como lo destaca el informe del estado de la inclusión y educación financiera 44 , a mayo
del 2022.
Eje 2. Reducción en el costo del envío de remesas
Según la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el BCR, julio de 2024, un total de
1.4 millones de salvadoreños viven en Estados Unidos, de lo cual conviene mencionar:
Primero, 51% son hombres y un 48% son mujeres
Segundo, el 48% vive en situación irregular migratoria; 19% son residentes; sólo un 9% son
ciudadanos.
Tercero, nueve de cada diez salvadoreños genera ingresos mediante negocios o trabajo
Cuarto, el 79.7% envía remesas familiares. De dicho total, un 63.6% realiza un envío mensual
(Arévalo, 2023).
Quinto, el 2022 cerró con un total de US$ 7.742 millones en remesas. De dicho total, las
remesas pagadas tuvieron el siguiente comportamiento: instituciones bancarias (34.7%), otras
instituciones dedicadas al pago de remesas (61.7%) y 1.7% por medio de la Chivo Wallet
(Molina, 2023).
El Banco Mundial reveló que las remesas a los países de ingreso bajo y mediano crecieron 5%
y 0.7% para los años 2022 y 2023, respectivamente. De igual forma sucedió con el costo por envío
de remesas (el envío de US$200, incrementó un 6%). En El Salvador las remesas son una fuente
importante de ingreso para muchos hogares; y, representaron un 20% y 24.5% del PIB, para el
periodo 2022 y 2023, respectivamente.
En la procura de la reducción del costo por envío de remesas, el gobierno vio una ventana de
oportunidad por medio de la billetera gubernamental. El envío de remesas de los connacionales en
Estados Unidos, por medio de la Chivo Wallet ha fluctuado entre 1.49% (septiembre, 2021) a 1.7%
(diciembre, 2022). Dicha evidencia, no puede abstraerse de lo señalado por el BM “el uso de canales
digitales representa menos del 1% del volumen total de las transacciones del envío de remesas, en el
caso de economías de ingreso bajo y medio” (Banco Mundial, 2022). Pese a que, el envío de remesas
no fue significativo, por medio de la Chivo Wallet, en los dos primeros años de operación, la billetera
gubernamental se encuentra dentro del valor señalado por el BM.
44 Para un detalle particular, ver: https://inclusionfinanciera.gob.sv/resultados-encuestas-2022/
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Eje 3. Transformación del sistema financiero
El sistema financiero es un pilar importante para el funcionamiento, crecimiento y desarrollo sostenido
de la economía. Desde la entrada en vigor de la Ley Bitcoin, la banca privada inició un proceso
de bancarización del Bitcoin, mediante la habilitación de canales para aceptar pagos con dicha
criptomoneda. Por su parte, la Super Intendencia del Sistema Financiero (SSF) y el Banco Central
de Reserva impulsan normativas y aplicaciones para promover el uso de servicios digitales, tales
como la aplicación Transfer 365 (que forma parte del ecosistema de la Chivo Wallet) que inicialmente
operaba en El Salvador; pero, luego se extendió a Centroamérica y República Dominicana, para
que la población pueda realizar pagos o transferencia, a cualquiera de dichos países, con un costo
máximo de US$1 por operación.
De fondo, el proceso de transformación del sistema financiero requiere la creación de un
ecosistema mínimo y robusto, esbozado en la figura 7.
Figura 7.
Ecosistema, sociedad y economía
Nota. Elaboración propia, a partir de Fondo Mundial para la Naturaleza, 2023
Desde dicha perspectiva, el ecosistema digital de la billetera gubernamental Chivo Wallet puede
comprenderse como parte del dominio social, en la construcción del dominio económico, lo cual
pudiera contribuir a un doble proceso:
En primer lugar, para hacer frente a los retos que presenta la inclusión financiera de la nación,
con la finalidad de contribuir al acceso financiero de una manera formal; con ello, ayudar al bienestar
financiero de la sociedad.
En segundo lugar, a un proceso de innovación del sistema financiero salvadoreño, desde la
infraestructura del blockchain. Tal como lo destaca el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA), el
sector financiero asiste a un proceso de transformación impulsado por la tecnología; de manera
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Eje 3. Transformación del sistema financiero
El sistema financiero es un pilar importante para el funcionamiento, crecimiento y desarrollo sostenido
de la economía. Desde la entrada en vigor de la Ley Bitcoin, la banca privada inició un proceso
de bancarización del Bitcoin, mediante la habilitación de canales para aceptar pagos con dicha
criptomoneda. Por su parte, la Super Intendencia del Sistema Financiero (SSF) y el Banco Central
de Reserva impulsan normativas y aplicaciones para promover el uso de servicios digitales, tales
como la aplicación Transfer 365 (que forma parte del ecosistema de la Chivo Wallet) que inicialmente
operaba en El Salvador; pero, luego se extendió a Centroamérica y República Dominicana, para
que la población pueda realizar pagos o transferencia, a cualquiera de dichos países, con un costo
máximo de US$1 por operación.
De fondo, el proceso de transformación del sistema financiero requiere la creación de un
ecosistema mínimo y robusto, esbozado en la figura 7.
Figura 7.
Ecosistema, sociedad y economía
Nota. Elaboración propia, a partir de Fondo Mundial para la Naturaleza, 2023
Desde dicha perspectiva, el ecosistema digital de la billetera gubernamental Chivo Wallet puede
comprenderse como parte del dominio social, en la construcción del dominio económico, lo cual
pudiera contribuir a un doble proceso:
En primer lugar, para hacer frente a los retos que presenta la inclusión financiera de la nación,
con la finalidad de contribuir al acceso financiero de una manera formal; con ello, ayudar al bienestar
financiero de la sociedad.
En segundo lugar, a un proceso de innovación del sistema financiero salvadoreño, desde la
infraestructura del blockchain. Tal como lo destaca el Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA), el
sector financiero asiste a un proceso de transformación impulsado por la tecnología; de manera
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
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particular, la transformación digital por medio de tecnologías innovadoras y disruptivas, como el
blockchain. En esta línea, el uso del blockchain como una herramienta, no como un sustituto del
sistema financiero, pudiera contribuir a incrementar la eficiencia, la seguridad, la transparencia y el
reducir costos en servicios financieros tales como: 45
1. Ahorros, el blockchain pudiera asegurar la gestión de instrumentos, por medio del Peer to Peer
(P2P);
2. Autenticación y seguridad, la tecnología blockchain puede garantizar la seguridad sin la
intervención de otros agentes económicos;
3. Capital riesgo e inversión, en el ámbito de los emprendimientos que proceden de diversos
sectores económicos, con la tecnología peer to peer el proceso puede ser más transparente
y seguro;
4. Contabilidad, el blockchain facilitaría el acceso a los movimientos de diferentes empresas;
5. Contratos inteligentes, blockchain puede mejorar la automatización de contratos, y reducir
costos de procesos
6. Intercambios, en el sector bursátil, el blockchain pudiera reducir tiempos de liquidación de
transacciones, así como acceso a otros servicios bancarios;
7. Prestamos, el blockchain puede reducir el riesgo de contraparte
8. Sistemas de pago, el blockchain evitaría la duplicación de dinero que fluye de un agente
económico a otro, ello se pudiera utilizar en cualquier instrumento financiero
Llegados a este punto conviene señalar que,
La tecnología de criptoactivos está creando nuevos activos financieros y nuevas maneras de
intermediación. Ahora bien, esos beneficios sólo se podrán obtener si su desarrollo se efectúa de
manera segura y viene acompañado de marcos regulatorios que mitiguen los riesgos y mantengan
la confianza en el sistema financiero (Banco de España, Primavera 2022, p. 149)
Eje 4. Promover el desarrollo económico de El Salvador
El Salvador es una economía pequeña, abierta y dependiente del ciclo económico mundial. El país ha
transitado por distintos modelos económicos, sin lograr resultados halagüeños respecto a un desarrollo
económico estable y sostenido; la ausencia de dicho crecimiento genera un doble impacto, a saber:
A nivel nacional, un crecimiento más rápido puede permitir a los países reducir deudas y déficits, y
a generar ingresos públicos adicionales para aumentar la inversión en bienes y servicios básicos,
especialmente en salud y educación. Y a nivel de los hogares, el crecimiento de los ingresos ayuda
a satisfacer las necesidades básicas, a mejorar el nivel de vida y a incrementar la calidad de vida
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013, p. 64)
Una lectura diacronía de la tasa de crecimiento de la década previa, del gobierno de Nayib Bukele, lo
muestra la figura 8.
45 En línea, BBVA, https://www.bbva.com/es/innovacion/blockchain-reescribe-las-reglas-los-servicios-financieros
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
particular, la transformación digital por medio de tecnologías innovadoras y disruptivas, como el
blockchain. En esta línea, el uso del blockchain como una herramienta, no como un sustituto del
sistema financiero, pudiera contribuir a incrementar la eficiencia, la seguridad, la transparencia y el
reducir costos en servicios financieros tales como: 45
1. Ahorros, el blockchain pudiera asegurar la gestión de instrumentos, por medio del Peer to Peer
(P2P);
2. Autenticación y seguridad, la tecnología blockchain puede garantizar la seguridad sin la
intervención de otros agentes económicos;
3. Capital riesgo e inversión, en el ámbito de los emprendimientos que proceden de diversos
sectores económicos, con la tecnología peer to peer el proceso puede ser más transparente
y seguro;
4. Contabilidad, el blockchain facilitaría el acceso a los movimientos de diferentes empresas;
5. Contratos inteligentes, blockchain puede mejorar la automatización de contratos, y reducir
costos de procesos
6. Intercambios, en el sector bursátil, el blockchain pudiera reducir tiempos de liquidación de
transacciones, así como acceso a otros servicios bancarios;
7. Prestamos, el blockchain puede reducir el riesgo de contraparte
8. Sistemas de pago, el blockchain evitaría la duplicación de dinero que fluye de un agente
económico a otro, ello se pudiera utilizar en cualquier instrumento financiero
Llegados a este punto conviene señalar que,
La tecnología de criptoactivos está creando nuevos activos financieros y nuevas maneras de
intermediación. Ahora bien, esos beneficios sólo se podrán obtener si su desarrollo se efectúa de
manera segura y viene acompañado de marcos regulatorios que mitiguen los riesgos y mantengan
la confianza en el sistema financiero (Banco de España, Primavera 2022, p. 149)
Eje 4. Promover el desarrollo económico de El Salvador
El Salvador es una economía pequeña, abierta y dependiente del ciclo económico mundial. El país ha
transitado por distintos modelos económicos, sin lograr resultados halagüeños respecto a un desarrollo
económico estable y sostenido; la ausencia de dicho crecimiento genera un doble impacto, a saber:
A nivel nacional, un crecimiento más rápido puede permitir a los países reducir deudas y déficits, y
a generar ingresos públicos adicionales para aumentar la inversión en bienes y servicios básicos,
especialmente en salud y educación. Y a nivel de los hogares, el crecimiento de los ingresos ayuda
a satisfacer las necesidades básicas, a mejorar el nivel de vida y a incrementar la calidad de vida
(Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2013, p. 64)
Una lectura diacronía de la tasa de crecimiento de la década previa, del gobierno de Nayib Bukele, lo
muestra la figura 8.
45 En línea, BBVA, https://www.bbva.com/es/innovacion/blockchain-reescribe-las-reglas-los-servicios-financieros
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123Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Figura 8.
Tasa de crecimiento económico de El Salvador, 2009-2019
Nota. Elaboración propia, a partir del Banco Mundial, 2023
En el marco de la pandemia, El Salvador enfrentó una contracción económica; posterior a ello, como
un efecto rebote estadístico, la economía cierra el 2021 con una tasa de crecimiento en torno al 11.2%.
Para el 2022, el desempeño económico vuelve a la tendencia histórica de crecimiento, en torno al 2%-
2.5%; al cierre del 2023, el desempeño fue de 3.5%; y, la estimación preliminar del 2024 se contrajo en
cinco puntos base; como se muestra en la tabla 2.
Tabla 2.
Tasa de crecimiento económico de El Salvador, 2020-2024
El Salvador. Tasa de crecimiento PIB
Año
2020
Año
2021
Año
2022
Año
2023
Año
2024
-7.9% 11.9% 2.8% 3.5% 3.0%
Nota. Elaboración propia, a partir de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Fondo Monetario Internacional (FMI). Banco Mundial (BM)
y Banco Central de Reserva (BCR), 2023
A partir de dicho recorrido sucinto, las tasas de crecimiento de la economía salvadoreña resultan
insuficientes para abatir la pobreza, promover la equidad, crear fuentes de empleo formal y enfrentar la
heterogeneidad estructural, figura 9.
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
Figura 8.
Tasa de crecimiento económico de El Salvador, 2009-2019
Nota. Elaboración propia, a partir del Banco Mundial, 2023
En el marco de la pandemia, El Salvador enfrentó una contracción económica; posterior a ello, como
un efecto rebote estadístico, la economía cierra el 2021 con una tasa de crecimiento en torno al 11.2%.
Para el 2022, el desempeño económico vuelve a la tendencia histórica de crecimiento, en torno al 2%-
2.5%; al cierre del 2023, el desempeño fue de 3.5%; y, la estimación preliminar del 2024 se contrajo en
cinco puntos base; como se muestra en la tabla 2.
Tabla 2.
Tasa de crecimiento económico de El Salvador, 2020-2024
El Salvador. Tasa de crecimiento PIB
Año
2020
Año
2021
Año
2022
Año
2023
Año
2024
-7.9% 11.9% 2.8% 3.5% 3.0%
Nota. Elaboración propia, a partir de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Fondo Monetario Internacional (FMI). Banco Mundial (BM)
y Banco Central de Reserva (BCR), 2023
A partir de dicho recorrido sucinto, las tasas de crecimiento de la economía salvadoreña resultan
insuficientes para abatir la pobreza, promover la equidad, crear fuentes de empleo formal y enfrentar la
heterogeneidad estructural, figura 9.
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124Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
Figura 9.
Indicadores sociales seleccionados
Nota. Elaboración propia, a partir de Ministerio de Economía y Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2023
A la luz de todo lo anterior, se plasman recomendaciones de gobernanza para aprovechar lo mejor
de la medida gubernamental.
3.4 Elementos para la mejora
El gobierno ha realizado una apuesta decidida en términos de recursos financieros, la creación de
una arquitectura institucional, tecnológica y operativa, regulatoria y normativa, para llevar adelante la
implementación del Bitcoin.
A partir del balance crítico realizado para el ecosistema Bitcoin, los resultados obtenidos hasta
el momento, en torno a los objetivos transversales de la Ley Bitcoin, no han sido lo más halagüeños.
Teniendo en consideración ello, se presentan posibles elementos de mejora para enfrentar los retos
de gobernanza del Bitcoin; y, a la vez, para contribuir a las posibles transiciones que se abren para El
Salvador, desde el ecosistema Bitcoin, en torno a los siguientes ejes transversales:
» Gobernanza pro-confianza. Tal como lo destacan el BM, el BID, la CEPAL, la confianza es un
atributo social que permite llevar adelante proyectos de nación. El gobierno debe profundizar en
la transparencia y rendición de cuentas, para transmitir confianza hacia los ciudadanos, mejorar
la gestión de los recursos y reducir costos de financiamiento. Ello pudiera contribuir a reducir la
opacidad y la falta de acceso a información pertinente sobre la operatividad de la Chivo Wallet.
» Gobernanza digital. El BID y la Secretaria Técnica de Planificación del gobierno de El Salvador
conciben la gobernanza digital, pieza clave de un gobierno digital. Esto requiere la siguiente
acotación: la tecnología no es un fin, es un medio; una herramienta en torno a una estrategia de
digitalización del Estado; así como, de un Gobierno apto para la era digital. Esto resulta pertinente
para el caso de la Chivo Wallet ante las denuncias de suplantación de identidad. Un atributo de
la billetera gubernamental debe ser la seguridad de los datos personales.
» Gestión pública estratégica y táctica. La CEPAL hace un llamamiento para la zona de
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
Figura 9.
Indicadores sociales seleccionados
Nota. Elaboración propia, a partir de Ministerio de Economía y Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2023
A la luz de todo lo anterior, se plasman recomendaciones de gobernanza para aprovechar lo mejor
de la medida gubernamental.
3.4 Elementos para la mejora
El gobierno ha realizado una apuesta decidida en términos de recursos financieros, la creación de
una arquitectura institucional, tecnológica y operativa, regulatoria y normativa, para llevar adelante la
implementación del Bitcoin.
A partir del balance crítico realizado para el ecosistema Bitcoin, los resultados obtenidos hasta
el momento, en torno a los objetivos transversales de la Ley Bitcoin, no han sido lo más halagüeños.
Teniendo en consideración ello, se presentan posibles elementos de mejora para enfrentar los retos
de gobernanza del Bitcoin; y, a la vez, para contribuir a las posibles transiciones que se abren para El
Salvador, desde el ecosistema Bitcoin, en torno a los siguientes ejes transversales:
» Gobernanza pro-confianza. Tal como lo destacan el BM, el BID, la CEPAL, la confianza es un
atributo social que permite llevar adelante proyectos de nación. El gobierno debe profundizar en
la transparencia y rendición de cuentas, para transmitir confianza hacia los ciudadanos, mejorar
la gestión de los recursos y reducir costos de financiamiento. Ello pudiera contribuir a reducir la
opacidad y la falta de acceso a información pertinente sobre la operatividad de la Chivo Wallet.
» Gobernanza digital. El BID y la Secretaria Técnica de Planificación del gobierno de El Salvador
conciben la gobernanza digital, pieza clave de un gobierno digital. Esto requiere la siguiente
acotación: la tecnología no es un fin, es un medio; una herramienta en torno a una estrategia de
digitalización del Estado; así como, de un Gobierno apto para la era digital. Esto resulta pertinente
para el caso de la Chivo Wallet ante las denuncias de suplantación de identidad. Un atributo de
la billetera gubernamental debe ser la seguridad de los datos personales.
» Gestión pública estratégica y táctica. La CEPAL hace un llamamiento para la zona de
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125Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
América Latina y el Caribe a transitar de la inmediatez; donde las políticas de corto plazo tengan
una visión de largo plazo y sean coherentes entre sí. La ley Bitcoin estable cuatro objetivos
transversales. Llevar a buen término dichos objetivos, pasa por entender la necesidad de realizar
una combinación inteligente entre lo estratégico y lo táctico, léase una gestión reactiva (táctica),
proactiva (integración de lo táctico y lo estratégico) y prospectiva (estratégico).
» Regulación. Países como Estados Unidos, la Unión Europea; y, organismos internacionales
como el FMI y el BM subrayan que el desarrollo de largo plazo de las criptomonedas en general;
y, del Bitcoin, en particular, requiere de una regulación proclive a ello. A partir de la experiencia
del uso diario del Bitcoin, El Salvador pudiera realizar sustantivos aportes en la temática de
regulación, para un mejor desempeño del Bitcoin, como medio de pago y medio de cambio.
» Propuesta Operativa. El BID y el Atlantic Council señalan que, en un mundo ideal, la prospectiva
serviría para fundamentar tanto la planificación estratégica como las políticas públicas. Teniendo
en consideración ello, una propuesta operativa, en términos tácticos y estratégicos, pudiera ser
la integración del ecosistema Chivo Wallet, con el sistema digital del gobierno y de la economía,
destacándose los siguientes momentos:
La gestión reactiva (táctica) ya está hecha en términos de la infraestructura tecnológica
y de servidores.
La gestión proactiva, léase la combinación de lo táctico y estratégico, respectivamente así:
La gobernanza legal, tecnológica y operativa del ecosistema Bitcoin. A la vez, la modernización
de la administración pública, desde la perspectiva digital. De manera particular, el reciente
convenio de servicios entre Google Cloud y el gobierno salvadoreño.
La gestión prospectiva. El Salvador busca convertirse en un proveedor de servicios
tecnológicos en Centroamérica. Ello podría crear un escenario diferente para utilizar la
infraestructura montada o existente. Sin descartar que, la plataforma se sigue utilizando para
lo cual fue creada.
» Gobierno Inteligente. A la luz de lo anterior, el Gobierno Inteligente se concibe como una
nueva gobernanza que pudiera contribuir a lograr de una mejor forma los objetivos plasmados
en la Ley Bitcoin.
4. Discusión final y conclusiones
El espíritu de la investigación es el análisis, la reflexión y fundamentación para un balance critico
integrado del ecosistema Bitcoin. A partir de ello, se abre la presente discusión final, desde una
perspectiva transversal, a saber:
La implementación del Bitcoin
Como moneda de curso legal en El Salvador, generó un efecto mediático internacional y un efecto
inmediato, en el ámbito nacional. También, se convirtió en un tópico álgido por la opacidad y la falta
de acceso a la información; a la vez, por los diversos objetivos plasmados en la Ley Bitcoin.
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América Latina y el Caribe a transitar de la inmediatez; donde las políticas de corto plazo tengan
una visión de largo plazo y sean coherentes entre sí. La ley Bitcoin estable cuatro objetivos
transversales. Llevar a buen término dichos objetivos, pasa por entender la necesidad de realizar
una combinación inteligente entre lo estratégico y lo táctico, léase una gestión reactiva (táctica),
proactiva (integración de lo táctico y lo estratégico) y prospectiva (estratégico).
» Regulación. Países como Estados Unidos, la Unión Europea; y, organismos internacionales
como el FMI y el BM subrayan que el desarrollo de largo plazo de las criptomonedas en general;
y, del Bitcoin, en particular, requiere de una regulación proclive a ello. A partir de la experiencia
del uso diario del Bitcoin, El Salvador pudiera realizar sustantivos aportes en la temática de
regulación, para un mejor desempeño del Bitcoin, como medio de pago y medio de cambio.
» Propuesta Operativa. El BID y el Atlantic Council señalan que, en un mundo ideal, la prospectiva
serviría para fundamentar tanto la planificación estratégica como las políticas públicas. Teniendo
en consideración ello, una propuesta operativa, en términos tácticos y estratégicos, pudiera ser
la integración del ecosistema Chivo Wallet, con el sistema digital del gobierno y de la economía,
destacándose los siguientes momentos:
La gestión reactiva (táctica) ya está hecha en términos de la infraestructura tecnológica
y de servidores.
La gestión proactiva, léase la combinación de lo táctico y estratégico, respectivamente así:
La gobernanza legal, tecnológica y operativa del ecosistema Bitcoin. A la vez, la modernización
de la administración pública, desde la perspectiva digital. De manera particular, el reciente
convenio de servicios entre Google Cloud y el gobierno salvadoreño.
La gestión prospectiva. El Salvador busca convertirse en un proveedor de servicios
tecnológicos en Centroamérica. Ello podría crear un escenario diferente para utilizar la
infraestructura montada o existente. Sin descartar que, la plataforma se sigue utilizando para
lo cual fue creada.
» Gobierno Inteligente. A la luz de lo anterior, el Gobierno Inteligente se concibe como una
nueva gobernanza que pudiera contribuir a lograr de una mejor forma los objetivos plasmados
en la Ley Bitcoin.
4. Discusión final y conclusiones
El espíritu de la investigación es el análisis, la reflexión y fundamentación para un balance critico
integrado del ecosistema Bitcoin. A partir de ello, se abre la presente discusión final, desde una
perspectiva transversal, a saber:
La implementación del Bitcoin
Como moneda de curso legal en El Salvador, generó un efecto mediático internacional y un efecto
inmediato, en el ámbito nacional. También, se convirtió en un tópico álgido por la opacidad y la falta
de acceso a la información; a la vez, por los diversos objetivos plasmados en la Ley Bitcoin.
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126Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
De ahí, la relevancia de realizar un análisis genealógico en la comprensión de las posibles
motivaciones que llevan a la administración de Nayib Bukele a la implementación del Bitcoin como
medio de pago y medio de cambio. Ello derivó en la indagación de los objetivos de la Ley Bitcoin,
de la gobernanza legal y tecnológica de la criptomoneda. En la comprensión de los determinantes
político-institucionales del uso de la criptomoneda, se concluye que existe un prisma de perspectivas
en términos tácticos, estratégicos y prospectivos; de fondo, gérmenes de cambio.
El desempeño y gobernanza del Bitcoin en la práctica
Constituye una discusión en evolución respecto a perspectivas y riesgos, en los siguientes momentos:
Primer momento, se realizó una indagación sobre los efectos de la medida, centrada en el uso
de la moneda virtual, así como en el desempeño de la billetera gubernamental Chivo Wallet. A partir
de ello, se concluye:
a. Conviene señalar que, el dinero funciona como reserva de valor, medio de intercambio
de bienes y servicios y unidad de cuenta de medición de valor. Las criptomonedas no cumplen
a cabalidad dichas funciones; la alta volatilidad afecta ser una reserva de valor; la limitada
aceptación restringe su uso como medio de intercambio. Dichas acotaciones son pertinentes
para entender que la sociedad salvadoreña manifiesta incertidumbre y temor, en el uso del Bitcoin
como moneda de curso legal. De fondo, la desconfianza mina dicha criptomoneda.
b. El desempeño de la Chivo Wallet y el Bitcoin develan que, pese a los incentivos
económicos gubernamentales, para el uso masivo de la billetera digital; así como, la ausencia de
tarifas para intercambiar Bitcoin por dólares, no hay evidencia contundente respecto a un uso
significativo del Bitcoin como medio de pago y medio de cambio.
c. El gobierno ha realizado un esfuerzo de gobernanza legal y tecnológica para promover
y facilitar servicios financieros digitales. Pese a ello, conviene destacar que no existe un registro
oficial sobre el uso de la Chivo Wallet.
Segundo momento, las perspectivas sobre los tres proyectos insignia: emisión de bonos Bitcoin
(bonos volcán), la compra de Bitcoin y la Bitcoin City. La evaluación develó que la emisión de bonos
descansa bajo el supuesto que el Bitcoin alcance un valor de un millón de dólares. El Salvador no ha
realizado ninguna emisión de bonos volcán; tampoco, hay información oficial sobre la Bitcoin City.
A partir de lo expuesto, la opacidad y la falta de acceso a la información son riesgos latentes, en
la gobernanza del Bitcoin en la práctica. Junto a ello, la volatilidad de la criptomoneda y un entorno
económico-financiero incierto y fluctuante minan la valorización del mercado del Bitcoin; lo cual pone
en riesgo los proyectos insignia del Bitcoin, siempre y cuando descansen sobre la emisión de bonos
volcán.
El prisma del Bitcoin
Esboza la posibilidad de transitar a nuevas prioridades de futuro y transiciones de nación. Por ende,
constituye una discusión en construcción, con una mirada del futuro hacia el presente, desde la
prospectiva estratégica, se develan bifurcaciones que se abren desde el ecosistema Bitcoin, a saber:
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
De ahí, la relevancia de realizar un análisis genealógico en la comprensión de las posibles
motivaciones que llevan a la administración de Nayib Bukele a la implementación del Bitcoin como
medio de pago y medio de cambio. Ello derivó en la indagación de los objetivos de la Ley Bitcoin,
de la gobernanza legal y tecnológica de la criptomoneda. En la comprensión de los determinantes
político-institucionales del uso de la criptomoneda, se concluye que existe un prisma de perspectivas
en términos tácticos, estratégicos y prospectivos; de fondo, gérmenes de cambio.
El desempeño y gobernanza del Bitcoin en la práctica
Constituye una discusión en evolución respecto a perspectivas y riesgos, en los siguientes momentos:
Primer momento, se realizó una indagación sobre los efectos de la medida, centrada en el uso
de la moneda virtual, así como en el desempeño de la billetera gubernamental Chivo Wallet. A partir
de ello, se concluye:
a. Conviene señalar que, el dinero funciona como reserva de valor, medio de intercambio
de bienes y servicios y unidad de cuenta de medición de valor. Las criptomonedas no cumplen
a cabalidad dichas funciones; la alta volatilidad afecta ser una reserva de valor; la limitada
aceptación restringe su uso como medio de intercambio. Dichas acotaciones son pertinentes
para entender que la sociedad salvadoreña manifiesta incertidumbre y temor, en el uso del Bitcoin
como moneda de curso legal. De fondo, la desconfianza mina dicha criptomoneda.
b. El desempeño de la Chivo Wallet y el Bitcoin develan que, pese a los incentivos
económicos gubernamentales, para el uso masivo de la billetera digital; así como, la ausencia de
tarifas para intercambiar Bitcoin por dólares, no hay evidencia contundente respecto a un uso
significativo del Bitcoin como medio de pago y medio de cambio.
c. El gobierno ha realizado un esfuerzo de gobernanza legal y tecnológica para promover
y facilitar servicios financieros digitales. Pese a ello, conviene destacar que no existe un registro
oficial sobre el uso de la Chivo Wallet.
Segundo momento, las perspectivas sobre los tres proyectos insignia: emisión de bonos Bitcoin
(bonos volcán), la compra de Bitcoin y la Bitcoin City. La evaluación develó que la emisión de bonos
descansa bajo el supuesto que el Bitcoin alcance un valor de un millón de dólares. El Salvador no ha
realizado ninguna emisión de bonos volcán; tampoco, hay información oficial sobre la Bitcoin City.
A partir de lo expuesto, la opacidad y la falta de acceso a la información son riesgos latentes, en
la gobernanza del Bitcoin en la práctica. Junto a ello, la volatilidad de la criptomoneda y un entorno
económico-financiero incierto y fluctuante minan la valorización del mercado del Bitcoin; lo cual pone
en riesgo los proyectos insignia del Bitcoin, siempre y cuando descansen sobre la emisión de bonos
volcán.
El prisma del Bitcoin
Esboza la posibilidad de transitar a nuevas prioridades de futuro y transiciones de nación. Por ende,
constituye una discusión en construcción, con una mirada del futuro hacia el presente, desde la
prospectiva estratégica, se develan bifurcaciones que se abren desde el ecosistema Bitcoin, a saber:
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
127Revista Centroamericana de Administración Pública (88)Enero / Junio 2025
a. En primer lugar, a partir de la propia fuerza o dinámica política gubernamental, El Salvador
pudiera emitir una criptomoneda estable denominada Colón-Dólar, a partir del ecosistema del
Bitcoin. Junto a ello, desde una perspectiva más amplia, el gobierno está realizando una apuesta
por la modernización del Estado, la administración pública y el gobierno, desde la perspectiva
digital
b. En segundo lugar, como un esfuerzo para inducir los diseños propicios de cambio,
desde la perspectiva de buen gobierno, el Gobierno Inteligente se concibe como un imperativo
impostergable en El Salvador; y constituye una oportunidad para el cumplimiento de metas de
corto y largo plazo.
c. En tercer lugar, desde los atributos del Gobierno Inteligente se ha realizado un diagnóstico
de los cuatro objetivos transversales de la Ley Bitcoin: inclusión financiera, reducción en el costo
del envío de remesas, transformación del sistema financiero y promover el desarrollo económico
de El Salvador. Cada uno de los objetivos por sí mismo presenta grandes retos, los cuales no se
resuelven exclusivamente con una medida monetaria; en estricto rigor, con la opción de un nuevo
régimen cambiario
d. Teniendo ello en consideración, surge el esbozo de recomendaciones para una
gobernanza que pudiera contribuir a un mejor desempeño de la medida gubernamental. El buen
logro de los objetivos de la Ley Bitcoin pasa por entender la necesidad de realizar una gestión
gubernamental táctica y estratégica.
En la teoría y práctica política, desde el siglo XIV hasta la actualidad, para lograr el fin público
del buen gobierno, gobernabilidad o governance se estilan distintos medios. De ahí la relevancia de
reflexionar respecto a las motivaciones que llevan al gobierno de Nayib Bukele a la implementación
del Bitcoin, como moneda de curso legal.
Por ende, la investigación tiene el cariz de innovación, en la forma de abordar y contribuir en la
comprensión de la implementación, la funcionalidad y los principales cuellos de botella del Bitcoin en
El Salvador, así como retos y desafíos de dicha iniciativa.
A la luz de todo lo realizado, como parte del cambio institucional, se abre la posibilidad que la
República de El Salvador transite a nuevos escenarios y prioridades de futuro, lo cual constituye retos
y desafíos en la gobernanza pública, desde las grandes tendencias mundiales.
Referencias
(UCA), I. U. (2022). La población salvadoreña opina sobre el Bitcoin. San Salvador.
Acevedo, C. (2022). ¿Es factible que el Bitcoin alcance un millón de dólares en cinco años? Realidad
Empresarial, 8-21.
Alvarez, F., Argente, D. y Van Patten, D. (2022). Are cryptocurrencies currencies. Bitcoin as a legal tender in
El Salvador. National Bureau of Economic Research.
Arévalo, K. (25 de enero de 2023). Voz de América. https://www.vozdeamerica.com/a/infografia-cuantos-
Revista Centroamericana de Administración Pública (88): 94 - 129 Enero / junio 2025
a. En primer lugar, a partir de la propia fuerza o dinámica política gubernamental, El Salvador
pudiera emitir una criptomoneda estable denominada Colón-Dólar, a partir del ecosistema del
Bitcoin. Junto a ello, desde una perspectiva más amplia, el gobierno está realizando una apuesta
por la modernización del Estado, la administración pública y el gobierno, desde la perspectiva
digital
b. En segundo lugar, como un esfuerzo para inducir los diseños propicios de cambio,
desde la perspectiva de buen gobierno, el Gobierno Inteligente se concibe como un imperativo
impostergable en El Salvador; y constituye una oportunidad para el cumplimiento de metas de
corto y largo plazo.
c. En tercer lugar, desde los atributos del Gobierno Inteligente se ha realizado un diagnóstico
de los cuatro objetivos transversales de la Ley Bitcoin: inclusión financiera, reducción en el costo
del envío de remesas, transformación del sistema financiero y promover el desarrollo económico
de El Salvador. Cada uno de los objetivos por sí mismo presenta grandes retos, los cuales no se
resuelven exclusivamente con una medida monetaria; en estricto rigor, con la opción de un nuevo
régimen cambiario
d. Teniendo ello en consideración, surge el esbozo de recomendaciones para una
gobernanza que pudiera contribuir a un mejor desempeño de la medida gubernamental. El buen
logro de los objetivos de la Ley Bitcoin pasa por entender la necesidad de realizar una gestión
gubernamental táctica y estratégica.
En la teoría y práctica política, desde el siglo XIV hasta la actualidad, para lograr el fin público
del buen gobierno, gobernabilidad o governance se estilan distintos medios. De ahí la relevancia de
reflexionar respecto a las motivaciones que llevan al gobierno de Nayib Bukele a la implementación
del Bitcoin, como moneda de curso legal.
Por ende, la investigación tiene el cariz de innovación, en la forma de abordar y contribuir en la
comprensión de la implementación, la funcionalidad y los principales cuellos de botella del Bitcoin en
El Salvador, así como retos y desafíos de dicha iniciativa.
A la luz de todo lo realizado, como parte del cambio institucional, se abre la posibilidad que la
República de El Salvador transite a nuevos escenarios y prioridades de futuro, lo cual constituye retos
y desafíos en la gobernanza pública, desde las grandes tendencias mundiales.
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release/2022/11/30/remittances-grow-5-percent-2022
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