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Regulación habilitante, exible y
prospectiva para una transición
energética justa y sostenible
Enabling, exible, and forward-looking regulation
for a just and sustainable energy transition
Juan Carlos Martínez Piva
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Recibido: 23 de julio del 2025 / Aceptado: 25 de agosto del 2025 / DOI: 10.35485/rcap89_1
Como citar:
Martínez, J. (2025). Regulación habilitante, flexible y prospectiva para una transición energética justa y sostenible.
Revista Centroamericana
de Administración Pública
, 89, 11-32. DOI: 10.35485/rcap89_1
Resumen
La transformación del sector energético requiere marcos regulatorios que no solo acompañen los
avances tecnológicos, sino que también se anticipen a los cambios del contexto, socioeconómicos,
tecnológico y ambientales para promoverlos y orientarlos. Este artículo se sustenta en marcos teóricos
contemporáneos, una valoración de experiencias internacionales, la revisión documental y un análisis
crítico-constructivo que tiene como objetivo determinar los requerimientos de una regulación preparada
para adaptarse a contextos cambiantes manteniendo su valor público. Se concluye que los elementos
que deben contemplarse para la construcción de una regulación preparada para el futuro deben
contemplar: exibilidad normativa, habilitante a las nuevas tecnologías, orientación prospectiva que
incorpore herramientas anticipatorias y coherencia institucional. Alcanzar estos objetivos demanda
una visión integral de la acción pública, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y de la
articulación entre política pública y regulación, como condición para una transición energética justa y
sostenible.
1 Universidad Nacional de Costa Rica, Heredia, Costa Rica. Consultor internacional en energía y comercio. Economista de la
Universidad de Costa Rica cuenta con un Máster en Política Económica con especialidad en Economía Internacional del Centro Inter-
nacional de Política Económica para el Desarrollo Sostenible (CINPE) de la Universidad Nacional (UNA) y una especialización regional
en Regulación Económica Aplicada del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP). Es docente en la Escuela de
Relaciones Internacionales de la UNA y en el CINPE. Coordina la Maestría en Regulación y Políticas Públicas en el Sector Energía que
imparte el ICAP. Cuenta con numerosas publicaciones sobre comercio, cooperación y energía. Correo electrónico: juan.martinezpiva@
outlook.com
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Palabras clave: REGULACIÓN ENERGÉTICA, TRANSICIÓN ENERGÉTICA, FLEXIBILIDAD
REGULATORIA, TECNOLOGÍAS EMERGENTES, REGULACIÓN PROSPECTIVA
Abstract
The transformation of the energy sector requires regulatory frameworks that not only keep pace with
technological advances, but also anticipate socioeconomic, technological and environmental changes to
promote and guide them. This article is based on contemporary theoretical frameworks, an assessment
of international experiences, documentary review and a critical-constructive analysis aimed at identifying
the requirements of regulation that is prepared to adapt to changing contexts while upholding its public
value. It is concluded that the elements to be considered in designing future-ready regulation must
include: normative exibility, enabling conditions for new technologies, a forward-looking orientation
that incorporates anticipatory tools and institutional coherence. Achieving these objectives requires a
comprehensive vision of public action, the strengthening of institutional capacities and the coordination
between public policy and regulation, as a condition for a just and sustainable energy transition.
Keywords: ENERGY REGULATION, ENERGY TRANSITION, REGULATORY FLEXIBILITY,
EMERGING TECHNOLOGIES, FORWARD-LOOKING REGULATION
Introducción
El sector energético está en el centro de los retos que enfrentan los países de la región Centroamericana
y del Caribe para alcanzar las tres dimensiones del desarrollo sostenible, a saber, la económica, social
y ambiental. Por esa razón, el sector está llamado a cumplir un papel fundamental para mejorar el
bienestar de las poblaciones, mitigar el cambio climático, alcanzar los objetivos de desarrollo sostenible
y propiciar el desarrollo de sus sectores productivos.
En un mundo en transición hacia fuentes energéticas más sostenibles y en un contexto social,
económico, tecnológico y ambiental en rápida evolución, la regulación y las políticas públicas se
convierten en herramientas clave para garantizar un equilibrio entre seguridad, sostenibilidad y acceso
equitativo a la energía. En este sentido, dejan de ser instrumentos pasivos para controlar, dirigir o
restringir, para convertirse en herramientas que habiliten la innovación, adaptándose a contextos
cambiantes y anticipándose a las necesidades emergentes de manera proactiva.
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Este artículo propone una reexión crítica sobre la necesidad de evolucionar hacia una regulación
energética preparadas para el futuro, concebida como instrumento esencial para enfrentar los desafíos
e impulsar las transformaciones que promuevan el desarrollo sostenible de la región. En particular
propone cómo los marcos regulatorios pueden y deben ser habilitantes de tecnologías emergentes,
exibles frente a contextos dinámicos y prospectivos para orientar decisiones de largo plazo.
Para esos efectos se parte de una revisión de los enfoques tradicionales de la regulación para
valorar progresivamente los elementos que permiten su adaptación y anticipación para enfrentar de
mejor manera los desafíos contemporáneos. Finalmente, se presentan los principales elementos que
deben contemplarse para el diseño de una regulación preparada para el futuro, exible, habilitante y
prospectiva y su valoración como impulsores de una transición energética justa.
1. Aspectos teóricos y metodológicos
a) Marco teórico y conceptual
El análisis que aquí se presenta se construye sobre teorías contemporáneas como la economía
institucional y teoría regulatoria, en particular por su papel en la forma en la cual explican cómo
las reglas moldean el comportamiento de actores públicos y privados lo que está en el centro de la
capacidad regulatoria de incidir en el desarrollo, para impulsarlo o limitarlo (North, 1990; Jordana &
Levi-Faur, 2004)
También resulta relevante el concepto de la gobernanza y la regulación adaptativa, que
promueven marcos normativos con capacidad de aprendizaje y ajuste progresivo (Black & Baldwin,
2010), así como una institucionalidad capaz de responder proactivamente a cambios en contextos
complejos y dinámicos, mediante mecanismos de aprendizaje, participación y exibilidad normativa
(Miller, 2018)
En el campo regulatorio, deben considerarse los desarrollos conceptuales sobre los principios,
mejores prácticas y naturaleza de la regulación de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (OCDE), en particular cabe resaltar, la noción de regulación habilitante, que busca crear
condiciones para que las tecnologías emergentes orezcan sin comprometer los objetivos públicos
(OECD, 2020; OECD, 2025). De manera similar es importante el concepto de regulación a “prueba
de futuro” que le permita alcanzar sus objetivos frente a las necesidades cambiantes de los contextos
económicos, sociales y tecnológicos (Moreno y Gallo, 2023, p.10)
En este análisis debe considerarse la gobernanza anticipatoria, que incorpora herramientas
de prospectiva en la toma de decisiones regulatorias y de política pública, así como a las estructuras
gobernativas con disposición hacia el futuro (OECD, 2020; Guston, 2014) la cual fue denida
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recientemente por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL] (2025) como
“la incorporación y la aplicación sistemática de la prospectiva estratégica en toda la estructura
gubernamental, abarcando el análisis de políticas y los procesos de toma de decisiones” (p. 17)
En este contexto, cobra especial importancia la forma en la que los elementos anteriores inuyen
en la aspiración de los países de la región centroamericana por alcanzar una transición energética
justa, entendida como un proceso de transformación del sistema energético hacia un modelo bajo
en emisiones que garantice la equidad social, la inclusión y el respeto por los derechos humanos,
asegurando que los benecios y costos de la transición se distribuyan de manera equitativa entre
países, sectores y grupos sociales (CEPAL, 2022).
b) Enfoque metodológico
Este trabajo se desarrolla bajo un enfoque cualitativo de tipo exploratorio-descriptivo. El enfoque
cualitativo permite analizar fenómenos complejos desde una perspectiva interpretativa, integrando
elementos que inciden en el diseño y aplicación de marcos regulatorios en el sector energético.
Se emplean tres técnicas principales:
• Revisión documental y bibliográca especializada: Se realiza un análisis sistemático de literatura
académica, informes técnicos y documentos de política pública. La revisión incluye marcos
conceptuales contemporáneos sobre gobernanza adaptativa, prospectiva en la acción pública,
gobernanza anticipatoria, regulación exible y habilitante. Esta revisión permite establecer la
base teórica y conceptual que sustenta el análisis y las propuestas del estudio.
• Valoración de experiencias internacionales en marcos regulatorios en el sector energético:
Se examinan casos seleccionados de aplicación de marcos regulatorios innovadores en el
sector energético. La valoración se centra en identicar enfoques y prácticas regulatorias que
promueven la exibilidad, la integración de nuevas tecnologías, la prospectiva y la promoción de
la sostenibilidad. La comparación de estos casos permite extraer lecciones y buenas prácticas
que nutren el análisis propositivo del artículo.
• Análisis crítico-propositivo: El análisis se orienta a generar recomendaciones orientadoras
para el diseño de marcos regulatorios preparados para el futuro, en particular, para el sector
energético para avanzar hacia la transición energética. Más que una lectura diagnóstica, el
análisis busca construir propuestas concretas, articuladas en recomendaciones orientadoras
para el diseño de marcos regulatorios.
Estas herramientas se articulan con el objetivo metodológico central de construir una base
conceptual y empírica que dena los conceptos fundamentales asociados a una regulación apta para
un mundo en transformación e identicar elementos clave que deben contemplarse en un diseño
regulatorio que promueva la transición energética justa.
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2. De la regulación tradicional a la regulación
del futuro
Históricamente, la regulación en el sector energía ha sido prescriptiva o por mandato la cual especica
lo qué se debe hacer o qué no se puede hacer para cumplir con un objetivo determinado. Este enfoque
tiene limitantes importantes, entre las principales están que se sustenta en la experiencia pasada en
el marco de métodos, enfoques y contextos socioeconómicos y tecnológicos determinados, esto la
condiciona a lo conocido resultando en rigidez en sus soluciones y limitante en cuanto a los instrumentos
de regulación aplicables y las tecnologías consideradas en ellos.
El enfoque prescriptivo resulta insuciente ante los desafíos de la transición energética
y la rapidez con la cual evoluciona la tecnología y la dinámica del sector. la descentralización de
la generación, la integración de energías renovables, la digitalización de redes y la necesidad de
participación ciudadana.
Por ejemplo, el rápido descenso del costo de los sistemas de almacenamiento de electricidad con
base en baterías (SAEB) y los avances en la gestión de esa tecnología les convierte en habilitadores
claves y asequibles para la transformación tecnológica del sistema eléctrico y la transición energética
con aplicaciones en todos los niveles del sistema, en el nivel residencial, industrial y de red eléctrica,
para darle seguridad y exibilidad. Según BloombergNEF (2024), el precio promedio de los sistemas
de baterías de ion-litio cayó un 14% en 2023, situándose en USD 139 por kilovatio-hora (Kwh), frente
a los más 1.200 de USD/kWh registrado en 2010.
En contextos de alta penetración renovable, el almacenamiento con baterías permite gestionar la
variabilidad de la generación, reducir la congestión en la red y garantizar el suministro durante eventos
extremos o fallas, aspectos fundamentales en el diseño de un sistema energético más inteligente,
sostenible y conable con una creciente penetración de fuentes variables de energía renovable. Para
aprovechar plenamente estos benecios, es indispensable contar con marcos regulatorios prospectivos
que reconozcan el valor multifuncional del almacenamiento, habiliten su participación en los distintos
segmentos del mercado eléctrico y anticipen los desafíos tecnológicos, económicos y operativos
asociados a su integración masiva, para resolverlos de modo que se promueva la inversión y su
adopción, y con esto, la resiliencia del sistema en el largo plazo.
De manera similar, el tránsito desde sistemas eléctricos centralizados de generación a sistemas
neurales descentralizados requiere de la digitalización de la red o redes inteligentes para incorporar la
capacidad de gestión en tiempo real que permita aprovechar las ventajas de eciencia y resiliencia de
la descentralización. La regulación, debe prever la incorporación de estos sistemas con los cambios
normativos y regulatorios necesarios para aprovechar su pleno potencial operativo, así como para
promover la eciencia en la gestión y la regulación. La regulación, por ejemplo, debe habilitar nuevas
formas de interacción entre consumidores empresas eléctricas, como la generación distribuida y
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nuevas capacidades como la gestión activa de la demanda, la cual puede formar parte de un paquete
de servicios prestados a la red para mantener su estabilidad.
Una regulación prospectiva requiere que los entes reguladores incorporen herramientas de
análisis de futuro estudios de tendencias tecnológicas y sociales, modelos de escenarios energéticos
y evaluaciones ex ante de impacto para inuir en el diseño de la regulación. También requiere de
esquemas de gobernanza multinivel que permitan la coordinación de la acción gubernamental, desde
un enfoque, “un solo gobierno” (whole-of-government approach), (OECD, 2019 p.18) y la participación
efectiva multisectorial y de actores de la sociedad civil.
Por esa razón, la regulación del futuro debe ir más allá del cumplimiento técnico y convertirse
en un habilitador del cambio estructural, capaz de acompañar procesos de innovación tecnológica,
transformación institucional y evolución social. En este sentido, para contar con una regulación
preparada para el futuro debe considerarse, a su vez, la evolución de la institucionalidad y de su
gobernanza.
Al respecto, (Kaye, 2021) indica que el diseño institucional debe incluir mecanismos de
actualización continua del marco regulatorio, así como espacios de gobernanza adaptativa que integren
actores públicos, privados y comunitarios. El concepto de gobernanza adaptativa según Black (2010)
se reere a un enfoque de regulación que reconoce la complejidad, la incertidumbre y el dinamismo
de los entornos sociales, económicos y tecnológicos. En lugar de seguir modelos normativos rígidos
y jerárquicos, la gobernanza adaptativa se sustenta en principios como: (a) exibilidad regulatoria,
(b) aprendizaje continuo, (c) participación de múltiples actores; y, (d) revisión iterativa de reglas y
prácticas.
En materia de prospectiva regulatoria resulta útil la aplicación de esquemas de análisis para la
construcción la acción pública a partir de cinco preguntas clave mediante las cuales se dene una hoja
de ruta para pensar y proyectar el futuro como explican Bitar, et. al. (2021):
• ¿De dónde venimos? Diagnóstico integrado de la situación desde las dimensiones económica,
tecnológica, política, social y ambiental.
• ¿Dónde estamos? Identicación de riesgos, desafíos, brechas y problemas actuales en relación
con los objetivos que se persiguen.
• ¿A dónde podríamos ir? Construcción de múltiples escenarios de cambio para anticipar futuros
posibles.
• ¿Hacia dónde queremos ir? Denición del escenario deseado, en función de una visión
transformadora.
• ¿Cómo queremos llegar? Diseño de ejes estratégicos e iniciativas concretas para transitar
hacia ese escenario preferido.
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Integrar la prospectiva en la regulación evita además “bloqueos tecnológicos” (lock-ins) que
obstaculicen la adopción de tecnologías y permite aprovecharlas de mejor manera, aumentar la
resiliencia del sistema ante incertidumbres y mejorar la coordinación entre actores con la denición de
una visión común orientadora de la acción conjunta. La ausencia de esquemas normativos habilitantes
puede demorar la adopción de tecnologías con amplio potencial en los trópicos, como puede ser el
caso de la tecnología solar fotovoltaica y como los SAEB que, como se mencionó anteriormente, son
clave para la estabilidad del sistema conforme se incorporen más fuentes variables de energía.
En la aplicación de la prospectiva a la función pública en América Latina sobresale la Comisión
Desafíos del Futuro, Ciencia, Tecnología e Innovación del Senado de Chile, comúnmente denominada
Comisión del Futuro. Esta comisión tiene el mandato de promover una visión de largo plazo del
desarrollo nacional, mediante el uso estratégico del conocimiento cientíco y la anticipación tecnológica.
La comisión busca posicionar a la ciencia, la tecnología y la innovación (CTI) como ejes de las políticas
públicas, con el n de enfrentar de manera proactiva los desafíos complejos contemporáneos (Senado
de Chile, s.f.)
El trabajo de la comisión incluye establecer vínculos permanentes entre el mundo legislativo y
los ámbitos del saber cientíco y académico, para impulsar políticas públicas basadas en evidencia y
con visión prospectiva (Senado de Chile, s.f.) En este sentido, el mandato de la comisión trasciende el
trabajo legislativo tradicional, ya que busca generar un ecosistema deliberativo y interdisciplinario que
permita anticipar fenómenos disruptivos y transformaciones estructurales a nivel nacional y global.
Del mandato de la comisión se extraen elementos fundamentales para el desarrollo de una
regulación prospectiva ya que se evidencia la necesidad de aplicar enfoques multidisciplinarios y
participativos que incorporen la creación de redes interinstitucionales e intersectoriales con actores,
incluyendo la academia, en el plano nacional e internacional. La multidisciplinariedad y los espacios de
interlocución permiten la co-creación de soluciones a retos complejos y, por eso, están en el centro de
la acción pública prospectiva.
De manera similar, la Política Regulatoria emitida por la Autoridad Reguladora de los Servicios
Públicos (ARESEP) de Costa Rica, dene como uno de los objetivos implementar un modelo regulatorio
que es exible, habitante y prospectivo orientado a procurar el valor público (ARESEP, 2021)
En relación con la “regulación anticipatoria”, la fundación para la innovación para el bien social
del Reino Unido (NESTA, s.f.) identica las siguientes seis características fundamentales:
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Tabla 1.
Componentes de una regulación anticipatoria.
Componente Descripción
Inclusiva y
colaborativa:
Involucra al público y diversos actores para enfrentar nuevos contexto
y tecnologías y se apoya en las capacidades de esos actores alcanzar
objetivos regulatorios.
Prospectiva: Desarrolla estrategias resistentes y adaptables que puedan hacer frente a
la incertidumbre inherente a los contextos en rápida evolución.
Proactiva: Se compromete con los innovadores y la innovación en una fase temprana
para dar respuestas oportunas y proporcionadas a problemas que pueden
escalar rápidamente.
Iterativa: Adopta un enfoque de “probar y evolucionar”, en lugar de “resolver y dejar”,
ante los nuevos problemas.
Basada en los
resultados:
Centrada en acciones para alcanzar objetivos bien denidos, en lugar de
establecer normas, e incentiva a las plataformas para que respalden los
objetivos normativos.
Experimentación
descentralizada:
Facilita respuestas diversas a la regulación de oportunidades y riesgos
en fase inicial, y cuando aún no se han establecido políticas y normas
nacionales o mundiales.
Nota. Adaptado de
https://www.nesta.org.uk/feature/innovation-methods/anticipatory-regulation/
La incorporación transversal de principios de “regulación anticipatoria” en la acción de los
reguladores para prever escenarios futuros y diseñar o adaptar marcos regulatorios permitiría no solo
la incorporación oportuna de tecnologías emergentes, sino que éstas se aprovechen de mejor manera
para alcanzar los objetivos regulatorios en benecios de la población.
3. Regulación y política pública: un enfoque
integral
La regulación no opera en el vacío. Es parte integral del ecosistema de la política pública. Mientras
la política dene objetivos, estrategias y prioridades (por ejemplo, metas de descarbonización o
electricación rural), la regulación debe traducirlos en marcos operativos articulados claros, coherentes
y ecaces que provean incentivos y desincentivos para avanzar en esa dirección.
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Una política energética ecaz requiere que sus instrumentos regulatorios estén alineados con
los grandes objetivos y aspiraciones nacionales como las metas climáticas, los planes nacionales
de energía, los incentivos económicos y las necesidades del territorio. Esta coherencia entre política
y regulación es clave para evitar contradicciones, reducir incertidumbre y canalizar esfuerzos
institucionales e inversiones públicas y privadas.
Ejemplos de esta articulación se encuentran en Chile (con su estrategia nacional de hidrógeno
verde y los cambios regulatorios asociados)
2
o en Costa Rica cuya política de descarbonización
articula de manera coherente un amplio conjunto de instrumentos de política interconectados,
que conforman y fortalecen la visión y los compromisos del país en materia de acción climática
3
.
De hecho, en Costa Rica ARESEP está sujeta a una serie de obligaciones legales que vinculan
sus acciones con las políticas públicas con un mandato legal derivado de su ley orgánica, la Ley 7593.
Estas obligaciones se encuentran en el primer artículo de esa ley, el cual establece que (ARESEP, s.f.,
art. 1), que si bien la institución “no se sujetará a los lineamientos del Poder Ejecutivo” si “estará sujeta
al Plan nacional de desarrollo, a los planes sectoriales correspondientes y a las políticas sectoriales
que dicte el Poder Ejecutivo”. Esto implica una obligación explícita de alinear la regulación con los
planes y objetivos de desarrollo del país.
La articulación entre política pública y regulación puede darse por diseño, como es el caso
de ARESEP en Costa Rica o puede promoverse de forma práctica por la acción del Estado desde
un enfoque de “un solo gobierno” que proporcione la visión integral y planicación estratégica de la
acción del Estado (OECD, 2019). Aquí también juega un papel determinante la regulación prospectiva
como ingrediente esencial en la planicación estratégica, el diálogo y la articulación de los esfuerzos
nacionales en el marco de una visión integrada del desarrollo (Máttar & Perrotti, 2014).
4. Regulación habilitante de la tecnología
Un marco regulatorio habilitante es aquel que no obstaculiza la innovación, sino que la facilita y la
orienta. Esto adquiere un signicado especial en el contexto de la transición energética, las tecnologías
emergentes – como las redes inteligentes, el almacenamiento de energía, la electricación del
transporte y la generación distribuida – demandan marcos regulatorios que proporcionen certidumbre
y que faciliten su adopción e integración. Ante este escenario, la regulación energética debe asumir
un carácter habilitante, entendido como un conjunto de normas y principios diseñados para promover
la innovación tecnológica sin comprometer los objetivos de seguridad, sostenibilidad y eciencia del
sistema energético ni los grandes objetivos regulatorios y de política pública.
2 El Plan de Regulaciones para el Desarrollo de la Industria del Hidrógeno en Chile 2024-2030 contempla 16 iniciativas
regulatorias, con cronogramas para ajustar normativas en áreas clave del hidrógeno verde.
3 Entre estas políticas sobresalen: El Plan Estratégico Nacional 2050 (PEN), Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050
(PNdD), Política Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), el VII Plan Nacional de Energía 2015-2030 (PNE), Plan
Nacional de Transporte Eléctrico 2018-2035 (PNTE), entre otros.
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Una regulación habilitante se caracteriza, en primer lugar, por su neutralidad tecnológica, es decir,
no privilegia tecnologías especícas, sino que establece objetivos o estándares generales que pueden
ser cumplidos por distintas soluciones técnicas. Este enfoque permite que la innovación orezca en un
entorno competitivo y diversicado (Moreno & Gallo, 2023) Por ejemplo, una regulación que establece
metas de reducción de emisiones para el sector industrial, pero no impone tecnologías especícas,
puede ser cumplida mediante electricación, eciencia energética, uso de hidrógeno verde o captura
o compensación por emisiones de carbono, según la viabilidad de cada caso.
En esta materia, la regulación basada en desempeño puede ser una solución esencial, ya
que se enfoca en los resultados esperados en lugar de medios especícos para alcanzarlos. Esto
permite la elección de las tecnologías más adecuadas para cumplir con los objetivos establecidos,
incentivando la eciencia y la innovación y facilitando la integración de nuevas tecnologías limpias
(Pató, et. al., 2019) Este enfoque contrasta con las regulaciones prescriptivas, que tienden a volverse
obsoletas ante la rápida evolución tecnológica y restrictivas sobre las soluciones normativas y técnicas
aplicables.
Para que estas prácticas sean efectivas, es indispensable fortalecer la capacidad institucional
de las entidades regulatorias. Esto implica formar equipos técnicos con conocimientos actualizados
sobre tecnologías emergentes, establecer canales de colaboración con otros organismos del Estado
y fomentar procesos participativos que integren a empresas, sociedad civil y academia en el diseño
normativo (OECD, 2021)
La evaluación regulatoria ex ante, que inuye en el diseño, y ex post, que valora su impacto
y efectividad, también se vuelve clave para garantizar que las normas no se conviertan en barreras
a la innovación. Estas evaluaciones están en el centro del análisis del impacto normativo (AIN) o
regulatorio y permiten promover un “ciclo virtuoso de calidad regulatoria” (Montes y Moreno, 2021,
p.12) permitiendo contar con información sobre la forma y en qué medida se alcanzan los objetivos
regulatorios para ajustarse de manera oportuna a la evolución del contexto e incorporar efectivamente
los avances tecnológicos.
En conclusión, una regulación energética habilitante a la tecnología no solo requiere un
diseño jurídico-institucional adecuado, sino también una visión estratégica adaptativa que reconozca
el potencial transformador de la innovación tecnológica en el sector energético. La combinación de
neutralidad tecnológica, exibilidad, enfoque basado en desempeño y fortalecimiento institucional
constituye la base de la regulación habilitante al cambio tecnológico.
La siguiente gura sintetiza los componentes esenciales de una regulación habitante al cambio
tecnológico.
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Figura 1.
Regulación habilitante al cambio tecnológico.
Nota. Elaboración propia
5. Flexibilidad regulatoria para entornos
dinámicos
En un entorno en rápida evolución económica, social, geopolítica y tecnológica como sucede en el
sector energético es fundamental que la regulación sea exible y adaptable a los cambios acelerados
del contexto. Para esto se requiere de una regulación con capacidad de ajuste dinámico y aprendizaje
institucional.
La cooperación institucional, el intercambio de ideas y la difusión de mejores prácticas son
elementos fundamentales para adaptar la regulación a los desafíos complejos y cambiantes del sector
energético en el contexto de la transición energética y la transformación tecnológica. Frente a la
incertidumbre asociada a las tecnologías emergentes, la descarbonización y la descentralización de
los sistemas eléctricos, los reguladores requieren mecanismos de aprendizaje mutuo y colaboración
multinivel que les permitan anticipar riesgos, identicar soluciones innovadoras y fortalecer capacidades
institucionales.
La compleja realidad actual, aunque enmarcada en contextos diferentes, tiene elementos
comunes para los organismos de regulación alrededor del mundo. Por ello, la valoración de soluciones
para hacer frente a los nuevos retos y contexto puede beneciarse del intercambio de experiencias,
lecciones y conocimiento acumulado por otras entidades reguladoras y de los análisis de entidades
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especializadas (Martínez-Piva, 2021)
Las dinámicas colaborativas promueven, a su vez, la coherencia normativa y la eciencia
regulatoria, en el plano nacional e internacional, habilitan la experimentación controlada y el desarrollo
de marcos exibles y adaptativos (Black, 2010; IEA, 2021). En particular, iniciativas como el intercambio
de experiencias entre agencias reguladoras, la participación en redes regionales y globales, y la
integración del conocimiento técnico y prospectivo de expertos y actores del ecosistema energético,
fortalecen la legitimidad, ecacia y resiliencia de los marcos regulatorios (OECD, 2021; Nesta, s.f.)
Espacios como la Red de Reguladores Económicos (NER, en inglés) de la OCDE y la Reunión
Anual de Reguladores de la Energía de la Asociación Iberoamericana de Entidades Reguladoras de la
Energía (ARIAE) constituyen plataformas valiosas para el intercambio de experiencias, el fortalecimiento
de capacidades y la cooperación entre agencias reguladoras. Estas iniciativas demuestran el potencial
de los esquemas colaborativos para generar conocimiento especializado y buenas prácticas en
materia regulatoria. En este sentido, la creación de un nodo o hub regional orientado a la regulación
y las políticas públicas para la transición energética justa podría ofrecer una respuesta articulada a
los desafíos particulares de América Central, facilitando un espacio técnico de aprendizaje conjunto y
formulación de soluciones adaptadas al contexto regional.
El Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), como organismo especializado
del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), con el mandato de fortalecer las competencias
institucionales de los Estados miembros, y que desde 2023 imparte la Maestría en Regulación y
Políticas Públicas en el Sector Energía, se encuentra en una posición estratégica para liderar esta
iniciativa y consolidar una comunidad de práctica y conocimiento regional que contribuya a una
transición energética sostenible, equitativa e inclusiva.
Para alcanzar la exibilidad regulatoria también son relevantes instrumentos como mecanismos
de revisión periódica, la regulación experimental (regulatory sandboxes) y las normas de desempeño
(OECD, 2021). Estos instrumentos, les han permitido a países como el Reino Unido y los Países Bajos
experimentar con modelos de negocio innovadores – como la agregación de demanda o la taricación
dinámica – bajo una supervisión regulatoria controlada y acotada en el tiempo.
Iniciativas experimentales como Electric Nation, desarrollada entre abril del 2016 y octubre del
2019 en el Reino Unido, permitieron recolectar información sobre el impacto de vehículos eléctricos
(VE) conectados a la red de baja tensión (V2N), la factibilidad técnica y económica de los servicios a la
red basados en la carga de los VE y la efectividad de la regulación basada en carga inteligente y tarifas
dinámicas o por tiempo de uso para la modicación del comportamiento de los usuarios en benecio
de una red más estable (National Grid, 2021).
En Colombia, los espacios de experimentación regulatoria se aplicaron inicialmente al sector
nanciero, mediante la creación del Espacio Controlado de Prueba (ECP) (Presidencia de la República
de Colombia, 2020) y al sector de tecnologías de la información (TICs) (Comisión de Regulación
de Comunicaciones [CRC], 2020) para luego aplicarse transversalmente a todas las actividades
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reguladas como un “mecanismo exploratorio de regulación para modelos de negocio innovadores en
industrias reguladas (Sandbox)” (Congreso de la República de Colombia, 2020, art. 5) y (Presidencia
de la República de Colombia, 2021).
Del análisis realizado en esta sección se extrae que la exibilidad en la regulación requiere
adoptar enfoques regulatorios como:
• Enfoque basado en resultados y principios, en lugar de reglas estrictas.
• Revisión periódica de normas, con mecanismos de retroalimentación multiactor.
• Participación multisectorial en la toma de decisiones regulatorias.
• La cooperación y el desarrollo de redes de intercambios de mejores prácticas y conocimientos.
• El uso de planes piloto y entornos de prueba o “regulatory sandboxes”.
6. Implicaciones institucionales y capacidades
requeridas
En las secciones anteriores observamos como avanzar hacia una regulación habilitante, exible y
prospectiva requiere transformar no solo las normas, sino también del rediseño de las instituciones
y de la dinámica interinstitucional. Los marcos regulatorios del futuro deben estar respaldados por
instituciones capaces de aprender, adaptarse y anticipar los cambios en entornos complejos, marcados
por aceleradas transformaciones tecnológicas, socioeconómicas y ambientales. Los entes reguladores
deben también comprender la tecnología, sus alcances y potencialidades para aprovecharlas y evitar
obstaculizar la innovación.
Esto demanda el fortalecimiento de al menos cuatro capacidades institucionales clave:
• Capacidad analítica y prospectiva: Las instituciones deben incorporar enfoques de análisis
anticipatorio, como la prospectiva tecnológica, los estudios de futuros y el análisis de sistemas
complejos. Esto implica formar equipos multidisciplinarios que integren experticia en ciencia
de datos, modelización energética, análisis de escenarios y evaluación de impacto regulatorio.
Estas capacidades permiten responder a los cambios e inuir proactivamente en el rumbo del
sector.
• Capacidad deliberativa y de participación: Una regulación debe construirse sobre procesos
inclusivos que involucren a múltiples actores. La participación pública no puede limitarse a
consultas formales; requiere mecanismos de deliberación continua, co-creación de políticas y
rendición de cuentas. Esto exige competencias en facilitación de diálogos, mediación de conictos
y construcción de consensos, así como canales institucionalizados para la participación de la
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ciudadanía, comunidades locales, empresas y organizaciones de la sociedad civil.
• Capacidad para la gestión del conocimiento y el aprendizaje organizacional: Las agencias
reguladoras deben desarrollar estructuras que favorezcan el aprendizaje continuo, la
sistematización de experiencias y la incorporación de buenas prácticas internacionales. La
creación de unidades internas de análisis, redes de colaboración interinstitucional y plataformas
digitales de intercambio de conocimiento pueden contribuir a este propósito. Una cultura
organizacional abierta al aprendizaje y al cuestionamiento también es esencial para promover
la innovación institucional.
• Capacidad tecnológica y comprensión de la innovación: Comprender las nuevas tecnologías
deja de ser una tarea técnica aislada, para convertirse en una necesidad regulatoria estratégica.
Las autoridades deben ser capaces de evaluar el potencial transformador de soluciones como
la digitalización, la inteligencia articial, las microrredes, el almacenamiento energético y la
gestión de la demanda. Esta comprensión permite diseñar marcos normativos que promuevan
y aprovechen la innovación para alcanzar los objetivos regulatorios y de política pública.
Además del desarrollo de capacidades, es indispensable un rediseño del ecosistema institucional
que sustenta la regulación. Esto implica adoptar enfoques de gobernanza multinivel, donde las
decisiones se nutran de la interacción con los gobiernos locales, agencias ambientales, entes de
planicación, universidades, actores del sector privado y comunidades. Una gobernanza adaptativa,
basada en la coordinación, la experimentación y la evaluación continua, permitirá responder de manera
más ecaz a las dinámicas territoriales y sectoriales.
Debe promoverse también una mayor coherencia entre política pública y regulación, superando
la tradicional separación entre quienes diseñan las políticas y quienes las implementan o regulan. La
construcción de visiones compartidas, marcos estratégicos comunes y mecanismos de coordinación
horizontal y vertical es indispensable para garantizar que la regulación contribuya efectivamente a los
objetivos de la transición energética justa y sostenible.
La academia cumple un papel central en estas áreas, formando profesionales capaces de diseñar,
implementar y evaluar regulación y políticas públicas con un enfoque práctico y proporcionando análisis
y espacios de reexión conjunta. Programas como la Maestría en Regulación y Políticas Públicas en el
Sector Energía que imparte el ICAP son reejo de una atención oportuna a la necesidades de formación
de capital humano para enfrentar retos contemporáneos proporcionando, además, proporciona una
necesaria visión integral al incorporar dos dimensiones de la acción del Estado – regulación y políticas
públicas – frecuentemente distanciadas, en el marco de un posgrado regional multidisciplinario de
enfoque aplicado que anima al intercambio de experiencias. En este mismo ámbito, la Maestría en
Gerencia de la Innovación que también ofrece el ICAP, es una herramienta estratégica para transformar
a la administración pública en un motor del desarrollo sostenible, competitivo e inclusivo regional.
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7. Regulación del futuro y transición
energética
Una regulación exible, prospectiva y habilitante desempeña un papel determinante en el contexto
de la transición energética justa, al actuar como facilitadora del cambio tecnológico, la innovación, la
descarbonización de la matriz energética y la reducción de desigualdades estructurales. Asimismo,
contribuye a prevenir nuevas formas de exclusión social y territorial que pudieran emerger o intensicarse
durante este proceso de transformación por el desplazamiento de actividades y empleo.
En primer lugar, una regulación exible es esencial para enfrentar la incertidumbre asociada
al rápido avance tecnológico y a la evolución de los modelos de negocio en el sector energético.
Su capacidad de adaptación permite incorporar soluciones tecnológicas emergentes que viabilizan la
transición energética y ofrecen señales claras para estimular la inversión. Por ejemplo, mecanismos
regulatorios que otorguen certeza jurídica y económica para la retribución de la energía y otros servicios
aportados por sistemas fotovoltaicos distribuidos o marcos normativos que faciliten el despliegue de
infraestructura para la movilidad eléctrica como estaciones de recarga con participación del sector
privado.
Por su parte, la regulación prospectiva permite alinear las decisiones de los distintos actores
del ecosistema energético con una visión de largo plazo. Este enfoque es particularmente relevante
en un sector caracterizado por elevados costos de inversión y largos ciclos de vida de los activos. La
regulación con visión de futuro posibilita anticipar escenarios tecnológicos, económicos y sociales,
así como diseñar respuestas normativas que mitiguen posibles efectos adversos, como la generación
de nuevas brechas de acceso a la energía o la exclusión de ciertos territorios y comunidades de los
benecios de la transición.
Finalmente, la regulación habilitante se orienta al diseño de marcos institucionales y normativos
que no solo acompañen, sino que incentiven activamente la innovación tecnológica y organizacional.
Este tipo de regulación fomenta la aparición de nuevos modelos de negocio, promueve la participación
de diversos actores, incluyendo pequeños productores, usuarios prosumidores y cooperativas
energéticas y facilita la integración de tecnologías disruptivas.
Un ejemplo ilustrativo de cómo estas tres dimensiones pueden actuar sinérgicamente es el
caso de la electricación de procesos térmicos industriales mediante el reemplazo de calderas de
combustibles fósiles por alternativas eléctricas. La viabilidad nanciera y técnica de esta transformación
podría potenciarse mediante esquemas regulatorios que permitan la instalación de paneles fotovoltaicos
con mecanismos de retribución por el excedente aportado a la red, así como por los servicios prestados
por SAEB que contribuyan a la estabilidad del sistema. Estos mecanismos regulatorios favorecen
la descarbonización industrial al mejorar la factibilidad nanciera de los proyectos y amplían las
oportunidades de participación de nuevos actores y de inversión para impulsar la transición energética.
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Tabla 2.
Contribución de una regulación exible, prospectiva y habilitante a la transición energética justa.
Característica Descripción Contribución a la transición energética justa
Flexible
Permite la adaptación a
cambios tecnológicos,
económicos y sociales sin
requerir reformas normativas
constantes.
• Facilita la adopción de diversas soluciones
tecnológicas según el contexto local.
• Reduce barreras de entrada para nuevos
actores (cooperativas, comunidades,
PYMES).
• Permite respuestas regulatorias
diferenciadas para sectores vulnerables o
excluidos.
Prospectiva
Incorpora el análisis
anticipatorio de tendencias,
riesgos y oportunidades en
el diseño normativo.
• Evita bloqueos regulatorios ante
innovaciones futuras.
• Promueve la planicación de largo plazo con
inclusión de actores.
• Permite identicar y corregir a tiempo
desigualdades emergentes.
Habilitante
Impulsa activamente la
innovación y el aprendizaje.
• Facilita la adopción de innovaciones
tecnológicas en nuevos contextos
• Crea condiciones para el desarrollo de
soluciones inclusivas
• Permite nuevos modelos de negocio que
combinen sostenibilidad, asequibilidad y
acceso equitativo.
Nota. Elaboración propia
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8. Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones
La transformación del sector energético en el marco de la transición hacia modelos sostenibles,
resilientes y tecnológicamente habilitantes exige una revisión profunda de los marcos regulatorios
vigentes. A partir del análisis realizado, se identican las siguientes conclusiones:
Limitaciones de los marcos regulatorios prescriptivos. Los enfoques regulatorios tradicionales,
de carácter prescriptivo y con base en lógicas retrospectivas, presentan una alta rigidez que limita
su capacidad para incorporar tecnologías emergentes y soluciones innovadoras. En consecuencia,
resultan inadecuados para atender los desafíos dinámicos y multidimensionales de la transición
energética.
Necesidad de marcos regulatorios prospectivos, exibles y habilitantes. Se requiere avanzar
hacia esquemas de regulación con visión prospectiva, carácter exible, enfoque habilitante e integración
sistémica que potencien la transición energética. Para ello, es fundamental la reconguración
institucional y normativa bajo los siguientes lineamientos:
Gobernanza adaptativa. Los marcos regulatorios deben sustentarse en una gobernanza
adaptativa que incorpore exibilidad regulatoria, aprendizaje continuo, participación de actores diversos
y procesos de revisión iterativa de normas y prácticas.
Prospectiva aplicada a la regulación y la acción pública. La incorporación de metodologías de
prospectiva permite construir hojas de ruta orientadas a imaginar y proyectar futuros posibles, con el
n de diseñar políticas y regulaciones capaces de anticipar transformaciones estructurales.
Experiencias regionales como base de aprendizaje. Existen iniciativas relevantes en América
Latina y en el ámbito internacional que integran la prospectiva en la formulación de políticas públicas.
Estas experiencias evidencian la importancia de enfoques interinstitucionales, intersectoriales,
multidisciplinarios y participativos como condiciones necesarias para una regulación contextualizada y
anticipatoria.
Principios de la regulación anticipatoria. Una regulación anticipatoria debe ser inclusiva y
colaborativa, orientada al futuro, proactiva, iterativa y basada en principios u objetivos más que en
reglas jas, con el propósito de adaptarse a escenarios inciertos y cambiantes.
Articulación entre política pública y regulación. La efectividad de los marcos regulatorios depende
de su alineación con los objetivos de política pública. Esta articulación debe garantizar coherencia,
claridad normativa y orientación estratégica en torno a resultados comunes en el corto y largo plazo.
Regulación como habilitador de innovación tecnológica. La regulación debe facilitar y orientar la
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adopción de tecnologías emergentes. Para ello, se requiere que sea: (i) tecnológicamente neutral; (ii)
orientada por objetivos; (iii) respaldada por instituciones con capacidades técnicas actualizadas; y, (iv)
sujeta a procesos sistemáticos de evaluación ex ante y ex post en el marco de una mejora continua.
Colaboración regulatoria e interinstitucional. La cooperación y el diálogo interinstitucional y entre
agencias reguladoras, tanto a nivel nacional como internacional, constituye una herramienta clave
para fortalecer la capacidad de adaptación mediante el intercambio de conocimientos, experiencias y
buenas prácticas.
Espacios de experimentación regulatoria. Los regulatory sandboxes y los planes piloto son
instrumentos esenciales para ensayar nuevos esquemas regulatorios y validar modelos de negocio
innovadores en entornos controlados, contribuyendo así a reducir riesgos e incertidumbres de la
adopción de soluciones innovadoras.
Rediseño interinstitucional y normativo. La regulación prospectiva y habilitante requiere de ajustes
normativos, una transformación del diseño institucional, así como de las dinámicas organizacionales y
los procesos de toma de decisiones de las entidades reguladoras.
Transformación institucional como condición habilitante. La evolución de la regulación debe ir
acompañada de una transformación institucional. Esto implica inversiones sostenidas en capacidades
técnicas, fortalecimiento de la cultura organizacional y adopción de estructuras de gobernanza
adaptativas, capaces de gestionar la complejidad e incertidumbre del entorno energético actual y
futuro.
Formación de capital humano. Es clave contar con personal con conocimientos actualizados
y competencias para el desarrollo de soluciones de políticas públicas y de regulación para enfrentar
exitosamente los desafíos contemporáneos. La academia cumple un papel central en el desarrollo
de este capital humano, proporcionando análisis y una visión integral de retos y soluciones, creando
espacios para el intercambio de lecciones y mejores prácticas y potenciando la innovación sistemática.
Regulación del futuro y transición energética. Una regulación exible, prospectiva y habilitante
es clave para viabilizar una transición energética justa, al impulsar la innovación y la descarbonización,
al tiempo que posibilita la reducción de desigualdades existentes y contribuye a prevenir nuevas formas
de exclusión social y territorial.
Creación de nodo o hub regional de regulación y políticas públicas para la transición energética
justa. Un repositorio y centro de análisis sobre experiencias, mejores prácticas y lecciones aprendidas
en torno a la transición energética en Centroamérica, puede convertirse en un catalizador de sinergias
regionales, de la mejora de la acción pública y en un acelerador del avance hacia una transición
energética sostenible y justa.
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Recomendaciones
A continuación, se incluyen algunas recomendaciones dirigidas a impulsar el tránsito hacia una
regulación preparada para el futuro que promueva una mayor eciencia, sostenibilidad y equidad.
Evolución de los marcos regulatorios tradicionales hacia modelos exibles, prospectivos
y habilitantes. Se debe buscar la transformación de los esquemas regulatorios desde esquemas
prescriptivos hacia marcos regulatorios orientados a resultados, tecnológicamente neutrales y
estructurados para adaptarse a contextos de alta incertidumbre y rápida evolución. El desarrollo de
marcos regulatorios con estas características puede facilitar la adopción de innovaciones, acelerar la
descarbonización del sector energético y promover que la transición se desarrolle de manera equitativa
e inclusiva, minimizando riesgos de exclusión social o territorial.
Incorporar la prospectiva como herramienta estructural en el diseño regulatorio. Debe
institucionalizarse el uso de metodologías de prospectiva estratégica en los ciclos de planicación,
diseño y evaluación de la regulación, con el n de anticipar tendencias, identicar disrupciones
tecnológicas y formular hojas de ruta regulatorias alineadas con escenarios futuros plausibles y
orientadas por objetivos.
Adoptar un enfoque de gobernanza adaptativa en los entes reguladores. Se recomienda
fortalecer las capacidades institucionales para implementar modelos de gobernanza basados en
exibilidad, aprendizaje continuo, participación multiactor y evaluación iterativa, permitiendo así una
mayor capacidad de respuesta ante los retos de la transición energética.
Fomentar la articulación entre política pública y regulación. Es fundamental promover una visión
sistémica e integrada entre las políticas públicas y los marcos regulatorios, asegurando su coherencia,
consistencia y orientación estratégica. Para ello, se sugiere establecer mecanismos formales de
coordinación interinstitucional que garanticen la alineación de objetivos, instrumentos y tiempos de
implementación.
Desarrollar capacidades institucionales para la regulación de tecnologías emergentes.
Se recomienda invertir en formación continua del capital humano en organismos reguladores,
especialmente en temas de digitalización, energías renovables, almacenamiento, electromovilidad,
regulación y políticas públicas, así como otros campos clave de la transición energética, al igual que
en la creación de unidades especializadas en innovación y análisis prospectivo.
Promover la cooperación interinstitucional e internacional. La creación de redes de colaboración
entre agencias regulatorias, organismos multilaterales, centros de investigación, la academia y empresas
innovadoras puede facilitar el intercambio de experiencias, el aprendizaje mutuo y la adopción de
mejores prácticas regulatorias. Estas actividades pueden incluir espacios de diálogo técnico y alianzas
estratégicas para la experimentación conjunta.
Implementar espacios de regulación experimental controlada. La habilitación de regulatory
sandboxes y proyectos piloto debe formar parte de la estrategia de modernización regulatoria. Estas
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herramientas permiten probar soluciones innovadoras en entornos seguros y controlados, reducir
incertidumbre y generar evidencia empírica para el ajuste normativo.
Fortalecer la evaluación regulatoria bajo un enfoque de mejora continua. Se recomienda
institucionalizar mecanismos de evaluación ex ante y ex post de las intervenciones regulatorias,
integrando métricas de desempeño, análisis de impacto y procesos de retroalimentación, para asegurar
la efectividad y adaptabilidad de las medidas adoptadas.
Rediseñar las estructuras y procesos institucionales para habilitar la transformación regulatoria.
La transición hacia una regulación más exible, habilitante y orientada al futuro requiere revisar la
arquitectura institucional de los entes reguladores, sus procesos de toma de decisiones y sus sistemas
de gobernanza interna. Se sugiere adoptar marcos organizacionales más ágiles, interdisciplinares y
orientados al aprendizaje.
Impulsar una cultura organizacional para la innovación en las entidades reguladoras. Es
necesario fomentar una cultura institucional que valore la innovación, el análisis estratégico y la
apertura al cambio, como condiciones necesarias para enfrentar con éxito los desafíos estructurales,
tecnológicos y sociales del sector energético.
Promover la regulación del futuro como impulso a la transición energética justa. El desarrollo
de marcos regulatorios que incorporen principios de exibilidad, prospectiva y habilitación tecnológica,
puede facilitar la adopción de innovaciones, acelerar la descarbonización del sector energético y
garantizar que la transición se desarrolle de manera equitativa e inclusiva, minimizando riesgos de
exclusión social o territorial.
Promover la creación de un nodo o hub regional de regulación y políticas públicas para la
transición energética justa. Esta iniciativa contribuiría a fortalecer la cooperación regional, el desarrollo
de conocimiento y aprendizaje conjunto, así como a catalizar la acción pública orientada a una transición
energética sostenible e inclusiva en la región. El ICAP, en su calidad de organismo regional dedicado
a la formación de capacidades y la generación de conocimiento en el ámbito de la gestión pública, se
encuentra en una posición estratégica para liderar y articular esta propuesta.
_______________________________________
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