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La política pública del Sector Energía
en Costa Rica y la participación de
los ciudadanos
Public policy in Costa Rica’s energy sector and
citizen participation
Rodolfo Romero Redondo
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Recibido: 5 de abril del 2025 / Aceptado: 24 de septiembre del 2025 / DOI: 10.35485/rcap89_4
Como citar:
Romero Redondo, R. (2025). La política pública del Sector Energía en Costa Rica y la participación de los ciudadanos.
Revista
Centroamericana de Administración Pública
, 89, 91-99. DOI: 10.35485/rcap89_4
Resumen
Este artículo analiza la política pública del sector de energía en Costa Rica, enfocándose en la
participación ciudadana en su diseño e implementación. Se consideran referentes teóricos y se plantea
la necesidad de que una política pública como esta debe surgir del análisis del contexto y debe contar con
la participación activa de todos los actores que se ven afectados o beneciados. Un análisis de redes de
actores (ARS) muestra que instituciones como el MINAE, la ARESEP, y empresas distribuidoras tienen
un rol central en la toma de decisiones, mientras que la participación ciudadana es muy limitada. Esto
pone en cuestión la legitimidad y ecacia de la política pública desde una perspectiva de generación
de valor público. En última instancia, se plantea que, en el contexto actual de mayor exigencia social
por transparencia y sostenibilidad, es necesario hacia una gobernanza más colaborativa, en la que los
ciudadanos tengan un papel más activo y vinculante en la toma de decisiones pública.
Palabras clave: VALOR PÚBLICO, GOBERNANZA, TRANSICIÓN ENERGÉTICA, ANÁLISIS
DE ACTORES, ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS.
1 Universidad de Costa Rica, San José Costa Rica. Ingeniero Industrial con posgrado en gerencia de la calidad y candidato a Doctor
en gestión pública y ciencias empresariales, es docente e investigador de la Universidad de Costa Rica en la Escuela de Administración
Pública, en la Escuela de Ingeniería Industrial y en el Centro de Investigación y Capacitación en Administración Pública CICAP. Correo:
rodolfo.romero@ucr.ac.cr
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Abstract
This article analyzes public policy in Costa Rica’s energy sector, focusing on citizen participation in its
design and implementation. Theoretical frameworks are considered, emphasizing that a public policy of
this nature must emerge from contextual analysis and actively involve all stakeholders who are aected
or beneted. A social network analysis (SNA) reveals that institutions such as MINAE, ARESEP, and
energy distribution companies play a central role in decision-making, while citizen participation remains
very limited. This raises questions about the legitimacy and eectiveness of public policy from a
public value generation perspective. Ultimately, the article argues that in today’s context of increasing
social demand for transparency and sustainability, there is a need to move toward more collaborative
governance in which citizens play a more active and binding role in public decision-making.
Keywords: PUBLIC VALUE, GOVERNANCE, ENERGY TRANSITION, STAKEHOLDER
ANALYSIS, PUBLIC POLICY ANALYSIS.
Introducción
La política pública considera el conjunto de decisiones, acciones y estrategias que se plantean y
ejecutan desde el Estado por medio de sus instituciones; para atender y resolver problemas de la
sociedad en su conjunto. La participación de los diferentes actores legitima estos cursos de acción, que
son aplicables para salud, educación, seguridad, energía, para mencionar algunas áreas de aplicación.
Así, Luis F. Aguilar Villanueva, en su libro El estudio de las Políticas Públicas (1992), dene el
concepto de la política pública como el conjunto de decisiones y acciones que un gobierno lleva a cabo
para solucionar problemas públicos especícos, involucrando actores gubernamentales y otros sectores
de la sociedad. Según el mismo autor, las políticas públicas no pueden quedarse como declaraciones
de intenciones, pues deben establecer cursos de acción con objetivos concretos enfocados a cambiar
y transformar la realidad de un país o región partiendo de las necesidades públicas.
En un concepto más evolucionado analizado por Arias Torres, Herrera Torres y Colín Martínez
(2013) planteado por Lahera (2004), la política pública se dene como: cursos de acción y ujos de
información relacionados con un objetivo político denido en forma democrática, son desarrollados por
el sector público, y frecuentemente; con la participación de la comunidad y el sector privado.
Este artículo tiene como objetivo general: analizar la política pública del sector energético en
Costa Rica, con un enfoque de participación ciudadana en su diseño e implementación.
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En lo especíco, pretende examinar algunos referentes teóricos de la política pública en este
contexto; aplicar análisis de redes de actores (ARS) para identicar el papel de las instituciones y la
participación ciudadana en la toma de decisiones; y poner en discusión para futuras investigaciones,
la necesidad de evaluar la legitimidad y eciencia de la política energética actual desde la perspectiva
de la generación de valor público.
Metodología
Para el abordaje de este artículo, se propone una metodología cualitativa que combina el análisis
documental con el análisis de redes de actores (ARS), identicando actores clave, relaciones,
centralidad y cercanía. Para ello, se realiza una revisión exhaustiva de documentos clave de la política
energética de Costa Rica, incluyendo el VII Plan Nacional de Energía 2015-2030 y su actualización
2019-2030, así como el Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050.
De manera complementaria, se analizan los conceptos y referentes teóricos de política pública,
gobernanza, valor público y transición energética; y se examinan los hallazgos de informes ociales de
fuentes primarias y secundarias para generar la discusión y las conclusiones.
Discusión
Ante la pregunta: ¿Tiene Costa Rica una política pública en gestión de energía que se implemente con
la participación de los ciudadanos?
Actualmente, en Costa Rica la política pública en el sector energético se orienta en la transición
hacia una matriz energética 100% renovable, los documentos de referencia vigentes son: el Plan
Nacional de descarbonización 2018-2050 y el VII Plan Nacional de Energía 2015-2030 y su actualización
2019-2030, los cuales orientan una gestión para impulsar la eciencia energética y la electricación del
transporte.
Entre las características más importantes que plantea esta política pública es la transición
energética 100% renovable, aprovechando fuentes y tecnologías de generación hidroeléctrica,
geotérmica, eólica y solar, que son una realidad hoy en Costa Rica.
Esta política rearma la responsabilidad del Estado de asegurar el abastecimiento energético
disminuyendo las emisiones y respetando los principios del desarrollo sostenible como elementos
centrales.
Según el VII Plan Nacional de Energía (2015-2030), actualizado en 2019; la orientación trazada
en la política energética debe poner al país en mejores condiciones para contribuir a la competitividad
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industrial del país, aumentando la eciencia de los procesos de generación, transporte y suministro de
electricidad.
También, debe reducir los costos de la economía nacional asociados al transporte de personas
y mercancías, debe favorecer el equilibrio macroeconómico con la disminución de la factura petrolera,
además de proveer un nivel adecuado de seguridad energética para producción y consumo.
Según, Aguilar Villanueva (2005) a partir de los principios de política pública esbozados
originalmente por Lasswell, para el diseño y la implementación de las políticas públicas; se debe
considerar la calidad de la información y el análisis de contexto como insumo fundamental para el
análisis de un problema público. No es sólo el gobierno quien diseña e implementa la política pública,
sino una red de actores con intereses y capacidades diversas.
Bajo esta perspectiva, en la formulación de la política pública de energía, a partir del VII
Plan Nacional de Energía (2015-2030) se evidencia un abordaje desde el contexto considerando
las necesidades, problemas y situaciones asociados a la sociedad costarricense desde las aristas:
económica, ambiental y social; considerando los diferentes actores que se relacionan, ejecutan o son
afectados o beneciados con esta política pública desde sus intereses.
El mismo VII Plan Nacional de Energía (2015) y actualizado en 2019, se plantea la necesidad
de armonizar intereses contrapuestos por lo menos en cuatro perspectivas:
• Competitividad y reducción de emisiones: Usar energía térmica abarata costos, pero aumenta
la huella de carbono. Costa Rica ha optado por energías renovables, aunque esto eleva los
precios de la electricidad.
• Generación eléctrica y protección ambiental: Ampliar energías renovables impacta el ambiente
y puede elevar costos o fomentar la generación térmica.
• Transporte público e inversión: Mejorar el transporte masivo reduce emisiones, pero implica
altas inversiones que deben ser nanciadas.
• Renovación vehicular y bienestar económico: Restringir la importación de vehículos antiguos
reduciría emisiones, pero aumentaría el costo de los automóviles, afectando a las familias.
Por su parte, Lahera Parada (2004), plantea que una política pública de calidad debe incluir
orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, deniciones o modicaciones institucionales
y la previsión de sus resultados.
En la evaluación del diseño del VII Plan Nacional de Energía 2015 -2030 y su versión ajustada
en 2019, realizada en 2024 por el Ministerio de Planicación Nacional y de Política Económica
(MIDEPLAN) se identicaron algunos hallazgos que ponen en perspectiva la capacidad real de esta
política pública, instrumentalizada mediante este plan:
• Cuando se diseñó en el PNE en su versión inicial en 2015, no se incluían en la matriz o plan de
acción los indicadores respectivos, aspecto que viene a dicultar como valorar el cumplimiento
de las metas establecidas. Esta situación, también es resaltada por la Contraloría General en
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el 2019 (MIDEPLAN, 2024)
• En el diseño de este instrumento, no se consideraron elementos metodológicos fundamentales
como lo son las líneas base ni en el documento original ni en la actualización de este realizada
en el 2019, con la particularidad de que éstas son el punto de partida en el desarrollo de
cualquier intervención pública, necesarias para medir su avance, su desempeño y facilita prever
los resultados a alcanzar, es decir, para poder valorar lo alcanzado, hay que saber de dónde se
partió (MIDEPLAN, 2024)
• El PNE se concentra en dos esferas amplias (electricidad y combustibles fósiles), las cuales
tienen una incidencia de manera diferenciada en distintos ámbitos: ambiental, social y
económico, político. El desarrollo de estos elementos dentro de los documentos valorados, a
nivel de población a atender, actores involucrados y responsables, parte una visión desagregada
y parcial, lo que limita la comprensión de su alcance integral, así como de los distintos actores y
protagonistas que inciden y están involucrados en la dinámica de dichos aspectos (MIDEPLAN,
2024)
• A pesar de que se llevó a cabo la actualización al plan original, no se tuvo la previsión de que
hay un contexto que puede variar signicativamente producto de los cambios a nivel global
en tendencias, en tecnologías debido a fenómenos naturales y económicos que terminan
impactando el tema energético a nivel nacional y que inuyen en que los escenarios de
planicación energética se tengan que ajustar, lo que se reeja que no se planicó de forma
prospectiva, por tanto la planicación se desfasó y esta situación hace que toda la ruta que se
diseñó pierda vigencia (MIDEPLAN, 2024)
• La participación de muchos de los actores señalados, se limitó la construcción del PNE (consulta
pública) y su respectiva actualización. No se obtuvo evidencia para armar que el diseño como
tal incluye la participación a nivel de su gestión, seguimiento y evaluación, de los actores
mencionados (MIDEPLAN, 2024)
Análisis de redes de actores de la política
pública en energía en Costa Rica
Tal y como plantea Zurbriggen (2011), el análisis de redes (ARS) permite comprender la complejidad
de los procesos de toma de decisiones y las interacciones e inuencias de los diferentes actores en la
formulación e implementación de la política pública.
Partiendo de los hallazgos anteriores y tomando como referencia el VII Plan Nacional de Energía
2015 -2030, actualizado en 2019, se identicaron los actores clave referenciados en el documento
como implementadores de los objetivos y acciones planteadas en este instrumento de política pública.
Se identican 17 nodos con mayor preponderancia en el documento que se presentan en la tabla 1.
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Tabla 1.
Actores clave mencionados en el VII Plan Nacional de Energía 2015 -2030.
Nota. Tomado del VII Plan Nacional de Energía 2015 -2030.
Desde estos actores, se identican las relaciones e inuencias denidas en la implementación
el VII PNE según su nivel de participación en los objetivos del plan en una matriz bimodal; esto con
el propósito de realizar un análisis de redes (ARS), y así determinar los actores con más conexiones
(centralidad de grado), quienes son los puentes claves de la red (centralidad de intermediación) y
quiénes tienen mejor acceso al resto de la red (centralidad de cercanía). La gráca resultante de este
análisis por medio de la aplicación Gephi se presenta en la gura 1.
Figura 1.
Gráco para análisis de redes con respecto a la centralidad de grado, intermediación y cercanía de los
actores de la política pública en Energía en Costa Rica.
Nota. Elaboración propia.
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Figura 2.
Peso relativo de la participación de actores en la implementación de los objetivos del VII PNE (2015-
2030, actualizado en 2019).
Nota. Elaboración propia.
Con este análisis, se identica que Ministerio de Ambiente y Energía (MINAE), la Autoridad
Reguladora de Servicios Públicos, otras instancias de Gobierno y las empresas distribuidoras de
energía, tienen la mayor participación y un rol clave en la toma de decisiones (centralidad de grado), en
segunda instancia las instancias de coordinación CONACE, SEPSE, el Sector Privado y el ICE tiene
un nivel medio de participación y los ciudadanos y la sociedad civil son los actores que tienen menor
participación en la implementación de este Plan Nacional de Energía.
En términos de intermediación, y mejor acceso a otros nodos igual el MINAE, la ARESEP, el
gobierno y las empresas distribuidoras tienen mayor preponderancia. En otras palabras, estos se
convierten en los actores más inuyentes, las empresas generadoras juegan un papel estratégico
por su número de conexiones como por su papel de intermediación al igual que el ICE y RECOPE
actúan como puente con las empresas privadas y la academia. La participación de los ciudadanos y
los sectores sociales es reducida en este ámbito también.
En este contexto y como parte de la reexión que se quiere plantear, tal y como describe
Fuenmayor (2017):
si las políticas públicas son ujos de decisiones y de acción de los gobiernos, orientadas a
resolver problemas sociales, el ciudadano debe estar presente tanto en los modelos y enfoques
(en el conocimiento), como en la realidad, participando en la toma de las decisiones públicas
(p.59)
De igual forma, si se toma como referencia el concepto de valor público denido en por Moore
(1997) como la: “capacidad del Estado para generar bienestar social, la equidad y la inclusión de los
ciudadanos; donde los mismos ciudadanos se empoderan y participan en las decisiones que afectan
su realidad y su futuro como principio fundamental de la buena gobernanza” (p.165), sin duda se
plantean retos importantes en la política pública energética en Costa Rica.
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Conclusiones
Con base en la información analizada, se podría concluir que la Costa Rica si bien cuenta con una
política pública para el Sector Energía que aborda problemas primarios de orden económico, social,
ambiental y político; la participación ciudadana en su implementación ha perdido integridad, habría que
evaluar en el futuro cercano si los resultados e impactos de esta política pública han sido efectivos en
la generación de valor público.
En la actualidad se están experimentando cambios signicativos en las demandas y expectativas
de los ciudadanos, impulsados por la globalización, un mundo más interconectado y la facilidad al acceso
a la información. Las demandas por mayor transparencia, mayor seguridad, mayor eciencia, mayor
compromiso ambiental, responsabilidad con el cambio climático y mayor compromiso con el bienestar
social, están presentes en nuestros países como una manifestación de un ideal, que en muchos casos
se aleja lamentablemente de la realidad, por la corrupción, burocracia y falta de transparencia de
los actores que formulan e implementan políticas públicas, que a la vez mina sistemáticamente la
credibilidad y la conanza de la población.
La gobernanza, debe ser entendida como la capacidad para articular y coordinar acciones
colectivas en contextos caracterizados por la diversidad y la complejidad, donde se cuestiona las
nociones convencionales de un gobierno centralizado y de control unidireccional (Aguilar Villanueva,
2005). Las políticas públicas deben constituirse en herramientas que apoyan esos procesos de toma de
decisiones donde los gobiernos y la administración pública son facilitadores y mediadores en procesos
colaborativos que involucran a otros actores sociales, no gubernamentales y privados para construir e
implementar políticas públicas orientadas a la generación efectiva de valor público.
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Referencias.
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Porrúa.
Aguilar Villanueva, L. F. (2005). Gobernanza y gestión pública. Fondo de Cultura Económica.
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pdf/510/51030120005.pdf
Costa Rica. Ministerio de Ambiente y Energía MINAE (2015). VII Plan Nacional de Energía 2015-
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