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Análisis de la gobernanza en el sector
energía de Costa Rica, enfatizando en
la regulación
Analysis of governance in the Costa Rican energy sector,
emphasizing regulation
Roberto Jiménez Gómez
1
Recibido: 29 de abril de 2025 / Aceptado: 27 de julio del 2025 / DOI: 10.35485/rcap89_6
Como citar:
Jiménez, R. (2025). Análisis de la gobernanza en el sector energía de Costa Rica, enfatizando en la regulación. R
evista Centroamericana
de Administración Pública
, 89, 119-146. DOI: 10.35485/rcap89_6
Resumen
El presente artículo analiza la gobernanza del sector energía de Costa Rica a partir de la revisión de
los procesos de denición de las políticas públicas por el ente rector, la instrumentalización de estas, si
es válido por parte del ente regulador, la implementación por las organizaciones del sector y los ajustes
que se hagan. Se analizan la aplicación de las buenas prácticas, según la experiencia del autor, en las
diferentes instancias nacionales del sector energía y de los estudios aplicados para el caso de Costa
Rica por organismos como la OCDE, identicando áreas de mejora. El marco institucional denido por
las leyes, normas, costumbres e instituciones son esenciales para la gobernanza del sector energía.
Se hace un repaso por diferentes disposiciones denidos como buenas prácticas internacionales y se
contrastan con las existentes y aplicas para el caso de Costa Rica. En general, se considera que hay
gobernanza pero que esta puede ser mayor, si se eliminan algunas fricciones, sin afectar el modelo
existente que es exitoso. Los cambios pasan por establecer más eciencia a Recope, fortalecer la
planicación por parte del ente rector, mejorar la transparencia y reglas del juego del CENCE del
1 Universidad Nacional de Costa Rica, Heredia, Costa Rica. Doctor en Gobierno y Políticas Públicas, Universidad de Costa Rica.
Máster en Política Económica y Licenciado en Economía, Universidad Nacional de Costa Rica; Máster en Innovación Social y Economía
Solidaria, Universidad de Salamanca. Fue Regulador General de Servicios Públicos de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públi-
cos. Secretario Ejecutivo de la Autoridad de Presupuestaria de Costa Rica. Director de Planeamiento Ambiental. Auditor Financiero del
Instituto Costarricense de Electricidad. Regulador de la Comisión Regional de Interconexión Eléctrica Centro América. Académico de
la Universidad Estatal a Distancia, Universidad Nacional de Costa Rica, Universidad de Costa Rica y el Instituto Centroamericano de
Administración Pública. Actualmente investigador del Programa Sectores Productivos y Desarrollo de la Escuela de Economía de la
Universidad Nacional de Costa Rica. Correo electrónico: roberto.jimenez.gomez@una.cr
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ICE y crear un mercado regulado para todos los actores de fuentes renovables, salvaguardando y
asumiendo todos, la seguridad de suministro de electricidad en el país.
Palabras clave: SECTOR ENERGÍA, GOBERNANZA, CALIDAD EN INSTITUCIONES,
COMPETENCIA REGULADA, REGULACIÓN, RECTORÍA.
Abstract
This article analyzes the governance of the energy sector in Costa Rica through a review of the
processes involved in the formulation of public policies by the governing entity, the implementation
of these policies, their validation by the regulatory authority, the execution by sector organizations,
and the subsequent adjustments. It examines the application of best practices, based on the author’s
experience, across various national instances of the energy sector and the applied studies conducted
for Costa Rica by organizations such as the OECD, identifying areas for improvement. The institutional
framework, established by laws, regulations, customs, and institutions, is fundamental for eective sector
governance. A review of dierent provisions recognized as international best practices is conducted,
contrasting them with the existing measures implemented in Costa Rica. Overall, it is concluded that
governance exists; however, it could be enhanced by reducing certain frictions without compromising
the successful existing model. Proposed improvements include increasing eciency at Recope,
strengthening planning capabilities of the governing body, improving transparency and regulatory rules
within CENCE and ICE, and establishing a regulated market for all stakeholders involved in renewable
energy sources—while safeguarding and ensuring the security of electricity supply nationwide.
Keywords: ENERGY SECTOR, GOVERNANCE, INSTITUTIONAL QUALITY, REGULATED
COMPETITION, REGULATION, GOVERNING AUTHORITY.
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Introducción
El objetivo de este trabajo es analizar la gobernanza de los diferentes procesos que se tienen que
realizar para proveer energía comercial, enfatizando en la regulación. Se parte de una contextualización
general del sector, para luego en la sección 2 plantear los aspectos metodológicos y de marco teórico
básicos.
La sección 3 plantea los resultados del proceso de investigación, realizando a partir del contraste,
la comparación y la experiencia con las buenas prácticas internacionales y aspectos teóricos del
neoinstitucionalismo. En cada una de las subsecciones se obtienen valiosos resultados para valorar la
gobernanza, las instituciones y las posibles mejoras en el sector energía.
De forma general en la sección 4 se plantean las conclusiones del trabajo, puntualizando de
forma concreta áreas de mejora relevantes para el sector energía que permitirían una mejor gestión y
mayor gobernanza.
1. Contexto general del sector energía.
El sector energía es fundamental para todas las actividades humanas. Su accesibilidad, costo y calidad
en el suministro son factores determinantes del desarrollo de los países. En el caso de Costa Rica ha
sido considerado un sector vital y estratégico, por ello se ha establecido un andamiaje institucional en
donde se busca que el interés general de la sociedad prive en las decisiones fundamentales.
Hay un conjunto de aspectos relevantes que denen el sector energía del país que se diferencia
de la mayoría de los países en el ámbito internacional, según MINAE (2015)
a) El uso de los recursos naturales primarios para obtener la energía está bajo control del Estado.
así pues, el agua es un bien demanial, para generar electricidad se requiere de concesión,
estando bajo prioridad el uso humano. El uso de fuentes fósiles está prohibido, no teniendo la
posibilidad de extraer ningún recurso fósil para producir energía comercial o sus derivados.
b) La energía geotérmica está restringida debido a que ésta se encuentra por lo general (la de alto
calor), en los alrededores de volcanes en donde el país por lo general creo parques nacionales.
Unido a ello, únicamente el ICE como institución pública puede explotarlo.
c) Como se podrá ver más adelante, diversos proyectos de generación con distintas fuentes con
mayor potencial se encuentran en parques, reservas, territorios indígenas, zonas protegidas, lo
cual limita el desarrollo de proyectos de generación eléctrica o bien aprovechamientos de otro
tipo.
Es importante indicar algunos aspectos particulares de las reglas del juego y de la estructura
organizacional del sector energía de Costa Rica:
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a) Los dos subsectores del sector energía, hidrocarburos y electricidad están altamente
determinados por dos empresas públicas RECOPE e ICE.
b) Recope tiene el monopolio de importación, procesamiento y distribución a los diferentes
proveedores minoristas.
c) El monopolio de RECOPE es un medio para recaudar cerca del 40% de los ingresos aplicados
a los derivados del petróleo del país, usados para mantenimiento de carreteras y pago de
servicios ambientales.
d) El ICE es una empresa pública verticalmente integrada, siendo monopolio únicamente en la
fase de transmisión, la cual es por un monopolio natural.
e) Hay 9 empresas distribuidoras de electricidad, con concesión en diferentes territorios, siendo
organizaciones altamente valoradas por la calidad de sus servicios.
f) La generación privada y la participación de diferentes actores, no fue restringida con la ley del
ICE 449 del año 1949. Las limitaciones a la generación privada fueron creadas en la década de
1990 con la normativa legal para la generación privada, que estableció topes y otras restricciones
a la participación privada en la generación de electricidad.
g) El único actor que puede vender electricidad en el mercado eléctrico regional (MER) es el ICE,
dadas las disposiciones especícas indicadas en ese tratado internacional.
Hay otros aspectos que por razones históricas han evolucionado de formas que según las buenas
prácticas internacionales no son las mejores. Debe entenderse que es diferente ver la situación hoy a la
forma como se fue congurando históricamente el sector energía. Así pues, después de la constitución
de 1949, las instituciones autónomas fueron el brazo ejecutor de la transformación socioeconómica de
Costa Rica en el territorio, por ello, la importancia y capacidad de gestión que tienen las instituciones
autónomas con respecto a los entes rectores; ministerios.
Unido a lo anterior, a las autónomas se les otorgaron funciones y potestades que luego al
complejizarse el sector, con actores, proveedores, instancias de decisión y la necesidad de separación
de funciones, para tener mayor transparencia y denición de responsabilidades, han resultado
inapropiado según las buenas prácticas de los organismos internacionales. Este es el caso de la
labor de planicación del sector eléctrico nacional realizado por el ICE con alta calidad técnica, pero
que según las buenas prácticas debería corresponder al ente rector. De igual forma el despacho del
sistema eléctrico, está a cargo del ICE, el cual ha hecho grandes inversiones y es un líder regional,
pero que para efectos de transparencia requiere ajustes en la forma cómo se lleva a cabo, según
algunos sectores (Jiménez, 2009)
De forma suscita y parcial se han indicado algunos aspectos que caracterizan al sector energía
de Costa Rica, que tienen un efecto sustantivo sobre su dinámica. Así pues, tener un sector que ha
sido factor clave en el desarrollo del país, con instituciones altamente valoradas, explica el por qué las
reformas neoclásicas y los intereses de actores empresariales nacionales o internacionales, además
de la presión de los organismos nancieros internacionales, no han sido sucientes para ejecutar las
reformas que tienen décadas de plantearse.
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2. Metodología y aspectos teóricos
2.1 Consideraciones metodológicas
El trabajo se basa en la revisión de parte del autor de las fases relevantes que se tienen que dar en
el sector energía para que el consumidor cuente con el producto o servicio a disposición, realizando
revisión documental y fuentes secundarias. Además de la experiencia del autor como director de
Planeamiento Ambiental dentro del Centro Nacional de Planicación Ambiental del Instituto Costarricense
de electricidad y telecomunicaciones (ICE), regulador multisectorial de servicios públicos de Costa
Rica y comisionado (regulador) del mercado eléctrico de América Central que forma parte del SICA,
se integran en algunas temáticas en este artículo. El estudio hace uso de información secundaria,
como bases de datos, artículos de revistas e informes de organismos internacionales y nacionales. El
trabajo tiene un enfoque cualitativo, haciendo contrastes, comparaciones según la buena gobernanza,
experiencias del autor y por último algunos aspectos de las buenas prácticas internacionales.
2.2 Marco teórico general
Para Solanes (1999) la regulación puede entenderse como “control habitual enfocado sobre actividades
importantes para la comunidad, efectuado por una entidad pública”. Esta surge de concepciones
tanto económicas como políticas. Su aparición se debe a tensiones entre dos formas de organización
económica, muchas veces contrapuestas, el mercado y el interés público. La regulación inicialmente
concebida como la protección del interés público a través del derecho público, aplicado en forma
coercitiva y centralizada por el estado.
El marco teórico se basa en los enfoques de la regulación económica existente con un matriz
neoinstitucionalista, resaltando el papel e importancia de las instituciones para la buena gobernanza.
Integra además conceptos necesarios relacionados con políticas públicas y la relación entre Estado y
Mercado.
(Gandlgruber, 2003)
Los temas del desarrollo son complicados, y en muchas facetas los países subdesarrollados
presentan dicultades muy superiores a las de los países más desarrollados. Esto es así porque en
las naciones en desarrollo los mercados a menudo no existen o, cuando lo hacen, a menudo funcionan
mal (Stiglitz, 2002)
Prads (2001) indica de forma clara que las reglas y procedimientos de la gobernabilidad serán
tanto más duraderos cuando mayor grado de conicto entre actores estratégicos sean capaces de
contener y procesar pacícamente. Por su parte, según este autor, la crisis de gobernabilidad sólo
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se produce en realidad cuando el conicto entre los actores tradicionales por su poder relativo o
el conicto entre los actores tradicionales por su poder relativo o el conicto con nuevos actores
emergentes pone en cuestión no una regla, procedimiento o fórmula especícos, sino en general la
misma matriz institucional que es la que permite tener la estabilidad o equilibrio del sistema sociopolítico,
adicionaríamos y de los sectores como el de energía.
Es importante indicar que, ante las imperfecciones de los mercados, como institución, surge la
necesidad de contar con Instituciones que permitan regular, complementar o sustituir a éstos. El contar
con un marco institucional adecuado es de especial relevancia, pues entre mejores sean las normas,
leyes, reglas formales e informales, así como las organizaciones relacionadas con las actividades
humanas, menor será el costo de transacción y se podrán obtener mejores resultados en las actividades
económicas. Estos aspectos son especialmente importantes en los países en desarrollo como los de
América Latina, así como en sectores complejos y estratégicos como el sector eléctrico, por ello,
para el análisis de las implicaciones de las políticas de reforma y de la gobernanza del sector energía
(Jiménez, 2011)
La regulación busca mediante leyes, reglamentos, metodologías, contratos, evaluaciones,
scalizaciones incidir en los agentes económicos del sector regulado. La aplicación efectiva de estas
disposiciones regulatorias depende del desarrollo de instituciones fuertes que emitan disposiciones
claras, consistentes, transparentes, creíbles, predecibles para todas las partes. La existencia de
asimetría de información afecta la posibilidad de que los reguladores puedan actuar de mejor forma,
para lo cual en muchos casos se ha ido desarrollando la contabilidad regulatoria, para lo cual se debe
tener un marco legal que lo permita. Sin duda la regulación es compleja y difícil de lograr objetivos
muchas veces varios, siempre existirá la discusión entre mercado y regulación. (Marical, 2008)
El neoinstitucionalismo (NEI) no busca modicar las bases del análisis neoclásico, sino más bien
ampliarlo, mejorarlo, depurarlo al considerar a las instituciones como entidades que se pueden y deben
estudiar, tal y como lo indica North (2005):
la nueva economía institucional se basa, modica, y extiende la teoría neoclásica para tratar
y resolver un conjunto amplio de temas anteriormente fuera de ámbito. Lo que se conserva y
sobre lo que se construye es el supuesto fundamental de escasez y por lo tanto competencia –
la base para el enfoque teórico de decisiones que subyace la microeconomía (p.86)
El mercado es una institución histórica que se ha perfeccionado más en los países desarrollados
como uno de los factores que inuyeron en su grado de bienestar. A pesar de ello, el mercado ha
mostrado sus limitaciones y tenido que ser abordado por instituciones reguladoras, adopción de
políticas públicas y control en ciertos segmentos por parte del Estado. La situación de los países
en desarrollo ha sido más difícil. Las imperfecciones del mercado por falta de información, formas
monopólicas y oligopólicas, inuencia política, aplicación de políticas por falta de capacidad evitar
abusos o desigualdad, establecer regulación de la economía, organizaciones débiles, inestabilidad
política, niveles de pobreza extrema, entre otros elementos. Estas situaciones han llevado a la
conclusión de que bajo el enfoque neoclásico de los atributos del mercado en el análisis y soluciones
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de los problemas de los países en vías de desarrollo tienen serias limitaciones, requiriendo de acción
pública desde la rectoría, regulación y control para el bien de la colectividad (Jiménez, 2011)
3. Resultados del análisis de las reglas del juego
del sector energía
En esta sección analizamos desde la perspectiva NEI la relevancia de las reglas del juego que forman
parte del andamiaje institucional. Es importante que exista de forma explícitas y claras esas normas
y reglas, pero más relevante es su cumplimiento siempre y a todos por igual. Desde la perspectiva
neoinstitucionalista estos aspectos son claves, porque le evitan costos de riesgo o prima por riesgo en
inversiones al tener certeza.
3.1 La constitución y las leyes generales como marco de
referencia de la actuación
La constitución es el acuerdo que una sociedad ha establecido para su convivencia. Su respeto es
fundamental, pues no hacerlo incumple con preceptos que la sociedad en el más alto nivel del Poder
Legislativo ha establecido para convivir en paz y facilitar las relaciones entre las personas en sus
diferentes manifestaciones de la vida en sociedad.
La constitución dene cómo establecemos la relación con los recursos naturales y el ambiente,
tal como se puede analizar en el artículo 50 de la Constitución de Costa Rica.
Toda persona tiene el derecho humano, básico e irrenunciable de acceso al agua potable, como
bien esencial para la vida. El agua es un bien de la nación, indispensable para proteger tal
derecho humano. Su uso, protección, sostenibilidad, conservación y explotación se regirá por
lo que establezca la ley que se creará para estos efectos y tendrá prioridad el abastecimiento
de agua potable para consumo de las personas y las poblaciones. (Constitución Política de la
República de Costa Rica, 1949/2011, art. 50)
Ese 50 artículo de la Constitución Política es fundamental para el análisis del jurista ante
procesos legales y decisiones de diferente tipo, amparado en la constitución y las leyes especícas
relacionadas con los recursos naturales y el ambiente. Pero es sumamente importante a la hora de
establecer las posibilidades, limitaciones y retos que tiene el sector energía para gestionar toda la
cadena de valor, desde los estudios básicos, pre y factibilidades, las medidas de prevención, mitigación
y compensación en el caso que se desarrollen proyectos o como fundamento para determinar como el
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caso de la explotación de recursos lo que se puede y no se puede hacer.
Es importante considerar lo que las leyes permiten, restringen, prohíben y reglamentan para el
aprovechamiento de los recursos naturales y el ambiente y con ello el aprovechamiento de la energía.
La posibilidad misma de aprovechar los derivados del petróleo, los recursos hídricos, minería, la
geotermia, el viento está denida por la legislación. Para el caso de Costa Rica no es posible usar los
derivados del petróleo, lo que sí es factible en el resto de la región. Esta situación ha generado una
discusión entre los proteccionistas y los extractivistas. También dene las prioridades y costos que una
sociedad tiene para acceder a la energía; deniendo la matriz energética. (
Goodin & Klingemann,1998)
Ahora bien, lo importante es que toda decisión que un país tome tiene efectos que son
importantes considerar. Uno es que no aprovechar los recursos como los derivados del petróleo
implica renunciar a un recurso estratégico a potenciales precios más bajos de la energía. Es decir, no
se puede pensar en tener precios bajos, teniendo restricciones importantes al aprovechamiento de los
recursos energético. Por otra parte, le es posible al país proteger sus ecosistemas y posicionarse en
el ámbito turístico como un país verde. En cada caso hay un costo de oportunidad.
Tabla 1.
Potencial de Generación eléctrica de Costa Rica, según tipos de restricción existentes, 2005.
CATEGORIA MW % TOTAL Gwh % TOTAL
Reserva Forestal 476.9 10.40% 1938 8.66%
Reserva indígena 1886.6 41.13% 8861 39.58%
Parque Nacional 781.5 17.04% 4666 20.84%
Sin restricciones 1441.6 31.43% 6921 30.92%
TOTAL 4586.6 100.00% 22386 100.00%
Nota. Elaboración propia con base en datos de Jiménez, 2011.
La tabla 1 es un ejemplo de las restricciones en el subsector electricidad para generar electricidad,
no se pretende modicar o criticar lo realizado, lo que sí es necesario es que ello tiene, consecuencias
en la disponibilidad, seguridad y precio de la electricidad en el país.
Otro aspecto es la normativa ambiental y su cumplimiento, ésta muchas veces genera costos
y tiempos adicionales relevantes para el desarrollo de una obra, nuevamente la gobernanza que
establezca cada país en sus leyes reeja las prioridades colectivas que ha denido. En este caso
es importante indicar que los medios para supervisar, dar permisos y scalizar deben ser ecientes y
ecaces, facilitando y supervisando al desarrollador de proyectos energéticos el cumplimiento de las
normas, algo que pocas veces se da. Nuevamente esto tiene efecto sobre la disponibilidad y costo de
la energía para la sociedad.
Las leyes generales denen en gran medida la gobernanza del sector energía. En ellas se
establecen las rectorías, la ubicación y grado de independencia de los entes reguladores y el alcance
y papel de las instituciones públicas que forman parte del sector y los alcances y forma de participación
de las empresas privadas, esto se ampliará en la próxima sección.
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3.2 Resultados del estudio de la normativa y organización
del sector energía, algunos aspectos relevantes para la
gobernanza
En esta sección analizaremos la importancia y alcance de la rectoría y su relación con otras instancias
decisorias como la regulación. La rectoría es fundamental en todos los sectores y en especial el sector
energía. Es el ente que dene la orientación de largo alcance que permite a los inversionistas decidir
y adaptarse a los cambios de política. El instrumento usado en el caso de Costa Rica como orientación
es el Plan Nacional de Energía, que es una concreción del Plan Nacional de Desarrollo e Inversiones
del gobierno de turno. Este plan fue actualizado considerando leyes y políticas relevantes, entre el
2015 año de aprobación y el 2020, fecha de actualización, como se muestra seguidamente (MINAE,
2020):
a. Recomendaciones del proceso de adhesión a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE).
b. Plan Nacional de Descarbonización 2018-2050.
c. Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones Públicas 2019- 2022 (PNDIP).
d. Ley de Incentivos y Promoción para el Transporte Público, Ley N° 9518 y sus reglamentos
vigentes.
e. Plan Nacional de Transporte Eléctrico 2018-2030 (PNTE).
Es importante recalcar las interacciones que tiene el sector energía y el dinamismo que ha estado
teniendo por las innovaciones tecnológicas tales como: generación distribuida, transporte eléctrico y los
compromisos nacionales e internacionales con la descarbonización para mitigar el cambio climático.
El ente rector generalmente se encuentra en los ministerios de energía de los países, pero
puede ser compuesto por todo el Poder Ejecutivo, partes de éste, lo ideal es un ministerio. En el caso
de Costa Rica está en el Ministerio de Ambiente y Energía, algo que algunos sectores han criticado
por las prioridades que tiende a tenerse en el país, hacia el sector ambiental; lo más conveniente es
que sea un ministerio de energía.
En general tener instituciones y reglas del juego claras y respetadas
son aspectos esenciales para tener buenos resultados en las acciones públicas, como es el caso del
sector energía. (Rivas Leone, 2003)
Lo más importante de un ente rector es su capacidad, al menos debe tener las siguientes:
a. Cuadros técnicos de profesionales expertos en las temáticas.
b. Capacidad de convocatoria de los sectores claves.
c. Recursos nancieros sucientes para su gestión sustantiva.
d. Instrumentos de política pública sucientes y que sepan aplicarlos para incidir en el sector.
e. Capacidad de planicar a largo plazo, sustentado en criterios técnico-cientícos.
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f. Capacidad de integración del sector energía dentro de la estrategia económica y del desarrollo
del país.
g. Un plan sectorial de energía elaborado con rigor y viable, que permita a los otros entes
comprender que se quiere del sector a corto, mediano y largo plazo.
h. Tener independencia de inuencia de actores del sector, procurando el interés general.
i. Debe contar con sucientes instrumentos para orientar con estímulos, prohibiciones, políticas
u otros instrumentos del plan de energía las acciones de los diferentes actores del sector. Es
decir, debe tener capacidad de incidir en las acciones de los actores del sector, para orientar
las políticas y los nes denidos en los planes. Lo anterior, parece obvio, pero no lo es, muchas
veces se encuentran políticas, objetivos y metas que no son más que cantos a la bandera, sin
instrumentos para su orientación y cumplimiento.
Cada uno de los aspectos mencionados son importantes, así pues, un ente rector sin
independencia plantea la posibilidad de que su acción sea para beneciar a empresarios individuales
a costa del interés de la colectividad, formalizando por medio de políticas públicas lo incorrecto e ilegal.
De igual forma se requiere del ente rector alta capacidad técnica especializada que le permita
hacer pronósticos, ver tendencias, hacer o contratar estudios de calidad y con ello formular las políticas
públicas y los planes sectoriales de energía, que deben ser rigurosos y orientar a la sociedad sobre la
ruta a seguir a largo plazo.
Un aspecto importante es la necesidad de que las políticas energéticas estén integradas a
estrategias y planes nacionales en el campo económico, ambiental y social. La explotación de fuentes
renovables nacionales como la hidroelectricidad es un medio de dinamización económica con valor
agregado nacional elevado, generalmente mayor al 70%, mientras que muchas de las propuestas que
surgen de lo que llaman transformación energética planteado desde los países desarrollados tienen
valor nacional menor al 25%. Incluso plantea la calamidad latinoamericana de que exportamos litio
sin procesos industriales y no los devuelven valiendo hasta 100 veces más en vehículos eléctricos y
paneles solares. En estos casos no hay estrategia más que mantener un miserable papel en la división
internacional del trabajo y cada vez peores términos de intercambio en el comercio mundial.
La estructura institucional del subsector eléctrico de Costa Rica, el Ministerio de Ambiente y
Energía (MINAE) dene las políticas, la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP)
es el ente regulador (ley 7593). El tratado marco del Mercado eléctrico Regional (MER) por ser un
tratado internacional adquiere mayor jerarquía que las leyes nacionales, como se indicó. El ICE esta
verticalmente integrado, con participación importante de empresas cooperativas y municipales. Se
aprecia el Centro Nacional de Control de Energía (CENCE) adscrito al ICE de forma directa a la
gerencia de electricidad. La transmisión nacional y la Empresa Pública Regional (EPR) para el mercado
regional como monopolios naturales. (ARESEP, 2025)
Un elemento relevante es la posibilidad de generación de las distribuidoras mediante la ley
8345 y la generación privada acotada según lo establece las leyes 7200 y 7508, que solo le puede
vender al ICE, por otra parte, el tratado del MER solo permite al ICE participar en ese mercado. Pero
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sí podría según nuestro criterio por medio del CENCE buscar comercializar la electricidad de todos
los generadores en el mercado regional, buscando optimizar los benecios del subsector eléctrico.
(Jiménez, 2009)
3.3 Resultado del análisis de la regulación en el sector energía
La regulación en general tiene como propósito corregir imperfecciones del mercado tales como poder
monopólico, falta de información, entre otras fallas del mercado. También la regulación en los países
en desarrollo tiene un papel de operacionalizar decisiones de política nacional relacionadas con
diferentes aspectos, tal como la equidad territorial, la política industrial, entre otras. El objetivo de la
regulación mediante la intervención del Estado en el mercado es reducir la pérdida de eciencia social
y restaurar, hasta donde sea posible, el resultado que se busca obtener es la que se daría si mercado
estuviera funcionando como en competencia perfecta. (Barrantes Roxana, 2018)
Es importante que el marco de gobernanza de un ente regulador sea el apropiado, algunos
aspectos básicos son:
a. Independencia total del Poder Ejecutivo en cuanto a despido, sanciones u obligación de
asumir sin fundamento planes nacionales. Las políticas públicas deben ser fundamentadas y
técnicamente correctas para que el ente regulador lleve a cabo acciones regulatorias.
b. Autonomía nanciera, la fuente de los recursos no debe depender de decisiones del Poder
Ejecutivo.
c. Las Juntas Directivas deben de estar formadas por personas independientes de los actores del
sector, es decir no lobistas o asesores reconocidos del sector y menos empresarios del sector
energía.
d. Debe existir algún mecanismo de protección a las decisiones de los funcionarios del ente
regulador, ya que si no lo hay se puede caer en la captura judicial del ente por la incertidumbre
y riesgos asociadas a las decisiones de los funcionarios públicos, en Costa Rica el Banco
Central asumió formas de protección a los supervisores del sistema nanciero que deberían
implementarse en la regulación multisectorial.
e. Es necesario mejorar los instrumentos de participación social para que los ciudadanos puedan
participar en las audiencias públicas, capacitaciones y otras actividades que debe fomentar el
ente regulador.
f. Se debe reglar la relación y consultas que debe existir entre prestadores de servicios públicos
y el regulador, según las buenas prácticas internacionales.
g. Toda la información regulatoria debe estar disponible al público aprovechando las tecnologías de
la información, facilitando, ayudando y generando la mayor transparencia. Plataformas digitales
accesibles, fáciles de trabajar y con interacción para el usuario es la forma.
h. La regulación tiene dos ámbitos totalmente relacionados, el precio y la calidad, ambos se deben
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regular y forman parte uno del otro.
Cada uno de estos aspectos mencionados tienen una relevancia en los procesos de toma de
decisiones. Lo que se busca es resguardar la independencia, que las decisiones se fundamenten en
criterios técnicos y que no haya presión indebida de ningún sector, incluido el gobierno de turno. La
importancia de instituciones fuertes, regular con criterios técnicos, generar competencia regulada y
propiciar el desarrollo del mercado forman parte del camino inacabado de la discusión de regulación y
mercado. (
Rivera Urrutia, 2004)
La regulación está inmersa en la dinámica política, hay sectores regulados con alto poder de
inuencia en los poderes, incluidos congresos de los países. En el caso de Costa Rica en muchas
ocasiones los reguladores tienen que pasar su tiempo siendo convocados por comisiones de la
Asamblea Legislativa, en donde los señores diputados muchas veces son voz de sectores que desean
incidir mediante presión o sanción sobre el ente regulador.
Un ejemplo relevante para el caso de Costa Rica fue la reducción a la mitad del canon al
sector transporte en el periodo de la pandemia, acción que puso en serios problemas nancieros a
la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos (ARESEP) como un todo, afectando la ejecución de
planes y proyectos relevantes.
El propósito para la regulación es lograr un equilibrio que permita a los prestadores brindar los
servicios en calidad y cantidad necesarios y a los usuarios pagar una tarifa razonable.
De igual forma en el periodo de la pandemia se recibieron solicitudes de parte del sector
transporte y del Ministerio rector para que se aumentaran las tarifas, situación crítica pues se sabía de
la disminución del volumen de pasajeros de forma sustantiva. Se le solicito al ministerio la elaboración
de una política en el marco de la emergencia, sin embargo, está nunca se hizo. Esto plantea otro
elemento a considerar, la regulación puede hacer lo que la ley y las políticas claras y sustentadas
indiquen, hacer otra cosa signica asumir riesgos políticos y ante todo judiciales de gran envergadura.
3.4 Resultados del estudio de las empresas y organizaciones
del sector energía
En esta sección estudiamos de forma general la constitución, organización y forma de operar del
sector energía de Costa Rica, enfatizando en el subsector eléctrico.
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3.4.1 Algunas consideraciones sobre el sector eléctrico en Centro América y su
mercado
Los países han ido recongurando la estructura organizacional del sector eléctrico en las últimas
décadas. En los países Centroamericanos las aperturas y privatizaciones hicieron que se pasará de
una conformación de empresas públicas, generalmente verticalmente integradas a la existencia de
empresas de distribución, generación, transmisión con otros nes y empresas comercializadoras.
En el caso de Costa Rica se mantiene el ICE como empresa verticalmente integrada y se han
fortalecido las empresas municipales y cooperativas teniendo posibilidad de llevar a cabo actividades
de generación eléctrica para su mercado en concesión.
El desarrollo de la línea de transmisión centroamericana Sistema de Interconexión Eléctrica
para América Central (SIEPAC), fue concebida y pensada para la existencia de empresas públicas
responsables de brindar el suministro regional. La apertura y creación de un mercado modicaron en
cierto sentido el propósito original. En la actualidad no se ha podido pasar de una línea que permite
un mercado de oportunidad a corto plazo, no permitiendo profundizar el desarrollo del mercado hacía
uno de mediano y largo plazo que permita contratos que aseguren la posibilidad de abastecimiento
en periodos de estiaje sustituyendo energía fósil y del país por energía comprada en los países de la
región.
Un enfoque de rentabilidad nanciera, falta de inversiones generalmente de los países, la
desconanza y los nacionalismos abruptos son factores que no han permitido el desarrollo de un
mercado eléctrico regional que pueda brindar aún más benecios, por medio de sustitución de
inversiones en plantas fósiles en un país por medio de un contrato seguro en otro país que tenga la
posibilidad de abastecer de energía eléctrica y transmitirlo a las fuentes de consumo.
Un elemento importante de los procesos de apertura regionales es que parte de las razones
para la privatización de empresas verticalmente integradas era evitar la colusión en los procesos de
producción al conocer el consumo para generar ganancias extraordinarias, al ejercer su poder de
mercado.
Sin embargo, años después de la apertura si se analizan en detalle la propiedad de empresas
en países y entre países se puede concluir que hay empresas cuyo poder está en una casa matriz
o empresa ubicada en otro país que es quien toma las grandes decisiones y escoge los grupos
gerenciales, incluso teniendo gerentes en cada país para la coordinación. Lo anterior, no es más que
la colusión que se quería evitar con la existencia de empresas verticalmente públicas, quedando en un
oligopolio colusorio privado.
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3.4.2 Resultados claves de la gobernanza del sector energía de Costa Rica.
3.4.2.1 De la planicación.
La rectoría se ejerce en el caso de Costa Rica por el MINAE y este cuenta con una Dirección de Energía
que se encarga de la gestión interna para ejercer la rectoría. Previamente existe una organización
denominada Dirección Sectorial de Energía, que fue la mejor organización de planicación sectorial
del país, el actual gobierno la eliminó, junto con otras instancias de ese ministerio.
En diferentes estudios se ha indicado la importancia de que el MINAE logrará desarrollar mayores
capacidades en planicación de la energía y especícamente del sector eléctrico, pues el ICE ha sido
el que conoce y hace los planes del sector eléctrico sin que medie algún tipo de valoración, criterio
técnico o político explícito por parte del MINAE. Se han planteado distintas iniciativas, sin lograrlo en
diferentes gobiernos.
Por tanto, es importante indicar que, pese a que el sector eléctrico cada día tiene más actores
en generación y 9 actores en distribución, grandes consumidores y mayor complejidad y exigencia en
términos de calidad del servicio, se mantiene una planicación del subsector por parte del ICE, sin que
quede sucientemente claro que papel cumple ese plan para los demás participantes del subsector
como cooperativas y empresas municipales. Esto es una inconsistencia desde el punto de vista de las
buenas prácticas, pues, si el ICE hace la planicación, debe seguir criterios de política pública nacional,
debe tener espacios de participación de los actores y debe tener una aprobación del ente rector.
Una forma de solucionarlo sin tener que hacer cambios drásticos de diferente tipo es que el
MINAE dena los criterios generales y aprovechar el conocimiento técnico del ICE para generar las
propuestas, para que luego el ente rector valide y apruebe un plan de acatamiento obligatorio para
todas las partes. De no hacerse el plan será de aplicación para el ICE y para las compras que quiera
hacer a generadores privados, pero no para las cooperativas y empresas municipales, generando un
problema de optimización de recursos y de gobernanza.
3.4.2.2 Del Centro de Control de energía
Otro aspecto que genera discusión y disconformidad de algunos sectores es la existencia de un Centro
de despacho y control de energía dependientes del ICE. En años anteriores se había sacado el Centro
de Control de Energía (CENCE) de la subgerencia de Electricidad con el n de que tuviera mayor
independencia en sus criterios, pese a que era insuciente brindaba un interés por el tema de la
transparencia y la equidad en el trato a los diferentes participantes. Esto si se tiene en cuenta que el
CENCE debería buscar la optimización en el uso de las fuentes nacionales con la capacidad instalada,
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considerando la variabilidad y la demanda para dar una combinación de plantas de generación con
diferentes fuentes y participantes que asegure la calidad, sostenibilidad y menor costo del servicio.
Sin necesidad de cambios de modelo eléctrico y sin cambios legales se puede crear una
instancia como un Comité director del CENCE que con un equipo representativo de diferentes sectores
brinde los criterios generales, de seguimiento y evaluación de las acciones que se toman en ese ente,
permitiendo mayor transparencia y documentando y publicando informes y los criterios asumidos en
su accionar por parte del CENCE.
Desarrollar mecanismos de transparencia en el CENCE permitirá mejorar la conanza, desarrollar
en las medidas de la posible competencia en el acceso a la generación según criterios de seguridad
de suministro, uso de fuentes renovables, menor costo, entre otros criterios, que permitan tener mejor
calidad y precio a los consumidores de electricidad, necesidad de cambios en el marco legal existente,
que ha mostrado ser exitoso. La OCDE (2025), señala que el ICE crea competencia en la entrada al
mercado y no en el mercado, algo que en realidad no es el ICE, sino el marco legal aplicado de forma
estricta por ese ente, por medio del CENCE. Dicha armación se da en contexto de excesos de oferta
generado en esos años por el sector privado, que no pudieron ubicarse en el mercado. Esa crítica no
cabe por entero al ICE, es parte del marco legal existente.
La OCDE (2025), siguiendo el enfoque más convencional de reforma neoclásica del sector
eléctrico, indica que Costa Rica es líder en el uso de energías renovables, pero ahora enfrenta el doble
desafío del rápido aumento de la demanda eléctrica y el creciente impacto del cambio climático en la
energía hidroeléctrica, su principal fuente renovable. Esta armación tiene sus elementos a considerar,
la primera es que la tasa de crecimiento de la demanda de electricidad no necesariamente ha sido alta,
lo segundo es que el uso de fuentes fósiles ha sido marginal y producto de oscilaciones hidrológicas
naturales. No cabe duda de que el informe de la OCDE tiene el propósito de generar espacio a la
generación privada y la apertura, usando argumentos poco ables.
Adicionalmente indica la (OCDE, 2025) que se espera que la electricación del sector del
transporte cuadruplique la demanda de electricidad para 2050. Las bases de cómo llegan a ese
cálculo valdrá la pena analizarlo, es de esperar aumentos de la demanda y también es de esperar la
oportunidad de autogeneración, uso de carga de baterías y medición inteligente, participación privada
y otras formas que todavía no están claras. Nuevamente, los argumentos de la OCDE están cargados
de intencionalidad y con décit de rigor.
Coincidimos en la problemática que señala la OCDE (2025) sobre las limitaciones para el
desarrollo de proyectos de generación renovable en zonas protegidas, reservas indígenas y parques
nacionales, tal como se mostró en la tabla 1.
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Tabla 2.
Las orientaciones de la OCDE y acciones claves del sector energía.
Orientación Rectoría Planicación Ejecución Regulación Evaluación
Base sólida
jurídica y
empírica
Hay base legal
clara
No está clara
ni denido
el papel y
alcance de los
planes
Hay prestadores
con funciones
claras, con
restricciones a
los privados
Claridad
de función,
potestades e
instrumentos.
Falta de
estudios
del rector y
regulador.
Benecios
que
justiquen
los costos
El aporte de los planes y políticas
es importante,
El margen de
RECOPE es
razonable,
costos sector
electricidad
pueden
mejorarse
Debe hacer
evaluaciones
y promover la
eciencia
Hacer
estudios
de costos
comparados
con otros
países
y denir
metas de
eciencia,
por parte del
regulador.
Minimizar
los costos y
distorsiones
del mercado
Las reglas del juego están dadas,
se puede mejorar con ajustes en
el CENCE y estimular eciencia en
RECOPE,
Deben hacerse explícitos los
objetivos y medios en los planes.
Hay falta de
capacidad para
llevar a cabo
acciones de
competencia
regulada.
Se han
denido
metodologías
y reglas para
desarrollar
competencia
regulada.
Concretar en
metodologías
y reglamentos
lo indicado en
los planes.
Hacer
estudios,
promover
acciones
para
competencia
regulada.
Fomentar la
innovación y
objetivos de
mercado
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Sencillez y
claridad a los
usuarios
Deben hacerse explícitos los
objetivos con el usuario,
Hay un enfoque
hacía el usuario
por parte de los
usuarios, falta
estrategias de
comunicación
asertiva.
Se han
mejorado la
participación
social, el uso
de redes,
visitas,
capacitación
al usuario,
entre otros.
Comparar
con las
mejores
prácticas y
desarrollo
de los
procesos.
Coherencia
con otras
regulaciones
y políticas
Deben valorase los planes y
planicación, con las políticas y
enfoque de otros sectores
Les corresponde
aplicar lo
denido
Se requiere
un marco
general de
orientación de
la regulación
nacional, los
informes de la
OCDE pueden
ayudar.
Es
conveniente
realizar
evaluaciones
nacionales.
En la medida
de lo posible
aplicar
principios
que
estimulen la
competencia
y comercio
Las políticas y planes pueden
plantearlo, dado el marco jurídico
o plantear ajustes legales, tema de
discusión nacional.
Crear acuerdos
o para crear
mercado
en compra
de energía
del CENCE,
desarrollar
segmentos de
competencia
regulada.
Desarrollar
instrumentos
para eciencia
y ecacia con
competencia
regulada.
Valorar
acciones
y formas
de crearlo,
según
marco legal.
Nota. Elaboración propia.
En general los argumentos puestos en ese informe no son nuevos y en la mayoría de los casos
su sustento es poco, sin tener en cuenta las particularidades del caso de Costa Rica.
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3.5 Resultados del análisis de las buenas prácticas
internacionales para la gobernanza regulatoria en el sector
energía
3.5.1 Principios para la buena gobernanza
La OCDE ha denido los 7 principios uniformes para la gobernanza de los reguladores: 1. Claridad
de funciones. 2. Prevención de inuencias indebidas y mantenimiento de la conanza. 3. Toma de
decisiones y estructura del órgano de gobierno para reguladores independientes. 4. Rendición de
cuentas y transparencia. 5. Compromiso. 6. Financiación. 7. Evaluación del desempeño. En esta
sección se analizan algunos de estos principios y su particularidad para nuestros países y del sector
energía desde una perspectiva crítica. (OCDE, 2014)
Se recomiendan estos principios para la buena regulación, en la tabla 2, se integran procesos
relevantes como la rectoría, la ejecución y la misma regulación al análisis, en el entendido que muchas
de las potenciales carencias de la regulación surgen del marco legal o bien limitaciones del ente rector.
En general los planteamientos de este organismo se basan en aspectos teóricos de la economía y la
regulación. (
Rivera Urrutia, 2004)
La contribuir a objetivos de política claramente denidos y ser ecaz en su consecución es el
primer aspecto indicado por la OCED. En este caso es importante considerar que la ley 7530 de la
ARESEP indica de forma clara que la institución estará sujeta únicamente al Poder Ejecutivo al plan
nacional de desarrollo y al plan sectorial en este caso de energía. Esta situación plantea la necesidad
para las partes de que lo indicado en el plan sea lo suciente, indique qué se quiere. Esto por cuanto
no es aceptable en el marco de la legalidad que el Poder Ejecutivo pretenda denir el cómo se hace
en temas regulatorios, el hacerlo implica una violación a la autonomía.
Por otra parte, es común tener ideas muy generales, pero sin concreción por parte de los planes
de desarrollo y sectoriales, lo cual hace casi que imposible el desarrollo de instrumentos regulatorios
para cumplir ideas vagas poco claras.
Lo mejor es que ente rector participe al regulador de las ideas y que este le pueda sugerir la
forma más apropiada de concretar una política pública sectorial, que permita al regulador implementar
con base en sus facultades de forma más apropiada el instrumento regulatorio para lograr el n
perseguido, (ver tabla 2).
Otro aspecto que se indica para tener buena regulación es contar con una sólida base jurídica y
empírica, eso debe extenderse a la capacidad del ente rector de denir políticas y planes sectoriales,
limitación relevante del MINAE en Costa Rica. Esto se liga con la regulación, pues si no hay claridad
de las acciones y el alcance y grado de obligatoriedad de los planes, el ente regulador no podrá aplicar
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de forma eciente, efectiva y congruente lo que no está claro y denido con claridad en las leyes y
reglamentos. (Rivas Leone, 2003)
Se insiste mucho en que la regulación debe generar benecios que puedan justicar los costes,
tomando en consideración la distribución de los efectos en la sociedad y teniendo en cuenta los efectos
económicos, ambientales y sociales. Esto siempre estará sujeto a polémica y si bien es conveniente
realizar estudios y velar por el lograr los benecios de la regulación, los actores interesados de uno
u otro bando y la dimensión ideológica política estarán siempre cuestionando o minimizando el papel
de la regulación. El ente regulador debe estar haciendo estudios, comparándose, valorando caminos
alternos en metodologías y reglamentos con el n de generar el mayor valor público posible.
El mercado en condiciones de competencia, según los diferentes criterios y supuestos pueden
lograr la eciencia mejor que cualquier otro medio. Por ello es conveniente si hay condiciones, tratar
que el mercado oriente la asignación de los recursos, para ello las metodologías deben buscar que
la competencia regulada permita minimizar los costes y las distorsiones del mercado en el sector
energía. (Barrantes, 2018)
Estamos en procesos de grandes y rápidos procesos de transformación tecnológica, la
regulación debe promover la innovación mediante incentivos de mercado y enfoques basados en
objetivos. Las metodologías y reglamentos técnicos, así como la dinámica de las diferentes instancias
deben promover ello, aquí juega un papel central el Centro de despacho para crear competencia y
estimular la innovación, la regulación, valorar y considerar estos aspectos en las tarifas.
La regulación por medio de la ARESEP en años atrás y de forma consistente en la actualidad
ha ido mejorando los procesos de participación social a los diferentes actores sociales, para ello ha
mejorado los medios y aplicados procesos de comunicación más accesibles, claros, prácticos y útiles
a los usuarios. Esta tarea ha sido de gran importancia desde hace 9 años.
Es importante indicar, que las recomendaciones realizadas por la OCDE fueron las primeras
que se planteaban teniendo como marco general de referencia la regulación del Estado en Costa Rica.
La ley de ARESEP es parte de ese conglomerado general, pero que por su relevancia y poder es más
visible. Es conveniente tener una regulación coherente con otras regulaciones y políticas. Siempre y
cuando se salvaguarde la autonomía de la ARESEP.
La ARESEP desde hace más de 6 años ha venido promoviendo en sus instrumentos regulatorios
e informes comparativos de costos de prestadores la eciencia y la ecacia. Unido a ello ha tratado
de crear condiciones para la competencia regulada y la denición de objetivos de eciencia por parte
de los prestadores o bien crear segmentos de mercado de alto consumo en donde los prestadores
ofrezcan mejores condiciones para que los grandes consumidores no se vayan a generación distribuida
y descremen en el mercado con relevantes efectos sobre todo el sistema regulado. Esta labor ha sido
difícil, pues no existe la cultura, la organización, ni los conocimientos para desarrollar estas acciones,
que son de vital importancia para el sector energía. Esto se ha hecho buscando generar condiciones,
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en la medida de lo posible, con los principios que facilitan la competencia, el comercio y la inversión
en el sector energía.
3.5.1.1 Resultados de la aplicación de las buenas prácticas (BPR)
Las buenas Prácticas Regulatorias están relacionadas a una política formalizada, obligatoria, de todo
el gobierno y sus organizaciones descentralizadas y autónomas, que dene las reglas comunes y
transparentes mediante las cuales los entes reguladores desarrollan regulaciones técnicas para todos
los sectores regulados (es decir, intersectorial, transversal, horizontal, fundamental) siguiendo las
normas internacionales. Para el caso de Costa Rica debe distinguirse la autonomía total que tiene la
ARESEP como regulador multisectorial del Poder Ejecutivo.
En términos generales las BPR son el instrumento de control de calidad para el desarrollo de
regulaciones, con el n de asegurar de manera continua y sistemática que las leyes nacionales, los
decretos y los planes sectoriales se cumplan para el logro de los objetivos y propósitos perseguidos
por la sociedad.
Dentro de las buenas prácticas regulatorias se enfatiza en (OCDE, 2014, BID, 2022, IEE, 2019):
a. Garantizar la transparencia y la participación de las partes interesadas en el desarrollo de
normas, regulaciones técnicas y procedimientos para la evaluación de la conformidad.
Realizar pronósticos regulatorios es una de las acciones de transparencia, así como tener una
base de datos de las regulaciones y aplicaciones ya sea de tarifas o de los reglamentos de calidad,
conectividad y relaciones de los diferentes prestadores. El uso de las tecnologías de la información es
una herramienta para facilitar la información y participación.
El marco legal de Costa Rica establece la importancia de la participación social, pero es de vital
importancia realizar pre-audiencias, charlas informativas y capacitaciones previa a las audiencias que
son la instancia legal existente, tal como se ha hecho desde hace más de 8 años en ARESEP.
Es de gran relevancia que en los procesos de audiencia pública queden documentados
las propuestas de los participantes y respondido en tiempo y forma por los equipos técnicos, con
suciente amplitud y empatía en especial hacia el usuario participante que no tiene la información ni lo
conocimientos técnicos. El responder a tiempo y de forma empática ha sido un reto desde la experiencia,
se requiere de formación y concientización a los cuadros técnicos de que toda participación merece
una atención respetuosa.
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Una vez una metodología tarifaria, una modicación a esta o un reglamento haya sido visto y
aprobado por el ente regulador, es importante que sea difundido, en Costa Rica, publicar en la Gaceta
y se debe divulgar en diferentes formas virtuales.
b. Seguridad jurídica, estabilidad y predictibilidad
La buena regulación debe ser estable y predecible. las disposiciones normativas deben modicarse de
forma gradual con el tiempo y la evidencia, evitando procedimientos de coyunturales y por aspectos
o intereses concretos, y anticiparse con antelación suciente para que los diferentes agentes puedan
adaptarse a las nuevas normas y condiciones.
c. Coordinación interinstitucional para la regulación
La coordinación es una acción estratégica de los entes públicos y no siempre se hace de la mejor forma.
La coordinación inicia, aunque parezca obvio a lo interno de las diferentes instancias. De especial
relevancia tiene la comunicación y coordinación permanente del ente rector y regulador, algo complejo
y no siempre fácil. Para ello se requieren de instituciones fuertes, con credibilidad y competencia.
(Marical, 2008)
La coordinación respetuosa y transparente debe darse entre el ente regulador y los operadores
de diferente tipo. Esto es una tarea difícil, compleja y hasta peligrosa si no se establecen los protocolos
y reglas del juego claras para todas las partes. El valor que se obtiene si se hace bien es muy alto, evita
costos de transacción, tiempos y permite enfoque y propósito al accionar regulatorio y de prestación
de servicios públicos.
d. Uso de análisis regulatorios y toma de decisiones basados en evidencia:
Las decisiones se deben tomar basados en la ciencia y la técnica y para tomadores de decisiones
en el sector público es vital para sustentar sus acciones y rendir cuentas. Por ello se deben emplear
datos válidos y conables y en ciencia sólida. En general toda decisión regulatoria debe basarse en la
evidencia, tal como lo dicen las leyes de Costa Rica basadas en la ciencia y la técnica.
Lo anterior implica el desarrollar sistemas de información robustos, aplicar la contabilidad
regulatoria y hacer cumplir la ley con la entrega de la información necesaria para ejercer la función
regulatoria con sustento. Es importante que la legislación del país brinde las condiciones al ente
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regulador para que pueda pedir y exigir la información que requiera para efectuar los estudios y toma
de decisiones con información dedigna.
Debe prevalecer la consistencia, credibilidad, simplicidad y transparencia. Las nuevas normas
regulatorias que se elaboren, así como las decisiones del regulador, deben ser coherentes entre sí y
evitar contradicciones con otras normas ya existentes.
Lamentablemente durante muchos años algunos actores de la generación privada de Costa
Rica no entregaron la información y la ARESEP no ejerció su potestad legal, esto hizo que se aplicarán
metodologías que iban en contra del prestador. No fue hasta hace cerca de 8 años que se exigió la
entrega de información contable nanciera, y se modicó la metodología tarifaria y otra para aplicar
tarifas, la mayoría de las empresas de generación privada cumplieron y solo dos han seguido con
procesos judiciales, es de esperar que el Poder Judicial aplique las normas para el interés general.
e. Ser promotor de la competencia regulada
El ente regulador debe analizar la estructura de los mercados, los diferentes componentes de éste y
tratar de buscar oportunidades de generar competencia entre los diferentes participantes del sector o
segmentos de un mercado. Unido a ello debe dar opciones a los prestadores para proponer cambios
que vayan en benecio del consumidor.
Los entes reguladores deben ser adaptativos a sus objetivos y entorno, innovadores a lo interno
y con los actores de los sectores, fortalecer el análisis de impacto regulatorio, basarse em enfoques
basados en la economía del comportamiento y en la gestión de riesgos, usar los avances en la TICs y
el análisis de bases de datos. De igual forma, ampliar sus ámbitos de análisis al considerar aspectos
socioeconómicos. (BID, 2022)
En el caso de Costa Rica se tienen dos ejemplos que se aplicaron:
a) Uno es en el sector eléctrico en donde se ha tratado de que las empresas distribuidoras puedan
dentro de un rango ofrecer tarifas mejores a los grandes consumidores con el n de mantener
a sus clientes y evitar fugas hacia la generación distribuida que les puede generar problemas
de perdida de mercado y descreme de su segmento. Aquí se logran dos propósitos, incentivar
a las empresas a gestionar la comercialización, algo que no se conoce, ni se había incentivado
y otro darle herramientas para gestionar un peligro evidente perdida de mercado; los mejores
clientes. Para el ente rector tuvo un importante efecto, ya las distribuidoras no podían culpar al
ente regulador por esas tarifas.
b) El otro instrumento aplicado fue en la metodología de RECOPE, en ella dentro de los costos a
reconocer está el margen de operación de esa institución, el cual oscila entre 6% y menos de
8%. Se critica mucho ese monopolio, pero como vemos el margen es bajo respecto a pago que
hacen los consumidores. Se estableció un margen para que esa institución pudiera disminuir
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por eciencia en su gestión el margen, algo importante para mostrar potenciales mejoras en la
gestión del monopolio público.
Para (IEE, 2019) el papel del papel regulador se ha ido delegando en entidades reguladoras más
independientes. Además, se ha pasado de la labor de controlar a los operadores, a la de promover,
en la medida de lo posible, el mercado, favoreciendo la competencia y dejando actuar a los agentes
económicos que conforman el mercado.
f. Análisisdealternativasycosto/benecio
Es importante tener un horizonte de alternativas para valorar caminos a seguir, el estatus quo por
comodidad, no deben ser la norma en la regulación. Se deben tomar en consideración los benecios y
costos de las alternativas seleccionadas y otras alternativas factibles, incluidos los impactos relevantes
(como los efectos económicos, sociales, ambientales, de salud pública y de seguridad), así como los
riesgos y los efectos distributivos a lo largo del tiempo, reconociendo que algunos costos y benecios
son difíciles de estimar.
Lo anterior, plantea la necesidad de que los entes reguladores den el paso de la regulación
nanciera contable a la regulación económica, buscando incidir en la manera de asignar los recursos y
en la eciencia económica. El realizar comparaciones de formas de regular con otros países, participar
a los actores en potenciales alternativas y hacer evaluaciones sistemáticas forman parte de esta forma
diferente de regular.
g. Formar al Poder Judicial en regulación
Es en los estrados judiciales donde se deciden en muchas ocasiones temas tarifarios de gran relevancia
para la regulación y el sector energía. En nuestra experiencia se ha podido vericar la adopción de
decisiones con un alto impacto negativo para la sociedad por parte del Poder Judicial, con bajo o nulo
sustento técnico, basado en aspectos de forma irrelevantes o aplicados desigualmente que afectan a
la regulación, pero ante todo a los consumidores.
La forma más proactiva de tratar de incidir en el Poder Judicial de forma legal y respetuosa es
mediante un dialogo que implique explicar, capacitar y formar a los jueces sobre la temática regulatoria
y efecto que puede tener sobre la sociedad cualquier decisión que ellos asuman. En ARESEP iniciamos
ese proceso, un primer paso, pero, para todos los países y para fortalecer la regulación es un aspecto
importante de desarrollar.
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h. Realización de evaluación ex post
La evaluación periódica de los instrumentos regulatorios como metodologías y reglamentos es una
acción estratégica del ente regulador. Siguiendo con la evaluación todo instrumento regulatorio
debe ser evaluado expos para asegurar el cumplimiento de sus objetivos y planteando los ajustes
necesarios de forma oportuna y correcta. Esto implica evaluar el impacto de las regulaciones,
incluida la realización de evaluaciones de impacto regulatorio (RIA). (Moral Arce, 2019)
Las buenas prácticas plantean la evaluación de riesgos y la gestión de riesgos en el centro
de la toma de decisiones regulatorias, que permita asegurar la continuidad de los servicios públicos
estratégicos del país.
3.5.3 Interpretación y síntesis de las buenas prácticas regulatorias
Hay fuertes vínculos entre los principios generales de buena regulación y gobernanza de los reguladores.
Los mecanismos de buena gobernanza fortalecen la supervisión de los procesos y prácticas dentro de
un ente regulador. Esto permite:
a. Contribuye a mejorar la ecacia de las operaciones regulatorias y a promover el cumplimiento
normativo, al hacer que la administración y la aplicación de la ley sean más consistentes y
predecibles. La consistencia y previsibilidad son de gran relevancia para todas las partes.
b. Puede promover una mayor innovación en la práctica regulatoria. Un mayor margen de discreción
regulatoria permite que la regulación se aplique de forma más proporcionada y exible. Este es
de vital importancia, los reguladores deben estar atentos a los cambios y hacer ajustes a los
instrumentos regulatorios y estos deben ser en la medida de lo posible exibles para integrar
aspectos que promuevan la eciencia e innovación de parte de los prestadores.
c. Es mejor que esta atribución (discreción) sea dada como en el caso de Costa Rica por la Asamblea
Legislativa, los políticos y el ejecutivo cuando está respaldada por sólidas disposiciones de
rendición de cuentas y transparencia.
d. Participación efectiva reglada y transparente en las operaciones regulatorias puede mejorar
el nivel de cooperación entre los sujetos regulados y el regulador. En este campo la ARESEP
ha ido mejorando sustancialmente los mecanismos, sensibilidad, medios e instrumentos de
participación social.
La gura siguiente resume el ciclo de actividades de la regulación y su vinculación cíclica. La
primera acción es hacer o desarrollar los instrumentos regulatorios, luego se deben ejecutar en el
sector respectivo y de forma concreta, la aplicación de los instrumentos debe estar sujeta a la revisión,
evaluación, comparación, estudios como se ha indicado en este artículo, para que de forma crítica,
analítica y constructiva se valore el impacto regulatorio de cada instrumento, planteando las mejores o
cambios radicales necesarios para que el impacto regulatorio sea el deseado.
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No se pueden confundir medios con nes, los propósitos y objetivos son la guía para concretar
acciones regulatorias para su logro. La regulación no es un n en sí mismo es un medio para lograr
corregir los mercados, orientar los sectores y propiciar y proteger a la sociedad de prácticas que
pueden llevar a sobre costos, mala calidad de los servicios y baja o mala cobertura de sus servicios.
Figura 1.
El ciclo de las actividades de la regulación.
Hacer o desarrollar la regulación con base en la
legislación. Est a debe realizarse teniendo la solución de un
problema y el l ogro de un objetivo claro.
Es necesario analizar diversas alternativas para l ograr el
propósito. Haciendo análisis de las implicaciones de cada
alternativa, los costos, la eficiencia, laeficacia y los riesgos.
Los procesos de elección de la alternativa deben basarse
en criterios técnicos, sustentando y documentando la
decisión.
Es importante que el instrumento regulat orio este acorde al
enfoque y alcance regulatorio y coherente con los objetivos
del plan de desarrollo y el plan sectorial de energía.
Operar o ejecutar, es el proceso de aplicar las
metodologías, los reglamentos técnicos y brindar los
permisos o concesiones que la ley faculte en cada caso.
Es un trabajo permanente de desarrollar bases de datos,
atender consultas de usuarios y prestadores; incluidas las
demandas judiciales.
Realizar aplicaciones tarifarias con las respectivas fases de
participación social y de aprobación internas.
Incluye educar sobre la importancia y que es la regulación a
los ciudadanos y actores claves.
Implica estudiar los mercados y valorar formas de mejorar
la regulación o desarrollar esquemas de competencia
regulada.
Incluye hacer auditorías de inversiones a los prestadores.
Realizar valoraciones sobre diferentes técnicas aplicadas
como la valoración de activos, revaloración y las tasas a
aplicar por las inversiones para el contexto local.
Es conveniente realizar comparaciones de cómo se hace en
otros lugares con condiciones similares para hacer mejoras,
minimizar costos y mejorar el beneficio de la regulación.
Es común que las políticas públicas incluso en los planes
de desarrollo no sean claras de qué se quiere hacer, el
regulador debe tener claridad, para poder aplicarla.
Revisar la regulación como actividad constante.
Significa estar atentos a los cambios del entorno, a los
resultados de la aplicación de metodologías y reglamentos
en función de los objetivos planteados.
Cuestionarse por qué y para qué de la regulación, si hay vías
alternas mejores.
Efectuar estudios ex post como instrumento básico.
No desarrollar nuevos instrumentos regulatorios en un área
sin evaluar los resultados.
No eliminar regulaciones sin análisis técnico que lo
sustente.
Nota. Elaboración propia, con base en datos de la OCDE, 2014.
Como se puede ver es de especial importancia aprovechar las buenas prácticas regulatorias
internacionales y garantizar que los mecanismos de gobernanza promuevan las mejoras continuas
de la regulación. Los procesos de mejora regulatoria con participación social, investigación aplicada,
evaluaciones y articulación nacional e internacional es de especial relevancia. Sin embargo, la guía
debe ser el cuestionarse si lo que se hace cumple con el propósito de brindar los mejores servicios
públicos, en nuestro caso energía, para bien de los usuarios y ante todo como instrumento para
propiciar el bienestar y el desarrollo del país.
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4 Conclusiones
La gobernanza del sector energía requiere de un marco institucional estable, sustentado en las leyes
y costumbres. Para ello, se requiere de la denición de los roles que les competen a las instituciones y
que éstas se realicen de la mejor forma. Así pues, el legislador debe dar las bases para que la rectoría
tenga las herramientas y políticas sucientes, el Poder Ejecutivo debe tener la capacidad de articular,
priorizar y denir con claridad las acciones y planes. Ello es básico para que la regulación sabiendo el
qué y para qué, pueda desarrollar los instrumentos regulatorios apropiados para propiciar la calidad y
buenas tarifas de los servicios públicos.
La aplicación de las buenas prácticas internacionales es un medio necesario para la gobernanza,
comparar que se ha hecho, ajustar y desarrollar acciones en la rectoría, regulación y ejecución del
sector eléctrico es de gran necesidad y una oportunidad para la mejora.
Los riesgos de la gobernanza en el caso de Costa Rica, pese a tenerse planteadas reformas de
parte de ciertos sectores, no plantea una crisis estructural, por lo cual, la gobernanza sigue vigente, y
el sector energía tiene solvencia y capacidad para operar, sin fricciones relevantes.
Como se ha visto los retos y fricciones planteados tienen diferente tipo de solución. Una es
una reforma abrupta del marco legal institucional, como lo es apertura en hidrocarburos y electricidad;
algo por lo cual algunos sectores a impulsado sin éxito hasta ahora. Lo otro es el marco de lo vigente
ajustes que permitan más eciencia y ecacia, como lo pueden ser:
a. Acciones para disminuir el margen de operación de RECOPE,
b. Disminución de impuestos, esto para hidrocarburos.
Para electricidad hay muchas opciones sin cambios fuertes, tales como:
a. Acuerdos para la planicación técnica del ICE con orientaciones desde el MINAE y luego
validación y acuerdo del ente rector,
b. Mayor transparencia y participación de actores en el CENCE, con reglas claras para propiciar
el desarrollo de un mercado regulado basado en fuentes renovables, precios y condiciones
técnicas para benecio del sistema eléctrico,
c. Que el ICE comercialice si es posible y clientes, la electricidad de generadores privados, si no
la ocupa en el país, pudiendo ganar el ICE por cobro de peaje de transmisión y una comisión.
d. Todo bajo un marco general de reglas del juego y transparencia, teniendo como principio el
benecio del país y de los clientes del sistema eléctrico nacional.
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