centroamericana. Apuntes para una reforma
del SICA.
Gobernar sin gobierno la integración centroamericana. Apuntes
para una reforma del SICA.
Resumen
En este trabajo se presenta un estudio teórico y empírico sobre la gobernanza del SICA y sus repercusiones sobre el proyecto integracionista. Se sostiene que el problema de gobernanza del SICA no se encuentra tanto en el número ni en el coste de
órganos y agencias, sino en un cúmulo de deficiencias
vinculadas al diseño institucional y a la falta de compromiso de los actores gubernamentales con el marco de integración vigente. El modelo actual, basado en el control intergubernamental de los órganos de gobierno, no es adecuado para alcanzar los objetivos de la integración ni para llevar a cabo con
éxito un proceso de regionalización que propicie la
construcción de una región.
Palabras clave
Gobernanza regional, integración centroamericana, diseño institucional, intergubernamentalismo, regionalización
Investigador 1 Francisco Santos Carrillo
Abstract
This paper presents a theoretical and empirical study on the governance of SICA and its repercussions on the integrationist project. It is argued that the problem of governance of SICA is not so much in the number or the cost of organs and agencies, but in a
cluster of deficiencies linked to institutional design and the lack of commitment of government actors to the current integration framework. . The current
model, based on the intergovernmental control of the governing bodies, is not adequate to achieve the objectives of integration or to successfully carry out a process of regionalization that favors the construction of a region.
Key words
Regional governance, Central American integration, institutional design, intergovernmentalism, regionalization
1Investigador. Profesor del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad Loyola Andalucía e investigador de la Fundación ETEA para el Desarrollo y la Cooperación. Doctor por la Universidad de Córdoba (España), Máster en Estudios Contemporáneos de América Latina por la Universidad Complutense de Madrid y Licenciado en Geografía e Historia. Profesor titular y miembro del Comité Académico del Máster en Integración Regional Centroamericana y Desarrollo de la UCA Managua, UCA José Simeón Cañas de El Salvador y Universidad Rafael Landívar de Guatemala.
Recibido: 13 de junio de 2018. Aprobado: 19 de junio de 2018.
Francisco Santos (2018). Gobernar sin gobierno la integración centroamericana. Apuntes para una reforma del SICA.
1. Introducción: desarrollo para la región (Caldentey, 2014).
El cuestionamiento sobre el funcionamiento del
Sistema de Integración Centroamericano (SICA) es uno
de los temas recurrentes en la agenda de la integración
centroamericana desde su reactivación. Y con razón.
A lo largo de estas casi tres décadas de refundación se
evidencian una serie de deficiencias relacionadas con la falta de eficacia de sus políticas, la baja capacidad
para el cumplimiento de mandatos y con una débil coordinación sistémica. El sistema presenta también
debilidades manifiestas en aspectos esenciales
como la concentración de poder en determinados
órganos, la inexistencia de un presupuesto sistémico
o la configuración institucional de algunos de sus
órganos principales, que no cuentan con atribuciones funcionales claras ni con el reconocimiento de todos los Estados miembros. Todo ello ha propiciado un
clima de descontento y desconfianza hacia el proceso
en buena parte de los actores involucrados, cada uno con sus propias razones, cuya reacción habitual es la tendencia a pensar que el sistema se encuentra en un estado de crisis de gobernanza casi permanente.
Por lo general, esta situación lleva consigo aparejada una demanda de reforma del Sistema que se
intensifica en los momentos de agotamiento de la
agenda. Todo parece indicar que nos encontramos en uno de esos momentos. En materia de inserción
en los mercados internacionales, finalizaron procesos clave como la firma del DR-CAFTA o el Acuerdo de
Asociación con la Unión Europea, mientras que quedó estancado el proyecto de conformación de la unión
aduanera. En lo que se refiere a la agenda interna, la
estrategia del relanzamiento parece haber perdido impulso tras los magros resultados ofrecidos por la mayoría de las políticas desplegadas, especialmente
algunas que llegaron cargadas de expectativas,
como la Estrategia de Seguridad Centroamericana
(ESCA) o las reformas vinculadas al fortalecimiento
institucional. Finalmente, el apoyo procedente de la cooperación internacional se ha visto reducido como resultado de la crisis económica sufrida por una parte importante de los países donantes, que han
reducido sustancialmente el flujo de fondos. tras la importante reducción del flujo de fondos propiciado.
Algunos observadores han vinculado este proceso al agotamiento de Esquipulas como proyecto de
Pensando en la posibilidad de reforma, es necesario preguntarse qué tipo de reforma necesita la
integración y si existen las condiciones adecuadas
para llevarla a cabo. El regreso de los problemas de gobernabilidad que atraviesan en estos momentos buena parte de los Estados miembros quizás no sea
el mejor momento para construir confianza, alcanzar
consensos y profundizar la cooperación. Sin embargo,
una posible modificación del escenario podría traer
consigo oportunidades. En ese caso convendría
extraer aprendizajes de las experiencias de reforma
anteriores y analizar en profundidad el conjunto de problemas que aquejan a la integración.
Las primeras acciones de reforma institucional se localizan en fecha tan temprana a la reactivación
como 1997 y, si bien ha registrado algunos avances significativos en materia de capacidades (Caldentey, 2014), a día de hoy no ha sido capaz de resolver los
principales problemas de gobernanza del Sistema, la mayoría de los cuales se planteaban ya por aquellas
fechas (Caldentey, 2014; Santos, 2014, Santana, 2015). Desde el primer mandato presidencial a tal
efecto -emitido en la XVI Cumbre de los Presidentes Centroamericanos celebrada en San Salvador el
30 de marzo de 1995, por la que se solicitó al BID
y a la CEPAL que efectuaran “una evaluación a la gestión operativa de los órganos e instituciones de la integración centroamericana, para proceder a su modernización”, la demanda de reforma se sustenta
en la necesidad de alcanzar mayor eficacia y eficiencia
de sus procedimientos y resultados1. A grandes rasgos, estos argumentos se han mantenido durante
los cuatro procesos abiertos hasta la fecha (Santos, 2014; Caldentey, 2014), respaldados por un consenso
acerca de la complejidad e irracionalidad que supone contar con una voluminosa y costosa estructura
que presenta una hoja de servicios con insuficientes
resultados. Sin embargo, como ya señalase el propio
informe CEPAL-BID hace dos décadas, la existencia de
un alto número de órganos y agencias no tiene por qué
relacionarse con términos de ineficacia o ineficiencia.
Más bien podría ser un importante instrumento de regionalización mediante la generación de relaciones trasnacionales y transgubernamentales capaces de generar redes de interdependencias que fomenten un tipo de integración social dese abajo. De la misma
1 Ver XVI Cumbre de los Presidentes Centroamericanos, celebrada en San Salvador, El Salvador, el 30 de marzo de 1995. En http://www.sica.int/consul
ta/reuniones.aspx?Idm=1&identstyle=401&ident=1&idm=1 . Entrada 18 de mayo de 2018
manera, la descentralización mediante una adecuada red de agencias multinivel podría dar lugar a un
accionamiento común eficiente (CEPAL-BID, 1997).
Conformada como Sistema, la estructura del SICA no surgió realmente como tal. Fue el resultado de la agregación de múltiples órganos e instituciones heredadas y de la tendencia a la creación de otros tantos nuevos espacios en virtud de la profusión de mandatos emanados desde la Cumbre de Presidentes. En sintonía con la más genuina tradición del ejercicio
de la política latinoamericana (Lechner, 1977 y Camou, 2001), la integración centroamericana fue
un proyecto eminentemente político, y como tal se preocupó fundamentalmente de la gobernabilidad del espacio regional, estableciendo las bases para el ejercicio de los procesos de toma de decisiones. Pero
no fue tan cuidadoso a la hora de definir las acciones
de gobernanza en un espacio gubernamental difuso que va más allá de la cooperación entre Estados. Esto
significa atender sobre qué bases se establecerían los
procesos de acción colectiva y toma de decisiones y quiénes serían los actores y las instituciones que participarían en dicho ejercicio.
En un mundo determinado por el impacto de las dinámicas globales, la gobernanza democrática actual demanda que la acción de gobierno y los procesos de toma de decisiones sean compartidos con los actores no gubernamentales y con instituciones formales e informales. Esto último requiere contar con algunas de las cualidades que, a primera vista, se
advierten deficitarias o cuanto menos ambiguas en
la construcción institucional del SICA. En términos estrictamente teóricos, tanto desde el punto de vista de las teorías del regionalismo como de política comparada, requiere, al menos, capacidades y competencias por parte de las instituciones y agentes que ejercen y participan en el gobierno; requiere también un diseño jurídico, político e institucional
coherente, que cuente con la legitimidad y la confianza de la comunidad política y social; y, finalmente, requiere una financiación suficiente que no distorsione
ni obstaculice el ejercicio de gobierno y de una
administración eficiente legalmente impecable.
De entre las razones que, a priori, ofrecen una
explicación plausible a la situación de la gobernanza
que aquí se ha descrito, este trabajo se va a centrar en las dos consideradas como principales: la escasa idoneidad del diseño institucional del SICA y la
inexistencia de una metodología integracionista que permita alcanzar con eficacia los objetivos de la
integración. Con el ánimo de ofrecer insumos para el debate acerca de un posible proceso de reforma, el trabajo que se presenta a continuación sostiene que el problema de gobernanza del SICA no se encuentra tanto en el número ni en el coste de órganos y agencias,
sino en un cúmulo de deficiencias vinculadas al diseño
institucional y a la falta de compromiso de los actores gubernamentales con el marco de integración vigente. No obstante, el problema de gobernanza se formula aquí, principalmente, como resultado de la escasa racionalidad sistémica. El problema de la racionalidad del diseño institucional es más determinante y, como se ha demostrado a lo largo de estos años, no se resuelve
únicamente actuando con reformas superficiales
sobre órganos y agencias. Se trata de un problema de modelo que presenta incoherencias entre los objetivos comunitarios y los métodos intergubernamentales que dominan el proceso de toma de decisiones. Desde un punto de vista racionalista, hablamos de un modelo que formula instrumentos de política regional
pero que tiene dificultades para hacerlos efectivos
al no conseguir articular las preferencias de los principales actores: concentra el poder, no dispone de espacios que representen los intereses regionales, ni de un diseño institucional que ofrezca garantías sobre los procesos de gobernanza, de coordinación y de
agencia (Santos, 2016). En términos constructivistas, dificulta la construcción social de la región al dificultar
la socialización de los actores a través de las normas
e identidades regionales. En definitiva, el modelo
actual no es adecuado para alcanzar los objetivos de la integración centroamericana ni para llevar a cabo
con éxito un proceso de regionalización que propicie la construcción de una región (De Lombaerde y Söderbaum, 2013; Van Langenhove, 2016).
Las dos cuestiones de fondo que, no obstante, subyacen en este debate son, primero, si políticamente
existen los consensos necesarios en la región para
afrontar los costes de una reforma del modelo de este calado. Es decir, si los Estados miembros comparten
la misma o similar idea acerca del significado de la integración y si han definido cuáles son sus intereses dentro de la misma. Y, segundo, si la región cuenta
con las capacidades necesarias para gestionar con
eficacia una gobernanza sin gobierno (Rosenau, 1992). Una reforma que, básicamente, contemplaría
la necesidad de diferenciar entre la implementación de acciones regionales mediante el método integracionista o acciones mediante el método tradicional de la cooperación intergubernamental.
Una y otra no son incompatibles ni excluyentes
dentro de un sistema de integración, cada una de ellas responden a objetivos diferenciados y a la coyuntura del momento. La infraestructura institucional de la integración centroamericana podría dar cobertura a ambas modalidades, pero se necesita diferenciarlas y dotarlas de los instrumentos jurídicos y políticos
específicos para operar con ciertas garantías de éxito.
Hasta ahora, lo que se observa en el SICA es que sólo se cuenta con algunos instrumentos para ejercer el método de cooperación intergubernamental. La
experiencia muestra que este tipo de consensos son muy difíciles de alcanzar en contextos estrictamente
intergubernamentales debido a la prevalencia de las preferencias nacionales. Con esta premisa,
comúnmente aparecen dificultades para conformar
una agenda común, divergencias a la hora de entender qué es una agenda común y diferentes tipos de acciones comunes dentro de la agenda.
Para dar respuesta a estas cuestiones y contrastar la hipótesis, se analizan, en primer lugar, los fundamentos teóricos de la gobernanza en el marco de la integración y el nuevo regionalismo. Esto permite tener una idea más desarrollada acerca del verdadero debate que está detrás de una gobernanza
eficaz. El concepto de gobernanza regional se incluye
dentro del paradigma de la gobernanza global como núcleo del estudio de las relaciones internacionales
contemporáneas. El tipo de conflicto que presenta
es el que aquí se ha denominado “gobernar sin gobierno”, una variante de planteamientos similares ya formulados por teóricos clásicos de la gobernanza
como Rhodes, Rosenau o Young, que nos sirve para
poner de relieve la problemática de una acción de gobierno en escenarios transnacionales donde no
existen actores claramente definidos para ejercerlo.
El estudio que se realiza sobre las distintas respuestas ofrecidas por el regionalismo clásico, el enfoque de política comparada o el nuevo regionalismo, muestra la persistencia en todos ellos del dilema entre dos formas de gobernar las instituciones comunes: el de la cooperación intergubernamental, basada en acuerdos no vinculantes; o el de la integración, basada en la transferencia de competencias de gobierno.
A continuación, el trabajo se centra en la revisión empírica de los principales escenarios de la gobernanza de la integración centroamericana: el diseño institucional del SICA, como estructura donde tienen lugar las acciones de gobierno; y la formulación de políticas sectoriales del SICA, como proceso donde
tiene lugar la definición de normas, la interacción entre los actores y, en definitiva, la acción colectiva
que da respuestas a los problemas comunes. Aunque analíticamente distintas, las estructuras y los procesos de gobernanza se encuentran estrechamente vinculados por ser ámbitos institucionales donde tiene lugar la coordinación y la regulación social. Dado
que las políticas regionales se definen en los espacios
políticos e institucionales del sistema, estudiar la problemática que se localiza a lo largo del proceso de formulación e implementación nos permite apreciar con claridad la racionalidad y coherencia del sistema, así como las necesidades que éste tiene de reformarse, en su caso, para poder alcanzar los
objetivos de la integración. Para finalizar, se elaboran
las conclusiones pertinentes.
Metodológicamente, el estudio es uno de los resultados del proyecto de investigación sobre políticas públicas regionales que desarrolla, desde
2014, el grupo de investigación en regionalismo y
desarrollo de la universidad Loyola Andalucía y la Fundación ETEA. Durante este tiempo, las actividades de investigación han sido múltiples en el entorno del SICA, desde la participación en el diseño de las propias políticas hasta la elaboración de informes de investigación, impartición de seminarios con grupos de actores involucrados, entrevistas con actores tomadores de decisión, grupos Delphi y tres rondas de encuestas realizadas sobre actores participantes en el ciclo de las políticas.
2. Gobernanza regional en las teorías de
integración y el nuevo regionalismo.
El significado del concepto de gobernanza cuenta con una extensísima e inabordable literatura desde que
apareció en los debates académicos en la década de los noventa. La razón es su ambigüedad y potencial para ser aplicado sobre cualquier ámbito o nivel de gobierno, sea local, global o multinivel. De manera
genérica, la idea de gobernanza refleja los procesos de
toma de decisión y acción colectiva que tienen lugar
en los espacios públicos contemporáneos. Se refiere al
conjunto de reglas y normas que guían la interacción entre actores públicos y privados que participan en la solución de problemas comunes a través de instituciones formales e informales en sociedades
complejas y dinámicas (Pollack, 2005). Esta definición
abarca todos los procesos institucionales relacionados con el ejercicio de gobierno; los distintos modos institucionalizados de coordinación mediante los cuales se adoptan e implementan decisiones colectivamente
vinculantes (Scharpf, 2000). Se trata de entender
cómo el sector público, en conjunto con actores del sector privado, nacionales y transnacionales, es capaz de proporcionar dirección y control para la sociedad
y la economía (Peters, 2012). Los gobiernos siguen
siendo los agentes determinantes de las políticas públicas, pero los resultados de las mismas dependen cada vez menos de ellos debido a la compleja interacción entre actores y factores intervinientes. El concepto de gobernanza adquiere, por tanto, mayor amplitud que la de gobierno. Lejos de utilizarse como
sinónimo de gobierno, significa, más bien, un cambio en el significado de gobierno o una nueva forma de gobernar la sociedad (Rhodes, 2005), quedando la
diferenciación entre lo privado y lo público mucho más difusa.
Sin embargo, lo que caracteriza específicamente al
concepto de gobernanza, más concretamente, es el protagonismo que otorga a la acción colectiva informal mediante la incorporación de actores no gubernamentales al proceso de formulación de políticas públicas. Este hecho supone un cambio sustantivo con respecto a otros análisis de política comparada. La innovación tiene lugar como resultado de las transformaciones producidas en las sociedades contemporáneas. Aspectos como el impacto de la globalización, el predominio ideológico del mercado, las crisis provocadas por el intervencionismo del Estado y la erosión del Estado del bienestar, pero también de la generalización de la democracia y de una demanda de transparencia y rendición de cuentas, propiciaron una corriente general favorable al traslado de la responsabilidad en materia de políticas públicas y prestación de servicios a las redes de actores privados. De ahí que, para algunos autores, el análisis de la
gobernanza es un reflejo de la generalización de las
políticas neoliberales y del traslado de la responsabilidad pública a actores privados, mientras que para otros representa una muestra de apertura democrática
de los espacios públicos y una visión más fiel de la
2 Traducción propia
naturaleza compleja de las sociedades actuales.
2.1. Gobernanza global como núcleo de las Relaciones Internacionales y del
regionalismo
En el ámbito de la disciplina de las Relaciones Internacionales, no obstante, el enfoque de gobernanza ha contado con un desarrollo particular debido a las necesidades de cooperación que históricamente han tenido los Estados en un orden internacional
anárquico (Keohane, 1984). Tradicionalmente, la
gobernanza internacional se ocupó del análisis de las normas y las instituciones creadas por los Estados para participar en acciones colectivas y crear un orden internacional. El impacto de la globalización puso de relieve la necesidad de contar con nuevos enfoques
teóricos que permitieran explicar con mayor rigor
los patrones sobre los que se fundaban los vínculos contemporáneos de cooperación, con nuevos actores en liza y carentes de instrumentos formales de
gobierno (Peters, 2012). Una definición genérica y
contrastada del concepto de gobernanza en el ámbito de las Relaciones Internacionales que incluye ya la nueva tendencia puede ser la que ofrece Rosenau, como “ los procesos colectivos de gobierno a través de los cuales se pretende alcanzar el mantenimiento del orden y el logro de los objetivos colectivos2“ (Rosenau, 2000).
El orden global, por lo tanto, no depende ni responde ya únicamente a los intereses de los Estados. Los teóricos de la gobernanza plantean que los gobiernos contemporáneos carecen del conocimiento y la información necesarios para resolver problemas económicos y sociales complejos, concibiendo de esta manera la gobernanza como una interacción y una negociación entre actores públicos y privados
en una arena política determinada (Pollack, 2005).
La nueva gobernanza global se produce a través de relaciones en red entre diferentes tipos de actores con diferentes tipos de autoridad y poder que están integrados tanto en acuerdos formales como informales, convirtiéndose en la principal narrativa de las Relaciones Internacionales. Las relaciones internacionales contemporáneas son ahora una disciplina centrada en la gobernanza de una sociedad
global (Barnett y Sikkink, 2010).
Como expresión genuina de gobernanza global, el
campo de estudio de la integración y del regionalismo ha contribuido notablemente a su desarrollo conceptual. El análisis de la gobernanza en el marco del regionalismo se ocupa de observar la incidencia que tiene la interacción entre las redes de actores gubernamentales y no gubernamentales en las instituciones regionales, formales e informales, y su capacidad para hacer cumplir los objetivos y acuerdos establecidos o implementar las políticas debidamente constituidas. La particularidad de este fenómeno es que tiene lugar en espacios regionales con distintos niveles de institucionalidad, pero sin un gobierno o una autoridad regional formal con capacidad coercitiva equivalente a la de los gobiernos nacionales para hacer cumplir los acuerdos, sean vinculantes o no. El cumplimiento de los mismos y, por lo tanto, el avance de los procesos regionales y su fortaleza institucional, depende del compromiso y la responsabilidad de los actores participantes.
El regionalismo clásico estableció las categorías de
cooperación e integración como modelos explicativos
de la colaboración que se producía entre los Estados en los espacios regionales formales. Cooperación e integración representan, respectivamente, la menor y mayor intensidad del proyecto regional, tanto en
cantidad como en calidad (Börzel, 2016). En la década
de los noventa, el nuevo regionalismo, por su parte, incorporó una visión de la gobernanza regional que cuestionaba la vigencia de las premisas anteriores. Considera el fenómeno del regionalismo como una construcción social que pone de relieve el papel que juegan los actores del mercado y de la sociedad civil, dando lugar a un modelo de gobernanza ya no estrictamente gubernamental y formal, sino basadas igualmente en relaciones de cooperación informales
asociadas a un proceso de regionalización (Söderbaum y Shaw, 2003; Hettne, 2005). Regionalismo y
regionalización se han asimilado a procesos formales
e informales respectivamente (Wallace, 1990), aunque
esta relación dista de quedar clara, debido a que el regionalismo formal puede y suele ser un importante
factor de regionalización (Closa, 2016).
A diferencia de los enfoques del regionalismo clásico, el enfoque de gobernanza es habitual en el análisis de los procesos del nuevo regionalismo, pese a que
encuentra problemas para explicar los niveles de intensidad de los procesos sin recurrir a ellos. Significa,
además, devaluar el compromiso y la formalidad establecidos en la construcción institucional, puesto que los acuerdos informales pueden no vincularse a las responsabilidades legales o los compromisos establecidos en una organización internacional. Por otro lado, las tres agendas de investigación conviven y comparten elementos comunes. De hecho, el enfoque de gobernanza regional contiene elementos de las teorías del regionalismo clásico y del nuevo regionalismo. Al incorporar las diversas formas de interrelación entre los actores y las coaliciones formales e informales que éstos conforman en los espacios
multinivel, su poder explicativo es mayor (Börzel y Risse, 2016). Permiten, igualmente, un abordaje sin
demasiados traumas por parte de las epistemologías racionalistas y constructivistas habituales, si bien el enfoque de gobernanza comparte fundamentos con las posiciones constructivistas que caracterizan al
nuevo regionalismo. En definitiva, contribuyen a un
mayor conocimiento de fenómenos tan complejos como la integración, el regionalismo y la construcción de regiones, formales e informales, conformados en torno a instituciones y regímenes transnacionales, y por ello dotadas de normas, reglas y leyes, pero no de gobierno. Como parte de la gobernanza global, la gobernanza regional se ve lastrada por lo que se ha
denominado “gobernanza sin gobierno” (Rosenau y Czempiel, 1992; Young, 1998), y plantea una serie de conflictos sobre el diseño institucional y sus efectos que se abordan, con distinto éxito, desde distintos
enfoques teóricos.
2.2. La gobernanza del regionalismo clásico: integración frente a cooperación en procesos liderados por los Estados
Desde las primeras teorías funcionalistas de las
Comunidades de Seguridad (Deutsch, 1957 y 1967), pasando por el Neofuncionalismo (Haas, 1958 y 1970; Nye, 1968; Schmitter, 1970), la teoría de la integración económica (Balassa, 1961), el primer intergubernamentalismo (Hoffman, 1966) o incluso
desde la perspectiva institucionalista liberal de los
Regímenes Internacionales (Keohane, 1984), la creación de instituciones regionales (internacionales)
sobre las que los Estados delegan tareas propias de
los gobiernos se justifica en los beneficios que éstas
ofrecen para resolver problemas colectivos de orden transnacional, proporcionando bienes públicos,
acuerdos y compromisos en distintos órdenes o
flujos de información. Aunque aparece igualmente
la voluntad por compartir una serie de principios y
valores, el argumento impulsor es el beneficio que los
Estados esperan obtener de la cooperación entre sí. El regionalismo aparece en esta primera época clásica como un proyecto formal dirigido por los Estados, y son los Estados los que determinan las instituciones y
definen las políticas en defensa de sus intereses y las
preferencias nacionales. Sin embargo, la tradicional cooperación entre Estados no ofrecía respuestas
adecuadas para explicar el fenómeno integracionista.
Los teóricos neofuncionalistas plantearon la necesidad de que los Estados, a partir de un determinado grado de integración, se vieran abocados a ceder soberanía a las instituciones regionales a medida que se materializaba el proceso de derrame hacia otros sectores. Las instituciones regionales, actuando en representación de los intereses comunes, se iban dotando paulatinamente de competencias supranacionales en materia de políticas con objeto de poder dar respuesta a las demandas de bienes públicos del sistema. La teoría de la integración económica, con su lógica gradual por etapas, se encargó de corroborar dicha apreciación, dado que los procesos de liberalización
de los mercados nacionales (integración negativa) exigían acciones complementarias en materia de políticas (integración positiva) que neutralizaran las externalidades negativas e hicieran eficiente el nuevo mercado regional (Tinbergen, 1954 y 1965; Scharpf, 1999). Por ejemplo, en el momento de conformación
de una unión aduanera. Nuevamente, el incremento de las regulaciones ensanchaba el marco institucional de la integración y, con ello, el poder político de las instituciones regionales. El marco de la cooperación que caracteriza a los regímenes internacionales intergubernamentales quedaba claramente superado; era necesario un modelo que posibilitar una mayor capacidad de integración.
Desde esta lógica, cooperación e integración se presentan como dos metodologías distintas que miden la menor o mayor intensidad del fenómeno del regionalismo. La cooperación regional opera mediante procesos de toma de decisiones y una acción colectiva basada en la autoridad y el control estatal en las instituciones intergubernamentales. Por su parte, la integración regional requiere el establecimiento de instituciones regionales dotadas de competencias supranacionales delegadas que permitan la toma de decisiones vinculantes para el conjunto de Estados miembros. En este último caso, lo que se plantea en términos de gobernanza son dos aspectos fundamentales: primero, hasta qué punto los Estados mantienen el control de los procesos o, por el contrario, ceden este protagonismo a las instituciones y actores regionales, que serían entonces los encargados de la adopción de normas y de hacerlas cumplir; y, segundo, cómo hacer esto último, es decir, cómo diseñar instituciones regionales que cumplan
estos cometidos (Lenz y Marks, 2016).
En el modelo de integración, los Estados que forman parte de una organización regional se comprometen formalmente con unos objetivos esperando que los Estados socios que lo acompañan en el proyecto les correspondan. Estos compromisos se materializan en el seno de instituciones internacionales formales que regulan el comportamiento de los miembros y restringen su capacidad para liberarse de los compromisos aceptados. Siguiendo a Closa, “la intensidad y el alcance de los compromisos formales dependen directamente del tipo de objetivos o de bienes públicos regionales que persigan las organizaciones. Cuanto mayor sea el número de objetivos y más ambiciosos en relación con el statu quo, más sólidos serán los compromisos institucionales necesarios para que la organización
logre alcanzarlos” (Closa, 2016, pp. 2-3). Bajo esta
premisa, la gobernanza en un modelo de integración se sustenta en la solidez del diseño institucional de las organizaciones regionales formales y en su capacidad para garantizar el cumplimiento de los compromisos a los Estados miembros. Supone la integración como un proceso político comandado por los Estados, sin menoscabo de la participación de otros agentes no gubernamentales que, en todo caso, se insertan dentro de los procesos establecidos y regulados.
Esta formulación refleja en buena medida los
aprendizajes del proceso histórico europeo. Como se ha podido demostrar empíricamente, los avances en materia de integración activan mecanismos políticos e institucionales con un importante potencial transformador sobre la acción colectiva y la gobernanza, muchas de las cuales terminan teniendo repercusiones en el orden internacional. Esta lógica está detrás, por ejemplo, del incremento de las políticas reguladoras en la Unión Europea o de las dinámicas de gobernanza
multinivel (Bulmer, 1994; Sandholtz y Stone Sweet, 1998, Stone Sweet, Sandholtz y Fligstein, 2001; Hooghe y Marks, 2001). Las instituciones regionales
se reforzaron políticamente en Europa frente a los gobiernos nacionales mediante un aumento de las lealtades, debido a que la creciente interdependencia entre los actores regionales incrementó la demanda de reglas, normas e institucionalidad sobre la que operaban. El impacto de este cambio sobre el conjunto de las sociedades nacionales ha sido sustantivo. A los
beneficios, en términos de eficacia de los mercados y
disminución de los costes de transacción en el diseño de los procesos de políticas, hay que restar la merma
de soberanía infligida sobre la capacidad reguladora
de los Estados. En períodos de crisis sistémica, la tentación al repliegue intergubernamental suele aparecer de manera recurrente entre los países peor parados. En Europa, esta transferencia de competencias hacia las instituciones regionales ha encontrado detractores tras la gestión de la crisis
financiera y económica reciente. A la pérdida de
soberanía se han añadido otros aspectos relacionados con este tipo de dinámicas transnacionales, como el cuestionamiento de la legitimidad democrática de las instituciones del nivel regional.
Por su parte, las formulaciones liberales ven la integración como una variante avanzada de los regímenes internacionales. La cooperación entre Estados que tiene lugar se fundamenta en la priorización de las preferencias nacionales, entendidas como una acción racional por parte de los actores involucrados, que posteriormente son negociadas con los socios en el seno de las
instituciones regionales (Keohane y Hoffman, 1991; Moravcsik, 1993 y 1998). El modelo de gobernanza
en este caso se rige generalmente mediante acuerdos intergubernamentales de cooperación. De esta manera, el control de los procesos queda siempre en manos de los gobiernos, quienes sólo ceden competencias en aquellos casos puntuales en los
que obtienen claros beneficios. Pero mantienen la
cooperación como opción predominante y prioritaria. En aquellas instituciones y agencias con competencias supranacionales, el control de los gobiernos se puede ejercer por diferentes vías. Volviendo al caso europeo,
el único con bagaje científico y académico que puede
ilustrar este fenómeno, el control gubernamental se ejerce, entre otros, a través de una constelación de
comités con distintas funciones (Pollack, 2003).
El modelo intergubernamental, sin embargo, impone limitaciones al proceso de integración, debido a que la priorización de las preferencias nacionales terminará, tarde o temprano, siendo contradictoria con la lógica gradualista de la integración. Desde un punto de vista racionalista, la opción por uno u otro modelo depende, por tanto, de la intensidad que alcance el proceso de integración y de la idoneidad del diseño institucional para materializar el paso de la cooperación a la integración. Se puede ver en términos de incremento
de la demanda y capacidad de la oferta (Mattli, 1999).
Como el resultado de un balance positivo entre los objetivos establecidos por los Estados promotores y
los beneficios netos que proporciona al conjunto de
actores participantes, que los empujará, o no, hacia una demanda de mayor integración. Ahora bien, ¿es posible la emergencia de este modelo ideal de regionalismo en proyectos conformados por Estados con bajos niveles de desarrollo socioeconómico, ausencia de una democracia liberal consolidada o problemas de gobernabilidad? ¿Es posible en estas condiciones formar coaliciones de actores en favor del regionalismo? O, en su defecto: ¿en qué medida trasladarán estas debilidades al espacio regional? ¿Por qué no ha sido posible más allá de Europa trascender los límites de la cooperación intergubernamental? La literatura teórica ofrece argumentos a buena parte de esta batería de cuestiones, pero sin resultados
satisfactorios que permitan explicarlos (De Lombaerde y Söderbaum, 2013; Börzel y Risse, 2016).
2.3. La gobernanza del regionalismo desde el enfoque de política comparada
El estudio de la gobernanza del regionalismo desde la perspectiva de política comparada tiene su origen en la emergencia de los análisis federalistas sobre la integración europea en la década de los setenta
(Mariscal, 2003), alcanzando cierta relevancia en la
segunda mitad de los noventa y años sucesivos a
partir de los novedosos trabajos de Simon Hix (1994, 1999 y 2005). Posteriormente, la presión y la influencia
de las dinámicas transnacionales que la globalización ha venido ejerciendo sobre las políticas nacionales invitaron a estudiar ambos planos de manera general
y comparada (Krahmann, 2003; Stone, 2008).
Fundamentalmente, este enfoque metodológico estudia el sistema político de la integración utilizando las mismas categorías de análisis que se utilizan para las políticas del Estado-nación. Un proyecto de integración regional, cuyo objetivo se sitúe en la construcción gradual de una comunidad política y económica regional, necesita dotarse de una estructura institucional formal y de los instrumentos políticos necesarios para atender a las demandas
políticas de los actores que tienden a maximizar sus
preferencias en un marco restrictivo, para gestionar la relación entre actores gubernamentales y no gubernamentales y para proveer políticas públicas
que las satisfagan (Scharpf, 2000; Pollack, 2005). Es
decir, requiere la conformación de un sistema político que conviva, en otro nivel, con los sistemas políticos de los estados miembros.
El sistema político de la integración es peculiar, pero guarda similitud con los modelos federales y otros aspectos de los modelos estándares, de manera que puede ser entendido como una variante de los
esquemas generales (Hix, 2005). Puede llegar a expresarse mediante una estructura organizativa
que cuente con órganos ejecutivos, legislativos o judiciales, e incluso contar con la capacidad de adoptar políticas públicas vinculantes. Ahora bien, no puede
compararse con el tradicional modelo weberiano.
Carece del monopolio de la fuerza, de instrumentos
de federalismo fiscal que lo dote de recursos y se ve
aherrojado por una débil legitimidad democrática. Este es un factor determinante que obliga a buscar salidas por la vía de la constitucionalización.
El análisis de la gobernanza parte del alcance limitado de sus prerrogativas institucionales, del hecho de que una organización internacional de integración
tiene unos objetivos específicos y no es un Estado.
No obstante, sin serlo, un proyecto integracionista
formal que defina una estructura política tenderá
a replicar, en la medida de lo posible, su modelo nacional en el nivel regional, aunque sólo sea por
una cuestión de pretendida eficiencia. Este es un
elemento controvertido, especialmente para aquellos proyectos regionales conformados por Estados con un desempeño político e institucional con problemas de gobernabilidad y gobernanza, como es el caso centroamericano.
Desde estas premisas, centra su comparación sobre los elementos clave de los sistemas políticos estándar: sus nivel y capacidad de federalización, la distribución y la delegación de poderes entre el nivel nacional y el regional, la naturaleza y comportamiento de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, su capacidad reguladora y distribuidora, la institucionalización de los espacios de participación y deliberación, etc.
Y es un enfoque interesante para conocer a fondo la
naturaleza y el comportamiento de las instituciones regionales, de especial interés en etapas de crisis y reformas. Algunos aspectos de las instituciones, como el liderazgo y las capacidades técnicas frente a sus contrapartes nacionales, pueden erigirse como
un factor determinante en el éxito de determinados
procesos de gobernanza. En otros casos, pueden fomentar el acceso y participación de las redes de actores no gubernamentales.
El enfoque de política comparada resulta también provechoso para el conocimiento del ciclo de las políticas públicas, un aspecto que puede vincularse
directamente a la eficacia de la integración.
En su defecto, es un acercamiento que requiere un proyecto integracionista con objetivos comunitarios y una estructura política e institucional con cierto nivel de desarrollo, de tal manera que permita cierto recorrido al análisis. Debido a su carácter eminentemente formal, es susceptible de dejar fuera patrones de análisis vinculados con las redes de actores informales, cuestionando el carácter de la región como construcción colectiva. Su escasa repercusión sobre el análisis del regionalismo latinoamericano
contemporáneo se debe exclusivamente a la
incompatibilidad con los objetivos de algunos proyectos y al bajo nivel de desarrollo de los procesos de institucionalización formal en otros. Pero no encontramos razones en el caso centroamericano, concretamente.
2.4. Gobernanza y nuevo regionalismo
En ladécadadelos noventa,lareformulación reflectivista
en el campo de las Relaciones Internacionales dio paso a una renovación de los paradigmas clásicos del regionalismo. La observación de los nuevos proyectos regionales que se estaban conformando y su asociación al fenómeno de la globalización llevó a los teóricos del nuevo regionalismo a otorgar un mayor protagonismo a los actores no gubernamentales en el proceso de regionalización. El nuevo regionalismo se inserta como parte intrínseca de las dinámicas de la
gobernanza global; concretamente ha sido definido
como el compromiso político para organizar el mundo en términos de regiones, en el que los Estados ejercen
el liderazgo (Gamble y Payne, 1996; Hettne, 2005; Acharya, 2012), aunque no exclusivamente (Boas, Marchand y Shaw, 2003). Se produjo entonces un
cambió en el foco del análisis. Los Estados perdieron el monopolio de liderazgo como agente impulsor de los procesos, compartiendo ahora este papel con el conjunto de actores del mercado y de la sociedad civil en general. En cuanto a los análisis sobre los resultados del regionalismo, por su parte, dejaron de ocuparse de la cantidad y calidad de la integración formal y pasaron a interesarse por los efectos de la regionalización informal, es decir, por la construcción social de las regiones. El eje de la discusión pasó de los conceptos integración-cooperación, centrados meramente en la acción de los Estados, al de regionalismo-regionalización, en el que los Estados eran los promotores de la creación política de las regiones, pero compartían el proceso de regionalización con los grupos de interés económico y la sociedad civil en
general (De Lombaerde y Söderbaum, 2013).
Esta deriva del marco analítico, sin embargo, no
explica adecuadamente cuál es el valor de los
acuerdos formales entre Estados ni el papel que deben desempeñar las instituciones regionales formalmente constituidas. Los proyectos regionales de los noventa siguen siendo eminentemente estatales, aspiran a procesos que incluso superan los límites del comercio regional, pero se resisten a delegar autoridad ni dotar de competencias a las instituciones regionales, como tampoco muestran intención de habilitar de forma efectiva los espacios de participación para los actores no gubernamentales. ¿Dónde radica, entonces, el compromiso necesario en todo proyecto transnacional? En la mayoría de aspectos, son espacios incluso más restrictivos que los del viejo regionalismo. En el caso de los proyectos latinoamericanos más recientes, UNASUR y ALBA-TCP, el liderazgo de los Estados se manifestó de manera más rotunda, si cabe, mientras que el fuerte peso político y la debilidad institucional han hecho prácticamente inviable la posibilidad de acuerdos que propiciaran acuerdos para la provisión de bienes públicos regionales. La regionalización de estos procesos es cuestionable y difícilmente evidenciable. De ahí que los avances teóricos de los enfoques
reflectivistas, en este sentido, no hayan sido tan eficientes como los racionalistas a la hora de explicar
los fundamentos del nuevo regionalismo.
A diferencia del concepto de regionalismo, los enfoques
del nuevo regionalismo definen regionalización como el proceso de construcción de una región (Hettne, 2005). A lo largo del mismo se produce un incremento
de los niveles de interdependencia, hasta poder hacer de la región un actor internacional con entidad propia
(actorness) (Hurrell, 1995; Katzenstein, 1996; Schulz, Söderbaum y Ojendal, 2001; Van Langenhove, 2003). Por otro lado, la influencia del constructivismo le
otorga el carácter de proceso histórico y estructural y, por lo tanto, contingente, colectivo, plural y social
(Gamble y Payne, 2003). En este enfoque, la naturaleza
social y cultural de los actores regionales participantes impide que haya dos procesos iguales en dos regiones distintas, por lo que el debate entre regionalismo formal e informal se vuelve más relevante. Pero la construcción social de regiones implica una disputa política entre los distintos actores participantes acerca de la idea de región y sus estrategias para
definirla (Hettne y Söderbaum, 2000). De ahí la mayor
importancia del estudio de la gobernanza de los procesos.
Hettne y Söderbaum tipificaron el proceso de
regionalización bajo el concepto de “regionness”
(Hettne y Söderbaum, 2000), como una herramienta
metodológica para estudiar la construcción multidimensional de regiones. Bajo una lógica evolutiva no determinista, y guardando cierto paralelismo con
la teoría de la integración económica (Balassa, 1961),
establecen cinco etapas en la construcción de regiones: creación de un espacio regional, un complejo regional, una sociedad regional, una comunidad regional y una región-estado. Al tratarse de una construcción social, se requieren instrumentos, acciones y dinámicas que congreguen los intereses y faciliten la interacción entre los actores. Es decir, el proceso de regionalización avanza a medida que es capaz de resolver demandas y problemas comunes de actores con lealtades cada vez más regionales, por lo que difícilmente pueden ser resueltos ya en los espacios nacionales. Los actores interactúan a través de acciones en las que se ven involucrados y legitiman el proceso porque perciben la utilidad de la región como espacio complementario al Estado-nación. La cuestión es: ¿quién aporta estos mecanismos institucionales capaces de generar
confianza sobre los actores participantes? No
aparece otra respuesta que no sea la necesidad de contar con instituciones formales que puedan guiar la acción colectiva representando intereses comunes regionales. Estamos, nuevamente, ante la misma frontera epistemológica. Por tanto, las fases más avanzadas de regionalización enfrentan decisiones similares a las que ofrecían las teorías de la integración del viejo regionalismo, puesto que van a requerir políticas comunes que den respuesta a las demandas de los actores regionales y cesión de soberanía para hacerlas efectivas. La cooperación mediante políticas coordinadas no vinculantes da lugar a un escenario
muy contingente para el éxito de las políticas comunes,
debido a la tendencia a dar prioridad a las preferencias nacionales, es decir, a hacer prevalecer los intereses nacionales sobre los regionales. Se requiere más formalidad, y no menos.
Frente a esta limitación, toman nuevamente valor
los enfoques integracionistas que defienden la
necesidad de seguir diferenciando los conceptos de integración y cooperación y los de supranacional e intergubernamental como resultado de los procesos
(Stone Sweet y Sandholtz, 1997; Malamud y Schmitter, 2006; Börzel, 2013 y 2016; Malamud, 2013).
El punto de convergencia con el nuevo regionalismo se produce a través de los procesos de regionalización construidos sobre organizaciones regionales formales con aspiraciones o alcance comunitario. En ellos, la aplicación de un método que combine integración y cooperación en un diseño institucional que permita la participación y coordinación de los distintos actores interesados podría iluminar la evolución de los procesos.
El enfoque de gobernanza regional proporciona, en este caso, un marco de análisis metodológico de gran interés, debido a que incluye todas las opciones
teóricas disponibles. De acuerdo con Börzel (2016), no se puede ver como una teoría que explique cuándo
y por qué surge el regionalismo, ni por qué toma un diseño institucional particular, cambia en el tiempo
o resulta más o menos efectivo. Pero explica cómo
se relacionan estructuralmente los actores con las instituciones regionales y cómo tiene lugar el proceso de coordinación social. En el primer caso, nos ofrece información sobre las condiciones y reglas que se utilizan para coordinar las acciones de los distintos
actores, especialmente si existen restricciones
jerárquicas o de competencia entre ellos. En cuanto al proceso de coordinación, el análisis de gobernanza permite analizar el diseño institucional que guía las modalidades de coordinación entre los actores y regulan los procesos.
3. El marco de la gobernanza de la integración centroamericana: estructura
política, diseño institucional y políticas
sectoriales del SICA
Los procesos de gobernanza que tienen lugar en el SICA se encuentran lastrados por una serie de
deficiencias que tienen su primer reflejo en las
incoherencias que presenta el conjunto del diseño institucional, como espacio de coordinación donde los actores participantes ajustan su comportamiento. El Protocolo de Tegucigalpa establece en su artículo
nº 1 que los Estados miembros son una comunidad
económico-política que aspira a la integración de Centroamérica. En el artículo 2 se establece el SICA como el marco institucional de la integración
regional de Centroamérica, y en el artículo 3 se
establece como objetivo fundamental del SICA la realización de la integración centroamericana. Este
artículo 3 agrega un catálogo de diez propósitos de
desarrollo multidimensional, entre los que destaca la consecución del bienestar y justicia económica y social, alcanzar la unión económica o la preservación
del medio ambiente. Y para cumplir estos propósitos se establecen una serie de principios, especificados en el artículo 4, entre los que destacan el de paz, desarrollo,
democracia y libertad, solidaridad, gradualidad, participación de todos los sectores sociales, seguridad jurídica y buena fe entre los Estados miembros, entre otros.
No cabe duda, por tanto, de que el modelo centroamericano es un modelo de integración regional que aspira a la construcción de una comunidad regional y que, por tanto, va más allá de un régimen internacional de cooperación intergubernamental. Es un regionalismo que demanda mayor cantidad y calidad de integración que los acuerdos de libre comercio o los modelos de cooperación intergubernamental. Sin embargo, el diseño institucional del que se dota en su conjunto, desde la estructura de gobierno pasando por las normas y reglas que se establecen en los distintos procesos, corresponde al de una organización internacional con un alcance y unas prerrogativas limitadas y no al de un modelo que tienda gradualmente a la construcción de una comunidad. Este hecho arroja dudas sobre su capacidad para cumplir con estos principios,
propósitos y objetivos incluso desde un punto de vista un alto grado de concentración de poder político gradual. en órganos con naturaleza compartida, nacional y
regional. No existe ningún órgano ejecutivo, jurídico
o legislativo de carácter exclusivamente regional
3.1. Estructura de gobierno y poder
que cuente con delegación de poder vinculante y
político
represente los intereses regionales.
El diseño institucional del SICA se caracteriza por
Cuadro nº 1. Órganos de gobierno poder político en el SICA desde un enfoque de Política Comparada y su naturaleza.
Órganos
Toma de
Instrumentos jurídicos
Políticos del
Poder Político (asimilado)
Naturaleza
decisiones
vinculantes
SICA
| Reunión de Presidentes | Ejecutivo (compartido con los gobiernos nacionales) y Legislativo. | Consenso | Intergubernamental y Supranacional | Declaraciones, Acuerdos, Decisiones y Resoluciones |
|---|---|---|---|---|
| Consejos de Ministros | Ejecutivo (compartido con los gobiernos nacionales) y Legislativo | Consenso | Intergubernamental y Supranacional | Resoluciones, Reglamentos, Acuerdos y Recomendaciones |
| Corte Centroamericana de Justicia | Judicial. Se ejerce por delegación. | Mayoría | Supranacional | Ordenanzas y Reglamentos |
| Parlamento Centroamericano PARLACEN | Legislativo-Consultivo (no obligatorio) | Mayoría | Supranacional | Ninguno1 |
| Comité | ||||
| Consultivo del | Consultivo (no obligatorio) | Mayoría | Supranacional | Ninguno |
| SICA, CCSICA |
Fuente: Elaboración propia
El gobierno del SICA está a cargo de dos instancias, la Reunión de Presidentes y los distintos Consejos de Ministros sectoriales, todos ellos órganos que cuentan con doble representación, nacional y supranacional.
Esta situación genera un claro conflicto de intereses
que incentiva la resolución de las tensiones en
beneficio de la conformación de las preferencias
nacionales, debido a que es en dicho espacio donde los presidentes y ministros obtienen la potestad y legitimidad política para gobernar. El origen de su poder político se sitúa en los espacios nacionales y es a esa clientela política a quien están obligados a satisfacer.
En estos dos espacios de gobierno regional, las decisiones se toman por consenso entre los representantes nacionales, una fórmula que garantiza la gobernabilidad pero que difícilmente puede
aspirar a transformaciones significativas del statu
quo; por el contrario, puede dar lugar a bloqueos insuperables. Sus decisiones son, jurídicamente, de obligado cumplimiento para los Estados miembros,
pero incorporan distintos aspectos no exentos de
ambigüedad, como el requisito de la publicidad de las resoluciones, cumplimentado habitualmente de forma irregular, o la posibilidad de encontrar oposición en disposiciones legales previamente recogidas en los ordenamientos jurídicos nacionales.
Los órganos ejecutivos están acompañados por el Comité Ejecutivo, encargado de garantizar la ejecución administrativa de los mandatos presidenciales y del establecimiento de las políticas sectoriales. Compuesto por representantes gubernamentales,
Las decisiones, aun no vinculantes, pueden ser: Resoluciones; Recomendaciones; Declaraciones; Pronunciamientos; Dictámenes: Reglamentos; Opinión
ilustrativa previa y otras.
pese a su clara naturaleza regional, este órgano no se estableció hasta 2008 con funciones de coordinación confusas, vacíos normativos y un comportamiento que responde claramente a los intereses de los gobiernos
(Esquivel Avendaño, 2015). En cualquier caso, como
se verá más adelante, la emisión de actos jurídicos de obligado cumplimiento para los Estados no es muy frecuente en la actividad normativa y legislativa de los órganos de gobierno. Esto ocurre, especialmente, con los reglamentos en materia de políticas regionales que son aprobadas por los Consejos de Ministros. La falta de compromiso político para su cumplimiento
o la falta de consenso sobre los términos de dicho
reglamento pueden ser las causas que expliquen esta
situación. Una y otra intervienen como mecanismos obstaculizadores de facto para el avance del proceso de regionalización, puesto que obligan a un difícil acto de alineamiento de la voluntad y de los intereses de todos los actores participantes.
Por otro lado, la Corte Centroamericana de Justicia, el PARLACEN o el CCSICA poseen naturaleza supranacional y funciones jurídicas, legislativas y consultivas, pero tienen muy mermadas sus capacidades por no contar con atribuciones ni competencias para intervenir en los procesos de gobierno. En el caso del PARLACEN, ejerce como cámara representativa de la ciudadanía centroamericana y cuenta con capacidad de iniciativa en materia de políticas sectoriales, pero, en la práctica,
su accionamiento legislativo es casi inexistente
debido a que sus decisiones no son vinculantes. En lo
que se refiere al CCSICA, la función consultiva no es obligatoria ni tampoco cuenta con financiación para
sus actividades, quedando sus facultades igualmente mermadas. La Corte es el único órgano supranacional con poder en el sistema. Posee la potestad para actuar como tribunal comunitario de tipo federal que resuelve las disputas entre actores, pero arrastra
un importante déficit de legitimidad debido a que
una mayoría de los Estados miembros del SICA no son suscriptores de su protocolo. Esto supone un serio inconveniente para operar con garantías. Estos órganos han sido muy criticados y objeto de reformas no totalmente cumplimentadas, lo que marca un precedente negativo acerca de la efectividad de este tipo de procesos. No obstante, su desempeño no es más que el resultado de la indeterminación que caracteriza su posición dentro del sistema.
El sistema político del SICA se ve lastrado, por tanto,
por la confusión que produce la inexistencia de una
clara separación de poderes en el eje horizontal, entre el nivel nacional y el regional. Los órganos centrales de gobierno ejercen a la vez las funciones de representación de sus respectivos gobiernos nacionales y las ejecutivas y legislativas del gobierno regional. A su vez, la toma de decisiones por consenso obliga a alinear las preferencias nacionales de todos los Estados miembros para avanzar, pero esta empresa dista de ser tarea fácil incluso cuando aparecen
conflictos cuyo impacto puede llegar a ser compartido.
El problema agente-estructura que se plantea hace que el modelo sea proclive a la obstaculización de los procesos. La jurisdicción termina siendo concurrente en los consejos de ministros, donde el poder y las competencias de distinto nivel tienden a encontrarse sin prescripciones vinculantes.
En el eje vertical encontramos de nuevo el solapamiento entre órganos que acaparan las funciones legislativas y ejecutivas en los niveles regional y nacional, aunque en este caso no tendría por qué tener efectos negativos.
La confluencia de poderes es, de hecho, típica hasta
cierto punto en los sistemas federales. Por ejemplo, la coincidencia de un órgano ejecutivo en ambos niveles debiera facilitar la coordinación de los acuerdos y políticas, dado que son los mismos actores los que están facultados en uno y otro lugar. Sin embargo, no siempre se observa esta situación, dándose el caso de políticas regionales que son aprobadas por el consejo de ministros correspondiente y luego presentan problemas de implementación en el nivel nacional por parte del mismo ministerio que participó en la aprobación de dicha política en el nivel regional.
La función ejecutiva es, probablemente, la que recoge
un mayor número de críticas por su ineficacia. No
obstante, el centro de las mayores críticas suelen ser los órganos y agencias regionales de carácter técnico encargados de implementarlas, con las
secretarías a la cabeza. Ya se ha hecho referencia a la deficiencia de capacidades que han caracterizado
al sistema y a la falta de recursos disponibles. En su descargo, se ha podido constatar cómo el programa de fortalecimiento que se viene implantando desde hace más de una década ha dado sus frutos cuando los cuadros funcionariales se han dotado de recursos y de continuidad, aunque suelen estar muy condicionados por los avatares de la cooperación internacional
que los sostiene. Con todo, lo más significativo es
que se suele olvidar que las funciones ejecutivas son compartidas entre el nivel regional y nacional. Son también responsabilidad de los gobiernos
nacionales. Y es aquí donde se detectan evidencias significativas de desconexión, desarticulación y
falta de coordinación. La ausencia de instrumentos normativos diferenciados y vinculantes que se derivan de los órganos de gobierno, especialmente de los consejos de ministros, la falta de consenso en los consejos de ministros sectoriales del SICA y las propias debilidades en materia de capacidades de los ministerios, similares o incluso mayores que en el nivel regional, impide que se alcancen mayores niveles de
eficacia.
En el caso del poder legislativo, concretamente, el impacto del parlamentarismo en el sistema político del SICA es prácticamente nulo. El papel marginal
que se le otorga al PARLACEN supone un déficit de
representatividad y un riesgo de concentración de poder en los órganos gubernamentales que se hace más patente si tenemos en cuenta el cuestionamiento
de la eficacia de los parlamentos de algunos estados
miembros. Esta situación ayuda, igualmente, a entender la escasa presencia de los partidos políticos centroamericanos en la integración y el bajo nivel de interés que suscita en sus programas electorales. De igual modo, los sistemas de partidos políticos centroamericanos son objeto de una importante crítica por su bajo nivel de representatividad y volatilidad.
En lo que respecta al poder judicial, más allá de las debilidades ya señaladas de la Corte, la ambigüedad de los tratados y las lagunas del marco jurídico, por su parte, fomentan igualmente la sensación de desorden y falta de coordinación institucional. Su ambigüedad
permite la suficiente amplitud y flexibilidad para sortear los conflictos de intereses que amenazan los
consensos. De tal manera que, a modo de ejemplo, la actividad legislativa ha sido profusa a la hora promover iniciativas, pero poco rigurosa para proveerlas de instrumentos normativos y de contenidos.
Finalmente, los actores involucrados en la estructura de gobierno y poder político en el ámbito regional son, fundamentalmente, funcionarios nacionales y regionales. En el primer caso, acaparan los órganos de poder político y de decisión, con un papel relevante por parte de los jefes de estado y ministros. El papel de los funcionarios nacionales de segundo nivel es menos evidente, aunque su rol puede llegar a ser determinante en el momento de la implementación de políticas sectoriales.
Los funcionarios regionales son más determinantes en el funcionamiento del sistema, pero se ven limitados por el carácter meramente administrativo de sus actividades y por la precariedad a la que se ven sometidos en muchos casos debido a la falta de recursos de los órganos regionales y a la dependencia de los proyectos de la cooperación internacional, limitados en tiempo y recursos. En aquellos casos que han conseguido tener continuidad, estos funcionarios
han sido los artífices de las políticas sectoriales,
convirtiéndose en verdaderos representantes de los intereses regionales. No obstante, son habitualmente objeto de crítica por parte de los actores gubernamentales, a los que deben enfrentarse en muchas ocasiones para hacer prosperar las políticas,
aunque por lo general muestran mayor eficacia que
sus homónimos nacionales.
Uno de los grupos de agentes no gubernamentales que han jugado un papel destacado en el proceso centroamericano es el que se podría denominar, siguiendo a Stone, como los “profesionales de políticas
transnacionales” (Stone, 2008). Se constituye como un grupo heterogéneo de técnicos consultores expertos,
ejecutivos de ONGs y agentes de redes transnacionales que han llegado de la mano de los programas de la
cooperación internacional que financiaron las acciones
en materia de políticas regionales. Su presencia se ha
justificado, habitualmente, por la falta de capacidades
técnicas locales y por la necesidad de garantizar la
eficacia, la transparencia y la rendición de cuentas de
los proyectos. Su aportación, en aquellos casos que tuvieron continuidad y consiguieron apropiarse del
significado del proyecto integracionista, se aprecia
claramente en el desempeño de los funcionarios regionales y en la transmisión de conocimiento a las redes regionales de funcionarios y actores no gubernamentales. No obstante, su presencia ha sido
también criticada por su ineficiencia y por ocupar
espacios y recursos en teoría destinados a los actores locales.
Con todo, lo más destacado en cuanto a la incorporación de actores al proceso es la creación casi espontánea de espacios para la participación de la ciudadanía y de la sociedad civil, tanto redes regionales como grupos vinculados al mercado. Esta innovación se ha producido como resultado de la puesta en práctica de los procesos de formulación de políticas sectoriales, que ejercieron de efecto llamada a la participación de los grupos de interés involucrados. No obstante, está por ver cuál es su verdadera aportación al proceso, puesto que muchos de estos grupos no han dado el salto a los espacios participativos institucionalizados. Se mantienen en espacios muy heterogéneos de carácter administrativos e informal, por lo general ligados al destino de las políticas regionales.
Por tanto, el peso de los actores en la estructura institucional del SICA es muy desigual. En términos de poder político, recae en favor de los principales actores gubernamentales. Estos acaparan los espacios rectores donde se toman las decisiones, siendo verdaderamente los que dan forma a la construcción institucional regional. Sin embargo, la gobernanza
regional y la eficacia del sistema requiere la necesidad
de coordinación entre éstos y los actores regionales, tanto formales como informales. Una coordinación
eficaz que aún no se ha logrado. Los funcionarios
regionales ocupan una posición difícil, puesto que están obligados a ejecutar los mandatos que afectan a las políticas regionales sin contar con la facultad ni con los medios necesarios, quedando supeditados a la voluntad de cooperación de los gobiernos nacionales
para implementarlas con ciertas garantías de éxito. Y en
cuanto a los actores regionales no gubernamentales, su papel como agentes es creciente pero aún no pasa de ser el de meros legitimadores del proceso, puesto que la capacidad de incidencia política está más vinculada con el peso que juegan en el nivel nacional. En cualquier caso, no se puede decir que, ni por intereses ni por capacidad, los actores no gubernamentales estén ejerciendo el papel de impulsores de un regionalismo más profundo. Caso aparte merecen los actores de la cooperación internacional que apoyan el proceso, cuyo impacto ha sido desigual, pero responden a las debilidades estructurales del sistema; de ser resueltas, probablemente su relevancia sería aún menor.
3.2. La formulación de las políticas
regionales del SICA
De entre los procesos que ilustran el impacto del diseño institucional en la consecución de los objetivos de la integración centroamericana, el de formulación de políticas regionales en el marco del SICA resulta
especialmente significativo debido a que supone la mayor expresión de gobernanza. El carácter
multidimensional de la integración y la aspiración del SICA de convertirse en un instrumento de desarrollo
para la región, expresada ya en el Protocolo de
Tegucigalpa2, hizo de la formulación de políticas sectoriales una aspiración que sólo pudo desarrollarse con cierta continuidad en la última década. La falta de recursos y la debilidad institucional fueron un obstáculo insuperable en el desarrollo del proceso hasta la aparición de los fondos de la cooperación internacional, que permitieron poner en marcha la estrategia de Relanzamiento de la Integración 2010. Aunque algunos sectores habían alumbrado ya distintos instrumentos de política, la estrategia dotó a la integración de una agenda prioritaria en torno a la cual se formularon todo un catálogo de políticas.
Durante los años de mayor apogeo de fondos de la cooperación internacional, el apoyo al fortalecimiento institucional -fundamentalmente dando continuidad a las estructuras funcionariales de las secretarías- propició la aparición de propuestas de políticas e instrumentos de política en prácticamente todas las
áreas del SICA. Muchas de ellas fueron un fiel reflejo
de la debilidad institucional y de la falta de tradición en materia de políticas públicas que la región arrastra secularmente. Con la disminución de los fondos y el reposicionamiento de la cooperación internacional tras la crisis, esta realidad ha terminado por dejar en la cuneta a más de una veintena de iniciativas en sectores como el ambiental, fundamentalmente, y el
social. Con todo, en este trabajo se identifican hasta un total de diecisiete (17) políticas vigentes con cierto
recorrido institucional, si bien algunas de ellas se
encuentran con problemas de financiación y no tienen
asegurada su continuidad.
Para el presente trabajo, el interés en el estudio de este catálogo no está tanto en la determinación de la calidad de las políticas, de su resultado o de su impacto, sino en la información que nos brinda sobre la gobernanza del SICA. Las políticas regionales
suponen la máxima expresión del regionalismo
formal. Durante su proceso de formulación se ponen
2 Protocolo de Tegucigalpa: artículos 3, 4, 15, 18 y 20.
a prueba tanto los mecanismos institucionales que determinan la acción de gobierno como los objetivos y la actitud de los actores involucrados, que operan en este marco y deben ajustarse al mismo. La caracterización de la naturaleza de las políticas y su proceso de formulación representan, por lo tanto, la
máxima expresión de la gobernanza sistémica. En el
primer caso, nos proporciona información acerca de
la eficacia y la idoneidad del diseño institucional del
SICA para formular políticas que permitan alcanzar los objetivos de la integración. En el segundo, nos muestra cómo tiene lugar la acción colectiva que las establece.
a) Caracterización de las políticas regionales del SICA
La caracterización de las políticas regionales del SICA presenta una uniformidad notable y bajos niveles de institucionalización. Su accionamiento estaría todavía más cercano a la cooperación intergubernamental que a las de un proyecto integracionista debidamente institucionalizado, aunque tanto por los objetivos como por las dinámicas que vienen desarrollando instituciones regionales y actores, se aprecian elementos propios de un proceso de integración. No obstante, la cantidad y la calidad de la cooperación que se produce entre los Estados miembros en el
seno del SICA es todavía insuficiente para hablar de la existencia de un verdadero proceso de este tipo.
Las políticas se sitúan dentro de las prioridades sectoriales de la agenda del relanzamiento, con la
excepción de la política cultural. A grandes rasgos,
el análisis estructural de las políticas saca a la luz las
contradicciones existentes entre los objetivos del
SICA y el diseño institucional del que se ha dotado para alcanzarlos. Concretamente, un análisis de conjunto nos lleva a apreciar incoherencias entre las disposiciones contempladas en los tratados fundacionales y el ejercicio pleno de las competencias por parte de las instituciones, en aspectos relativos a la juridicidad, la precisión de los mandatos emitidos y la aplicación práctica de los mismos.
Las carencias que se observan en la identificación y definición de instrumentos políticos, jurídicos e
institucionales, pueden vincularse con la resistencia por parte de los gobiernos a la hora de adquirir compromisos vinculantes en materia de políticas comunes, coloquialmente denominada como falta de voluntad política. Pero también está estrechamente relacionada con la falta de capacidades institucionales de los Estados de la región, con sus problemas de gobernabilidad y con las reticencias entre Estados miembros para cooperar con mayor intensidad entre sí
debido a la persistencia de conflictos y a la desconfianza. En un contexto de este tipo, la inexistencia de la figura de un federador interno o externo, es decir, un Estado
miembro o actor internacional que asuma los costes de la integración, termina por consolidar la regla del mínimo común denominador.
Cuadro nº 2. Caracterización general de las políticas regionales del SICA. Elaboración propia
Política Modalidad Juridicidad Coordinación Financiación Participación Actores
3
4
5
7
6
Libre Comercio Regulativa Media Media Gubernamental Reducida
Facilitación Comercio Complementaria Baja Baja Cooperación Reducida Internacional
| Pesca | y | Acuicultura | Regulativa | Media | Media | Cooperación | Amplia | |
| 2005-15 y 2015-25 | Internacional | y | ||||||
| gubernamental | ||||||||
| Agenda | Regional | Complementaria | Baja | Media | Cooperación | Amplia | |
| Mipyme | Internacional | y | |||||
| gubernamental |
Política Agraria CA Complementaria Baja Baja Cooperación Media Internacional
| Estrategia | CA | de | Complementaria | Baja | Baja | Cooperación | Amplia |
| Desarrollo | Rural | Internacional | |||||
| Territorial | |||||||
| Política | Marco | Complementaria | Baja | Baja | Cooperación | Amplia |
| Regional de Movilidad | Internacional | |||||
| y Logística CA | ||||||
| Estrategia | Regional | Complementaria | Baja | Media | Cooperación | Amplia | |
| de Cambio Climático | Internacional | y | |||||
| gubernamental | |||||||
| Estrategia | Regional | Complementaria | Baja | Media | Cooperación | Amplia | |
| Ambiental | internacional | y | |||||
| gubernamental |
| Política | Complementaria | Baja | Baja | Cooperación | Media |
| Centroamericana para | Internacional | ||||
| la Gestión Integral de | |||||
| Riesgos (PCGIR) |
Negociación conjunta Complementaria Alta Alta Cooperación Baja medicamentos Internacional
Política de Salud Complementaria Baja Baja Cooperación Baja Internacional
| Política | Regional | de | Complementaria | Baja | Baja | Cooperación | Media |
| Igualdad y Equidad de | Internacional | ||||||
| Género (PRIEG) | |||||||
Política Educativa Complementaria Baja Baja Cooperación Media Internacional
Política Cultural Complementaria Baja Baja Cooperación Media Internacional
Estrategia de Complementaria Baja Baja Cooperación Baja Seguridad de CA Internacional
Fuente: Elaboración propia. 3Incluye Régimen Aduanero y Arancelario y Acuerdos sobre circulación de vehículos, transporte aéreo y telecomunicaciones
4Regulativa: Normas y reglamentos regionales de obligado cumplimiento que afectan al conjunto de Estados miembros; Complementaria: acciones de
política regional no vinculante que complementan a las políticas nacionales, por lo general distribuyendo recursos a proyectos y grupos involucrados.
4Alta: Reglamentos vinculantes, competencias compartidas y medidas coercitivas; Media: Reglamentos vinculantes, competencias compartidas sin medidas coercitivas; y Baja: Sin reglamentos ni competencias definidas, o competencias definidas no vinculantes y sin medidas coercitivas.
6Alta: La política es aplicada en todos los países miembros bajo la coordinación, seguimiento y monitoreo conjunto de los órganos regionales y los
órganos gubernamentales nacionales correspondientes; Media: La política es aplicada por la mayoría de los países miembros bajo la coordinación de los órganos regionales con los órganos gubernamentales de los países que la aplican, que se encargan de su seguimiento y monitoreo; Baja: La política es
aplicada sólo por una minoría de países miembros bajo la coordinación de los órganos regionales con los órganos gubernamentales, que se encargan de
su seguimiento y monitoreo, o no está siendo aplicada por ningún país miembro. 7Amplia: Participan actores gubernamentales, grupos de interés y grupos de la sociedad civil; Media: participan actores gubernamentales y grupos de interés; Reducida: participan únicamente actores gubernamentales
t La modalidad de política recurrente es el de complementariedad. De acuerdo a la información suministrada por los funcionarios y técnicos participantes en el proceso de formulación, el objetivo de la mayoría de las políticas es complementar las acciones de política nacional de los Estados miembros distribuyendo recursos procedentes de las aportaciones de la cooperación internacional. No son, por tanto, políticas supranacionales, sino una variedad
sui-generis de cooperación regional. Las excepciones
son las políticas de libre comercio y la de acuicultura y pesca, cuyos objetivos son, respectivamente, la regulación del libre comercio regional y la de una parte del sector acuícola y pesquero dentro del mismo.
De ellas se derivan bajos niveles de juridicidad, en general. La mayoría han sido aprobadas por la Reunión de Presidentes, pero sus disposiciones no cuentan con la aprobación del Comité Ejecutivo, salvo en aquellos casos en los que se elaboraron reglamentos, ni han
contado con la publicidad exigida a toda política
pública8. Son políticas que se caracterizan por no
contar con un marco de competencias definidas
8En este caso, cabe destacar que la Gaceta oficial se inauguró en 2015, es decir, en fecha posterior a la aprobación de la mayoría de las políticas identificadas. No obstante, en el caso de aquellas políticas aprobadas con fecha posterior, no todas han aparecido publicadas en la Gaceta.
ni con reglamentos vinculantes que garanticen su implementación de forma regulada. En el caso de aquellas que sí los contempla, el sistema carece de instrumentos coercitivos que sancionen los incumplimientos. El recurso a la Corte de Justicia
centroamericana tiene una eficacia limitada por el
hecho de que algunos países miembros no forman parte de dicho órgano. Por lo tanto, la falta de
juridicidad merma ostensiblemente la confianza y el
crédito de las instituciones regionales.
Los niveles de coordinación entre las instancias regionales y nacionales son también predominantemente bajos. La coordinación entre las secretarías regionales y los órganos y
agencias nacionales suele ser conflictiva. La propia
coordinación entre los actores sectoriales a nivel nacional es complicada debido a los bajos niveles de institucionalidad y los desequilibrios de recursos, enormes entre los actores de algunos sectores. El rol de los órganos regionales suele ser el de facilitación de las políticas, pero no todos los gobiernos se ven impelidos a su implementación. En ese caso, suele ser
relevante la forma en la que se haya definido la política en las etapas de identificación y diseño, en la medida
en que la formulación de la política haya podido dar respuesta a la conformación de las preferencias de los distintos actores. Los cambios de gobierno, la disputa por los fondos y la conformación de coaliciones de actores nacionales en defensa de sus posiciones de privilegio suelen ser escollos difíciles de superar cuando se carece de instrumentos coercitivos.
En cuanto a la financiación, la práctica totalidad de las políticas se financian con fondos de la cooperación
internacional, quedando su sostenibilidad en el aire
incluso en casos de relativo éxito. Esta situación de dependencia externa resta soberanía al sistema y lo deja en una posición muy vulnerable. Y da lugar
a un escenario de disputa y competencia por la captación de fondos con otros actores regionales,
incluidos los gobiernos nacionales. La inexistencia
de un presupuesto sistémico ilustra en buena medida el compromiso de los Estados miembros con la integración.
Otros problemas identificados que se derivan de la
dependencia de la cooperación son las imposiciones
y solapamiento de agendas por parte del financiador.
En algunos casos, pueden llegar incluso a desvirtuar los objetivos iniciales de la política, aunque lo más
común es que dé lugar a ineficiencias relacionadas
con problemas de alineamiento, apropiación, armonización y sostenibilidad.
Por último, uno de los aspectos más destacados y positivos de la caracterización de las políticas regionales del SICA ha sido la creciente participación por parte de actores no gubernamentales, grupos de interés y representantes de la sociedad civil. Este aspecto se encuentra presente de manera transversal,
salvo en procesos muy específicos vinculados a áreas
estrictamente gubernamentales. Aunque su impacto está todavía lejos de incidir en la gobernanza regional
(Santos, 2013), ilustra la pertinencia de la actuación
regional en materia de políticas públicas ante la evidencia de problemas comunes que carecen de
suficiente respuesta en los niveles nacionales. Es, igualmente, un indicador de la existencia de grupos
de actores con intereses regionales o transnacionales que están decididos a aprovechar la oportunidad de participar en espacios que, en algunos casos, encuentran vedados en el nivel nacional.
b) El proceso de las políticas regionales del SICA
El segundo aspecto a destacar es el relacionado con la acción colectiva que tiene lugar durante el proceso de formulación de las políticas: quien participa, en qué y quién toma las decisiones acerca de la política en cada una de las etapas. El tipo de interacción que tiene lugar entre los distintos actores a lo largo del ciclo de la política es relevante no sólo para conocer
algunos de los factores causales del éxito o fracaso
de la política, sino también para comprender el juego político de la integración y el rol que ocupa en el mismo cada uno de los actores participantes. Desde este enfoque, una revisión sobre las distintas etapas del ciclo de las políticas regionales del SICA nos permite apreciar aspectos sustantivos de la gobernanza de la integración.
En general, la información que hemos venido
recopilando en los últimos años refleja, en buena
medida, bajos niveles de desempeño y falta de
experiencia de las distintas instituciones de la región
en el manejo de este tipo de procesos. Tanto a nivel político como técnico se evidencian debilidades en las capacidades para el trabajo en materia de políticas públicas, que pueden relacionarse con el
magro desempeño de los Estados miembros en este
mismo aspecto. El déficit en la cantidad y calidad
de sus políticas públicas es una característica ya conocida de la mayoría de estados centroamericanos
(Martínez Franzoni, 2014). Sin embargo, la aparición
de iniciativas de política pública en el nivel regional podría estar contribuyendo a la transformación de este escenario habitual. La oferta de soluciones políticas y públicas desde espacios alternativos a los estatales ha despertado el interés de aquellos actores transnacionales que hasta ahora tenían que valerse por sus propios medios. Sin duda, la generalización de la apertura a la participación de los grupos no gubernamentales supone una innovación determinante, que se une al liderazgo político y las aportaciones técnicas de los órganos regionales, muy visible cuando éstos han sido fortalecidos mediante la continuidad y dotación de recursos. La presencia de estos grupos, profusa en muchos casos, ha dotado de sentido a las políticas regionales, siendo un factor de
éxito en políticas como la de pesca y acuicultura o en
la agenda regional de las mipyme. Su impacto sobre la gobernanza de las políticas ha sido importante porque
ha puesto de manifiesto aspectos que ya venían
siendo sugeridos por la teoría, como el protagonismo de las instituciones regionales, la complejidad de los procesos debido a su fragmentación o la pérdida de control por parte de los órganos rectores.
El liderazgo de las instituciones y agencias regionales es otro factor de cambio, aunque no en todos los casos. Pese a las reticencias y la falta de compromiso de los gobiernos, han mostrado que en aquellos sectores donde la problemática es capaz de concitar consensos, es posible cooperar a pesar de la ausencia de un gobierno regional que haga cumplir los acuerdos.
Bajo este liderazgo regional, existen grupos de interés
y una sociedad civil que parecen estar dispuestos a ofrecer su apoyo y lealtad a cambio de soluciones que no son ofrecidas por sus gobiernos correspondientes. No obstante, es necesario reiterar que se trata de un proceso aún por construir en el que los Estados miembros deben involucrarse mucho más.
Cuadro nº 3. Participación actores en el ciclo de las políticas
regionales del SICA.
Facilitación COMIECO, COMIECO, SIECA, Parcialmente asumida por los SIECA, BID Comercio SIECA, BID BID-USAID gobiernos, SIECA, BID
| Pesca | y | CM | Pesca, | OSPESCA, | GANP, | Gubernamental OSPESCA | Comité | Ejecutivo | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Acuicultura | OSPESCA, | CONFEPESCA, | OSPESCA, | Grupos | ||||||
| 2005-15 y 2015 | CONFEPESCA, | OECAP, | Comisión | de Trabajo | ||||||
| 25 | OECAP | Directores nacionales | ||||||||
| Agenda Regional | CENPROMYPE, | CENPROMYPE, | CENPROMYPE, | parcialmente CENPROMYPE, | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
| Mipyme | Consejo | Consejo | MIPYME, | asumida por los gobiernos | Consejo MIPYME | |
| MIPYME, | Gremiales, | CCSICA, | ||||
| gremiales | Cooperación | |||||
| Internacional | ||||||
| Política | Agraria | CM | Agricultura, | SCAC, | RUTA, | IICA, | SCAC, escasamente | asumida | por SCAC, RUTA |
| CA | SCAC | BCIE, | FAO, | OIRSA, | los gobiernos | ||||
| SICTA, SIECA, ETEA, | |||||||||
| Cooperación | |||||||||
| Internacional, | |||||||||
| Ministerios Nacionales | |||||||||
| Estrategia CA de | CM CAC, SCAC | SCAC, | RUTA, | IICA, | SCAC, | parcialmente asumida por SCAC |
| Desarrollo Rural | FAO, CCSICA, PRAT | algunos gobiernos | ||||
| Territorial | ||||||
| Política | Marco | COMITRAN, | COMITRAN, | Sin información | Sin información | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Regional | de | SIECA | COCATRAN, | ||||||
| Movilidad | y | COCESNA, | |||||||
| Logística CA | CODITRAN, | ||||||||
| COCAVIAL, | Comisión | ||||||||
| Regional | Logística | y | |||||||
| Movilidad, | Directores | ||||||||
| Planificación, GTR | |||||||||
Estrategia CCAD, SECCAD CCAD, SECCAD, Regional, escasamente asumida por Sin información Regi l d CEPREDENAC, l bi
| g | CCAD, S | CCAD, D, Regi , | po |
| Regional | de | CEPREDENAC, los gobiernos | |
| Cambio | SECOMISCA, SIECA, | ||
| Climático | CRRH, CCSICA, | ||
| Cooperación | |||
| Internacional |
| Estrategia | Gobiernos, | CCAD, | SECCAD, | Regional, escasamente asumida por Sin Información |
| Regional | CCAD, SECCAD | Sector | Privado, | los gobiernos |
| Ambiental | CCSICA, | Cooperación | ||
| internacional | ||||
| Política Centroamericana para la GestiIntegral de Riesgos (PCGIR) | ón CEPREDENAC | CCAD, CEPREDENAC, SIECA, Consultivo Regional | SISCA, Foro | Regional, Sin información Sin información |
| Negociación | COMISCA, | COMISCA, | Regional, Asumida por los gobiernos | SECOMISCA, CTR, | |
|---|---|---|---|---|---|
| conjunta | SECOMISCA, | SECOMISCA, | CTR, | FEDEFARMA, FES, | |
| medicamentos | STR | Gobiernos, | CCSICA, | gobiernos | |
| PARLACEN | nacionales | ||||
| Política de Salud | COMISCA, | SECOMISCA, | CEIP, | Regional, Escasamente asumida por Sin información | |
|---|---|---|---|---|---|
| SECOMISCA | CTR | gubernamental, | los gobiernos | ||
| OPS | |||||
| Política Regional | COMMCA, | STCOMMCA, | Redes, | Regional, Escasamente asumida por CTS, STCOMMCA | ||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| de | Igualdad | y | STCOMMCA | SGSICA, | CCSICA, | los gobiernos | ||
| Equidad | de | Cooperación | ||||||
| Género (PRIEG) | Internacional | |||||||
Política CM Educación, CECC, STCECC, Regional, Escasamente asumida por Sin información Educativa CECC, STCECC Consulta sectorial los gobiernos
Política Cultural CM Cultura, CECC, STCECC Regional, Escasamente asumida por Sin información CECC, STCECC los gobiernos
Estrategia de Comisión de Comisión Seguridad, Regional, Sin información Seguridad de CA Seguridad Dirección de Seguridad,
Parcialmente asumida por los SGSICA, Gobiernos CA, gobiernos, Cooperación Dirección de Internacional (UE, España, Seguridad Alemania, BID, EEUU, México) SGSICA,
Fuente: Elaboración propia
Por ejemplo, la identificación de las políticas es
claramente una iniciativa de los órganos regionales, de los consejos de ministros y sus secretarías sectoriales, no quedando claro si la política responde a una demanda de los grupos de interés sectoriales
o a la justificación de la acción regional para
acceder a fondos de la cooperación que permitan
su sostenibilidad. El flujo top-down es habitual, por
otra parte, en este tipo de estructuras regionales; la
cultura política y la desconfianza sobre la potencial
pérdida de control sobre la política que supone la apertura a la participación de grupos de interés juega un papel importante. Pero no tiene por qué suponer un problema en la gobernanza de los procesos. En teoría, los consejos de ministros están acreditados como conocedores de la problemática de su sector y de la coyuntura política y administrativa para estimar la oportunidad sobre la puesta en práctica de una política. No obstante, el consenso en el nivel regional sobre la necesidad y puesta en práctica de una política no se corresponde, en la mayoría de las ocasiones, con la asunción de dicha política cuando llega el momento de implementarla a nivel nacional. Pese a que los acuerdos de los consejos de ministros son de obligado cumplimiento, llegado el momento de implementar la política, no suelen ser asumidos por los órganos gubernamentales. De ahí que el liderazgo de los consejos de ministros
genere dudas si en la identificación de la política no
se cuenta con la participación y la complicidad de los
órganos gubernamentales. Cuando la identificación
ha contado con la participación plural de los distintos grupos, gubernamentales y no gubernamentales, de interés y de la sociedad civil, la política ha sido más sólida y, por lo general, ha salido adelante contando con el apoyo de la cooperación y con la asunción por parte de los gobiernos.
Donde esta participación plural se ha visto materializada ha sido en la fase de diseño de las políticas. Estos espacios han sido muy productivos para la creación y consolidación de redes regionales, tanto entre actores gubernamentales como no gubernamentales. Iniciativas de políticas como las de facilitación del comercio, pesca y acuicultura, agenda mipyme, PRIEG o la negociación conjunta de medicamentos han permitido mayor interacción,
comunicación y fluidez entre los actores. En algunos
casos, estas redes han ejercido de grupos de presión para el cambio de actitud de los gobiernos en
políticas como la integración aduanera (Guatemala, Honduras y El Salvador) o la negociación conjunta
de medicamentos. En estos casos, las instituciones
regionales han salido claramente beneficiadas, al ser
vistas como espacios funcionales donde se pueden resolver problemas.
En todo caso, no parece que los gobiernos tengan
motivos para preocuparse por la existencia de un
trasvase de autoridad y lealtades entre los estados nacionales y las instituciones regionales. La principal razón es que, incluso en aquellos procesos más
exitosos, la mayoría de las políticas definidas en los
espacios regionales no están siendo asumidas por los ministerios, órganos y agencias gubernamentales. En la mayoría de los casos, son políticas que aspiran ser transferidas a las instituciones gubernamentales, pero que quedan supeditadas a un trabajo de coordinación con escasos resultados que se realiza desde las secretarías sectoriales del SICA. En algunos casos, como por ejemplo las políticas relacionadas con el sector ambiental, se puede observar cómo los contenidos
de estas políticas están ejerciendo influencia sobre las
políticas nacionales, en un proceso típico de difusión de políticas, pero no terminan de ser asumidas. Pero el liderazgo de las instituciones regionales en la etapa de implementación de las políticas es un espejismo. Merece la pena subrayar que las políticas regionales son instrumentos para ser implementados por las instancias nacionales. Las instituciones regionales no cuentan ni con la legitimidad ni con las competencias para emprender esta labor.
Las causas que explican esta situación son varias, la mayoría de los cuales ya han sido expuestos en
este trabajo. Por sintetizar, se han referido ya las
deficiencias del diseño institucional del SICA, que no favorece la definición de instrumentos jurídico-
normativos de carácter vinculante. Más arriba se señalaba también la falta de capacidades en materia de política pública y una cultura política imbuida de nacionalismo y celo por una supuesta soberanía que,
en realidad, oculta una dependencia externa que dura ya cerca de dos siglos. Se han identificado los riesgos
por la pérdida de control sobre las políticas que suponían la asunción de una política protagonizada por actores no gubernamentales, ya sean instituciones regionales o redes y grupos de interés; y la ausencia de un actor hegemónico que asuma los costes y
externalidades de la integración. Pero aún habría que
añadir algunos factores más, como la falta de recursos
para la financiación de las políticas públicas por parte
de los Estados, un tema que termina generando cierta tensión entre los gobiernos y el SICA por la pugna de los fondos de la cooperación internacional; o la pervivencia de intereses y preferencias nacionales en algunos sectores contrarios al desarrollo del mercado regional y sus procesos de ajuste que cuentan con alianzas y estrechos lazos con los gobiernos.
Por último, teniendo en cuenta el bajo nivel de implementación que sufren las políticas, los procesos de evaluación son meramente testimoniales. Sin embargo, en aspectos como la rendición de cuentas queda aún mucho camino por recorrer. En este sentido, los espacios de representación ciudadana y de la sociedad civil, como el PARLACEN y el CCSICA, no han ejercido el rol de seguimiento y monitoreo de los procesos que hubiera sido deseable. Su papel en la gobernanza de la integración está más cerca del de legitimación que de la contestación.
4. Conclusiones
En este trabajo se ha analizado la gobernanza de la integración centroamericana desde enfoques teóricos y empíricos. Desde la teoría, se ha recogido la evolución de la visión de la gobernanza regional desde las teorías de la integración, que optan por la diferenciación entre cooperación e integración, y las teorías del nuevo regionalismo, que ponen el énfasis entre regionalismo formal y regionalización informal.
Se subraya la necesidad de establecer diferenciaciones entre una gobernanza regional basada en la cooperación y otra en la integración, puesto que representan formas distintas de regionalismo con resultados distintos. Sin embargo, los argumentos que se ofrecen sugieren que ambos términos no son incompatibles, pudiendo convivir en un mismo marco institucional.
En un marco de gobernanza regional en el que la región es vista como construcción colectiva, la participación de los actores gubernamentales y no gubernamentales
pueden definir en qué ámbitos tiene lugar un
regionalismo de mayor calidad y de mayor cantidad.
Ahora bien, en aquellos sectores donde los beneficios
comunes aconsejen mayor calidad y cantidad de regionalismo, se requieren instituciones regionales formales a las que se delegue soberanía mediante competencias vinculantes y otros instrumentos de política pública respaldadas por el compromiso de los Estados. La cooperación intergubernamental
no vinculante es insuficiente para propiciar una
comunidad regional. No es posible resolver problemas comunes sin políticas comunes que puedan llegar a ser efectivas. El diseño institucional y la construcción de una estructura política regional debe tener capacidad para implementar políticas regionales. De lo contrario, el descrédito y la deslegitimación pública pueden llevarlas al fracaso.
Esta formulación teórica se ha contrastado empíricamente mediante el análisis del diseño institucional del SICA y el proceso de formulación de políticas regionales que tiene lugar en su seno. En síntesis, el diseño institucional del SICA presenta una serie de debilidades estructurales que debilitan los procesos de gobernanza.
Se trata de un escenario claramente favorable a la acción de los actores gubernamentales, sin delegación
de poderes a órganos de naturaleza exclusivamente
regional o comunitaria que tengan como prioridad la defensa de estos intereses. Este modelo facilita la gobernabilidad de los procesos, supeditándola
exclusivamente al acuerdo diplomático en la Reunión de Presidentes. Pero, a cambio, dificulta la modificación
del statu quo y desincentiva la gobernanza regional.
Los intereses regionales quedan supeditados a los nacionales, dejando un escenario escasamente
idóneo para la construcción de confianza entre los
Estados miembros en el que prevalecen las dinámicas de mínimo común denominador. La ausencia de algunos Estados en órganos clave del Sistema y la
inexistencia de un presupuesto que financie y sostenga
las actividades de las instituciones comunes resulta ilustrativo del compromiso de los Estados miembros con el proceso.
Por su parte, la concentración de poder, la falta de
compromiso y de recursos tienden a hacer ineficaces
los procesos, que se ven obstaculizados por la saturación, la falta de capacidades y la tendencia al incumplimiento de los mandatos. El control
intergubernamental y la inexistencia de contrapesos
de poder sobre el Sistema abre el camino a la arbitrariedad, la falta de transparencia y de rendición de cuentas puede, por su parte, desincentivar la participación de los actores no gubernamentales, al no
encontrar espacios de comunicación donde expresar
sus intereses regionales.
Todo ello se refleja en los procesos de gobernanza
que tienen lugar dentro del sistema, siendo el de formulación de políticas uno de los más representativos. El catálogo de políticas es amplio y profuso desde hace al menos una década. Su propia
existencia debe ser vista como un importante avance
de la integración y una importante aportación de las instituciones y de los funcionarios regionales.
No obstante, las políticas sectoriales del SICA se caracterizan por su bajo nivel de institucionalización,
implementación y de impacto, aunque existen algunos casos de éxito. Pero carecen de los instrumentos
jurídicos y políticos necesarios. En la mayoría de los casos no cuentan con competencias ni compromisos vinculantes; sus capacidades son muy limitadas y
deben ser financiadas casi exclusivamente por la
cooperación internacional, lo que convierte al sistema en un órgano dependiente, logrando con ello el efecto justamente contrario a los objetivos de la integración.
La modalidad de política recurrente es el de complementariedad bajo mecanismos de transferencia, pero sus niveles de coordinación con los gobiernos son muy mejorables. El ciclo de la política está protagonizado por los órganos y actores regionales, con implicación desigual por parte de los gobiernos. Lo más destacado en este proceso ha sido la creciente incorporación de los grupos de interés y otros actores no gubernamentales, que corroboran la pertinencia de la puesta en práctica de las políticas.
En definitiva, lo que nos muestra el análisis de la
gobernanza del proceso de formulación de las políticas
públicas en el marco del SICA es la inexistencia de una
metodología para operar con las políticas regionales. O, lo que es lo mismo, la falta de una metodología integracionista, si tenemos en cuenta el papel central que juegan las políticas en el proceso de integración. Prácticamente, todo el proceso se ve lastrado por falencias metodológicas y normativas: falta de
precisión conceptual (política, estrategia, agenda, plan de acción, etc.), de definición de competencias,
de formulación de los principios de accionamiento, de articulación de los procesos, de claridad sobre
normas vinculantes-no vinculantes, de financiación,
de solapamiento de atribuciones, de reglas claras de participación, etc. El catálogo de debilidades es, ciertamente, amplio, mientras que apenas se aprecian fortalezas.
En un escenario tan contingente como este, la eficacia de los procesos de política son la excepción y no la
norma. Sin embargo, las manifestaciones que tienen lugar a lo largo del proceso no son más que reacciones al diseño institucional del modelo de integración que se ha promovido. A tenor de lo observado en este estudio, no es tanto un problema de gobernanza sino de modelo. Las dinámicas de regionalización demandan instrumentos de política y mecanismos jurídicos y administrativo que el sistema no es capaz de proveer. Las reformas que no se centren en la superación de estos condicionantes probablemente se encontrarán con el mismo problema. Cuestión aparte es que las
capacidades y la confianza en el cumplimiento de los
compromisos por parte de los Estados socios permita llevar a una reforma institucional de tal calado.
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