en este número

artículos

Poder, responsabilidad

y ética pública

p. 9

Acceso a la información pública: El principio es la publicidad y el secreto la excepción

p. 31

Sociedad, organización y poder.

El liderazgo: Una visión

epistemológica predominantemente individualista

p. 99

Las tendencias de la gestión

de la innovación en la

función pública: El caso de Costa Rica

p. 123

Experiencias de incorporación de emprendedurismo en Instituciones de Educación Superior

p. 171

Reforma y modernización

del Estado en Costa Rica 1982-2004: Antecedentes, desarrollo

y perspectivas

p. 183

Gestión pública

para el desarrollo

p. 207

Amalia Bernardini

Reflexiona sobre los fundamentos éticos de la teoría y práctica administrativa pública y su ubicación en la realidad.

Lester Ramírez Irías

Analiza el fenómeno del acceso a la información desde diferentes perspectivas: desarrollo internacional, ordenamientos jurídicos, institucionalización, incidencia en la democracia, etc.

Juan Huaylupo Alcázar

Discierne sobre los implícitos epistemiológicos, teóricos e históricos de la concepción predominante del liderazgo, como expresión del poder.

Juan C. Bermúdez Mora

Discute los resultados de investigación sobre algunas de las tendencias de gestión de la innovación en la función pública de Costa Rica.

Miguel Ángel Guevara Agüero

Oscar Gamboa Calderón

Presenta un primer avance del estudio sobre el tema del emprendedurismo en las Instituciones de Educación Superior a nivel centroamericano, ilustrándolo con el caso del Instituto Tecnológico de Costa Rica.

Justo Aguilar

Evalúa el proceso de Reforma del Estado y la Administración Pública costarricense, durante el período comprendido entre 1982-2004.

Cristina Rojas R.

Analiza los desafíos de la nueva gestión pública para el desarrollo, sugiriendo algunas herramientas de utilidad en este campo.

Continúa…

…viene

Alcances y dilemas

de las transformaciones

de la administración pública

del Estado-Nación

p. 235

cifras

El estado actual de la disciplina

de la Administración Pública

en Centroamérica, Panamá

y República Dominicana

p. 263

documentos

Chile: Probidad, transparencia

y acceso a la información

pública para una gestión de calidad

p. 307

Experiencias de gestión

de calidad en la Administración Pública de República Dominicana

p. 321

Coaching ontológico:

La Gestión Administrativa

de las Sociedades

del Entendimiento y el Conocimiento

p. 327

José G. Vargas Hernández

Analiza los alcances y dilemas de las transformaciones de la Administración Pública del Estado-Nación a partir del modelo patrimonialista, pasando por el burocrático y las reformas de la administración pública, en el marco de la globalización y las tecnologías de la información y la comunicación.

Rethelny Figueroa de Jain

Pamela Chavarría Robles

Sandra Fallas Zeledón

Muestra avances preliminares de la investigación a nivel de la Región Centroamericana, Panamá y República Dominicana, sobre el estado actual de la disciplina de Administración Pública y sus especialidades.

María Alejandra Sepúlveda T.

Expone la Agenda de Transparencia, Probidad, Modernización del Estado y Calidad de la Política, impulsada en Chile, así como la experiencia obtenida hasta el momento de esta materia.

María del Carmen Lugo

Describe la experiencia de República Dominicana a cargo de la Secretaría de Estado de Administración Pública, SEAP, sobre la introducción de la gestión de calidad y el Premio Nacional a la Calidad.

Manuel Enrique Rovira

Aborda desde un enfoque inductivo, la promoción y el desarrollo de la creatividad y la innovación en las organizaciones.

…viene

El papel de la fiscalización

y otras formas de control

en la Gestión del Talento Humano en la Función Pública. El caso de la Dirección General de Servicio Civil de Costa Rica

p. 335

Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública

p. 363

Estudio de valoración económica por la posible afectación

del Proyecto Hidroeléctrico

Toro 3 sobre el Centro Turístico Recreo Verde

p. 389

el icap

en Centroamérica

Premio Especial “Excelencia para la Gestión del Conocimiento Compartido” otorgado al ICAP por Naciones Unidas

p. 419

referencias

p. 423

Lineamientos para los colaboradores de la Revista

Centroamericana de Administración Pública del ICAP

p. 427

Bernal Robles Robles

Estudia el tema del control aplicado a la gestión de recursos humanos, referenciándolo a la experiencia de la Dirección General de Servicio Civil y a las instituciones cubiertas por el régimen de mérito.

CLAD

Incluye los objetivos, principios, deberes y derechos de los ciudadanos para acceder a una gestión pública de calidad.

Dora Carías Vega

Edwin Zamora Bolaños

Documenta los resultados de la investigación concerniente al estudio de impacto ambiental, EsTIA, del Proyecto Hidroeléctrico Toro 3 sobre el Centro Turístico Recreo Verde, aplicando la técnica de experimentos de selección.

ICAP

Premio Especial para los miembros de la Red de Administración Pública de las Naciones Unidas, UNPAN, otorgado al ICAP.

ICAP

Incluye referencias relevantes sobre el tema de esta revista.

ICAP

Instrucciones para los colaboradores de la Revista Centroamericana de Administración Pública que edita el Instituto Centro-americano de Administración Pública, ICAP.

Revista Centroamericana

de Administración Pública

♦ La Revista Centroamericana de Administración Pública es una revista abierta a todas las corrientes del pensamiento administrativo y público que aboga por el desarrollo de la dis-ciplina en Centroamérica.

♦ Esta publicación es editada cada seis meses o bien dos números anuales, por el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, organismo intergubernamental al servicio de la región centroamericana con sede en San José, Costa Rica.

♦ Los artículos que publica son de la exclusiva responsabilidad de sus autores y no tradu-cen necesariamente el pensamiento del ICAP.

♦ La Revista permite la reproducción parcial o total de sus trabajos a condición de que se mencione la fuente.

♦ Esta publicación ha sido impresa en el Departamento de Publicaciones del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, en el mes de febrero del 2009, en San José, Costa Rica.

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ICAP

Apartado 10.025-1000, San José, Costa Rica, C.A., Fax: (506) 2225-2049

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editorial

Poder, responsabilidad

Amalia Bernardini** y ética pública*

PRETENDE CONSTITUIR UN MOMENTO DE REFLEXIÓN SOBRE LOS FUNDAMENTOS ÉTICOS DE LA TEORÍA Y PRÁCTICA ADMINISTRATIVA PÚBLICA Y SU UBICACIÓN EN LA REALIDAD DE HOY EN DÍA.

PALABRAS CLAVES: FUNCIÓN PÚBLICA / ÉTICA / TRANSPARENCIA / FUNCIONARIOS PÚBLICOS

“Asfixia ética”1

En un momento, como el ac-tual, en que las prácticas empresa-riales y administrativas están vincu-ladas básicamente con la relación costo-beneficio, y en que, por lo que a administración pública se refiere, entra en crisis la definición del Esta-do y de sus funciones, es importante

insistir sobre la idea de mirar normas jurídicas, decisiones administrativas y sistemas organizacionales a la luz de los valores éticos, presentes o ausentes en ellos.

La manera de entender la administración pública está profun-damente enraizada en concepcio-nes del hombre, de su ser social, de sus derechos y deberes, de la participación democrática y del sentido y destino de las diferentes instituciones.

No se pretende reiterar, aquí, normas y preceptos de ética en la administración pública, y que cimien-tan las diferentes legislaciones en materia. Nuestra perspectiva no será preceptística, (una ética “material”, como dirían Kant y Max Scheler) sino crítica: la razón de ser, los prin-cipios primeros y las actuales condi-

ciones de aplicación de las normas. Por otra parte, el principal propósito de una visión crítica sobre la ética, en esta sede, no es el de un dis-curso erudito, sino el de favorecer un compromiso ético y moral más co-herente y sólido. Una expresión en latín nos recuerda “nulla lex sine moribus”: a saber, la inconsistencia de leyes y normas, si no existe la convicción, la voluntad y hábitos arraigados de cumplimiento. Tam-poco es nuestra tarea hacer una casuística, o referirnos a datos e indicadores presentes en estudios de nuestras sociedades, tan presti-giosos, a veces, como los Estados de la Región, aunque una reflexión interpretativa de nuestra realidad esté subyacente en nuestro discur-so. Un pensador contemporáneo habla de:

“Un sentimiento generalizado de ‘asfixia ética, que afecta la sociedad contemporánea” (E. Morín, 2004, p.190).

Indiferencia del Estado y de sus instituciones hacia la ciudadanía; ensanchamiento exagerado de la brecha social; desintegración o debi-litamiento de las instituciones fun-damentales, comenzando por la familia; desprestigio de la política; falta de modelos de vida valiosos y atractivos; pobreza espiritual y humana de la sociedad consumista: la sociedad contemporánea, tan avanzada en ciencia y tecnología, sigue siendo sumamente inculta en convivencia humana.

Sólo un compromiso ético es capaz de garantizar la sostenibilidad de los sistemas sociales. Desafortu-nadamente, es parte de nuestra sociedad lo que, en expresión popu-lar se llama la "cultura del chorizo", a saber, la creencia no confesada de que es muy inteligente no cumplir las normas; cuando, en cambio, es sólo fruto de ignorancia y superficialidad el no ver que, la mayoría de las ve-ces, se puede obtener lo que se necesita respetando las leyes.

El egocentrismo y la voluntad de obtener "todo", "para mi" y "ya" rigen demasiadas actuaciones, públicas y privadas.

No se duda en hacer todo lo que se puede y quiere. El poder hacer algo, se convierte en norma de hacerlo. Si puedo apoderarme de recursos públicos lo hago; si puedo obtener un puesto o cargo para el que no tengo suficiente formación, opto por él; si puedo, en mis accio-nes prácticas, olvidarme de por qué estoy trabajando y el sentido de la institución o empresa donde trabajo, lo hago; si puedo no rendir cuenta del uso de recursos sensibles para la sociedad, no sólo lo hago, sino que me opongo a que se me exija; si las circunstancias permiten que pueda desacatar ordenes judiciales o burlar leyes, lo haré, etc.

Empresas que compran políti-cos y administradores de las institu-ciones; políticos y administradores de la cosa pública que reciben bene-ficios inconfesables a cambio de sus favores y concesiones, o trasladan beneficios a familiares, tanto como a allegados e incondicionales. Además de la corrupción, en la ad-ministración de la cosa pública, cabe hablar de la ineficiencia administrati-va, debida al hecho que, a veces, no son los mejores los que manejan la administración pública. El desperdi-cio; los pésimos resultados en mu-chos ámbitos, por ejemplo, en infra-estructura; servicios, programas y actuaciones de instituciones de bienestar o sistemas de salud one-rosísimos para los “obligados a la solidaridad” que los sustentan, con una administración lenta e ineficien-te; una educación pública que, mu-chas veces, parece más bien seguir la agenda oculta de producir ciuda-danos incapaces de pensar, o tecnó-logos que sólo saben de lo suyo. Tal parece que los ciudadanos somos unos tristes clientes que reciben unos servicios que son una ofen-sa a nuestra dignidad y a nuestros derechos y que, para peores, le sa-len carísimos a los erarios públi-cos y a los bolsillos de los que nor-malmente no se pueden sustraer de contribuirles.

En nuestros países mucha gente, con la impresión de no impor-tarle a sus gobernantes y adminis-tradores, se siente acosada por el medio social; traicionada por los políticos y descorazonada ante el futuro.

Se debe reconocer, aunque el tema educativo no sea objeto en este momento, que la educación tiene su responsabilidad por la situación.

Ahora bien: son las decisiones y las actuaciones de la conducción pública las que inciden en la forma-ción de jóvenes generaciones capa-ces o no de pensar. ¿Conviene, a caso, que no se piense en nuestros países?

El deterioro de la educación puede arrastrar a la ruina la demo-cracia, vgr. la costarricense, cuya fuerza se ha basado en lo educativo. Una educación deficiente produce escaso desarrollo mental; saberes no interiorizados; inadecuado domi-nio sobre pasiones individuales y colectivas; vulgaridad y mezquindad; indefensión hacia la manipulación; escaso nivel de autonomía.

El sistema educativo adecua-do para una sociedad que busque desarrollo humano es formar ciuda-danos reflexivos y críticos, amplios en conocimientos, inteligentes, pro-bos, capaces de resolver creativa-mente problemas y también de en-frentar adversidades; de mente y conciencia abiertas, capaces de superar prejuicios, ignorancia y fanatismo, de sobreponerse a las emociones y pasiones individuales y colectivas; capaces de apre-ciar, proponerse y realizar valores; con un sentido, bien desarrollado, de lo comunitario, la equidad y la solidaridad.

Ahora bien, hay que recordar que formar la capacidad de pensar constituye no sólo el resultado de una formación de la inteligencia, sino también la base de la autonomía y solidez de la conciencia moral.

De modo que, como se ve, se constituye un círculo que puede ser virtuoso o vicioso: la educación es una de las responsabilidades de la administración pública, y los inte-grantes de ésta son, en su gran ma-yoría, los resultados de la educación en su país.

Sin querer afirmar que todos nuestros males sociales provienen de la globalización neoliberal, cons-tatamos que un dogma de la compe-titividad económica y la apertura de mercados ha sido la reducción del Estado, de sus funciones y de sus recursos. ¿Por que no cuestionarse si apertura y competitividad econó-micas no podrían conciliarse con un nivel aceptable de Estado social, como, asimismo, el desarrollo con la sostenibilidad ambiental, social y cultural?

Tal vez baste remozar el concepto de bien común (pero, por favor, sin convertirlo en otra fórmula hueca y perversamente distorsionada).

Es contribuir al bien común, por ejemplo, el trabajar con compe-tencia y responsabilidad; atender bien a los usuarios; construir bien las carreteras; manejar con honradez, responsabilidad y eficiencia el dinero público; respetar las leyes, desde el fondo del corazón y no burlarlas. “Bien común” son instituciones públi-cas que muestren sensibilidad hacia las legítimas exigencias del pueblo, que incluyen el respeto de la digni-dad personal, y que no se conviertan en gruesos “muros de hule”, impene-trables para la ciudadanía, cuyas llamadas y reclamos no hacen más que rebotar.

Costa Rica en los últimos se-senta años aproximadamente ha sido un país de instituciones: de bienestar, salud y seguridad social, combate de la pobreza, desarrollo y educación, producción de energía y comunicaciones, etc. Sin embargo, hoy parece que grandes institu-ciones han perdido la percepción de sus fines y, muchas veces, usan su fuerza legal y prestigio para fines políticos o para beneficio de quienes, de alguna manera, pueden usufructuarlo.

¡Qué importante si institucio-nes, empresas, partidos y comuni-dades se preocuparan ya no sólo de repartir el poder, sino de situar las personas adecuadas, por competen-cia y sentido del deber, en los pues-tos que las necesitan!

Nuestro discurso pretende dar su contribución a una nueva cultura organizacional y sentido de la ‘res-ponsabilidad social’ de instituciones, empresas y organizaciones, final-mente, a lo que se ha venido a refor-zar: la Gestión por Resultados. Tal parece que, a la base de una gestión pertinente, transparente y eficaz, se sitúa una ética que no se queda en bellos enunciados y en la proclama-ción de valores, sino que pretende que los hermosos principios, unidos con ciencia administrativa y legal, se convierten en experiencia concreta y en vida cotidiana.

Ahora bien, podríamos pre-guntarnos: ¿Para qué una ética?

¿Por qué no, simplemente, admitir como datos fácticos, la volun-tad de poder; la corrupción del políti-co, la utilidad sin límites; la investi-gación sin escrúpulos éticos y humanitarios; la irresponsabilidad ambiental; la miseria extrema de un sexto de la humanidad? ¿Nos esta-mos refiriendo a problemas dema-siado amplios? Pues, a eso nos conduce, precisamente, la sociedad global e interdependiente en la que, para bien o para mal, estamos viviendo.

Entonces, enunciemos el pro-blema más amplio de todos ¿Para qué hacer el bien y no el mal?

¿Para qué: altruismo; toleran-cia; no violencia; honestidad del empresario, del funciona-rio, del sindicalista y, en gene-ral, del responsable de una entidad colectiva; conciencia de los derechos humanos de parte del científico; incondicio-nalidad en el reconocimiento de derechos humanos, por parte de sujetos individuales, grupales, nacionales, transna-cionales etc.?1

Pretendemos:

• Profundizar las bases teóricas de la ética y sus relaciones con la administración, consi-derando que hay especificida-

des de lo ético, lo legal y lo administrativo, pero también vínculos entre estos dominios, entre los que se va a enfocar, en particular, el rol de la ética.

Así, pues, analizaremos los fundamentos de la responsabilidad ético-social que le compete a la ad-ministración pública.

Quedan como supuestos:

• La relación entre Ser y Deber ser, sobre todo ligada al ser humano y a su carácter social.

• Las nociones de conciencia, libertad y responsabilidad como elementos fundamenta-les presentes en el sujeto de la ética.

• La noción de bien común como fundamento de una ética social.

• Las relaciones entre una perspectiva ético-social y el ejercicio del poder público y de la autoridad administrativa.

• Las concepciones recientes que pueden inspirar conceptos y prácticas organizacionales valiosas desde el aspecto ético, como: Cultura de Paz, Visión sistémica de las Orga-nizaciones; Teoría de las Or-ganizaciones en la era del Co-nocimiento, Liderazgo basado en valores, Responsabilidad social Corporativa; Teoría de la Inteligencia Emocional, Teoría de las Inteligencias Múltiples.

Un cambio de conciencia

Por suerte, está generalizán-dose la conciencia de la necesidad de la ética, que, dicho sea de paso, no es lo mismo que la conciencia de la necesidad de ser éticos, o de practicar la ética en primera persona, singular o plural. En esta ligera dis-tinción estriba el que el clamor actual por la ética no se convierta en simple moda. Decía Thomas Hobbes, el más antiguo de los contractualistas modernos, que la agresividad y la “guerra de todos contra todos” hacen imposible no solo la convivencia, sino la misma vida humana. Hoy nos estamos dando cuenta que la no vivencia de la ética y de la moral mina desde sus fundamentos el “contrato social”, porque, la norma constantemente burlada o desvirtua-da, produce consecuencias peores que si no existiera. En el Estado de derecho, la ley pone las reglas del juego; es evidente que la violación de la ley, sobre todo cuando es ge-neralizada y, diríamos, sistémica, pone en peligro el mismo Estado de derecho.

Se está generalizando, asi-mismo, la conciencia de que la polí-tica y la administración pública tie-nen que basarse en la ética, lo que es muy positivo, en vista de que, hasta hace poco, llamaba la atención que los políticos, eran juzgados por la población solo desde la eficacia de sus acciones en vista del poder. En cuanto a los administradores públicos, es más tradicional que las legislaciones los sometan a normas y procedimientos estrictos, que, sin embargo, en visiones menos rígidas y más modernas y sistémicas, han derivado en principios como transpa-rencia, rendición de cuenta, servicio al cliente, responsabilidad social, nuevos principios de liderazgo, aprendizaje en equipo, o en princi-pios como la Gestión por Resulta-dos, GPR, etc., los que, sin embar-go, podrían terminar desvirtuados o desteñidos, si no se alimentan cons-tantemente de valores. Finalmente, la administración pública como cien-cia y como institucionalidad, además que como profesión, y, en fin, como asunto de seres humanos, no es una torre de marfil, sino que está inmersa en una sociedad, algunos de cuyos aspectos con respecto a la ética ya hemos enunciado.

Estamos enfrentados a la posibilidad de un completo relativis-mo, que, desde el punto de vista ético y de la convivencia humana, es disociador.

Por otra parte, de este carác-ter disociador del relativismo esta-mos tomando conciencia cada vez más hoy en día, después que no sólo el actuar concreto de individuos y sociedades lo ha manifestado y lo manifiesta; sino que ha habido im-portantes esfuerzos en la cultura y el pensamiento modernos para afir-mar el relativismo también teórica-mente: disociando la política de la ética; proclamando la amoralidad de la creación cultural; afirmando la neutralidad ética de la ciencia y la tecnología; estableciendo la eco-nomía en lo cuantitativo e ignorando lo cualitativo de los valores; “sospe-chando” de las normas éticas y mo-rales como “moralina”, como someti-das al poder socio-económico o como represoras de impulsos vitales; finalmente, proclamando su relativi-dad, como productos históricos.

¿Dónde y cómo encontrar una máxima, o una fundamental orientación ética? Y, podremos encontrarla?

Más allá de la fundamentación religiosa de la ética, en la moderni-dad fue la razón la encargada de constituirse en su fundamento. Sin embargo, la razón moderna, en las últimas cuatro décadas aproxima-damente, ha sido cuestionada por la llamada posmodernidad, y ha sido cuestionada por sus grandes reali-zaciones socio-culturales: una cien-cia y una tecnología todopoderosa desligadas de toda ética; una indus-tria de impacto medioambiental y una democracia cada vez más di-fundida por el orbe, pero sólo jurídi-co-formal.2 Además, y cada vez más, tomamos conciencia de la insuficien-cia de una economía, incluso públi-ca, preocupada únicamente del costo-beneficio y neutra con respec-to a los valores.

¿Cómo, entonces, fundar una obligatoriedad ética general e incon-dicional? Varios autores como Mc Intyre, Rorthy, Foucault, han pro-puesto, así, prescindir de normas universales y se han remitido a usos diferentes en tiempos y sociedades, lo que, sin embargo, constituiría una fundamentación demasiado precaria. Otros, como Habermas y Apel, han propuesto una “ética discursiva”, basada sobre el consenso y el dis-curso racional.

No se crea que estamos haciendo cavilaciones teóricas. En vista de que, muchas veces, a la base de prácticas defectuosas, hay problemas teóricos sin resolver, se puede tomar una expresión de H Küng para enunciar el nuestro: “¿Quién nos dirá qué hacer en un tiempo en que podemos más de lo que debemos?” (1992 p. 65).

¿Universalidad?

Por otro lado, bien sabemos que el absolutismo valorativo puede conducir y ha conducido a dogma-tismo, intolerancia y autoritarismo. De modo que la construcción de un universalismo axiológico no dogmá-tico es un problema abierto.

Parece evidente que la mayor preocupación sobre la posibilidad de universalizar valores se da en el campo ético (que incluye el cívico, según la manera aristotélica de con-siderar ética y política como ciencias “de fines”). En la actualidad, hay proble-mas planetarios y universales, cuya dimensión y respuestas éticas hay que descubrir y hacer reales. Tales problemas son los de la pobreza, la desigualdad cada vez más acentua-da, las carencias materiales, de edu-cación y seguridad que sufren gran-des masas humanas y, por otra parte, la acumulación fabulosa de riquezas por personas y grupos po-derosos, o criminales. Algo, en parti-cular, que nos preocupa a los pre-sentes: instituciones políticas y sociales cada vez más desvirtuadas, reducidas a poco más que las decla-raciones vacías de sus principios fundadores. Aquí estamos precisa-mente, para “redescubrir” y remozar las instituciones en las que trabaja-mos y nuestra dedicación a ellas. Otros grandes problemas: los dere-chos humanos cada vez menos res-petados en los hechos; los recursos naturales cada vez más escasos y codiciados, u objeto de intereses en contraste; la vida del planeta ame-nazada; un mundo de economía globalizada y de incomprensiones, conflictos e intolerancias cada vez más agudos.

Por otra parte, se hacen cada vez más perceptibles exigencias como: una relación equitativa y armónica entre los seres humanos y de unidad y armonía de cada ser humano en sí mismo; el amor y el respeto hacia la vida en todas sus manifestaciones, o, al menos, un uso reflexivo de los recursos del planeta; el que las organizaciones políticas y sociales remocen su ser y quehacer de acuerdo a su sentido y a sus res-ponsabilidades; una economía ar-monizada con la ética y una ciencia y tecnología al servicio de la huma-nidad y no sencillamente del poder; finalmente, un desarrollo humano ético, equitativo y sostenible, que implique la liberación del miedo y de la necesidad.

Indudablemente, la filosofía, y, en particular, la ética, poseen una doble misión: la crítica y la propuesta de sabiduría. Sin olvidar la primera, que es garantía de lucidez, creemos que, hoy, una de las tareas (y retos) más importantes y urgentes del filo-sofar es proponer concepciones y valores éticos y morales universales, a saber, no basados en un sistema doctrinario específico, sino en nocio-nes y principios no excluyentes y comprensibles universalmente.

¿Existirá una base segura, aunque frágil, de una nueva estima-tiva, o ciencia de los valores que sea universal? Podría tal vez ser el humanismo, este criterio antiguo y siempre nuevo para afirmar y propo-ner valores. Sin embargo, el con-cepto de humanismo se ha prestado para ser relativizado. Además, las definiciones que demos de él desde diferentes doctrinas (humanismo cristiano, renacentista, socialista, liberal, existencialista, etc.), no nos quitan del todo la inquietud que nos provoca la diferencia entre predicar, conocer y practicar el humanismo. Incluso, no es lo mismo conocer y practicar el humanismo que creer conocerlo y practicarlo, con conse-cuencias, a veces, anti-humanistas.

Otros autores mencionan, co-mo orientación básica para nuestro mundo del siglo XXI, los derechos humanos, a saber, el reconocimiento del hombre por el hombre, sin otra trascendencia que la voluntad de colocar a nuestros semejantes en la posibilidad de una vida adecuada a la dignidad de todo ser humano. Sin embargo: ¿Hay universalidad de criterios en el reconocimiento de los derechos humanos?

Hoy cabe una posición menos perpleja y más “orgánica” a propósito de la formulación de valores objeti-vamente deseables y de una ética universal. El mundo en que vivimos cambia muy rápidamente y la incóg-nita sobre los valores deseables para la sociedad actual se podría estar despejando ya, o en un futuro no lejano. Esta aldea global, con sus comunicaciones tan fáciles y efecti-vas, podría ya estar sugiriendo a la reflexión axiológica propuestas váli-das y universalmente aceptables.

Situaciones complejas, como las graves responsabilidades de la tecno-ciencia y la situación ambien-tal, han hecho que autores connota-dos hayan formulado o estén tratan-do de formular los principios de una ética universal.

Así pues, el filósofo Hans Jo-nas (1903-1993) exige una concien-cia ética aplicada a la ciencia y a la tecnología, y considera que el des-comunal poder que en la actualidad el hombre ha alcanzado sobre la naturaleza exige un principio nuevo en cuanto a su sujeto y a su objeto: el de responsabilidad. La responsa-bilidad está orientada no sólo al pre-sente sino al futuro y deberá garanti-zar la supervivencia de una humanidad no desfigurada en medio de una naturaleza que debe ser con-servada porque tiene su propio valor y finalidad. Tal responsabilidad se traduce en auto-moderación del hombre y de sus libertades actuales en aras de su supervivencia futura, finalmente, en uso responsable de su descomunal poder, superando la codicia y el deseo sin límites.

En un sentido que involucra más a fondo lo epistemológico, lo antropológico y lo cosmológico, los llamados “paradigmas emergentes”, están proponiendo valores para toda la humanidad.

Desde este terreno que, al te-ner como base una visión sistémica, presenta una perspectiva de integra-ción, E. Morin, el autor de la Teoría de la Complejidad, considera nece-sario superar la crisis de la ética más allá del nihilismo y del moralismo. Propone que el pensamiento adquie-ra la conciencia de lo complejo, lo sistémico y lo global. Propone, a nivel individual, la autoconciencia y la lucidez, que nos lleva a preocu-parnos por las motivaciones profun-das y las consecuencias futuras de nuestros actos y decisiones (“auto-ética” y “eco-ética”). Propone, además, lo que podríamos llamar un sentido de “pertenencia”: a la espe-cie humana, a la sociedad; finalmen-te, una conciencia planetaria. Todo eso lleva a una “ética de religación” que significa: comprensión, solidari-dad, compasión, respeto, inclusión, tolerancia, amor, responsabilidad y lleva a una regeneración ética de la ciencia y de la política.

Desde el paradigma holístico y hologramático y la “ecología profun-da”, se propone el sentido de perte-nencia a la tierra, a la “trama de la vida” y al universo. Se trata de una visión de re-ligación que incluye, además, el sentirse parte de la humanidad, la visión de la unidad cuerpo-alma, la paz, el respeto a la dignidad humana; una ética de la vida y la solidaridad planetaria. De estas concepciones, surge también una nueva experiencia de lo sagra-do, no institucional ni dogmática, en donde conspiran la visión sistémica de la ciencia y la espiritualidad.

Hans Küng manifiesta la ne-cesidad de una ética mundial, sin la cual, afirma, no hay orden mundial. No bastan las leyes, si una gran parte de los ciudadanos no está dispuesto a cumplirlas y, en muchos casos, tiene medios para seguir manteniendo sus intereses persona-les o de grupo. Por su parte, la co-munidad internacional se ha dotado de estructuras jurídicas transnacio-nales, y transculturales, pero, no tiene sentido un orden mundial sin talante ético obligatorio y obligante para toda la humanidad, sin una ética planetaria. (No tendría sentido que un país impusiera prohibiciones, por ejemplo en prácticas bursátiles o en manipulaciones genéticas, o en explotación ambiental, si se pudieran soslayar por la permisividad de otros países). La humanidad postmoderna no podrá resolver sus grandes pro-blemas sin objetivos, valores, ideales y concepciones comunes, para lo cual considera el autor sumamente importante el acuerdo interreligioso y entre creyentes y no creyentes, para superar el vacío de sentido y de valores, que amenaza igualmente a creyentes y no creyentes, por lo que es necesario enfrentar en común la pérdida de tradiciones e instancias orientativas. Incluso una democracia carente de consenso pre-jurídico, o sea, de valores, normas y actitudes, compartidos por la sociedad, adole-ce de falta de legitimación real y, dentro de ella, se vuelve imposible la convivencia.

Por otra parte, la visión sisté-mica de las organizaciones sociales propone que éstas adquieran la inte-ligencia de “pensar en sistemas”; su responsabilidad social y ambiental; la unión de la ética con las activida-des económicas, administrativas y de servicio; nuevos conceptos de liderazgo; formas más participativas de convivencia, de democracia y de disponibilidad de los bienes, tangi-bles e intangibles.

Por último, unas orientaciones éticas y educativas que simpatizan con el posmodernismo, o comparten la crítica a la modernidad, promue-ven, en oposición a una razón autori-taria y homogeneizadora, los valores de la tolerancia activa; el respeto a las diferencias (culturales, raciales, étnicas, religiosas, de género y de opción sexual) y, por consiguiente, la inclusividad.

Lo aquí enunciado no es to-davía un sistema ordenado de valores, pero sí representa la emer-gencia (concepto, por cierto, in-herente a la noción de los “sistemas vivos”) de intuiciones, sensibilidades, orientaciones intelectuales, que su-gieren un nuevo panorama cultural y axiológico.

Por su parte, los nuevos para-digmas aluden, en el campo intelec-tual, a una nueva manera de cono-cer: separada del racionalismo reductivista mecanicista, disciplinario y especializado y claman por un conocimiento “sistémico”, “complejo”, “holístico”, de conjuntos y no parceli-zado, inter-, multi- y trans-disciplinario adecuado a una realidad unitaria e integrada.

El problema del uso del poder

Analicemos brevemente lo que está en la base de muchas disfun-ciones de nuestra sociedad y, en particular, de nuestras instituciones públicas, responsables de tantos aspectos importantes de nuestras sociedades. Si el pueblo siente que la clase política, después de haber asumido el poder, lo abandona; si los políticos terminan en una relación viciosa de “te debo, me debes” con incondicionales y serviles; si los pre-supuestos para bienestar social y obras públicas no se ejecutan; si las concesiones se otorgan a contrapelo del interés de la sociedad; si se gas-ta más inteligencia para desvirtuar las normas que en las funciones propias del cargo y todo esto es demasiado frecuente y generaliza-do, hay alguna traba, error concep-tual o problema. Problema que no se sitúa solo en los altos rangos de la política o de las instituciones, sino a nivel de todos los rangos y funcio-nes; de los poderes del Estado; de los municipios, de los líderes comu-nitarios y vecinales; de los mandos medios y funcionarios “rasos”; final-mente de los miembros de la ciuda-danía: ofreciendo y aceptando comi-siones y mordidas; haciendo su trabajo sin diligencia ni eficacia; atendiendo a los usuarios con displi-cencia y poca competencia; o es-cudándose detrás del “no” y “no se puede” por agresividad pasiva (el poder de la impotencia); intercam-biando favores indebidos; disimulan-do las malas actuaciones ajenas con el pacto tácito que los otros disimu-len las mías. La razón de ser de poderes del Estado, ministerios, centros educativos, municipalidades, centros de salud, etc., se desvirtúa y se burlan las reglas del juego, en lugar de aplicar el “fair play”. Los ejemplos podrían constituir una lista larga y prácticamente infinita.

El problema abarca todos los rangos de la sociedad, las funciones y las clases sociales e impregna profundamente el tejido y las estruc-turas de la sociedad.

El problema en la base es de uso del poder, ese poder grande o mínimo, pero que se ejerce hasta donde llega el deseo, sin filtrarlo a través de principios éticos y morales, sin saber, o sin pensar, que el usar el poder a todo lo ancho de nuestra voluntad, nos conduce directo a des-truir el contrato social y nuestra con-dición de ciudadanos.

Además de político, por tener que ver con quien legisla, manda y juzga dentro de la sociedad, y con quien representa la soberanía del pueblo (a veces confundiendo su función con la de un “reyezuelo”), el problema del poder es social, en cuanto que tiene que ver con su pertenencia, función y uso dentro de la sociedad. Es cultural en cuanto que, en nuestras sociedades, tiene que ver con la cultura, difusa, de considerarse más allá, por encima o por debajo de las normas, con el propósito, confesado o no, de evadir-las. Es, por último, moral, al tener que ver con las intenciones, los valo-res, la inteligencia, la voluntad y la libertad propios de las personas. Por mucho tiempo se ha hablado de clases, estructuras y sociedades como si fuesen los únicos sujetos éticos. Hoy redescubrimos la impor-tancia y protagonismo de las perso-nas en la concreción de los valores.

¿Qué es el poder?

Más allá de una realidad polí-tica, social cultural e incluso, moral, el poder es una realidad antropológi-ca, a saber, algo que tiene que ver con nuestra misma constitución de seres humanos. En este sentido, tiene un carácter universal y es una expresión inmediata de la existencia humana. Algunos filósofos modernos hablaban del “conatus vitae”, a sa-ber, el esfuerzo para seguir existien-do y ser y tener más.

Escribe Romano Guardini (1963, pp. 32-34):

“Es manifiesto que toda ac-ción, toda creación, toda po-sesión y todo goce producen inmediatamente el sentimiento de tener poder. Lo mismo ocu-rre con todos los actos vitales. (…) También podemos afirmar esto mismo con respecto al conocimiento. (…) El que co-noce experimenta como ‘se apodera de la verdad’, y esto se transforma a su vez en el sentimiento de ‘ser dueño de la verdad’.(...) La sumisión a la verdad se transforma aquí en un sentimiento de dominio so-bre ella, en una especie de le-gislación espiritual. (…) Todo acto, todo estado e incluso el simple hecho de vivir, de exis-tir, está directa o indirectamen-te unido con la conciencia del ejercicio y del goce del poder”.

Así como en su forma positiva el ejercicio y el goce del poder se convierten en “empoderamiento”, a saber, en conciencia de disponer de sí mismo y de tener fuerzas, iniciati-va, autoestima; en su aspecto nega-tivo se convierten en soberbia, sumi-sión del otro, desprecio de las normas, vanidad, etc.

Por sí mismo el poder no es ni bueno ni malo. Sólo adquiere sentido por la decisión de quien lo usa, de modo, que, por la libertad humana, puede estar al origen de cosas bue-nas y positivas o malas y destructi-vas. Hablamos de la libertad perso-nal en el modo de usar el poder; sin embargo, estamos conscientes que, con frecuencia, el ejercicio del poder se hace anónimo; organizaciones estatales, económicas, financieras, burocráticas, tecno-científicas, fenómenos de cultura de masas, etc. tienden, a veces, a suprimir el carác-ter de responsabilidad y desligar el ejercicio del poder de la persona. Normalmente, el poder así desper-sonalizado es causa de efectos alie-nantes y desastrosos.

Poder y responsabilidad

Coincidimos con autores como R. Guardini, H. Jonas, y H. Küng que el problema fundamental de la época actual, con respecto al poder huma-no, sea este personal, social o colec-tivo, no es el de su aumento, sino el de su dominio y del ejercicio moral de éste. Escribe Guardini:

“El sentido central de nuestra época consistirá en ordenar el poder de tal forma que el hombre, al usarlo, pueda se-guir existiendo como tal” (1963, p.17).

Por su parte, Jonas, como se ha visto, establece los fundamentos de una nueva ética, la de la respon-sabilidad, necesaria ante los alcan-ces y las implicaciones del poder humano sobre la naturaleza y sobre sí mismo. También Hans Küng con-sidera que la máxima para la ética del tercer milenio es la responsabili-dad y una responsabilidad planeta-ria. El autor considera que, en com-paración con la de responsabilidad, es insuficiente una ética de intencio-nes, porque no se preocupa por las consecuencias de las acciones; ig-nora la complejidad de las situacio-nes históricas, así como la compleji-dad de las estructuras sociales y las relaciones de poder. Hoy en día, la ética vuelve a ser un asunto público, porque es asunto público el bien y la supervivencia de la humanidad.

Aquí nosotros, al enfatizar el vínculo entre el poder y la responsa-bilidad, no estamos pensando en posibilidades apocalípticas como una hecatombe atómica, o una catástrofe medio-ambiental o huma-na, sino, en la sobrevivencia de nuestra convivencia social y política, amenazada por la corrupción y la inclinación infractora de las normas, o por la indiferencia, que trata las manifestaciones desviadas del poder como hechos irresistibles. No visua-lizamos una apocalipsis, pero esta-mos seguros que las amenazas al contrato social producidas por la irresponsabilidad en el uso del poder y la ingobernabilidad derivada, son tan graves en sus consecuencias, que bien justifican una “heurística del temor”, como diría H.Jonas.

Considera Guardini que la época moderna, que tanto ha acre-centado el poder humano en lo pro-ductivo, lo económico, lo científico, lo social y lo político, lo ha hecho con mala conciencia y no ha desarrolla-do un ethos del poder y del dominio.

Ahora bien, nosotros podría-mos formular la pregunta ¿En qué consiste un ethos del poder? y tratar de responderla.

Un ethos del poder tiene que ver con los valores con que se lo ejerce, que podrían ser:

• El sentimiento de la propia fuerza, pero acompañado de una constante reflexividad y voluntad de cambiar uno mis-mo, para ser mejor (“auto-ética”, diría Morin, o lo que los teólogos llaman “metanoia”).

• El agradecimiento, porque el poder, cualquiera que sea, me ha sido dado y nada tengo que no haya recibido.

• Un ethos del poder se relacio-na con la humildad, que no es impotencia, sino, reconoci-miento de la verdad de lo que somos, incluso, capaces de las mismas infracciones que, en general, sólo reconocemos en los demás.

• Una visión desviada del poder lo pone a fundamento de la violencia y la destructividad; nosotros lo relacionaremos con el respeto y cuidado de lo existente: estructuras organi-zadas, atmósfera, litósfera, biósfera, seres vivientes, insti-tuciones, esfuerzos del pen-

samiento para encontrar la verdad, infraestructura, patri-monio cultural, salud, fuentes de agua y alimentación, etc.

Hoy más que nunca sabemos que todos los aspectos del mundo están en manos de la libertad y el poder humano. Por ello sentimos responsabilidad por ellos. Y también amor. Un amor especial determinado por el hecho de que el mundo y to-das las existencias finitas se encuen-tran amenazados.

Nos vemos conducidos a re-tomar un antiguo concepto cristiano y también de otras elevadas tradi-ciones morales: el ejercicio de la autoridad y del poder no como domi-nación, sino como servicio, lo que implica valores como la generosidad, la nobleza, la magnanimidad.

Entre las virtudes de quien gobierna o decide debería encon-trarse la prudencia, virtud que Aristó-teles ya definía como la cuidadosa operación de encontrar los medios adecuados para los fines. Relacio-nado con el ethos del poder está también el sentido de la dignidad propia y ajena, el no estar dispuesto a dejarse manejar por el poder, ni a manipular a los demás (el no ser ni amo, ni esclavo, de rousseauniana memoria), pero, sí saber mandar y obedecer, cuando está salva la dig-nidad de las personas y cuando hay un fin objetivo (por ejemplo, ligado con las tareas y los deberes propios de una organización) que hay que cumplir. El que manda por servicio sabe que no hay dominio alguno que no implique al mismo tiempo el do-minio de sí mismo; y no hay tal do-minio de sí que no suponga un auto-conocimiento (“Conócete a si mismo”, como decía la antigua sabi-duría griega plasmada en el templo de Delfos).

La empatía, como disposición y capacidad de escuchar con sensi-bilidad al otro, poniéndose en su lugar y satisfacer sus necesidades objetivas está también relacionada con el estilo de poder del que esta-mos hablando. Tal estilo implica, al mismo tiempo, fortaleza y compasión y repudia la violencia, la brutalidad y la humillación del otro, que se origi-nan en la inseguridad personal y pobreza de corazón.

“La fuerza de que nosotros hablamos – escribe R. Guar-dini (op. cit., p. 129) procede del espíritu, de la libre dona-ción del corazón; por este mo-tivo, de esta fuerza puede bro-tar todo lo que llamamos respeto, audacia, bondad, ter-nura, intimidad”.

El manejar, resolver y prevenir los conflictos que con tanta frecuen-cia se presentan en nuestras organi-zaciones, y ,en general, en nuestras relaciones humanas, tendría una base positiva en la vivencia de los valores mencionados y relacionados con el uso del poder, en la conside-ración que los conflictos constituyen una energía y que en nosotros está o bien avivarlos, o bien encauzarlos hacia la paz y la justicia, con creati-vidad y capacidad de diálogo.

La responsabilidad social

de las organizaciones

Una vez concluido lo anterior, mucho mal se podría evitar y mucho bien se podría hacer mediante un uso responsable del poder, vamos a reflexionar sobre cómo las organiza-ciones, en cuanto a sujetos colecti-vos, pueden ser éticas y socialmente responsables, si se enfocan al servi-cio de la sociedad mediante un com-promiso cada vez más coherente y sólido.

En medio de una visión de la realidad conformada de conjuntos interrelacionados y complejos, de causalidades no lineales y de energ-ías que se influyen recíprocamente; en una concepción cognitiva en que el sujeto es también parte del objeto, un gobierno auténtico, o una admi-nistración eficaz, tendrá que tomar en cuenta tal complejidad para po-der hacerse responsable de la reali-dad en cualquiera de sus aspectos.

Además, la realidad es plásti-ca y cambiante y, en nuestros días, los cambios son cada vez más rápi-dos y también imprevisibles. Por esto, la adaptación al cambio, es una actitud, al mismo tiempo, de flexibili-dad, aprendizaje y creatividad (“li-derar el cambio”), es lo que se re-quiere al ser humano de hoy, en la vida personal y en el trabajo y consti-tuye parte de lo que se llama “nueva cultura organizacional”.

El concepto de “organización” usado por importantes teóricos y maestros del mundo administrativo, como Peter Drucker y Peter Senge, tiene, sobre todo en el segundo, una concepción sistémica como trans-fondo, mientras que, ambos, relacio-nan organización con aprendizaje (“las organizaciones que aprenden”, de P. Senge) y con “la era del cono-cimiento” (P. Drucker).

En los años setenta se aborda sistemáticamente el análisis sobre la responsabilidad social de las empre-sas y sobre la gestión como profe-sión. Las preocupaciones por las consecuencias sociales de las ac-tuaciones empresariales llevaron a formular el concepto de Responsabi-lidad Social de la Empresa, RSE. Muy importante es el paso, que se dio, de la persona a la organización como sujeto de responsabilidad. Este cambio se hace desde el su-puesto de que existe un contrato social implícito entre la sociedad y la empresa u organización. Los años setenta fueron un período de expan-sión de la reflexión sobre las obliga-ciones de las empresas hacia los diversos grupos sociales, lo mismo que sobre la relación entre el desa-rrollo humano y el crecimiento económico.

Como escribe Ronald Wood-bridge (La Responsabilidad Social de las Empresas, inédito, 2005), ciertamente, hacia finales de los años setenta e inicios de los ochen-ta, aparecieron nuevas perspectivas y preocupaciones que fueron conso-lidando la ética empresarial como especialidad disciplinaria. A partir de entonces, la producción académica comenzó a crecer y a sistematizarse formalmente. En cuanto a publica-ciones, aparece, en 1981, Business and Professional Ethics Journal, editada por el Centre for Applied Ethics de la Universidad de Florida; en 1982 el Journal of Business Ethics que ha llegado a ser la revista especializada de referencia en el campo de la ética empresarial; y en 1991, la Business Ethics Quarterly editada por la Society for Business Ethics. Como se puede observar, en la década de los ochenta el movi-miento fuerte de la ética empresarial se dio en los Estados Unidos de América. En Europa se dio el debate sobre los valores empresariales de-bido a la crisis de las ideologías al final de la década de los ochenta, y parece que el interés por la empresa y sus valores vino a ocupar el lugar que dejaron vacío las ideologías. En 1987 se creó en Europa la European Business Ethics Group, con la inten-ción de potenciar las relaciones entre el mundo académico y el em-presarial y de propiciar, tanto publi-caciones como la creación de redes en diversos países: Inglaterra, Italia, Francia, Alemania, Holanda, entre otros. Aparecieron las revistas Etica degli affari e delle professioni en 1987 y Business Ethics. A European Review, editada por la London Busi-ness School en 1992. En los prime-ros años del siglo XXI, los escánda-los financieros de grandes corporaciones han mostrado la gra-vedad de una gestión sin valores éticos, lo que ha producido un ma-yor interés por el cultivo de valores éticos en el mundo empresarial.

Actualmente la ética empresa-rial se mira como un puente hacia el futuro de la organización, vivida como una cultura donde todos sus miembros encuentran un sentido a la vida y al trabajo, frente a los de-safíos globales. También se mira como una respuesta a las condicio-nes cambiantes del mundo de hoy, y al problema de como combinar la eficiencia económica con las liberta-des y garantías individuales, la equi-dad social y el respeto por los valo-res humanos.

La ética no sólo es aplicación de las normas y valores morales como la honestidad, la justicia, la transparencia, el respeto, sino que también actúa como herramienta para superar las barreras que impi-den la comunicación y aplicación de los mismos. La ética empresarial implica que la empresa cumpla por medio de códigos morales con los requerimientos legales, y que el per-sonal se adhiera a las normas y re-gulaciones internas, tanto como re-querimiento de la organización, como por convencimiento de que la vida empresarial con conciencia de valores y con un clima ético idóneo es la mejor inversión para un verda-dero desarrollo empresarial. Los valores éticos de la empresa (u or-ganización) son complementarios a los establecidos por la ley; dentro de la empresa, sobrepasan la normativa legal; surgen de principios y regula-ciones que han sido codificados y aprendidos voluntariamente, por medio de la comunicación humana y el consenso, y señalan la forma de comportarse de colaboradores, pro-veedores, accionistas, gerencia, en los diferentes escenarios donde van a actuar. La ética de la empresa es una herramienta de manejo geren-cial que contribuye al mejoramiento de la competitividad, como asimismo de las condiciones de vida de los grupos de interés que interactúan con ella, tales como clientes, pro-veedores, empleados, miembros de la sociedad, favoreciendo así la construcción de una empresa com-prometida con el bien común, la probidad y la transparencia y, por lo tanto, generadora del bienestar pro-pio y de la sociedad.

En realidad, nosotros usamos una aplicación y una extensión, para las instituciones públicas, de concep-tos y principios que fueron forjados para las empresas a partir de los años setenta e inicio de los ochenta, con alguna adaptación de términos, por ejemplo: “organización” y no “institución”, ni “empresa”; “excelen-cia”, en lugar de “competitividad”; “usuario”, en lugar de “cliente” (a propósito de una cultura de “servicio al cliente”); “contribuyente” en lugar de “accionista”. Incluso, la extensión del tema de la ética organizacional a las instituciones públicas, de algún modo resuelve el problema de cierta dificultad y necesidad de mediación que pudiera sentirse al querer rela-cionar ética y lucro. En las institucio-nes públicas hay menos peligro, que el definirlas como “éticas”, pudiera sonar ideológico y legitimador del sistema capitalista, al ser vista la ética empresarial (y sí lo ha sido) como el nuevo “opio del pueblo”.

La ética de las instituciones es una necesidad sentida para un desarrollo sostenible y para el forta-lecimiento de la democracia, el res-peto por el ser humano y la utiliza-ción óptima de los recursos públicos en la misión propia de cada una de las instituciones. La práctica ética no constituye sólo una ventaja com-petitiva para las empresas, sino también una legitimación de las insti-tuciones públicas en una era de pri-vatización. La práctica ética y la res-ponsabilidad institucional inciden positivamente también sobre el am-biente interno de trabajo, sobre todo al practicar criterios de responsabili-dad hacia los empleados y entre ellos: motivación, empoderamiento, comunicación, prevención y resolu-ción alterna de conflictos.

Como decíamos arriba, pa-rece natural vincular institucionalidad pública y bien común. Ahora bien, al esbozar una ética de bien común para las organizaciones públicas, mencionaríamos los siguientes valo-res: Transparencia, Rendición de cuentas, Responsabilidad; Pruden-cia; Humanismo, Objetividad, Mate-rialidad, Calidad en los servicios, Moralidad.

Mientras que la Transparencia y la Rendición de cuentas, como asimismo la Prudencia o la Precau-ción en la utilización de los bienes públicos, son virtudes que se practi-can fundamentalmente de cara a la sociedad, la Responsabilidad es, de alguna manera, de doble vía, en cuanto que las organizaciones así como hoy se las entiende, son res-ponsables del desarrollo personal de sus miembros, tanto como del desa-rrollo económico-social y cultural de las sociedades donde operan, y de su sustentabilidad. Entendemos por Humanismo la vivencia cotidiana del respeto hacia la dignidad del ser humano y su característica de fin y nunca de medio, cualquiera que sea su condición. Un aspecto particular del humanismo, y también de la nueva cultura organizacional, es la atención puesta en el usuario (clien-te), tanto externo como interno, y en el ofrecerle un servicio de calidad. Recordemos que el cliente interno de una organización es representado por las personas o departamentos de la misma, cuyo trabajo y desem-peño depende del servicio de otros de la misma organización. Definire-mos la ‘Objetividad’ a partir de la exigencia que cada organización encarne valores y respete derechos de acuerdo con la especificidad de su actividad y sus bienes internos. También relacionaremos la Objetivi-dad con la alineación de quienes trabajan en la organización con su misión, sus valores y sus metas compartidas. Desde el punto de vista de los integrantes de la organiza-ción, Objetividad es comprender que su trabajo es importante, ya que contribuye al bienestar social. La ‘Materialidad’ se refiere a la necesi-dad que los principios éticos no se reduzcan a letra muerta o a retórica, y más bien se materialicen en la experiencia de todos los días y ten-gan una incidencia civil. La Calidad de los servicios es otra noción multi-direccional, ya que, a parte los indi-cadores de calidad total en lo es-pecífico de cada institución, asegura: el uso adecuado de la información para la toma de decisiones; buena administración de los recursos dis-ponibles; dedicación y entrega de los servidores; excelencia en relaciones humanas y en comunicación, intra y extra-institucionales; información transparente. Por último, la ‘morali-dad’ es la vivencia de valores de parte de cada persona, ya que, tanto en una visión personalista, como en una sistémica, no hay cambios y mejoras en la totalidad, sin que los haya en las personas.

Para vivir estos valores, las organizaciones requieren formar cultura y visión de largo plazo, pero la consecuencia es grandiosa: con-tribuyen a producir ciudadanos como miembros leales de una comunidad en cuyas instituciones confían, como se verá, al hablar de ciudadanía y ética pública.

En cuanto a los destinatarios, de la responsabilidad social orga-nizacional de las instituciones públicas, mencionaremos todas las partes sociales y el entorno involu-crados (stackeholders), a saber:

los contribuyentes; los usua-rios; los servidores (emplea-dos); los proveedores; el en-torno social; el medioambiente (cfr. K. Blanchard-M O’Connor, Dirección por valores, Barce-lona, Ed. Gestión 2000, 1997).

Ética pública, ciudadanía

y democracia

Introduciremos este apartado conclusivo reflexionando sobre una noticia aparecida en nuestros días en nuestro principal matutino: “Res-paldo a democracia pierde terreno en el país”.3 Sobre la base de datos de opinión, el Latinobarómetro, con-cluyó que en el país hay una pérdida porcentual de confianza en la demo-cracia con respecto a otros de Amé-rica Latina. Interesantes son las per-cepciones de los encuestados, que en democracia las desigualdades no mejoran y que tampoco mejoran la solución de problemas como sumi-nistro de agua potable, salud, edu-cación, control de precio de alimen-tos, razón por la cual más ciudadanos estarían dispuestos a aceptar un gobierno autoritario con tal que los resolviera.

Nada más quisimos mencionar un dato sintomático para señalar que los valores éticos de las instituciones públicas, aquellos que mencionamos como transparencia, rendición de cuentas, uso eficaz de recursos, humanismo, calidad de los servicios, etc., tienen una profunda incidencia civil, en la creación de ciudadanos como miembros leales de una co-munidad en cuyas instituciones conf-ían. El nivel ético de las instituciones públicas y de sus responsables, influye profundamente en la ética ciudadana y en su apego a los valo-res democráticos.

Desde un punto de vista jurídi-co, la ciudadanía es la condición de los nacionales de un Estado, que gozan de los habituales derechos civiles y políticos. Sin embargo, si extendemos este concepto al ámbito político (que es donde finalmente surgió, por obra del contractualismo moderno), tenemos que hacer refe-rencia a un ejercicio pleno de dere-chos y deberes, garantizado eficaz-mente por los poderes públicos y hecho posible por una condición de equidad socio-económica y educati-va. Es muy difícil el ejercicio real y concreto de la ciudadanía en situa-ciones de autoritarismo, de discrimi-nación, o cuando la brecha social es demasiado marcada, o el acceso a bienes y servicios fundamentales (alimentos, salud, agua potable, educación, información, seguridad, etc.) se hace demasiado difícil para demasiados ciudadanos.

Parece, muchas veces, que las situaciones reales de los ciuda-danos van a contrapelo con una exigencia, que se va abriendo cami-no, de una democracia más parti-cipativa, y que, si no es satisfecha con mecanismos establecidos de consulta, diálogo, control y partici-pación ciudadana, puede degenerar en manifestaciones inconsultas y violentas.

Una democracia participativa se manifiesta a través de una ciuda-danía corresponsable de diagnósti-cos de la realidad, decisiones tras-cendentales, solución de problemas nacionales y locales y vigilante del puntual cumplimiento de la clase política y, en general de la adminis-tración de bienes y servicios a los cuales contribuye económicamente. Estamos hablando de una “sociedad civil” interlocutora del Estado.

En este contexto, si por un la-do, en la sociedad postcapitalista, las organizaciones son llamadas a ser “sistemas de valores” y a consti-tuir una cultura corporativa en que el individuo pueda sentirse integrado (v. Cortina, Adela, 2000, p.37), la ciudadanía, por su parte, para ejer-cer con responsabilidad sus dere-chos y deberes, deberá también hacerse acreedora a una ética “cívi-ca” o “ciudadana”. Es esta una ética derivada del contrato social moder-no, teorizado desde finales del siglo XVII por Locke y Spinoza, y que convirtió los súbditos en ciudadanos. Ética que supone los valores de libertad, igualdad, solidaridad (trans-formación socialista, según la autora citada, del valor de la “fraternidad”). A éstos, se agregan valores muy de nuestros días, como la autonomía, a saber, el concepto, kantiano y cons-tructivista, de que la norma no surge del pensar por encargo, sino de la propia conciencia; la tolerancia acti-va, la inclusividad, la actitud de diá-logo, la conciencia, muy viva, de los derechos propios y del deber de respetar los ajenos.

¿"Ética de Mínimos"? (A. Cor-tina, 2000, p. 38), sí, en la medida que se compartan las preocupacio-nes, propias de la autora, por un Estado laico y pluralista, y no, en la medida en que los valores indicados son, no impuestos, sino, vividos por personas, de las que se espera que, en las diversas experiencias y cir-cunstancias, los enriquezcan de la mayor profundidad humana de que sean capaces.

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Acceso a la información

pública: El principio

es la publicidad y el secreto

Lester Ramírez Irías* la excepción

ANALIZA EL FENÓMENO DEL ACCESO A LA INFORMACIÓN Y SU RESPECTIVA COMPRENSIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO JURÍDICO E INTERNACIONAL, SU INSTITUCIONALIZACIÓN, LOS DIFERENTES ORDENAMIENTOS JURÍDICOS EXISTENTES EN LATINOAMÉRICA, Y EL PAPEL QUE PODRÍA TENER EN LA DEMOCRATIZACIÓN DE LOS REGÍMENES POLÍTICOS.

PALABRAS CLAVES: ACCESO A LA INFORMACIÓN / DERECHO A LA INFORMACIÓN / DERECHOS DE LOS CIUDADANOS / DEMOCRACIA

No es de extrañar, entonces, que en las sociedades alrededor del mundo la idea de “confianza” haya cambiado drásticamente, ya sea en el go-bierno, el sector privado, en las profesiones, en los medios o la sociedad civil. La gente ya no acepta el dictado: “No tengan dudas. Pueden confiar en mi”. Tan frecuentemente aislada de la información, tan a menudo con-fundida y tan asiduamente engañada, la gente ahora tiende a responder: “¡Demuéstremelo! ¡Debo cerciorarme!”. La transparencia ha llegado a sustituir a la confianza.

Jeremy Pope. Global Corruption Report. 2003.

Transparency International.

Introducción

En un mundo globalizado, donde la información fluye a una velocidad sin precedentes, las pala-

bras: publicidad, transparencia, ren-dición de cuentas y acceso a la in-formación, son cada vez más utiliza-das por la ciudadanía. Estos concep-tos no solamente se están utilizando en el argot de las relaciones repre-sentados–representantes o principal-agente como mecanismos de con-trol, sino que a medida que la pres-

tación de servicios públicos se en-cuentran cada vez más en la órbita del mercado y las sociedades cada vez más son heterogéneas, comple-jas y sobre todo sofisticadas, la ciu-dadanía (en su calidad de contribu-yente, cliente o usuario) requiere conocer más a detalle los procesos, instancias, recursos y las formas como la gestión de lo público puede o afecta el desarrollo de sus proyec-tos de vida y la de su entorno social, político y económico.

El acceso a la información pública es un pilar del desarrollo de la autonomía personal y el ejercicio ciudadano, no obstante, las deficien-cias estructurales e institucionales de los gobiernos no permiten que la información fluya libremente o cuan-do logra llegar, se presenta con gra-ves asimetrías que limitan o imposi-bilitan su apropiada utilización. Por otro lado, se percibe que la informa-ción cada vez se administra a través de entes privados, llámense institu-ciones financieras o crediticias, ase-guradoras, gestoras de salud o so-ciedades de la información, y que el Estado presenta serios limitantes en la regulación de estas nuevas inter-acciones, ya sea por su novedoso carácter jurídico, o por la pérdida de su capacidad para influir en la eco-nomía nacional como producto de la misma globalización.

Para afrontar estos retos, es necesario repensar las formas de intervención por parte de la ciuda-danía, y considerar tomar una ruta hacia la liberalización de la informa-ción pública. Liberalización, no en el sentido de dejar al mercado actuar sin un marco regulatorio e institucio-nal sólido, sino más bien, a través de la construcción de una verdadera conciencia de rendición de cuentas, transparencia y apertura por parte de los estamentos burocráticos, políti-cos y el empoderamiento del derecho por parte de la sociedad. Se trata de un proceso de educación y socialización, presentado en dos dimensiones:

• Educar al aparato burocrático, en cuanto a la obligación de informar, la que no debe en-tregar, y la forma de gestionar y administrar la información para ponerla al alcance del público.

• Capacitación ciudadana, pro-movida, tanto por el Estado como por la misma sociedad, orientada a saber sus dere-chos, hacerlos efectivos y so-bre todo, qué hacer con la in-formación.

Semejante cambio cultural lle-va inevitablemente a una actitud más crítica hacia las tareas de la clase política y de las burocracias: el re-presentado o principal ya no perma-nece como un sujeto pasivo, sino que asume un rol de monitoreo acti-vo. Para esto, es necesario hacer efectivos aquellos principios constitu-tivos de todas las democracias, que debido a las trayectorias históricas de los sistemas políticos latinoameri-canos han permanecido ausentes o en desuso. En primer lugar, es de enfatizar que el derecho al acceso a la información, al ser un complemen-to del derecho a la libertad de expre-

sión, es un derecho humano y sin perjuicio de otros derechos funda-mentales, ha de primar jerárquica-mente por sobre cualquier derecho positivo. Un segundo postulado de-mocrático es el principio republicano de publicidad, la que obliga, tanto a los servidores y funcionarios públi-cos, como a las autoridades electas de actuar de forma transparente y dar cuenta de sus actos en el ejerci-cio del poder. En ese sentido, brin-dar información desde la autoridad estatal no es una buena o mala polí-tica pública decidida por el gobierno de turno, sino una exigencia que se desprende de la misma razón repu-blicana y democrática del Estado de Derecho.

Como se ha mencionado ante-riormente, este derecho de acceso a la información pública, se ha venido ejercitando de una manera muy limi-tada, debido, entre otros factores, a que muchos marcos legales, prove-nientes de una época que aún no era testigo del enorme cambio so-cial, económico, tecnológico y de-mocrático que hoy se experimenta, no contemplaban otros escenarios de peligro más que aquellos que limitaban la expresión o la libre emi-sión del pensamiento. Por su parte, desde la perspectiva de la acción colectiva, la implementación del de-recho de acceso a la información pública en un país, conlleva una serie de modificaciones trascenden-tales en la forma de operar del Esta-do. Tradicionalmente, el uso exclusi-vo y secreto que los gobiernos (servidores públicos, autoridades y representantes electas), han hecho de la información un instrumento del ejercicio discrecional y vertical del poder, y de los recursos y patrimonio público. Esta condición, sumado a la falta de elementos coercitivos, gene-ra los incentivos para no divulgar información, y consecuentemente el incumplimiento e irrespeto del derecho.

Como se documentará en el presente trabajo, el reconocimiento del derecho al acceso a la informa-ción, es el primer elemento que ayu-da a que la transparencia y la rendi-ción de cuentas pueda traducirse en la reducción de la discrecionalidad de los agentes públicos, para deter-minar qué información es pública y cuál es confidencial. Obviamente, en el desarrollo de una estrategia de transparencia y acceso a la informa-ción, habrá que considerar la oposi-ción no sólo de fuerzas dinámicas (intereses privados, redes de corrup-tela, etc.), sino que también pueden existir fuerzas inerciales, como por ejemplo, la combinación perversa entre incompetencia administrativa y reglas informales que pueden minar la efectividad de las instituciones formales, e incluso, valores cultura-les (capital social negativo, anomia cívica, alta desconfianza interperso-nal, baja autonomía personal, etc.), que en la práctica pueden obstaculi-zar el debido ejercicio del derecho de acceso a la información.

El presente trabajo buscará argumentar a favor del derecho al acceso a la información, como un derecho fundamental que debe pri-mar en las relaciones Estado-ciudadanía de las democracias re-publicanas liberales contemporáne-as, y en consecuencia se ha de cul-tivar una cultura de rendición de cuentas y transparencia en las ad-ministraciones públicas, no solamen-te para que la ciudadanía pueda controlar o evaluar a sus represen-tantes, sino para promover una me-jor eficiencia y eficacia en la gestión de lo público. Bajo la hipótesis que el acceso a la información y su respec-tiva comprensión puede influenciar en los hábitos de los individuos o de las instituciones, procedimientos, inversiones y cálculos gerenciales sobre el mejoramiento de la eficien-cia, se buscará estudiar el fenómeno del acceso a la información; su desa-rrollo jurídico e internacional, su insti-tucionalización, los diferentes orde-namientos jurídicos existentes (con especial énfasis en América Latina), y el papel que puede tener en la democratización de los regímenes.

En un primer plano, se bus-cará ilustrar los antecedentes del derecho al acceso a la información, su trayectoria desde la perspectiva internacional. Se ilustrarán los avan-ces en la institucionalidad interna-cional, y algunas incidencias que se han convertido en estándares inter-nacionales a cumplir por parte de las legislaciones internas. Además, se analizará las conceptualizaciones pertinentes, doctrina relevante y los preceptos jurídicos en que se fun-damenta. Al buscar conceptualizar, se hará hincapié en diferenciar el concepto de derecho a la informa-ción con el derecho al acceso a la información, considerándose este último como un prerrequisito para hacer uso o concretar otros dere-chos, ya sea de índole política, so-cial o económica. Finalmente, se brindará una serie de conclusiones dentro del contexto del desarrollo del derecho al acceso a la información, y el impacto que las normativas han tenido en la ciudadanía, en las ad-ministraciones públicas y en los pro-cesos democráticos.

El trabajo de investigación se encuentra estructurado en cinco partes globales. Cada una está sub-dividida en capítulos. Asimismo, a lo largo del documento hay notas al pie de página que amplían, precisan, matizan o pretenden enriquecer al-gunos de los aspectos que se deta-llan. Además, las notas al pie de página sirven para indicar la fuente de la que fue extraída una norma en específico, sea un tratado interna-cional, convenio, ley, reglamento o acuerdo, como ciertas fuentes se-cundarias que complementan el contenido e idea que se pretende expresar.

Desarrollo del Derecho

a la Información Pública

Antecedentes

El punto de partida, al estudiar una realidad jurídica, es aquella rela-tiva al origen y a la forma en que se ha configurado a lo largo del tiempo. Habitualmente son factores políticos, económicos, sociales y culturales, además de los que la oportunidad y el ingenio humano aportan, los que intervienen en la consolidación de un área del derecho y como se apre-ciará a lo largo del presente trabajo, el derecho a la información y su pos-tulado operativo: el derecho al acce-so a la información pública, no se distancian de dicho axioma.

Aún cuando se puede estudiar el derecho a la información desde varios puntos de vista, la presente sección buscará presentar un breve recuento histórico de los avances que se ha tenido en materia de este derecho, a partir de la Revolución Liberal del Siglo XVIII hasta llegar a los instrumentos jurídicos universa-les de la Organización de las Nacio-nes Unidas, ONU, y el cuerpo jurídi-co internacional que se ha desarrollado en los últimos años.

La Revolución Liberal

del Siglo XVIII

Durante la mayor parte de la historia, la libertad de expresión del individuo ha sido obstaculizada por

totalitarios y el status quo del régi-men. En todas las sociedades y cul-turas han existido distintos credos políticos y religiosos que han cons-treñido la razón humana y el cono-cimiento, porque se consideraba que determinados valores, normas y pensamientos debían ser incuestio-nables. Este absolutismo ideológico, que operó históricamente con un marcado carácter religioso y tiránico, obligaba a que todos se manifesta-sen, mediante la palabra o el escrito, con arreglo a los cánones estableci-dos. La censura representaba un instrumento de control social de la expresión pública de ideas, opinio-nes o sentimientos que contuvieran algún elemento de ataque a la auto-ridad del gobierno, o al orden social y moral, que esa misma autoridad estaba obligada a proteger.

En términos políticos, el punto de partida es la separación entre el Estado y la Sociedad. La filosofía que late en torno a esta temática no era una filosofía puramente histórico-sociológica o histórico-política, sino una filosofía que servirá de base para dar justificación teórica al régi-men representativo, y subsecuen-temente, el surgimiento de los parlamentos como órganos repre-sentativos, deliberativos, y públicos por excelencia, en el que la Socie-dad encuentra su punto de anclaje, su protección política. De esta forma, los antecedentes próximos del dere-cho de la información se sitúan a finales del siglo XVIII, con la ruptura del sistema implantado por el Anti-guo Régimen en manos del Movi-miento Liberal.1 El principio clave de todos los cambios que se van a dar será la idea de que todos los hom-bres tienen iguales derechos, y de que éstos son anteriores a la consti-tución de los Estados (Azurmendi, 2001: 24). Es a partir de este movi-miento filosófico cuando la idea de que la difusión de información, ya sea oral como escrita, se convierte en derecho del hombre, una libertad, un espacio inherente al ciudadano, garantizado por el mismo Estado.2

Entre esos derechos estará el de libertad de expresión y de prensa, consagrados en cartas magnas for-jadas en la Revolución Francesa3 y Americana,4 los que servirán de

antesala para el actual derecho a la información. A partir de la Revolu-ción Liberal, se da comienzo al fenómeno denominado "constitucio-nalización de la libertad de expre-sión": La difusión de información se concibe como una libertad, es decir, como una facultad propia del ser humano en la que el Estado debe abstenerse de intervenir. Junto a la noción de libertad aparecen insepa-rablemente las de restricción legal y abuso de derecho. Se establece que una norma sólo puede restringir un derecho fundamental si tiene carác-ter constitucional, o sí la restricción está basada en una norma de rango constitucional. Las libertades públi-cas, en la medida en que son reco-nocidas en un ámbito de convivencia social, no podrán ser ilimitadas.5

Es indudable la influencia que tuvieron las declaraciones de Virgi-nia y la francesa en el reconoci-miento de las libertades de expre-sión y de prensa. Sin embargo, aunque su trascendencia superó el primitivo ámbito local de su origen, estos textos no eran universales. Habría que esperar el desarrollo y masificación de las tecnologías de la información, y de la dinámica inter-nacionalista en la comunidad de las naciones, para poder hablar de tex-tos jurídicos universales.

La información pública como

generadora de opinión pública

en el siglo XIX

Tras la Revolución Francesa se produjo en toda Europa una reac-ción conservadora y se impuso de nuevo el absolutismo, por lo que los medios impresos liberales tuvieron que dirigir sus esfuerzos a luchar contra las limitaciones impuestos al ejercicio de los derechos individua-les. A la par de ese absolutismo, se experimentará un desarrollo sustan-cial de los medios impresos, el que ha de responder a la necesidad de información por parte de una socie-dad cada vez más letrada, a los avances económicos y tecnológicos de la era, por ejemplo, el desarrollo del ferrocarril favoreció la rápida difusión de los periódicos y el telé-grafo fue utilizado por las agencias

de noticias para difundir informacio-nes, y a las nuevas formas de go-bierno representativo que se instau-ran. Con el ingreso de los medios masivos de comunicación y su in-corporación a nivel planetario la situación cambia. No sólo es el público de la esfera pública el que se amplía sino sus posibilidades de participación.

Es de esta manera, que se produce un fenómeno sociopolítico caracterizado por generar un proce-so psicológico de interpretación co-lectiva, denominado opinión pública, elemento clave en las democracias para el reconocimiento del poder político.6 La opinión pública se con-vierte en el rasgo distintivo más im-portante del régimen político esta-blecido por el liberalismo, convertido en un régimen de opinión, que con-siste en un sistema de gobierno que se legitima por la opinión pública.7

Paralelo a los avances en li-bertad de prensa y de expresión, el poder social y político que adquiere el desarrollo de la prensa le hace asumir funciones de interés público, lo que obligó al legislador de la épo-ca a regular jurídicamente una rela-ción cada vez más estrecha entre sociedad, poder político y medios de comunicación. Tras el triunfo del liberalismo, todos los países occi-dentales reconocieron, hacia 1881, la libertad de expresión y dictaron leyes de prensa. No obstante, estas leyes aparecen apegadas a los vai-venes políticos, liberales o conser-vadores, con modelos permisivos o limitadores, que tomaban en cuenta las prevenciones ante los abusos de la prensa, resaltándose la dificultad de impedirlos sin atentar contra el contenido fundamental de la libertad de expresión, lo que dio lugar a las leyes antilibelo que buscaban prote-ger a los sujetos de derecho de los daños morales que pudiese producir la difamación escrita.

Tomando en cuenta los avan-ces tecnológicos en materia de difu-sión de información que han de in-fluir en la manera de concebir el derecho a la información, el término “información”, en su faceta de “dere-cho a ser informado” (Mena Vázquez, J. 2006:34) vendrá a susti-tuir, y en algunos casos a comple-mentar, las libertades de prensa y de expresión, los que han de quedar insuficientes para afrontar los cam-bios políticos, sociales, económicos, tecnológicos y culturales del siglo XX. Con la universalización del de-recho a la información se apreciará un interés jurídico y moral en garan-tizar el derecho a ser informado so-bre lo “público”, con el propósito de achicar las distancias políticas y económicas de los individuos y las sociedades, y de esta forma ha de guardar una estrecha y simbiótica relación con otros derechos funda-mentales. Tal como expresa Toby Mendel (2003a:41):

“La libertad de información ha sido reconocida no sólo como un elemento crucial para una democracia participativa, de transparencia y buen gobier-no, sino también como un de-recho humano fundamental, protegido bajo ordenamientos internacionales y disposicio-nes constitucionales”.

El Derecho a la Información

en el Sistema Universal

de Derechos Humanos

Partiendo desde la doctrina jurídica clásica, el derecho interna-cional en su momento de génesis fue concebido como un ordenamien-to que pretendía regular las relacio-nes entre Estados como sujetos de derecho. Sin embargo, a medida que las relaciones interpersonales y las que éstos mantienen con los Esta-dos se propiciaban en estadios transnacionales, se va abriendo pa-so una tesis de cierta subjetividad del individuo en el marco del dere-cho internacional, pues es él, en definitiva, el destinatario directo de la norma. Sumado a tal condición, se van dando situaciones en que el propio Estado incumple las normas internacionales en perjuicio de las personas, y éstas se ven imposibili-tadas en recurrir ante las instancias internacionales debido al vacío legal existente; siendo el propio Estado, el único legalmente competente para activar los mecanismos de protec-ción y salvaguarda en el marco del derecho internacional.

En esta fase del derecho in-ternacional, la protección de los de-rechos humanos quedaba encomen-dada a los Estados y, sólo en casos excepcionales, el derecho interna-cional contemplaba mecanismos de protección a la persona como el derecho de asilo o la intervención por causa de humanidad.protección a la persona como el derecho de asilo o la intervención por causa de humanidad.protección a la persona como el derecho de asilo o la intervención por causa de humanidad.

cia inexcusable en las relaciones entre los Estados, y que se plasma en una serie de declaraciones y con-venios, ampliamente reconocidos en el ámbito internacional.

La Declaración Universal

de Derechos Humanos

de la ONU8

Indiscutiblemente, el punto de partida del derecho a la información en los cuerpos jurídicos, ya sean internacionales como nacionales, es la Declaración Universal de Dere-chos Humanos del 10 de diciembre de 1948.9 Autores como Jorge Mena Vázquez (2006:35) aducen que el motivo que el derecho a la información no se logra tutelar hasta 1948, se debe a la misma progresión histórica del derecho y de la misma Sociedad:

“Mientras la comunicación in-terpersonal fue la única forma de comunicación humana, el derecho a la libertad de opi-nión era el único derecho a la comunicación. Mas adelante con la invención de la impren-ta, se añadió el derecho a la expresión. Y más tarde, a me-dida que se desarrollaban los grandes medios de comunica-ción, el derecho a buscar, re-cibir y difundir información se convirtió en la preocupación fundamental”.10

El Artículo 19 de la Declara-ción Universal de Derechos Huma-nos expone esta progresión históri-ca-evolutiva: opinión, expresión e información:

“Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho inclu-ye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informacio-nes y opiniones, y el de difun-dirlas, sin limitación de fronte-ras, por cualquier medio de expresión”.

El contenido de este artículo, constituye la primera manifestación universal del derecho a la informa-ción al expresar en su texto que el derecho se gozará y ejercerá “sin limitación de fronteras”. A su vez, previene los avances tecnológicos que han de sufrir los medios tradi-cionales de expresión del pensa-miento. El artículo no es, en este sentido, restringido sino abierto, tanto a la comunicación entre perso-nas como a las posibilidades de comunicarse “por cualquier medio”.

Sin embargo, al no distinguir con claridad el concepto de derecho a la información, el Artículo 19 con-tinúa adscrito a los conceptos anti-guos de las libertades de expresión y de opinión del liberalismo del siglo XVIII. Será hasta que el derecho logre su efectividad a través del de-recho positivo internacional, tratados vinculantes, y/o derecho positivo interno, leyes, decisiones judiciales y prácticas nacionales, que realmente se establecerá una diferenciación entre ambos preceptos. No obstante, no se puede negar la relación intrín-seca que existe entre acceso a la información y la libertad de expre-sión. Mientras la libertad de ex-presión como manifestación de la autonomía no parece requerir direc-tamente del derecho al acceso a la información, la libertad de expresión como precondición al proceso de toma de decisiones en un sistema democrático se asocia indiscutible-mente con la libertad de acceso a la información.11

Sistema Interamericano

de Promoción y Protección

de los Derechos Humanos

Desde su creación en 1948, la Organización de Estados America-nos, OEA, ha venido desarrollando el Sistema Interamericano de Pro-moción y Protección de los Derechos Humanos, el que ha permitido homo-logar y comunicar a los distintos sistemas jurídicos nacionales de América, criterios comunes en torno a la observancia de los derechos fundamentales con una relevante actuación en el campo de las liberta-des públicas. En esa línea, el reco-nocimiento del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión apa-rece en el Artículo 13; numeral I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (suscrita en América, criterios comunes en torno a la observancia de los derechos fundamentales con una relevante actuación en el campo de las liberta-des públicas. En esa línea, el reco-nocimiento del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión apa-rece en el Artículo 13; numeral I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (suscrita en América, criterios comunes en torno a la observancia de los derechos fundamentales con una relevante actuación en el campo de las liberta-des públicas. En esa línea, el reco-nocimiento del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión apa-rece en el Artículo 13; numeral I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (suscrita en América, criterios comunes en torno a la observancia de los derechos fundamentales con una relevante actuación en el campo de las liberta-des públicas. En esa línea, el reco-nocimiento del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión apa-rece en el Artículo 13; numeral I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (suscrita en América, criterios comunes en torno a la observancia de los derechos fundamentales con una relevante actuación en el campo de las liberta-des públicas. En esa línea, el reco-nocimiento del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión apa-rece en el Artículo 13; numeral I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (suscrita en América, criterios comunes en torno a la observancia de los derechos fundamentales con una relevante actuación en el campo de las liberta-des públicas. En esa línea, el reco-nocimiento del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión apa-rece en el Artículo 13; numeral I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (suscrita en América, criterios comunes en torno a la observancia de los derechos fundamentales con una relevante actuación en el campo de las liberta-des públicas. En esa línea, el reco-nocimiento del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión apa-rece en el Artículo 13; numeral I de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (suscrita en

1. "Toda persona tiene dere-cho a la libertad de pensa-miento y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir in-formaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa

o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección".

En octubre del 2000, la Comi-sión Interamericana de Derechos Humanos aprobó la Declaración Interamericana de Principios sobre la Libertad de Expresión,12 conside-rado el primer documento oficial vinculante sobre libertad de informa-ción en la OEA.13 Amparándose en tales Principios, el 8 de julio del 2005 la Comisión Interamericana de De-rechos Humanos presentó una de-manda ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, CIDH, la que tenía como fundamento fáctico la negativa del Estado en brindar a las victimas toda la información que requerían sobre un proyecto de de-forestación con impacto ambiental en Chile.14 La Comisión sostenía que esta negativa de información, así como la falta de un recurso judi-cial efectivo para impugnarla, gene-raban la responsabilidad internacio-nal del Estado por la violación del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, y del derecho a la protección judicial. En sentencia del 19 de setiembre del 2006, la CIDH falla reconociendo el derecho de acceso a la información en poder del Estado. La sentencia de la OEA constituye el primer fallo judicial internacional, reconociendo el dere-cho a la información como un dere-cho fundamental, sentando prece-dente a nivel internacional, y en el proceso generando jurisprudencia para futuros casos de violación al derecho fundamental de acceso a la información pública.15 El Sistema Europeo

de Derechos Humanos

La Convención Europea de Derechos Humanos, CEDH, fue adoptada por el Consejo de Europa16 en 1950 y entró en vigor en 1953, teniendo por objeto proteger los de-rechos humanos y las libertades fundamentales, de acuerdo a la De-claración Universal de Derechos Humanos de la ONU. El numeral 1 del Artículo 10 de la CEDH, garanti-za la libertad de expresión como derecho humano fundamental, y el numeral 2 estipula las limitaciones del derecho en función a considera-ciones internas de los Estados sig-natarios y el conflicto que puede tener con otros derechos fundamen-tales.17

Cabe hacer la observación que el Artículo 10 de la Convención

Europea difiere de las garantías consagradas en los Artículos 19 de la Declaración Universal y del Artículo 13 de la Convención Ameri-cana sobre Derechos Humanos, al solamente garantizar los derechos a “recibir y difundir”, omitiendo el dere-cho a “buscar” información como condición de la libertad de expre-sión: Artículo 10:

“Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión. Este derecho comprende la li-bertad de opinión y la libertad de recibir o de comunicar in-formaciones o ideas sin que pueda haber injerencia de au-toridades públicas y sin consi-deración de fronteras. El pre-sente artículo no impide que los Estados sometan a las empresas de radiodifusión de cinematografía o de televisión a un régimen de autorización previa.”18

No solamente la necesidad de consolidar los derechos políticos comunitarios han promovido el desa-rrollo del derecho a la información en la Unión Europea, UE, también las preocupaciones ambientales han favorecido la noción, o más bien la exigencia, del derecho de acceso a la información. Los ambientalistas han advertido que el ejercicio del derecho de acceso a la información es de crucial importancia para llevar a cabo la labor de control de la acti-vidad pública y privada que pudiese poner en riesgo al medio ambiente. Como éste resulta ser de interés general, un “patrimonio común”, es normal que su manejo reclame la democratización. En ese sentido, el 17 de febrero del 2005, el Consejo de la Unión Europea aprobó la “Con-vención sobre el acceso a la infor-mación, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos de medio ambiente” o Convenio de Aarhus.19

El pasado 27 de noviembre del 2008, los Estados Miembros del Consejo de Europa suscribieron la Convención Europea para el Acceso a la Información de Documentos Oficiales,20 cuyo texto se considera el primer ordenamiento jurídico in-ternacional que garantice el derecho al acceso a la información pública, a través de cualquier soporte y en poder de autoridades públicas. La Convención establece que el dere-cho al acceso a “documentos oficia-les” puede ser ejercido por todas las personas sin la necesidad de de-mostrar un interés particular en torno a la información requerida, sin nin-gún cobro por la tramitación y entre-

ga de los documentos solicitados. En otras palabras, el acceso debe ser la norma y su denegación, la excep-ción, para todos los ciudadanos, sin que tengan que demostrar ningún interés personal concreto.

Si bien ha habido un avance en el desarrollo de un cuerpo jurídico internacional vinculante, la Conven-ción Europea para el Acceso a la Información de Documentos Oficia-les tiene sus detractores, específi-camente en lo que se refiere al al-cance. Las ramas judiciales y legislativas solamente están obliga-das a publicar documentos relacio-nados con sus “funciones adminis-trativas”, igual consideración reciben las entidades privadas que gestionen recursos públicos. La Convención también obvia el derecho de apelar al “silencio administrativo” al momen-to que se solicite información públi-ca, y tampoco define los plazos para hacer entrega de información.

Aproximación conceptual

Derecho a la información

¿Qué es el derecho a la infor-mación? Se puede afirmar que no existe un concepto uniforme y uni-versalmente aceptado, sin embargo, existen diversos elementos que permiten construir una definición compatible con las definiciones recu-rrentes formadas desde la doctrina jurídica clásica. Para tal fin, es opor-tuno tomar como punto de partida el texto del Artículo 19 de la Declara-ción Universal de Derechos Huma-nos de 1948, para encontrar una conceptualización universalmente aceptada. En tal sentido se reconoce como una garantía fundamental que toda persona posee para: investigar, recibir y difundir información.

Estructura interna del derecho

a la información

Según Azurmendi (2001:31), el derecho a la información en su calidad de derecho humano puede desglosarse a partir de tres categor-ías, que constituyen su estructura interna:

• El sujeto del derecho a la in-formación es un sujeto univer-sal: se atribuye a todas las personas. En función al princi-pio de universalidad, nadie puede ser privado del derecho a la información, pues la co-municación es tan natural en el ser humano como el dere-cho a vivir; por lo tanto es inalienable como intransferible e irrenunciable. No obstante, no es un derecho absoluto en cuanto a su contenido, porque están condicionados a las normas morales y de orden público que buscan proteger a terceros y la seguridad nacional.

• Su objeto, el bien que se trata de asegurar y proteger, es la información: la que se consi-

dera un medio o instrumento para el ejercicio de otros dere-chos. De modo que la infor-mación tiene, además de un valor propio, uno instrumen-tal, que sirve como presu-puesto del ejercicio de otros derechos.

• Las facultades son las posibi-lidades de acción del sujeto. En materia del derecho a la in-formación, las facultades que corresponden de forma igual a todos y cada una de las per-sonas, son: recibir, investigar y difundir información. De esta manera, la información debe entenderse en un sentido am-plio que abarque los procedi-mientos: recolectar, almace-nar, tratar, difundir, recibir; así como los tipos de información: hechos, noticias, datos, opi-niones, ideas; y sus diversas funciones.

Características del derecho

a la información

• Es un derecho “natural” por cuanto su razón de ser radica en la naturaleza sociable del hombre y en la función social que realiza al informar.

• Es un derecho personal, por-que incide en la autonomía de la persona, sobre todo en la esfera pública.

• No es un derecho absoluto, sino susceptible de limitacio-nes; el ejercicio del derecho entraña deberes y responsabi-lidades especiales. Por esa razón, está sujeto a ciertas restricciones, que deberán es-tar expresamente fijadas por la ley con el propósito de:

o Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación de los demás.

o La protección de la segu-ridad nacional, el orden público, la salud o la moral pública.

• Es un derecho político, en el sentido de que posibilita y se funda en la participación políti-ca o en las funciones públicas. El “acceso a la información”, la “participación del ciudadano en el proceso decisorio” y el “acceso a la justicia” constitu-yen los tres pilares de lo que se ha convenido hoy día en llamar: la “democracia partici-pativa” (Pérez, E. y Makowiak, J. 2004).

• Es un derecho universal, invio-lable e inalienable al conside-rarse un derecho humano. El derecho a la información se enmarca dentro de los dere-chos humanos de primera ge-neración, la denominación otorgada a los derechos civiles y políticos y a las libertades públicas.

• Se considera un derecho de doble vía, es decir, no cubre

únicamente a quien informa, sino que incluye también a los receptores del mensaje infor-mativo, quienes están en el deber de reclamar de acuerdo al espíritu del mismo derecho fundamental, una cierta cali-dad de la información.

Derecho a la información:

‘lato senso y estricto senso’

De acuerdo al concepto inspi-rado en el pensamiento liberal del siglo XVIII y operacionalizado a través de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el derecho a la información en su sentido amplio o lato sensu, se refiere al derecho fundamental que posibilita el acceso a la información libremente y sin restricciones (salvo las que la ley prevé) a todas las personas (Villa-nueva, 2003: XVIII). El derecho a la información en este sentido se pre-senta como un derecho individual que ha de cumplir una función que maximice el campo de autonomía personal, posibilitando el ejercicio de la libertad de expresión en un con-texto de mayor diversidad de datos, voces y opiniones (Abromovich y Courtis, 2000:2).

En base al principio de indivi-dualidad, el acceso y uso de la in-formación es un acto individual, de-bido a que las necesidades varían de persona a persona, incluso la misma información podría tener dife-rentes usos en distintos entornos o momentos. No obstante, se puede afirmar, que esa misma información interpretada en el ámbito social, puede funcionar como un mercado social de ideas, en el que cada indi-viduo, expresando su propia opinión de la información asimilada y con-frontándola con la opinión de los demás, puede dar lugar a que se genere una especie de verdad colec-tiva u opinión pública. afirmar, que esa misma información interpretada en el ámbito social, puede funcionar como un mercado social de ideas, en el que cada indi-viduo, expresando su propia opinión de la información asimilada y con-frontándola con la opinión de los demás, puede dar lugar a que se genere una especie de verdad colec-tiva u opinión pública. afirmar, que esa misma información interpretada en el ámbito social, puede funcionar como un mercado social de ideas, en el que cada indi-viduo, expresando su propia opinión de la información asimilada y con-frontándola con la opinión de los demás, puede dar lugar a que se genere una especie de verdad colec-tiva u opinión pública.

Al argumentar que la opinión pública es producto de un proceso social de asimilación e interpretación de la información, el derecho a la información en su sentido estricto o estricto sensu, se considera como un derecho colectivo.21 Tal derecho se considera fundamental para el mejo- ramiento de una conciencia ciuda- dana que contribuirá a que las per- sonas se encuentren mejores calificadas para tomar decisiones; requerimiento esencial para el desa- rrollo político, económico y social de éstas, y para la consecución de una democracia de calidad en términos de Dahl (véase gráfico No. 1).22

Derecho al acceso

a la información pública

El derecho al acceso a la in-formación pública, se puede definir como: “la prerrogativa que goza toda persona para acceder a datos, regis-tros y todo tipo de información en poder de entidades públicas y em presas privadas que ejercen gasto público y/o cumplan funciones de autoridad, con las excepciones taxa-tivas que establezca la ley (Villanue-va, E. 2003: XXIV).23

El derecho al acceso a la in-formación pública es un derecho fundado en una de las característi-cas principales del gobierno republi-cano, que es el de la publicidad de GRÁFICO No. 1

DERECHO A LA INFORMACIÓN EN SUS DOS INTERPRETACIONES:

A) SENTIDO AMPLIO, ID. EST., DERECHO INDIVIDUAL QUE POSIBILITA

EL ACCESO A LA INFORMACIÓN LIBREMENTE Y SIN RESTRICCIONES

(SALVO LAS QUE LA LEY PREVÉ), Y B) SENTIDO ESTRICTO,

ID. EST. DERECHO AL ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

los actos de gobierno y transparen-cia en la administración. Esta carac-terística se explica a partir de los propios cimientos del ejercicio del gobierno representativo: la incorpo-ración democrática tiene carácter temporal, y las funciones públicas que ejercen los delegados o gober-nantes estarán abiertas al escrutinio de los representados o gobernados. El acceso a la información sobre la cosa pública y su consecuente com-prensión, posibilita a las personas a participar con propiedad, contribu-yendo de tal modo al debate público de las ideas, lo que constituye una garantía esencial del sistema de-mocrático (Sartori, G. 1997).

Estructura del derecho

al acceso a la información

pública

La conceptualización del ac-ceso a la información como derecho es aún incipiente, y ha sido hasta años recientes que se han iniciado discusiones sobre la justificación y los alcances de este derecho, los

que aún no han adquirido un perfil definitivo en términos jurídicos como en su implementación. Dentro de esa línea, autores como Ernesto Villanueva (2003) buscan describir la estructura del derecho al acceso a la información pública, y se encuentran justamente con las diferentes nocio-nes, interpretaciones y alcances que se tienen sobre el derecho, primor-dialmente influenciado en gran me-dida por la cultura jurídica como por el desarrollo institucional de cada país.

• El sujeto del derecho. En el derecho de acceso a la infor-mación pública concurren dos sujetos: a) el sujeto activo y b) el sujeto pasivo. El activo es el titular del derecho o de la legi-timación activa, y en el caso del pasivo; es quien tiene la obligación legal de proporcio-nar la información solicitada o el titular de la legitimación pasiva.

Al tratar de distinguir a profun-didad quien es el “sujeto acti-vo” del derecho, algunas legis-laciones consideran a las personas jurídicas, mientras otras se refieren a las natura-les. A la vez puede quedar la incertidumbre, sobre sí la titu-laridad del derecho debe re-caer únicamente sobre los ciudadanos o cualquier perso-na residente en el país. En to-do caso la tendencia interna-cional, liderada por la Ley Modelo de Acceso a la Infor-mación24 y los 10 Principios del Derecho al Acceso a la In-formación Pública (10 Princi-ples on Right to Know); busca uniformar las legislaciones al dejar por sentado que el dere-cho de acceso a la informa-ción es de naturaleza tal que puede ser reclamado por cualquier persona, sin necesi-dad de demostrar nacionalidad y justificación.25

En lo que concierne al sujeto pasivo, inicialmente las leyes lo limitaban al Poder Ejecutivo, no obstante, en la actualidad buena parte de las legisla-

ciones nacionales, abarcando las latinoamericanas, incluyen como sujeto pasivo a los tres poderes y a empresas priva-das o entidades del Tercer Sector que ejercen gasto público.26

• Objeto del Derecho: se refiere a la información27 administra-da por el Estado que le perte-nece al público. En este senti-do, no solamente se trata que tales datos e informaciones le sirvan al ciudadano para co-nocer mejor los diversos pro-cesos de funcionamiento del Estado y generar un mayor control de las actuaciones de los representantes al promo-ver un gobierno más abierto y transparente que rinde cuen-tas, sino que esta información sirva para las decisiones del día a día de las personas, en el desarrollo de sus vidas. De-cisiones que se deben tomar sobre: ¿qué escuela pública ofrece la mejor propuesta educativa para un padre que busca dar la mejor educación a sus hijos? o ¿cuáles son las empresas que respetan las le-yes ambientales?, en el caso de personas interesadas por un desarrollo sostenible de sus comunidades.

Acceso a la información

pública: una herramienta

para un fin y no el fin

en sí mismo

La vinculación entre el dere-cho del ciudadano al acceso a la información y el ejercicio de otros derechos constitucionales no es casual: precisamente la garantía del acceso resulta ser el fundamento básico para el ejercicio libre y res-ponsable de otros derechos funda-mentales y el desarrollo de la vida pública y privada de las personas. Esto resulta particularmente claro cuando se tiene en cuenta que sí un ciudadano no recibe información amplia, veraz, actualizada, completa y comprensible sobre los asuntos que le interesan, no podrá tomar decisiones mejores calificadas.

En ese sentido, la información funciona como presupuesto de la posibilidad de una decisión racional por parte del titular de un derecho. En muchos casos, las personas se ven afrontadas por un abanico de posibilidades de acción o elección, el ejercicio efectivo del derecho sólo tendrá sentido en la medida de la existencia de información previa que haga posible una verdadera y ade-cuada elección. El derecho al voto, es el ejemplo paradigmático de esta situación (aunque además de infor-mación también necesita asimilar estos datos dentro de un proceso cognoscitivo), pero también se pue-den considerar ejemplos en el dere-cho del consumidor, en el que, la información está dirigida a determi-nar las preferencias del consumidor, y de esta manera decidir con un conocimiento mejor cualificado las cualidades y atributos de los produc-tos o servicios en el mercado.

Todos los derechos antes mencionados requieren diversos niveles de información para poder adquirir un cierto rango de ejecutivi-dad y, por supuesto, la carencia de los datos y valoraciones que requie-re podría provocarle disfunciones en el ejercicio de sus derechos, o inclu-so el temor o miedo a su realización:

“Un ciudadano que enfrenta vacíos y lagunas de informa-ción sobre asuntos públicos tampoco tendrá oportunidad de expresar su pensamiento sobre dichos asuntos, lo que socavaría los principios fun-damentales de toda democra-cia: el control popular y la igualdad política”. (Villoria, M. 2006:110).

Conforme a tal aserción se puede concluir que el afianzamiento del derecho al acceso a la informa-ción es condición sine qua non para la consecución de otros derechos y consecuentemente la debida partici-pación ciudadana en el proceso de-mocrático y en el desenvolvimiento social y económico.

El acceso a la información

pública y la consolidación

democrática

Según la Teoría Normativa de la Democracia de Robert Dahl (1999:7), existen cinco criterios de un gobierno democrático, a saber:

• Participación efectiva.

• Igualdad de votos en la etapa decisoria.

• Formación de juicios propios de todos los ciudadanos.

• Control final de la agenda.

• Inclusión.

Conforme a estos criterios, si las autoridades públicas, de manera deliberada y dolosa retie-nen, retrasen o manipulen la infor-mación pública para vedar la posibi-lidad de que la ciudadanía pueda participar libre y objetivamente en la formación de la voluntad general, en el proceso de toma de decisiones y en el control popular, incurrirán en una violación a un derecho funda-mental y sobre todo se estará violen-tando los principios democráticos republicanos (Villoria, M. 2006).

El concepto de la democracia se funde sobre un principio básico: el poder reside en la ciudadanía y es ésta la que elige a sus representan-tes para que lo ejerzan. Con el voto, los ciudadanos delegan el poder para la administración del Estado, sin renunciar al derecho de conocer qué es lo que se hace en nombre de ellos. De esta forma, el sistema de-mocrático liberal supone dos princi-pios fundamentales:

• La obligación de los represen-tantes de rendir cuentas.

• Publicar los actos de gobierno.

El reconocimiento del derecho al acceso a la información es el pri-mer elemento que ayuda a que la transparencia y la rendición de cuen-tas pueda traducirse en la reducción de la discrecionalidad de los agentes públicos, para determinar qué infor-mación es pública y cuál es confi-dencial. Prueba de esto se evidencia en el estudio de monitorio denomi-nado “Transparencia y Silencio”, llevado a cabo por The Open Society Justice Initiative en catorce países de diversos sistemas jurídicos y ad-ministrativos en el 2004.28 De acuer-do a los resultados obtenidos, se logró evidenciar que en los países con leyes de acceso a la informa-ción, las solicitudes de información a las entidades gubernamentales ob-tuvieron respuestas con un 20% más de frecuencia, en comparación con aquellos sistemas legales caren-tes de una ley de acceso a la información. La rendición de cuentas y transparencia en la gestión pública no son elementos aislados, pero no deben confundirse. El gobierno debe rendir cuentas para reportar y expli-car sus acciones, y debe ser trans-parente para demostrar sus acciones y ser objeto de escrutinio público. Con esto se asegura que los funcio-narios se responsabilicen de sus actos ante la misma administración pública, el sistema legal o la propia sociedad. Con la transparencia se garantiza que los gobernantes se desenvuelvan conforme unos princi-pios éticos y morales o marcos lega-les aceptados y reconocidos por la ciudadanía. Con la rendición de cuentas el agente se justifica ante su principal, y con la transparencia el principal puede conocer si el agente está actuando de acorde a la norma-tiva (Guerrero, 2002:13-14).

Con la transparencia los go-bernantes se comprometen a la dis-cusión abierta. Con la rendición de cuentas los representantes manifies-tan el grado de receptividad ante las demandas ciudadanas, y conse-cuentemente se les evalúa su desempeño, ya sea en el voto, verti-cal electoral accountability, o por la misma deslegitimación de su manda-to-social accountability- (Peruzzotti y Smulovitz. 2006:8). En ese sentido, la rendición de cuentas es una herramienta útil para castigar gober-nantes ineficaces o deshonestos y premiar a quienes atienden los in-tereses de sus electores. No obstan-te, estos mecanismos acarrean un precio. Al defender la transparencia y la rendición de cuentas, la ciuda-danía debe asumir costos económicos, sociales y políticos, pues las instituciones y autoridades públicas deben tomar la nueva tarea de dar a conocer información que anteriormente no divulgaban, (impli-ca una reorganización y reordena-miento administrativo en términos estructurales, operativos y cultura-les) y en el ínterin; las burocracias (acostumbradas a la opacidad admi-nistrativa), y las élites que controlan la información para fines particularis-tas, contraatacarán toda iniciativa que busque modificar sus compor-tamientos y nichos de poder.

A continuación se pretende ilustrar el rol del acceso a la informa-ción pública como herramienta para el control popular y una mejor ges-tión pública. Se vincularán los con-ceptos “transparencia” y “rendición de cuentas” con el derecho de acce-so a la información en el contexto de las administraciones públicas. Se delimita de esta manera, en vista que la acción de la Administración Pública, AP, no sólo incide sobre las instituciones del mercado y de la democracia, sino porque la adminis-tración pública tiene una influencia directa en las percepciones y grado de confianza que la ciudadanía tiene del gobierno, especialmente si to-mamos en cuenta la naturaleza clientelar y patrimonialista de nues-tros gobiernos.

Transparencia

Un concepto que guarda es-trecha relación con el derecho al acceso a la información pública es el de transparencia; en palabras de Nuria Cunill Grau (2005:7): “Induda-blemente al referirse a transparencia es referirse a la información”.

rencia se puede entender como: “aquella cualidad de los gobiernos democráticos consistente en dejar ver al público sus estructuras, fun-cionamientos y procesos de toma de decisiones.”

En términos generales, trans-parencia significa fundamentalmen-te, que las actuaciones del poder deben ser limpias y públicas, que nada debe permanecer oculto: que debe abolirse el secreto en el ejerci-cio del poder y en la administración del Estado. Es la necesidad de que todos los procedimientos del Estado se apeguen a la ley y al principio de publicidad, que aseguren la correcta ejecución de los recursos públi-cos, y que puedan ser revisados sin obstáculo alguno por cualquier ciudadano.

Muchos expertos y no exper-tos coinciden con la noción en torno a la transparencia como instrumento efectivo en la lucha contra la corrup-ción. No es nada nuevo comprender que al publicar y divulgar los datos de la administración, se limitan las vías y medios para cometer irregula-ridades y monopolizar los recursos de la administración pública. Accio-nes como la publicación de los sala-rios y declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos, los proce-sos de licitación, los concursos a puestos o los presupuestos adminis-trativos, pueden inhibir la concesión de privilegios individuales, la comi-sión de sobornos, fraude o prácticas clientelares,29 que atenten contra la consecución del interés general.30 No obstante, la transparencia no es un elemento que surge por simple autopoiesis en las instituciones, ésta requiere de la existencia de normas y mecanismos que garanticen que en todo momento los ciudadanos puedan conocer lo que sucede en la gestión de lo público, es decir, un derecho a la información y uno al acceso a la información garantizado por instituciones sólidas, imparcia-les e impermeables que desincenti-ven el apropiamiento personal de la información.

Otro punto loable de discu-sión, es la correlación directa exis-tente entre eficiencia y transparen-cia. Se puede argumentar que mayor transparencia, genera un incentivo para que exista una mayor producti-vidad en el funcionamiento de la administración del Estado. En otras palabras, la transparencia de los resultados obtenidos por los distintos organismos públicos, fomenta la competencia entre éstos, por conse-

guir aprobación social. De esta for-ma, los directivos y funcionarios en general se comprometen y se esti-mulan con el cumplimiento de metas, de manera que los organismos de la administración pública mejor califi-cados, en un año se ven estimulados a continuar realizando esfuerzos para mantenerse en las posiciones de avanzada, mientras que los entes públicos mal evaluados se esfor-zarán el doble para abandonar los últimos lugares.31

A la vez, la transparencia pue-de convertirse en un incentivo a la mejora del desempeño, vía la pre-sión social. Motta en Grau (2005:33) en su estudio sobre “Ansiedad y miedo en el trabajo; la percepción del riesgo en las decisiones adminis-trativas” detalla que la publicidad sobre los resultados obtenidos por una organización puede constituirse en un sistema eficaz de incentivos para los dirigentes, sobre todo si se tiene en cuenta que los gestores públicos informan preocuparse más por las reacciones políticas y a los cuestionamientos sociales sobre un posible uso arbitrario de los recursos públicos, que a las críticas de la clientela sobre la calidad de los servicios.

Los atributos que convierten

a la información

en transparencia

Según el Banco Mundial, BM, los atributos que convierten a la in-formación en transparencia son: a) fácil acceso; la información debe ser comprensiva; b) dotada de relevan-cia, y finalmente debe c) ser de cali-dad y confiable.

La información que la ciuda-danía necesita en particular puede verse inmersa en una avalancha de datos irrelevantes. ¿Qué se gana al recibir información que carezca de relevancia o que no sea comprensi-va para la ciudadanía? La previsión más clara es que hay que “ciudada-nizar” la información, lo que interesa a la ciudadanía no necesariamente es lo que concierne a los gestores o a los políticos, es decir, que la infor-mación debe estar asociada en for-ma directa a su utilidad para la ciu-dadanía referida. En otras palabras, para tener la facultad de decidir, los padres deben conocer más que la dimensión del presupuesto educativo del Estado; deben poder identificar con exactitud el presupuesto de la propia escuela de sus hijos, de lo

contrario, las posibilidades de des-cubrir preferencias en la tramitación de peticiones y recursos, o desvia-ciones en el desembolso de los fon-dos, se verán constreñidas.

Unos de los retos más impor-tantes que plantea el ejercicio del derecho al acceso a la información es lograr que sea de fácil acceso. En las zonas rurales de nuestros países en desarrollo, la importancia del derecho de acceso a la información se relativiza, si para obtener esta información la persona debe viajar grandes distancias hacia los lugares donde se entrega la información. En este caso particular, no se trata del derecho a la información limitado en su campo de acción por garantías individuales o la prerrogativa estatal concerniente a temas de seguridad nacional, sino la disyuntiva que exis-te entre las exigencias de informa-ción por parte de la ciudadanía y las capacidades administrativas y técni-cas de producir y hacer llegar la información.32

No cabe duda que la creación de páginas de Internet en las que las personas puedan fácilmente conse-guir la información, constituye un mecanismo sencillo para los Esta-dos, de forma tal que puedan facilitar el acceso y cumplir con la obligación de regirse por los principios de máxima divulgación, publicidad y transparencia para garantizar el de-recho de acceso a la información en poder del Estado.33 En otras pala-bras, la creación, mantenimiento y actualización de una página web es un mecanismo más que tiene el Es-tado para cumplir con su obligación de colectar, guardar y diseminar la información que se encuentra en su poder, pero de ninguna manera pue-de ser el único, considerando el limi-tado acceso o desconocimiento en el manejo de las Tecnologías de la Información y de las Comunicacio-nes, TIC, por parte de grandes sec-tores de la población.

Dentro del contexto de fácil acceso de la información, no sola-mente se debe tomar en cuenta “qué” información se hace accesible al público, sino “cómo”. Investigacio-nes como la de Eduardo Flores-Trejo (2005) sobre la efectividad de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública de México (ex post 2 años), demostraron que el número ascendente de solicitudes de información era más bien el refle-jo de sistemas pobres de divulgación de información pública, y no necesa-riamente de signos de mayor apertu-ra.34 En este sentido, parece ser que transparentar la gestión pública re-presenta inevitablemente una nueva forma de organización de las institu-ciones públicas. No solamente se trata de una nueva lógica en la ges-tión de los archivos, sino una reor-

ganización de las estructuras y pro-cedimientos, con la finalidad de que la función de gestión de la informa-ción sea efectivamente cumplida.

Rendición de cuentas

En América Latina, a medida que han evolucionado los sistemas políticos, cada vez es mayor la de-manda ciudadana por información precisa y comprobable de la admi-nistración pública, tanto de sus re-cursos cómo de la toma de decisio-nes y de los resultados de la gestión gubernamental. Por otro lado, con el advenimiento de la competitividad electoral que trajo consigo las transi-ciones democráticas, los gobiernos divididos y la alternancia en el poder, rendir cuentas se ha vuelto una prio-ridad de los gobiernos, de los cuer-pos legislativos y de los demás es-tamentos gubernamentales (Aguilar Villanueva, L. 2006). En ese sentido, la rendición de cuentas es el ele-mento central de las democracias representativas de la región latinoa-mericana, ya que en su realización se encuentra uno de los principales instrumentos para controlar el abuso del poder, y garantizar que los go-bernantes cumplan con transpa-rencia, honestidad, eficiencia y efi-cacia el mandato otorgado por la ciudadanía.

Andreas Schedler (1999:46), al conceptualizar rendición de cuen-tas, menciona que el concepto pre-senta dos dimensiones, por un lado, la obligación de los políticos y fun-cionarios públicos de informar y justi-ficar sus actos, answerability, y, por el otro, la capacidad para imponer sanciones negativas a los funciona-rios y representantes que violan ciertas normas de conducta, enfor-cement. Answerability implica el derecho ciudadano de recibir infor-mación y la obligación de los funcio-narios de proveerla, pero de manera paralela significa también contar con los mecanismos para supervisar los actos del gobierno. Enforcement, simboliza hacer cumplir la ley y san-cionar a los gobernantes y represen-tantes que incumplan su mandato, con el propósito de que paguen las consecuencias de sus actos y se active un mecanismo de control preventivo.

A pesar de este precepto de-mocrático, América Latina presenta serios problemas de rendición de cuentas o “accountability”.35 En gran parte debido a los graves déficits institucionales: ausencia de sistemas efectivos de pesos y contrapesos, una administración de justicia caren-te de independencia, corrupción sistémica en todos los niveles de la administración pública, y las actuales prácticas electorales, han puesto en entredicho el propio ejercicio de la rendición de cuentas y los peculiares mecanismos tradicionales de ac-countability (Peruzzotti y Smulovitz. 2006: 3).36

Como respuesta a esos défi-cits institucionales, ha surgido un nuevo estadio político, ocupado por una variedad de actores sociales y redes de Organizaciones No Guber-namentales, ONG, que exigen y monitorean la legalidad de las accio-nes gubernamentales, y por otro lado, medios de comunicación que a través de sus esfuerzos periodísticos han investigado y denunciado la corrupción. Este nuevo estadio polí-tico se ha traducido en “social ac-countability”;37 donde actores socia-les, no solamente incorporan nuevos recursos a los clásicos repertorios electorales e institucionales de con-trol gubernamental, sino que pueden compensar muchas de los déficits internos que presentan los meca-nismos de rendición de cuentas tradicionales.38

Semejante cambio cultural lle-va inevitablemente a una actitud más crítica hacia las tareas de la clase política: el representado ya no per-manece como un sujeto pasivo sino que está asumiendo un rol de moni-toreo más activo y participativo. Esta nueva interpretación del contrato representativo enfatiza el estableci-miento de mecanismos y recursos para monitorear y disciplinar a los representantes políticos. Ya no se trata simplemente de delegar la con-fianza o responsabilidad en las diz-que cualidades personales de un líder, sino que existe una preocupa-ción por complementar el acto de autorización política con el fortaleci-miento de una red impersonal de dispositivos institucionales de super-visión y control del poder.

La pregunta central que hay que responder, en torno al concepto de rendición de cuentas, es preci-samente: ¿cómo regular y reducir el margen entre el representante y el representado, y simultáneamente, preservar la diferenciación entre autoridades políticas y la ciudadan-ía? Se puede considerar que ante más accountability habrá mayor di-suasión para realizar actividades contrarias al mandato conferido. No obstante, para lograr el efecto disua-sivo es importante fortalecer dos elementos esenciales: por un lado, las agencias asignadas deben tener la suficiente autonomía, autoridad y compromiso para realizar sus fun-ciones, sin que sean intervenidas o manipuladas por intereses particula-res (para esto se debe abogar por mecanismos más transparentes y participativos en los procesos de nominación y nombramiento de los encargados políticos de las agencias de accountability horizontal; y un segundo elemento, se requiere de una ciudadanía más participativa, organizada y exigente, capaz de movilizarse y no perpetuarse en la anomia.

La gestión y manejo

de la información

para una mejor rendición

de cuentas

En muchos de los países en desarrollo el sistema formal de regis-tros es débil, está por colapsar o ha colapsado.39 La falta de personal capacitado y el poco énfasis que se presta en la importancia y necesidad de la rendición de cuentas, tanto por el gobierno, como por la sociedad, son considerados como las mayores causas de la ineficacia en los siste-mas de administración de informa-ción. A la par de esta triste realidad, aparecen sistemas informales de gestión de información y que al igual que su contraparte formal, presentan deficiencias estructurales, producto de la administración que improvisan en vez de gestionar. Los sistemas informales que aparecen, producto de reglas poco claras sobre el mane-jo de información pública, en muchas ocasiones debido a la propia ausen-cia de reglas, generan los incentivos y oportunidades para manipular arbi-trariamente los datos, lo que produce un sentimiento de informalidad en la actividad burocrática, que conlleva a desigualdades en la prestación de los servicios, dificultades en el moni-toreo y evaluación, incrementa el costo administrativo y es criadero de prácticas corruptas.

La fuerza más grande detrás de la necesidad y urgencia de siste-mas de registros adecuados, recae en el impacto de la revolución digital sobre la capacidad de gestión de los gobiernos. Con la computarización se espera que los gobiernos brinden mayores y mejores servicios públi-cos, acompañados con mayor trans-parencia y “accountability”. Desafor-tunadamente, en muchos de los países en desarrollo, el excesivo énfasis puesto en las TIC como herramientas de manejo de informa-ción, en vez de la oportuna gestión de la información, ha venido a agra-var la situación. Iniciativas para so-breponer sistemas computarizados, para remediar los colapsados regis-tros en soporte físico, ha conllevado a gastos excesivos y sistemas de registro, tanto físicos como electróni-cos pocos confiables. Lo recomen-dable es que la transición hacia el soporte electrónico se haga de ma-nera gradual, con el debido cui-dado para asegurar la autenticidad, confiabilidad y veracidad de los registros.

En realidad todos los gobier-nos aún llevan a cabo la mayoría de sus operaciones en soporte físico, y por lo visto, continuarán utilizando estos formatos como apoyos indis-pensables en sus operaciones coti-dianas, ya que todavía constituyen un medio confiable y seguro, en contraposición a los riesgos que conllevan mantener registros electrónicos. De esta manera, las administraciones del Estado deben asegurarse que sobre los datos electrónicos que se recopilen, exista documentación física original que certifique la veracidad de éstos. Dentro de esta recomendación es de considerar: los registros personales, de pensión, préstamos hipotecarios, propiedades inmobiliarias, contratos públicos y procesos de tomas de decisión de políticas públicas. Hasta que se determine que los registros y archivos electrónicos puedan ser preservados y mantenidos durante el tiempo de forma confiable y auténti-ca, los aplicativos TIC deberían complementar, en vez de suplantar los ya existentes en soporte físico. El precio de la transparencia

y la rendición de cuentas

Una de las lecciones que ofre-ce la experiencia, es que la transpa-rencia y la rendición de cuentas constituyen un proceso cuyo desa-rrollo no puede dejarse librado a la discrecionalidad de las propias auto-ridades, sino requiere de un aborda-je multifacético que incluya a actores sociales, económicos y políticos. La razón de fondo es que la transpa-rencia y la rendición de cuentas afectan los balances de poder y, por lo tanto, requiere del desarrollo de una estrategia que obligue a quienes detentan la información oficial a con-ceder ese poder. Como menciona Schedler en Grau (2005:40): “la transparencia nunca es absoluta: hay que contar siempre con cierta opacidad de poder”.

Los países latinoamericanos manifiestan sistemas legales alta-mente codificados y administracio-nes sumamente verticalizadas y jerárquicas, que han seguido con frecuencia la vía más ineficaz y cos-tosa para que sus gobiernos rindan cuentas. Se han creado innumera-bles controles administrativos para limitar la corrupción, pero estos con-troles internos sólo han dado lugar a

altos costos burocráticos y trativos y, en ocasiones, han gene-rado más corrupción, al haber más documentos que llenar, más infor-mes que entregar y más obstáculos que evadir, surgen “rentseekers” que se aprovechan del ambiente legal, la excesiva tramitología, y el monopolio de la información, logrando un bene-ficio económico particularista.

La idea de la transparencia como recurso para promover la ren-dición de cuentas se encuentra, con una paradoja. En muchos países con legislación reciente, las leyes de transparencia han funcionado para detener los datos que, de facto, se conseguían con la simple noción compartida de que la información pública es pública y ya está. A los pocos días de la entrada en vigencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información en Honduras,40 quedó en esta patología: la ley obs-taculiza el acceso a la información al establecer nuevos procedimientos y nuevos actores en el manejo de ésta. Se puede invertir enormes cantidades de recursos en la crea-ción de instancias burocráticas que vigilen a los poderes públicos y a la administración del Estado, para des-cubrir después que necesita otra instancia burocrática para vigilar a ese vigilante. Y la cadena se puede hacer infinita sin producir resultados. Las leyes pueden obligar a los go-bernantes a informar de sus actos, pero si resulta difícil comprobar esa información o si las sanciones en caso de incumplimiento son de difícil aplicación, el sistema de rendición de cuentas es ineficaz. De esta for-ma, un diseño político o institucional deficiente de rendición de cuentas, puede volver demasiado oneroso controlar el abuso de poder y llamar a cuentas a los gobernantes.

Además del costo burocrático-político, es importante el reconoci-miento a la eficiencia administrativa. Así, si un ciudadano solicita informa-ción sobre determinado tema y logra acceder a ésta sin ningún tipo de problema, pero la información que le fue entregada es poco confiable, ¿de qué le sirve? La propia eficacia del número de solicitudes de informa-ción para medir el impacto de las leyes de información es puesta en discusión en este sentido. Como ejemplo, se puede retomar el estudio realizado a las solicitudes interpues-tas ante el IFAI de México, en la que se demostró empíricamente que el número alto y ascendente de solici-tudes de información, era reflejo de sistemas pobres de manejo y entre-ga de información pública. En este caso se da a entender que sí la in-formación fuera más fácilmente ac-cesible y confiable, no sería necesa-rio que la ciudadanía tuviera que preguntar por ella de forma constan-te, y la AP no desperdiciaría sus limitados recursos en trabajos repeti-tivos de poco valor.

El acceso a la información

pública dentro del contexto

institucional de América Latina

Muchas constituciones lati-noamericanas reconocen formas de democracias semidirectas que ase-guran a la ciudadanía mecanismos de participación en los procesos de toma de decisiones, e.g.; el derecho al voto, el referéndum, presupuestos participativos, etc. Sin embargo, estas formas de participación resul-tan ilusorias si la ciudadanía no cuenta con un acceso asegurado a la información que obra en poder del Estado para poder analizar sus op-ciones. ¿Qué sentido tiene invitar al ciudadano a participar en una au-diencia pública para debatir acerca de un tema de agenda si no se le brinda la posibilidad de contar con la información con que cuentan las autoridades? ¿Qué objeto tendría convocar a plebiscitos o referéndum, si para contestar a los interrogantes propuestos, la ciudadanía requiera conocer los datos a los que sólo el gobierno tiene acceso y no hace públicos?

La proclamación e implemen-tación de la democracia participativa resulta incompleta sin el reconoci-miento del derecho de acceso a la información. Dar poder a la ciuda-danía para que decida cuestiones públicas sin darle la posibilidad de conocer toda la información necesa-ria para decidir, conduce a un proce-so de toma de decisiones imperfecto que puede arrojar resultados contra-producentes (Sartori, G. 1997).41 Analizando el estudio sobre “Transparencia y Silencio” realizado por The Open Society Justice Initiati-ve en el 2004, uno de los hallazgos más importantes obtenidos fue que la participación activa de la sociedad civil, logró contribuir al cumplimiento de las leyes de acceso a la informa-ción. El estudio reveló que las solici-tudes de información realizadas en países como México, solamente el 21% no fueron atendidas y en Perú el 39%, se debe en parte a que las ONG estaban involucradas en pro-mover y asegurar la implementación de las leyes; interponiendo numero-sas solicitudes de información, y asumiendo litigios estratégicos en respuesta a la imposibilidad o nega-ción por parte de las entidades gu-bernamentales de proveer la infor-mación solicitada, conllevando a recibir más respuestas que las solici-tudes de información efectuadas en otros países en donde la sociedad estuvo menos involucrada.42

Es de esta manera que se re-conoce el papel fundamental de la

participación pública como elemento de construcción de la ciudadanía, y la importancia del acceso a la infor-mación como condicionante de esta participación. Así por ejemplo, Put-nam et. alia. (1983: 66) propone la idea de que una importante dimen-sión de la democracia es aquella relativa a la democratización del sentido cívico ciudadano, y a la (re)construcción de redes sociales que contribuyen a fomentar la con-fianza, el capital social, la disposi-ción y el involucramiento cívico. Concluye, manifestando que las diferencias en el desarrollo entre los países o regiones no se deben tan sólo a la calidad de los gobiernos, ni a los diseños institucionales, ni al carácter de los grupos políticos; por el contrario, los factores que las ex-plican de mejor manera son aquellos relativos a la cultura cívica, espe-cialmente la densidad de redes so-ciales y participación.

Por otro lado Manuel Villoria (2006:156), hace mención de la con-fianza intersubjetiva producto de esa cultura cívica, como elemento que favorece la existencia de votantes bien informados, participación y preocupación en la política, implica-ción ciudadana en la elaboración de las leyes, respeto al derecho y con-trol del poder político y de la admi-nistración. En conclusión, a medida que se logre acceder a información, mayor será el grado de democracia participativa e igualmente, ante ma-yor participación, mayores serán las posibilidades de generar los meca-nismos e incentivos para modificar las conductas opacas de las admi-nistraciones públicas.43

La experiencia mexicana:

el Grupo Oaxaca y la Ley

Federal de Acceso

a la Información Pública

Indiscutiblemente, el verdade-ro hito del movimiento popular de acceso a la información en América

Latina lo establece la asociación cívica44 “Grupo Oaxaca”, el que sur-gió de una conferencia sobre “El Derecho a la Información y la Re-forma Democrática”, celebrada en Oaxaca, en mayo del 2001, entre periodistas, abogados, académicos y ONG, donde resolvieron formar una comisión técnica que promoviera una legislación federal sobre acceso a la información. En su origen, sólo se pretendía que el Gobierno Fox cumpliera con enviar la iniciativa de la ley prometida en campaña políti-ca, no obstante, la Comisión Técnica se convirtió posteriormente en el elemento catalizador de la moviliza-ción de opinión pública que puso en marcha la coalición de medios, pe-riodistas y académicos que se articu-laron en el Grupo Oaxaca (Escobe-do, F. 2007: 66).

Este grupo aprovechando la coyuntura política y social,45 buscó incidir en el espacio público, a través del proceso de agenda setting y el posicionamiento del acceso a la información en el argot cotidiano, conciente que podía influenciar la opinión pública ante un gobierno muy al tanto de las apreciaciones que podían tener los medios de co-municación, las encuestas y los vo-tos. De esta forma, en octubre del 2001, el Grupo Oaxaca presenta al Congreso de México su propio pro-yecto de ley, siendo la primera vez que un grupo de la sociedad civil mexicana había elevado un pro-yecto de ley de manera unilateral, sin el apadrinamiento político de los partidos. Ambas cámaras del Poder Le-gislativo finalmente consensuaron y aprobaron el proyecto de ley en abril del 2002, creándose de esta manera la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, LFTAI. La normativa mexicana se ha convertido en una poderosa herramienta para la trans-parencia y, en este sentido, se ha constituido en un referente, tanto nacional como internacional. Mas allá de establecer el carácter público de prácticamente toda la información que posee y genere el gobierno, la Ley dispone de un listado de obliga-ciones de transparencia que cada dependencia y entidad debe obser-var para su cumplimiento. Por otro lado, la legislación llena el vacío institucional, a través del IFAI, al garantizar el acceso a la informa-ción, proteger los datos personales y fomentar una cultura de transpa-rencia y rendición de cuentas de los servidores públicos.46

Combatiendo la opacidad

en las administraciones del Estado

a través de reglas formales

Pese al reconocimiento consti-tucional del derecho a solicitar infor-mación al Estado, se vuelve impera-tivo contar con una ley que altere los incentivos que parece tener hoy las burocracias públicas (al mencionar “burocracias públicas” en la presente sección, se refiere a las administra-ciones de los tres poderes del Esta-do y las agencias descentralizadas del Estado), para negar la informa-ción solicitada por una persona. Par-tiendo del presupuesto de que la burocracia estatal buscará siempre el modo, la excusa o la razón para no brindar información que se le requiere, una ley que reglamente adecuadamente el derecho al acce-so a la información pública puede modificar los comportamientos, cos-tumbres y valores de las burocracias públicas.

Dos son las razones por las cuales es importante una ley de ac-ceso a la información:

• Una, establecerá con mayor concreción los principios de acceso a la información, por ejemplo; una función muy im-portante de una ley de acceso a la información es estipular qué tipos de información serán excepciones al principio gene-ral de máxima divulgación.

• Otra, implantará los mecanis-mos y procedimientos para hacer valer el derecho de ac-ceso a la información. Deter-minará quiénes son responsa-bles de garantizar en la práctica el derecho de acceso a la información.

Para materializar esta norma-tiva, es de considerar oportuno el establecimiento de canales expedi-tos que permitan que el derecho pueda ser reclamado, toda vez que las autoridades públicas intenten violarlo. A tales efectos, cobra relevancia la creación de un órga-no administrativo independiente de revisión, control y fomento, que complemente a los mecanismos judiciales y administrativos tradi-cionalmente establecidos.

La AP, al responder a una so-licitud de información o un reclamo de denegatoria de la misma, tiende a responder negativamente a los re-querimientos presentados. La razón que motiva tal conducta, general-mente tiene que ver con comporta-mientos habituales de la burocracia a no brindar información que obre en su poder, por temor a poner en ries-go o peligro el cargo público, cuando se cuestione esta decisión por un superior, o al exponer conductas o prácticas que pueden levantar sos-pechas. En ese sentido, cada ley de acceso a la información ha de ser única y dependerá del contexto en el que se ponga en práctica. Por ejem-plo, en países con una larga tradi-ción de autoritarismo y ocultamiento, serán necesarias disposiciones lega-les más explícitas con respecto al papel y las responsabilidades de los servidores públicos, e incluso será necesario contar con reglamentación específica sobre los procedimientos concretos para proveer la informa-ción. De igual manera, en aquellos países donde exista un sistema de archivos y registros menos desarro-llados, el texto de la ley y los regla-mentos deberán hacer énfasis en estos temas.

Junto al desarrollo de las leyes de acceso a la información, ya sea para luchar contra la corrupción, acrecentar la participación pública, o brindar a las personas las herra-mientas necesarias para ejercer sus derechos humanos fundamentales, se debe incrementar el conocimiento respecto a las disposiciones sobre el alcance e implementación de las leyes.

Si nada obliga a la autoridad o funcionario público a brindar la in-formación solicitada, y la negativa no acarrea ninguna sanción moral o legal, la autoridad o funcionario no cuenta con ningún incentivo para responder positivamente al requeri-miento y, en cambio, cuenta con todos los incentivos para negar la información.

Obviamente, en el desarrollo de esta estrategia hay que conside-rar que se pueden oponer al acceso a la información no sólo fuerzas dinámicas, (tales como intereses privados, redes de corruptela, etc.), sino que también pueden existir fuerzas inerciales, como por ejem-plo, la combinación perversa entre incompetencia administrativa y ca-rencia real o reglas informales opa-cas que conviven junto con las for-males, e incluso, valores culturales (capital social negativo, anomia cívica, desconfianza interpersonal, baja autonomía personal, etc.), que en la práctica atentan contra la transparencia. rencia real o reglas informales opa-cas que conviven junto con las for-males, e incluso, valores culturales (capital social negativo, anomia cívica, desconfianza interpersonal, baja autonomía personal, etc.), que en la práctica atentan contra la transparencia. rencia real o reglas informales opa-cas que conviven junto con las for-males, e incluso, valores culturales (capital social negativo, anomia cívica, desconfianza interpersonal, baja autonomía personal, etc.), que en la práctica atentan contra la transparencia.

El derecho al acceso

a la información

en los ordenamientos

jurídicos internos

El derecho de acceder a la in-formación en poder de los organis-mos públicos se ha convertido en el referente del desarrollo democrático. Según Helen Darbishire de Access Info Europe (2008), al menos 76 países alrededor del globo poseen

actualmente leyes que establecen mecanismos para que el público solicite y reciba información en poder del gobierno. Desde 1992 hasta el 2007 se han promulgado cuarenta y cuatro leyes de acceso a la informa-ción alrededor del mundo (véase gráfico No. 2). Europa Central y del Este es la región pionera en los últi-mos años en consagrar el derecho de acceder a la información en sus ordenamientos jurídicos, seguido por América Latina, Asia y África. Esta situación se debe a las coyunturas que ha creado el advenimiento de las nuevas democracias que produjo el colapso de la guerra fría,47 la in-corporación a organismos suprana-cionales, los movimientos ambienta-listas,48 y la necesidad u obligación de los países, cualesquiera que sea su nivel de desarrollo, en formar parte del movimiento globalizador actual (véase, mapa No. 1).

Las fuerzas que han impulsa-do a los gobiernos y las legislaturas en promover leyes de acceso a la información abarcan desde campa-ñas de la sociedad civil, inspiradas por los movimientos pro-libertad de expresión del gremio periodístico, a presiones por parte de organizacio-nes intergubernamentales y donan-tes multilaterales, que buscan pro-mover el fortalecimiento democrático de los países en desarrollo. Ha sido durante los últimos veinte años que la mayor parte de los cuerpos legis-lativos vigentes a nivel mundial han sido promulgados, y la tendencia global es que más países se incor-poren al reto de la transparencia y el acceso a la información pública.

MAPA No. 1

LEGISLACIONES EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN

2007

	Ley de Access a la Información vigente
	Regulaciones sobre acceso a la información vigente
	Legislación sobre acceso a la información en proceso
	No existen disposiciones legales sobre acceso a la información

Fuente: Privacy International

Sin embargo, la proliferación de las leyes de acceso a la informa-ción conlleva algunos riesgos: es posible que los Estados con el ánimo de demostrar sus avances en la consolidación democrática ante la comunidad internacional, adopten leyes por debajo de los estándares o principios. Incluso en lugares donde las leyes son excelentes en papel, pueden implementarse deficiente-mente en la práctica. En respuesta a tal situación es necesario un monito-reo continuo por parte de la ciuda-danía en su condición de titulares del derecho (ya que no se les puede garantizar). No sólo se debe verifi-car sí las leyes nacionales cumplen con los estándares internacionales, sino también, si se implementan de acorde a los principios que rige al derecho de acceso a la información. Sin el debido monitoreo, realmente no se podría efectuar los ajustes internos necesarios para asegurar el cumplimiento de las disposiciones enmarcadas en la ley.

GRÁFICO No. 2

DESARROLLO CRONOLÓGICO DE LAS LEYES DE ACCESO

A LA INFORMACIÓN PÚBLICA A NIVEL MUNDIAL

Fuente: Helen Darbishire (2008), http://www.access-info.org

El desarrollo de leyes

de acceso a la información

pública en las legislaciones

europeas y anglosajonas

Aunque la libertad de expre-sión concebida en el liberalismo del siglo XVIII era considerada benefi-ciosa para aquellos que divulgaban información como los que la re-cibían, la noción de que los ciudada-nos tenían el derecho a acceder a la información era considerada “taboo” en las primeras democracias moder-nas. Esta situación se ejemplifica en los comentarios de autores como el americano Walter Lippman (1889-1974), quien consideraba que las obligaciones del funcionario público estaban circunscritas al gobierno en turno y no al electorado: “where mass opinión dominates govern-ment, there is a morbid derangement of the functions of power”.

En esa misma línea, el siste-ma británico de democracia parla-mentaria estaba basado en el razo-namiento, que era responsabilidad únicamente del Parlamento inquirir sobre las acciones del gobierno y no la del público. En palabras de Walter Bagehot (1826-1877), el principal teórico del sistema parlamentario británico del siglo XIX; (la democra-cia solamente puede funcionar si sus verdaderos gobernadores se en-cuentran protegidos de pesquisas vulgares), (“democracy could only work if its real rulers are protected from vulgar enquiries”). A pesar de los obstáculos que ha afrontado la codificación del derecho al acceso a la información en los últimos 250 años, se puede decir que este dere-cho tuvo su primer reconocimiento a través del ordenamiento sueco.49

Es de adelantarse, hasta 1966, con el Freedom of Information Act- FOIA (Ley de Libertad de Infor-mación) de los Estados Unidos de América, donde se retoma la necesi-dad de regular el acceso a la infor-mación.50 La tendencia estadouni-dense de apertura en el acceso a la información que es iniciada en 1966, se revierte a raíz de las restricciones a diferentes libertades y derechos impuestas por la Administración Bush como producto de los ataques terroristas del 11 de setiembre del 2001. Durante el 2001, la Adminis-tración Bush incrementó en 20% el número de documentos clasificados. (Pérez y Makowiak. 2004). El costo del secreto es alto; el Gobierno Fe-deral gastó 9.2 billones de dólares para mantener secreta información

pública en el 2005, logrando un in-cremento del 13% sobre el año anterior.51

En la década de los ochenta, otros países del derecho común anglosajón como Australia,52 Ca-nadá53 y Nueva Zelanda54 continua-ron la línea retomada por los Esta-dos Unidos veinte años atrás, al promulgar leyes de acceso a la in-formación, y designar funcionarios u organismos reguladores que asegu-rasen el cumplimiento de la normati-va. Por su parte, el Reino Unido aprobó el Freedom of Information Act en el 2000, que enmendó la Pro-tection Act de 1998 y Public Records Act de 1958. Estas leyes consagra-ron uno de los principios fundamen-tales del derecho de acceso a la información que estaba surgiendo: que los solicitantes no necesitan justificar su interés en la información buscada. Por el contrario, cualquier

ciudadano puede solicitar cualquier clase de información en poder de organismos públicos, como parte inherente de la rendición de cuentas de los gobiernos de forma periódica.

En el caso de Europa Conti-nental, durante la década del setenta y ochenta se adoptaron una serie de leyes sobre acceso a documentos oficiales: Noruega aprobó su ley en 1970; y Francia y Holanda acredita-ron leyes similares en 1978, las que tipificaron los procedimientos admi-nistrativos para brindar información al público, y se concentraron en los organismos administrativos más que en los del Poder Ejecutivo, Legislati-vo y Judicial, mientras tanto, Grecia, Malta, Chipre, Luxemburgo y España son los únicos países de la Unión Europea, UE, que no tienen una ley de acceso a la información pública.55

Legislación en materia

de acceso a la información

pública en América Latina

El desarrollo del derecho al acceso a la información en las Amé-ricas se ha producido, tanto en res-puesta a las violaciones de los dere-chos humanos de la década de los ochenta, los constantes problemas de corrupción, haciéndose acompa-ñar por las presiones de las organi-zaciones intergubernamentales y donantes multilaterales, en lo con-cerniente a mayor transparencia en la gestión de lo público, como los movimientos sociales en torno a pronunciamientos pro-libertad de

expresión y accountability social, en respuesta al déficit institucional pre-sente. En general, se ha venido desarrollando en conjunto con la apertura democrática que los países latinoamericanos han experimentado en los últimos treinta años (véase Mapa No. 2).56

A nivel internacional, como se documentará en la sección “Acceso a la información pública”, la OEA ha tenido un papel preponderante en el desarrollo de iniciativas legislativas que han sido adoptadas por las Es-tados Signatarios.57 Por otro lado,

algunas legislaciones que carecen de una ley específica de acceso a la información, han subsanado tal defi-ciencia a través de la creciente juris-prudencia basada en disposiciones constitucionales sobre libertad de información y el derecho de presen-tar peticiones ante las autoridades (véase cuadro No. 1). En Costa Ri-ca, por ejemplo, periodistas y ciuda-danos han colaborado con la Corte Suprema de Justicia para transfor-mar las disposiciones constituciona-les relativas al derecho de petición (Artículo 27) y el derecho a informa-ción administrativa (Artículo 30) en un sólido cuerpo de jurisprudencia que impone un alto nivel de trans-parencia al gobierno.58

MAPA No. 2

ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA

No hay ley de acceso a la información pública.

Legislación de acceso a la información pública en proceso de adopción.

Legislación de acceso a la información pública vigente (Leyes o Decretos Ejecutivos).

Fuente: Article XIX.

CUADRO No. 1

ESTADO DE RESULTADOS DE LA LEGISLACIÓN DE TRANSPARENCIA

Y ACCESO A LA INFORMACIÓN EN AMÉRICA LATINA

País

Ley de Acceso a la Infor- mación vigente (Si/No)

Toda persona sin justi- ficación (Si/No)

Tres Poderes del Estado (Si/No)

Solicitu- des orales

Días hábiles para responder solicitud

Costo (qué se exige pagar)

Silencio (-/+)

Excep- ciones definidas (Si/No)

Prueba interés público (Si/No)

Publica- ción proactiva (Si/No)

Oficial de informa- ción (Si/No)

Órgano indepen- diente Regula- dor (Si/No)

Apelación (Si/No)

Argentina*

No

No

No

No

30 cal.

Copias

-

Si

N/A

N/A

Si

No

N/A

Bolivia*

No

Si

No

No

15

Copias

N/A

Si

No

Si

No

No

Si

Chile*

No

No

No

No

2 – 20

Copias

+

N/A

N/A

Si

N/A

No

Si

Colombia

Si

No

No

No

10

Copias

-

Si

N/S

Si

No

No

Si

Costa Rica*

No

No

Si

No

10

Copias

+

Si

N/A

N/A

N/A

Defen- sor

Si

Ecuador

Si

Si

Si

No

10

Copias

-

Si

Si

Si

No

Defen- sor

Si

El Salvador*

No

No

No

No

10

Copias

N/A

Si

N/A

Si

N/A

No

Si

Guatemala*

No

Si

No

No

30

Copias

N/A

Si

No

Si

Si

No

Si

Honduras

Si

Si

Si

No

10-20

Copias

N/S

Si

Si

Si

Si

Comi- sionado

Si

México

Si

Si

Si

Si

20

Copias

+

Si

Si

Si

Si

Comi- sionado

Si

Continúa…

…viene

País

Ley de Acceso a la Infor- mación vigente (Si/No)

Toda persona sin justi- ficación (Si/No)

Tres Poderes del Estado (Si/No)

Solicitu- des orales

Días hábiles para responder solicitud

Costo (qué se exige pagar)

Silencio (-/+)

Excep- ciones definidas (Si/No)

Prueba interés público (Si/No)

Publica- ción proactiva (Si/No)

Oficial de informa- ción (Si/No)

Órgano indepen- diente Regula- dor (Si/No)

Apelación (Si/No)

Nicaragua

Si

Si

Si

Si

15

Copias

+

Si

Si

Si

No

No

Si

Panamá

Si

Si

Si

No

30

Copias

Prohibido

Si

No

Si

No

Defen- sor

Si

Paraguay*

No

Si

Si

No

N/S

Copias

N/S

No

No

No

No

No

Si

Perú

Si

Si

Si

No

7 - 12

Copias

-

Si

No

Si

Si

No

Si

República Dominicana

Si

Si

Si

No

15-25

Copias

-

Si

Si

Si

No

No

Si

Uruguay*

No

Si

No

No

N/S

Copias

N/S

Si

No

No

No

No

Si

Venezuela*

No

Si

No

Si

N/S

Copias

-

N/S

N/S

No

No

No

Si

* Representa países que no han promulgado una Ley de Acceso a la Información (Decreto Legislativo). Para fines de la presente investigación se ha remitido a otras normas del derecho positivo interno (Constitución Política, Decreto Ejecutivo, Reglamento, Ley de Procedimientos Administrativos, Ley de Simplificación Administrativa, Ley de Sistema Nacional de Archivos, etc.) que toman en cuenta algunos principios del derecho al acceso a la información.

N/A = No aplica.

N/S = No sabe.

Fuente: Elaboración propia con base con documentos oficiales.

Colombia fue el primer país en adoptar una ley de acceso a la in-formación, a través de la Ley sobre Publicidad y Documentos Oficiales (Ley 57 del 5 de julio, 1985).59 En el 2002, la región se vio marcada por una serie de reformas democráticas impulsadas por la actividad de la sociedad civil, y concentrada en la promoción de mayor transparencia gubernamental. Como producto de este movimiento se promulgan las leyes de acceso a la información pública en México, Panamá y Perú. Posteriormente en el 2004, Ecuador y República Dominicana promueven sus propias leyes en la materia, en el 2006 lo hace Honduras y más re-cientemente Nicaragua en el 2007 (véase Mapa 2).

Argentina, Bolivia y Guatemala han emitido Decretos Ejecutivos que regulan el acceso a la información, sin embargo, no han de considerarse leyes per se. Existen dos problemas subyacentes al emitir un decreto ejecutivo: primero, como su nombre

lo dice, solamente es aplicable a la esfera de competencias del Poder Ejecutivo, quedando por fuera los otros dos Poderes de Estado, y de-más entidades que gestionan o reci-ben fondos públicos; y segundo, es susceptible a modificación unilateral por parte del Poder Ejecutivo: un Decreto Ejecutivo siempre es sus-ceptible de ser derogado por el go-bierno de turno, sin más trámite y sin justificación alguna, por lo que lo ideal sería la emisión de la respecti-va ley.

En lo que concierne a Chile, su legislación ha incorporado regula-ciones generales en materia de ac-ceso a la información, como el caso de la Ley de Procedimiento Adminis-trativo del 29 de mayo del 2003 (Ley Nº 19.880), que establece y regula las bases del procedimiento adminis-trativo de los actos de la administra-ción del Estado, y que consagra el principio de Transparencia y Publici-dad. En 1999 se promulga la Ley de Probidad que busca ordenar la apli-cación del principio de probidad y transparencia, y además, estableció la declaración de intereses, definida como la individualización de las acti-vidades profesionales y económicas en que participe un funcionario pú-blico, formalizada por escrito y bajo juramento por el propio funcionario.

En Chile, si bien el índice de corrupción de Transparencia Inter-nacional del 2007 le designa la posi-ción veintiocho de 180 países,60 según el estudio “Transparencia y Silencio” del Open Society Justice Initiative, el 69% de las solicitudes

de información presentadas ante la administración pública chilena no fueron atendidas, logrando obtener el segundo puesto más alto de los catorce países estudiados, solamen-te detrás de Ghana.61 Las entrevis-tas con funcionarios públicos confir-maron que la falta de respuestas en Chile se originaba, en parte, debido a la inadecuación de la legislación actual de acceso a la información, enfatizando la necesidad de clarifi-car, armonizar y racionalizar los pla-zos de respuesta para las solicitudes de información. Además los datos y experiencias del estudio, lograron evidenciar que el reclamo de infor-mación por parte del público chileno permanece bajo, lo que contribuye poco a promover el desarrollo de mejores sistemas internos como externos.

De los países restantes del cono sur: Uruguay, Paraguay y Ve-nezuela, adolecen de normativa alguna en materia de acceso a la información pública, sin embargo, se han iniciado procesos por parte de la sociedad civil organizada para movi-lizar opinión pública a favor de una ley de acceso a la información públi-ca, específicamente por los capítulos nacionales de Transparencia Inter-nacional.

El acceso a la información

pública en Centroamérica

Para el caso de los países de la región centroamericana, Pana-má,62 Honduras63 y Nicaragua64 han promulgado leyes de acceso a la información pública en el 2002, 2006 y 2007, respectivamente. Mientras que El Salvador, Guatemala65 y Cos-ta Rica66 todavía no han promulgado legislación específica en materia de acceso a la información pública.

En lo que concierne a la nor-mativa panameña, la Ley No. 6 del 22 de enero del 2002 que dicta “Normas para la Transparencia en la Gestión Pública”, establece la Acción de Habeas Data y otras disposicio-nes. Como punto negativo a la inicia-tiva propuesta por el Defensor del Pueblo de Panamá, al poco tiempo de promulgarse la Ley No. 6, varias de las dependencias estatales, argu-yendo la ausencia de reglamenta-ción, se negaron a brindar informa-ción, que la misma ley definía cómo de carácter público y de libre acceso.

Ante esta negativa, se interpusieron por parte de los solicitantes, los re-cursos contemplados en la Ley, para el caso de funcionarios renuentes a facilitar la información. Cabe desta-car que algunos magistrados del Poder Judicial se han pronunciado a favor de la obligación de las depen-dencias estatales a suministrar la información definida como de carác-ter público y de libre acceso.

La Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, LTAI, de Honduras (Decreto Legisla-tivo No. 170-2006 del 30 de diciem-bre del 2006) nace como una pro-mesa electoral del Presidente Manuel Zelaya Rosales (2006-2010), después de que el Congreso Nacio-nal congelara desde el 2004 un pro-yecto presentado por Alianza 72.67 Sin duda alguna ha sido unos de los logros más importantes por parte de la sociedad civil en función a la ca-pacidad de incidir en las políticas públicas, en su capacidad de movili-zar opinión pública como en su co-ordinación interna. La LTAI se inspi-

ra en su contenido y objetivos en la Ley de Acceso a la Información Pública de México, y actualmente el Instituto de Acceso a la Información Pública, IAIP, de Honduras, recibe asesoría y capacitación técnica de su homólogo mexicano.

En su Artículo 66 la Constitu-ción Política Nicaragüense reconoce el principio de petición y queja, que faculta al ciudadano dirigirse a los poderes públicos para solicitar una información determinada, y éstos a la mayor brevedad posible están obligados a dársela. En el 2007 se logra garantizar el cumplimiento de este principio, junto a los de transpa-rencia, publicidad y acceso a la in-formación a través de la Ley de Ac-ceso a la Información Pública (Ley No. 621 del 16 de mayo del 2007).

Costa Rica no ha promulgado una ley de acceso a la información pública, sin embargo, se ha presen-tado ante la Asamblea Legislativa el Anteproyecto de Ley No. 15.079 del 22 de diciembre del 2002. Para lo-grar materializar esta legislación, se debe buscar la sistematización y uniformidad con las normas ya exis-tentes (Ley del Sistema Nacional de Archivos, Ley General de Policía, Ley General de Administración Pública, etc.), con el objeto de hacer operativo y efectivo el ejercicio de tal derecho.

El Salvador no tiene una ley de acceso a la información, ni tam-poco se ha propuesto un proyecto para tal fin, al no existir un consenso generalizado de que una normativa

de este tipo sea necesaria.68 Desde el punto de vista jurídico, la Consti-tución Política de El Salvador ofrece derechos complementarios que son necesarios para acceder a la infor-mación gubernamental, como por ejemplo el de petición. A nivel local, hay indicios para promover mejores condiciones de acceso a la informa-ción. El Artículo 125b del Código Municipal, establece que los ciuda-danos tienen derecho a solicitar in-formación por escrito a los concejos municipales y a recibir respuesta de manera clara y oportuna, ser infor-mados de las decisiones guberna-mentales que afecten al desarrollo local, y conocer el funcionamiento del gobierno municipal y del manejo de su administración.

En lo que respecta a Guate-mala, desde el 2002, el Congreso ha conocido varias iniciativas de ley de libre acceso a la información. Sin embargo, las propuestas de ley no han encontrado el apoyo suficiente

entre los diputados para materiali-zarse en una ley de acceso a la in-formación pública que abarque los tres poderes del Estado. El 8 de diciembre del 2005, el Gobierno de Oscar Berger emitió el Acuerdo Gu-bernativo de Normas Generales de Acceso a la Información Pública de observancia para el Organismo Eje-cutivo y sus dependencias (Acuerdo 645-2005 y reformado a través del Acuerdo 535-2006). Este Acuerdo, instruye a los ministerios publicar informes sobre sus gastos, contrata-ciones, honorarios pagados, viáticos para viajes y otros desembolsos. Además, define un plazo para la entrega de la información de no más de treinta días, el que coincide con el derecho de petición, también consti-tucionalmente garantizado. Una de-bilidad manifiesta en el Acuerdo es la inexistencia de sanciones para el funcionario que deniegue la informa-ción, incluso no toma en cuenta un mecanismo de reclamo por la vía administrativa.

Los elementos de una ley

de acceso a la información

pública

Para lograr el establecimiento de un régimen efectivo de transpa-rencia, se debe tomar en cuenta tres fases durante la elaboración de una ley de acceso a la información públi-ca: aprobación, implementación, y

cumplimiento de la ley.69 Dentro de cada una de estas fases, igualmente se deben de considerar ciertos ele-mentos estructurales de toda ley, a saber:

• Objetivos y principios funda-mentales.

• Alcance de la ley.

• Publicación automática.

• Procesos/procedimientos.

• Exenciones.

• Procedimientos de apelación.

A continuación se presenta una descripción de los principios fundamentales y elementos míni-mos, necesarios para una ley de acceso a la información íntegra y efectiva, siguiendo los estándares internacionales70 y algunas expe-riencias legislativas relevantes en el ámbito latinoamericano, específica-

mente de los sistemas legales donde se han promulgado e implementado leyes de transparencia y acceso a la información pública: México, Ecua-dor, Perú, Honduras, Nicaragua, República Dominicana y Panamá.

Objetivos y principios

fundamentales

El principio general de toda ley deberá ser el de máxima divulga-ción, que establece que toda la in-formación en poder de organismos públicos está sujeta a publicidad (sin perjuicio de las exenciones que esti-pule la ley). El papel del Estado se restringe a salvaguardar y adminis-trar la información para las personas. En tal sentido, el punto de partida debería estar basado en que:

• Existe un derecho a “acceder, recibir y difundir” la informa-ción de acuerdo al Artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, acceso a la información como derecho humano.

• Toda información pública es accesible, excepto bajo condi-ciones muy claras y estricta-mente definidas.

El acceso a la información de-be de ser garantizado a “todas las personas” sin limitaciones de raza, ciudadanía, lugar de residencia, género, clase social, edad, etc., y su efectividad no debe estar condicio-nada a justificación o motivo para

acceder a la información pública.71 No obstante, determinados tipos de información se excluyen del principio de máxima divulgación: la protección de secretos patrimoniales, la privaci-dad general, la seguridad nacional, la seguridad pública o personal, da-tos confidenciales del gobierno, y la autonomía del Estado en la investi-gación, prevención y detección de delitos, como en los procesos judi-ciales e intereses económicos públicos.

Aún cuando divulgar informa-ción perjudicara a uno de estos in-tereses, de cualquier modo sería posible publicarla si el hacerlo bene-ficiara el interés público. El funda-mento para rechazar una solicitud de información sólo debiera ser la exis-tencia de un legítimo interés público para no suministrar los documentos. Si hay una negativa para comunicar información, suponiendo que fuera

pertinente a las categorías antes mencionadas, cualquier denegación debe aprobar la siguiente prueba dividida en tres partes:

• La información debe relacio-narse con un propósito legíti-mo estipulado en la ley.

• La divulgación debe amenazar con causar un perjuicio consi-derable a este objetivo.

• El perjuicio al objetivo debe ser mayor que el interés públi-co de tener esa información.

Alcance de la ley

En esta sección de la ley se debe estipular el alcance de las re-gulaciones sobre las entidades públicas y privadas, por ejemplo, los derechos y obligaciones de los suje-tos del derecho.

Como se explicó el objetivo de una ley de acceso a la información pública es garantizar que todas las personas, puedan solicitar informa-ción y hacer uso de sus prerrogati-vas, como titular del derecho, para hacerlo efectivo. En el caso de la obligación de divulgar, el principio que debe regir es que la ley se apli-que a todas las instituciones que realicen funciones públicas, o que dispongan de fondos públicos para la prestación de servicios delegados por el aparato estatal.72 No sola-mente se debe considerar las ac-ciones de las administraciones públi-cas, sino el compromiso adquirido por los poderes públicos; sus órga-

nos y dependencias descentraliza-das, los contratistas del Estado y organizaciones del Tercer Sector que ejercen gasto público.

Los estándares internaciona-les establecen lineamientos con respecto a la información que el sector empresarial debe divulgar, con el objeto de no incurrir en una intromisión no justificada de la priva-cidad (respeto a la propiedad priva-da), garantizar seguridad jurídica en las transacciones y libre competen-cia de mercado. En el caso mexica-no y el hondureño, ambas leyes de acceso a la información pública, consideran como “información reser-vada” la relacionada a los secretos comerciales, industriales, fiscales, bancarios, fiduciarios u otros que disponga la ley.

Publicación automática

El enfoque publicación au-tomática o de oficio, según el cual los gobiernos proactivamente publi-can tanta información como sea posible, es importante para aumen-tar la transparencia y reducir los costos, tanto para el Estado como para el solicitante.73 Al desarrollar un esquema de publicación automática, debe tomarse en cuenta ciertas va-

riables en torno a su implementa-ción, entre ellas: el tiempo necesario para identificar la información dispo-nible automáticamente; el diseño de procedimientos y sistemas para la difusión de la información; y la capa-citación de los servidores públicos responsables en la prestación del servicio público.

Durante la implementación de la Ley de Acceso a la Información Pública de Honduras, se estableció un plazo de un año para facilitar la adecuación gradual de las nuevas exigencias en torno a la generación, sistematización y divulgación de información. Al margen del año para implementar efectivamente la Ley, se estableció que cierta información esencial debía hacerse accesible para todas las personas a través de los portales de Internet de las institu-ciones públicas, específicamente, datos generales relativos a la orga-nización (organigrama, normativa, recursos humanos y procedimien-tos), ámbitos de actuación, gestión financiera y adquisición de bienes y servicios, (incluyendo montos, pro-veedores contratados, cantidad y calidad de los bienes y servicios).

Por otra parte, la legislación nicaragüense establece obligaciones para las entidades privadas someti-das bajo la ley de acceso a la información, entre estos deberes se encuentra la publicación de: conce-siones, contratos, subvenciones, donaciones, exoneraciones u otros beneficios o ventajas otorgadas por el Estado; contratos suscritos por el Estado; los tipos de servicios que prestan al Estado y las tarifas que

cobran por éstos; procedimientos establecidos para el reclamo de los servicios, y toda aquella información que permita a los ciudadanos, com-probar el grado de cumplimiento de los objetivos públicos convenidos entre el Estado, así como el uso que hace de los bienes, recursos y bene-ficios fiscales u otras concesiones o ventajas otorgadas por el Estado.74

Procesos y procedimientos

Los procesos de solicitud y provisión de información han de resultar los más determinantes en lo referente al valor y efectividad de la ley. Por lo tanto, deben establecerse pautas claras y prácticas con el pro-

pósito de asegurar que el derecho a la información sea accesible y com-prensible a todas las personas. Al desarrollar procesos y procedimien-tos en una ley, se deben de tomar en cuenta las siguientes circunstancias:

Solicitud de información

El requerimiento de informa-ción no debe consignar el motivo por el que se solicita la información, aunque las personas que la solicitan deben otorgar su nombre, una direc-ción, medio o formato por el cual pretende que la misma sea entrega-da; detallar con claridad lo que se solicita. La legislación debería obli-gar a los solicitantes a describir la información requerida con suficiente detalle para facilitar la identificación de la misma por parte de la oficina gubernamental. Los requerimientos que obligan a presentar las solicitu-des en un formato específico, o ante una persona en particular dentro del organismo en cuestión, pueden pro-vocar obstaculizaciones innecesa-rias al ejercicio del derecho a la información.

Con respecto a la forma en que se puede presentar la solici-tud de información, las prácticas internacionales estipulan que las mismas pueden ser interpuestas por escrito, ya sea presencialmente o por medios electrónicos, y algunas leyes han incluido la recepción oral como una opción para garantizar el acceso a la información a todas las personas.75 En todos los casos, la legislación debe precisar que las solicitudes de información se presen-

ten con los suficientes detalles (ob-viando barreras artificiales y requisi-tos formales), para facilitar la identifi-cación y entrega de la misma.

Respondiendo a las solicitudes

de información

Las leyes de acceso a la in-formación deberían establecer cla-ramente el procedimiento que deben seguir las entidades públicas al res-ponder a las solicitudes de informa-ción, y la manera en que el funciona-rio público debería suministrarla. Esta sección de la ley debe estable-cer los plazos precisos para respon-der a las solicitudes, incluyendo la posibilidad de una extensión por causas justificadas, y las circunstan-cias en las que una solicitud puede ser transferida a otra entidad dentro del marco de la ley.

En lo que respecta a la defini-ción de plazos de entrega, una ley

muy ambiciosa con plazos cortos e imposibles de satisfacer de manera consistente, puede socavar la efecti-vidad de la norma, y la pérdida de credibilidad en la política de transpa-rencia y acceso a la información. La LTAI de Honduras, considera que diez días es un plazo razonable para tramitar una solicitud de información, pudiendo ser prorrogable por un período de igual duración, según se justifique las circunstancias.76 En la práctica, el cumplimiento con un tiempo abreviado puede ser difícil, considerando las limitantes en infra-estructura técnica y recurso humano capacitado, sin olvidar las constric-ciones presupuestarias y la trayecto-ria histórica de la administración pública.77

Además de referirse a los pla-zos, la ley debe incluir un procedi-miento específico y obligatorio para la transferencia, (donde la solicitud es internamente redirigida dentro de la misma entidad) o derivaciones (cuando la información se encuentre en poder de otra agencia y se orien-ta al solicitante hacia esta agencia) de solicitudes. Actualmente, no exis-te una norma o estándar internacio-nal que defina qué hacer en caso de transferencias y derivaciones, situa-ción que se refleja, tanto en la nor-mativa hondureña como mexicana. En el ámbito hondureño, se estipula que la institución que reciba la solici-tud solamente debe orientar al solici-tante ante la instancia competente. Mientras tanto, la legislación mexi-cana dispone que la entidad que recibe la solicitud, lleve la carga ad-ministrativa de transferir la solicitud a la agencia estatal correspondiente.78

Denegación de información

El derecho de toda persona a toda la información que se encuentre en poder del Estado, no es un dere-cho absoluto, cuyo ejercicio no admi-te limitantes. En ese aspecto, todas las leyes de acceso a la información deben establecer un procedimiento para denegar solicitudes de informa-ción según las exenciones aplica-bles.79 Las mejores prácticas, dictan que las solicitudes de información sean rechazadas solamente con base a una exención específica en-marcada en la misma ley, y que la denegación se proporcione por escri-to. Disposiciones legales que esta-blezcan que los rechazos por silen-cio no son admisibles, pueden servir para incentivar a las administracio-nes públicas a divulgar la informa-ción (Darbishire, H. 2006: 266).80

En México, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Infor-mación interpreta el silencio adminis-

trativo relativo a solicitudes de infor-mación como una respuesta positiva por defecto, lo que significa que el organismo público acordó en princi-pio divulgar la información. Los soli-citantes que no tienen noticias del organismo público dentro de los veinte días hábiles, pueden apelar directamente a la Comisión de In-formación de México del IFAI, que se encarga del seguimiento del orga-nismo en cuestión para solicitarle la divulgación de la información. En la práctica, esto significa que la agen-cia debe otorgar prioridad a respon-der las solicitudes que no fueron previamente respondidas, y divulgar la información siempre que sea posible. En todo momento que el IFAI interviene por esta razón, el organismo público en cuestión debe asumir los costos de reproducción y entrega, que son por lo gene-ral responsabilidad del solicitante, y los funcionarios públicos involu-crados pueden estar sujetos a penalidades conforme al derecho administrativo.

Responsabilidad y sanciones

La ley de acceso a la informa-ción debe revertir los incentivos habi-tuales que un servidor público tiene para negar información. La imposi-ción de sanciones frente a la negati-va de dar información, puede per-suadir a los funcionarios públicos a responder en forma afirmativa el requerimiento de información. En algunas legislaciones hay castigos de tipos administrativos, civiles y

penales para quien cometa infrac-ciones a la normativa, de acuerdo a la gravedad y tipificación otorgada.81 Además, resulta interesante resaltar que las sanciones y asignaciones de responsabilidad también pueden operar como un “refuerzo legal y administrativo” del empleado o fun-cionario, que teniendo disposición para dar información se sienta cons-treñido por órdenes o instrucciones superiores, o por las reglas informa-les presentes dentro de la institución pública (Saba, R. 2004).

A tales efectos cobra relevan-cia la creación de un órgano admi-nistrativo independiente de revisión, control y fomento, que complemente a los mecanismos judiciales y admi-nistrativos tradicionalmente estable-cidos.82 En un segundo plano, la designación de un Oficial de Infor-mación deberá ser uno de los prime-ros pasos para una implementación

adecuada de la Ley de Acceso a la Información. La legislación debe establecer las atribuciones y obliga-ciones del Oficial, tales como la res-ponsabilidad por la operación e im-plementación del esquema de publicación automática, así como ver que las solicitudes de información sean resueltas en tiempo y forma, sin olvidar la importancia de armoni-zar los procedimientos de manejo de la administración, con el propósito de mantener cierta consistencia en el procesamiento de las solicitudes.

Costos

El derecho de acceso a la in-formación supone también el dere-cho de realizar copias en el formato que sea técnicamente posible. Las prácticas internacionales consideran no estipular costo alguno por la tra-mitación de la solicitud de informa-ción, con el ánimo de no desincenti-var el ejercicio del derecho, aunque sí es posible establecer cobros razo-nables para compensar los costos de reproducción del material reque-rido y cánones más elevados para diligencias comerciales, como un medio de subsidiar las solicitudes de información de interés público.

Sistema de archivo y registros

El establecimiento de sistemas de archivo y registro resulta ser el paso más engorroso y costoso, es-pecialmente si no hay una práctica

consuetudinaria, normas y procedi-mientos definidos o recurso humano calificado. Para facilitar el manejo adecuado de los sistemas de archi-vo, las prácticas internacionales recomiendan la unificación de nor-mas y guías procedimentales o la aprobación de legislación, que esta-blezca, entre algunos parámetros: la obligación de mantener registros bajo el principio de publicidad, el manejo de archivos reservados o confidenciales, la baja de documen-tos clasificados y la manipulación de documentos electrónicos.83

Informe anual

Los informes anuales permiten a los gobiernos identificar los resul-tados positivos y negativos en la implementación y ejecución de la normativa, identificando aquellas áreas que necesitan más recursos o atención. Los informes, como ins-trumentos de rendición de cuentas, facilitan también a los ciudadanos en el monitoreo de los esfuerzos y cumplimiento del gobierno con la ley.

En ese sentido, las leyes de acceso a la información deben contener disposiciones relativas al seguimien-to que debe hacer el ente regulador a las instituciones obligadas y la exigencia que tiene éste de rendir cuentas del trabajo realizado dentro de un determinado período de tiempo.84

Exenciones

El derecho de toda persona a toda la información que se encuentre en poder del Estado, no es un dere-cho absoluto, cuyo ejercicio no admi-te limitantes algunas. El límite al ejercicio del derecho de acceso a la información radica en el ejercicio de otros derechos fundamentales de las personas, y en motivos de orden público relacionados con la seguri-dad nacional e interés público general.

Uno de los principales proble-mas en no definir claramente con-ceptos como “Confidencial”, “Reser-vado”, “Legítimo interés público”, etc., es que esta práctica puede conducir a la comisión de abusos. Puede darse situaciones en las que los funcionarios públicos al no respe-tar el espíritu de la ley, o en los me-jores de los casos, simplemente en la mala interpretación de los concep-tos, se dediquen a generar mayores obstáculos a la transparencia, es-tampando “reservado” o “confiden-cial” en cualquier documento, sin dedicar la suficiente atención a revi-sar si la información realmente cabe

o no en la categoría de exención, y sin verificar si la divulgación de la información causaría algún daño.

Las exenciones deben ser cla-ras y debidamente especificadas, y definen explícitamente el interés público que se está protegiendo (y el daño público que se pretende evitar) al negar la entrega de información. Si bien la estrategia de enumerar en una sección especial las exenciones, es la más utilizada en las normas latinoamericanas analizadas, cabe mencionar que ésta se basa primor-dialmente en el grado de precisión con que se describe la información que puede denegarse. Dado que es prácticamente imposible evitar una mediana indeterminación en esa descripción, es recomendable com-binar el señalamiento de la informa-ción “denegable” con un procedi-miento especial y exigente que conduzca a la determinación del secreto de manera objetiva y con-sensuada (Saba, R. 2004: 182).85

Procedimientos de apelación

Así como la implementación, los mecanismos para hacer cumplir la ley (el tercer lado del triángulo) deberán ser plenamente tomados en consideración durante la redacción de la ley. Si existiera una creencia generalizada en una posible inob-servancia a las normativas de la ley, el supuesto derecho a la información pierde todo sentido. La debilidad e ineficacia de los mecanismos desti-nados a garantizar el cumplimiento de la ley pueden llevar a negaciones arbitrarias, o bien fomentar el “efecto avestruz”, según el cual no existe una negación explícita, pero sí una situación en la que las agencias gubernamentales de manera figura-da meten sus cabezas bajo tierra y hacen caso omiso de la ley. Por lo tanto, resulta crucial la estipulación de un mecanismo apropiado de revi-sión externa para garantizar la efica-cia general de la ley.

En este punto, se debe resal-tar que se reconoce que la pro-blemática de la falta de acceso de información en poder del Estado no sólo proviene de su normativa o de la falta de ella, sino también de la cultura del secretismo y las otras instituciones informales comúnmente presentes en las administraciones públicas. En este aspecto, la reticen-cia de los funcionarios de entregar información puede minar incluso las legislaciones más progresistas en la materia. Por ello, para lograr modifi-car las prácticas estatales, se debe

adoptar, como medida indispensable de lucha contra el secretismo, el silencio y la arbitrariedad; programas de capacitación a los órganos, auto-ridades y agentes públicos encarga-dos de atender las solicitudes de información. Además, los Estados deben garantizar la efectividad de un procedimiento administrativo ade-cuado para la tramitación y resolu-ción de las solicitudes de informa-ción, fijando plazos para resolver y entregar información.

Los organismos independien-tes de fiscalización, llámense Institu-to de Acceso a la Información, De-fensoría del Pueblo, Ombudsman, etc., desempeñan un papel funda-mental en cuanto a educar a la so-ciedad y a los funcionarios públicos y en garantizar la eliminación de todos los obstáculos al libre flujo de la in-formación. Estos procesos pueden dar lugar a un fortalecimiento institu-cional de las entidades gubernamen-tales, vía el sistema de pesos y con-trapesos que la propia ley de acceso a la información pública ha estable-cido. No obstante, todavía existen carencias en torno a órganos inde-pendientes dedicados especialmente a la supervisión y promoción de la ley, hecho que puede generar des-conocimiento del derecho entre el público e incluso en el gobierno mismo.

Por último se encuentra la la-bor de monitoreo y evaluación que se le debe hacer al cumplimiento de la ley. Un hallazgo importante que surgió del análisis realizado por el Open Society Justice Iniciative a través del estudio “Transparencia y Silencio” en catorce países, es que los elevados niveles de cumplimiento con las leyes de acceso a la infor-mación dependen de los procedi-mientos consistentes en el procesa-miento de solicitudes de información. En este caso particular el objetivo del monitoreo fue evaluar no sólo si las leyes nacionales satisfacían los estándares internacionales, sino también si se implementaban de conformidad con los requerimientos formales que dictan los parámetros internacionales.

Conclusiones

Dentro del amplio universo de los derechos humanos, el derecho a la información se ha constituido en fechas recientes, como uno de los ámbitos centrales de la discusión en torno a la amplitud y sentido de la acción estatal y a la relación Estado-ciudadanía. Al seno de esta prerro-gativa se encuentran otros derechos y libertades, vinculadas entre sí y que no pocas veces parecen contra-ponerse. Sin posibilidad de acceso a la información, simplemente no se puede participar en el control popular de las autoridades públicas, en el debate nacional sobre la política económica del gobierno, sobre la calidad de los servicios que brindan las administraciones públicas, ni obtener la información imprescindi-ble para desarrollarse en el entorno

societal, sólo por dar algunos ejemplos.

El derecho al acceso a la in-formación pública no es sólo un refe-rente para combatir la corrupción, lograr mayor rendición de cuentas y transparencia por parte de las insti-tuciones gubernamentales, sino, es más que eso: una herramienta para mejorar la calidad de vida, si se con-sidera que la eficacia de las decisio-nes tomadas dependen de la acce-sibilidad, relevancia, calidad y confiabilidad de información disponi-ble. Por tal razón, junto al afianza-miento del derecho, es de suma importancia incluir el eje “educación” en la configuración de una cultura ciudadana de la información, pues sin este elemento sería imposible que las personas conozcan el tipo de información que deben solicitar y posteriormente qué hacer con la misma.

Uno de los fundamentos más frecuentemente utilizados para justi-ficar el derecho a la información es el que lo asocia con la libre expre-sión de las ideas. Mientras la libertad de expresión como manifestación de la autonomía no parece prestar atención al derecho al acceso a la información, la misma como precon-dición al proceso de toma de deci-siones en un sistema democrático lo asocia indiscutiblemente con la liber-tad de acceso a la información. Sin la libertad de expresión no hay in-formación y sin ésta no hay demo-cracia, entendida como un sistema de autogobierno ciudadano. En su-ma, se protege la libertad de expre-sión con la finalidad de proporcionar a la ciudadanía la mayor cantidad de información posible para que tome las mejores decisiones de auto-gobierno.

No obstante, el derecho a la libertad de expresión como instru-mento que hace posible el acceso a la información, no es suficiente para justificar la existencia de un derecho a exigir información que se encuen-tra en poder del Estado. La “teoría democrática de la libertad de expre-sión” puede ser utilizada por los tribunales como una estrategia útil para evitar la censura o limitar a los medios de comunicación, pero no parece ser suficiente para exigir al Estado que libere o publique infor-mación que se encuentre en su po-der. De este modo se podría decir que el derecho al acceso a la infor-mación como producto de la libertad de expresión, posibilita la discusión de un derecho ciudadano a exigir información, pero no parece ser un argumento completamente sustenta-ble para exigir que las administracio-nes públicas, los parlamentos o la justicia reconozcan un derecho de acceso.

Para lograr materializar este derecho ciudadano a exigir informa-ción, se debe analizar el acceso a la información pública a través de dos supuestos interconectados entre sí:

• El acceso a la información pública es un derecho indivi-dual de toda persona, su goce y ejercicio es condición indis-pensable para el desenvolvi-miento de la vida en todas sus

facetas, tanto pública como privada. Las personas necesi-tan acceso a la información en prácticamente todas las face-tas de la vida cotidiana, ya sea para acceder a la educación, solicitar un puesto de trabajo, requerir la inclusión en un pro-grama de asistencia social, construir o comprar una casa, fundar una empresa o cobrar una jubilación.

En ese sentido, la información funciona como presupuesto de la posibilidad de una decisión racional por parte del titular de un derecho. En muchos casos, las personas se ven afronta-das por un abanico de posibi-lidades de acción o elección, el ejercicio efectivo del dere-cho sólo tendrá sentido en la medida de la existencia de in-formación previa que haga po-sible una verdadera y adecua-da elección. Nuevamente el derecho al voto, es el ejemplo paradigmático de esta situa-ción, pero también se pueden considerar ejemplos en el de-recho del consumidor, en el cual, la información está dirigi-da a racionalizar las opciones del consumidor, y tiene por ob-jetivo la transparencia, es de-cir permitirle enterarse para decidir con conocimiento fun-dado las cualidades y atributos de los productos o servicios puestos a disposición.

• El reconocimiento constitucio-nal del derecho, a través del

principio republicano de publi-cidad, el que está fuertemente ligado a la transparencia de la acción pública y el derecho de petición, no solamente visto desde la perspectiva del dere-cho administrativo, sino como una forma de rendir cuentas por parte de las autoridades.

Hacer pública la información en poder del Estado no es, un acto condescendiente de aquellos que se encuentran ocasionalmente en el poder, sino una obligación exigida por toda Constitución que estable-ce un sistema republicano. El acceso a la información, cons-tituye un mecanismo de con-trol que no puede ser activado a instancia y arbitrio del con-trolado (en este caso el go-bierno), razón por la cual no puede ser el gobierno el que, frente a cada requerimiento, decida cuándo y cómo la in-formación que obra en su po-der ha de ser divulgada o quien será el destinatario de esa información. Si así fuese, la herramienta de control ca-recería de efectividad y propó-sito alguno. En síntesis, el ac-ceso a la información como mecanismo de control del go-bierno, solo será efectivo si se considera un derecho de todos los ciudadanos, y no como una posibilidad cuya efectiva realización depende de la discreción de la autoridad pública.

Una vez reconocido la exis-tencia del derecho humano y consti-tucional de exigir acceso a la infor-mación, la siguiente interrogante que nace versa sobre la necesidad de una ley que proteja y vele por el cumplimiento efectivo del acceso a la información. A simple vista y to-mando en cuenta que ya el acceso a la información pública se garantiza por ser un derecho humano inalie-nable y ratificado por las mismas constituciones políticas, puede darse la impresión que una ley de acceso a la información pública simplemente vendrá a sumarse a los extensos cuerpos jurídicos latinoamericanos que gozan de desuso, y entorpecen el ejercicio del derecho que regula, una ley per se no garantiza el estric-to cumplimiento o ejercicio efectivo del derecho. Las normas nunca re-suelven el problema instantánea-mente, sino más bien son una invita-ción a la realización de un sinnúmero de tareas y desafíos para la Adminis-tración del Estado y la ciudadanía en general.

Sin embargo, es posible sos-tener que sin la existencia de una ley, el derecho se torna de difícil ejercicio y cumplimiento en la prácti-ca. Una ley de acceso a la informa-ción pública proporciona un instru-mento para el ejercicio y potencial reclamo administrativo o judicial del derecho, de la misma manera que las normas de protección al consu-midor no impiden que existan abu-sos, no obstante, establecen los procedimientos de reclamo ante la autoridad competente, como el tipo de sanción a imponer en caso de incumplimiento de la ley.

A menudo los procesos de so-licitud y provisión de información resultan más determinantes que cualquier otra disposición en lo refe-rente al valor y la efectividad de la ley. Una ley de acceso a la informa-ción, debe establecer en forma clara y taxativamente aquellos casos en los que el Estado no sólo está obli-gado a brindar información, sino aquellos en los que debe haber ex-cepciones a la publicación (protec-ción de la intimidad, seguridad na-cional, secretos comerciales, etc.). Pese a la amplitud con que pueden interpretarse estas excepciones, la cantidad de información que no en-cuadra dentro de éstas, y que habi-tualmente se niega o simplemente no se publica automáticamente es vasta. Información relativa a proce-sos de licitación o contratación pública, listados del personal de las administraciones del Estado, presu-puestos de agencias gubernamenta-les, etc., en muchos casos no son conocidos por el público.

Es de conocimiento generali-zado, que el establecimiento del secreto sobre materias tales como seguridad nacional u orden público, son habituales en las leyes de acce-so a la información, pero también es de práctica común, que bajo tales conceptos imprecisos, los gobiernos deniegan una considerable cantidad de información que podría brindar sin la necesidad de arriesgar el legí-timo interés público. Tomando en cuenta la trayectoria de las adminis-traciones públicas latinoamericanas

y la naturaleza misma del derecho en cuestión, se puede afirmar que una ley de acceso a la información pública que establezca con claridad los requisitos que deben darse para brindar o negar información solicita-da, es absolutamente necesaria e imprescindible.

Para tal fin, una ley de acceso a la información pública debe invertir los incentivos habituales que un empleado o funcionario público tiene para negar la información. La impo-sición de sanciones frente a la negativa de dar información puede persuadir a los empleados y funcio-narios públicos a responder en forma afirmativa el requerimiento de infor-mación. Además, resulta interesante resaltar que las sanciones y asigna-ciones de responsabilidad también pueden operar como un “refuerzo legal y administrativo” del empleado o funcionario que teniendo disposi-ción para dar información se sienta constreñido por órdenes o instruc-ciones superiores, o por aquellos valores presentes que imponen las instituciones informales dentro de una organización pública.

Con respecto al cumplimiento de los principios de acceso a la in-formación, se ha demostrado que los gobiernos tienen mayores probabili-dades de respetar el derecho de un individuo a solicitar información, y entregar la información solicitada en países que poseen leyes de acceso a la información que en países que no poseen estas leyes. Además de la referencia hecha a favor de una ley como instrumento para garantizar el efectivo respeto y cumplimiento del derecho, es importante resaltar la necesidad de llevar a cabo procesos de monitoreo y evaluación, tanto por parte de la sociedad civil organizada como por los gobiernos. El objetivo del monitoreo es evaluar no sólo si las leyes nacionales cumplen con los estándares internacionales, sino también si se implementan de con-formidad con los requerimientos formales que dictan los parámetros internacionales. Sin el debido moni-toreo, realmente no se podría efec-tuar los ajustes internos necesarios para asegurar el cumplimiento de las disposiciones enmarcadas en la ley.

Si muchos son los ciudadanos que utilizan una ley de acceso a la información, se podrá ir afinando paso a paso los mecanismos para la recepción, provisión y sistematiza-ción de la información, e ir avanzan-do de este modo hacia sociedades participativas e instituciones más sólidas y transparentes. Sumada a tal propuesta, se encuentra la volun-tad política, los esfuerzos conjuntos de los gobiernos y de la participación ciudadana, destinados a crear y promover espacios de acceso a la información, una actitud ética en los servidores públicos dispuesta a combatir la cultura del secreto, y a la vez, se logre fomentar en la ciuda-danía la conciencia de la existencia de un derecho que les permite estar bien informados acerca del funcio-namiento, proyectos y ejercicio pre-supuestal de sus gobiernos.

Para concluir, el acceso a la información pública en muchos de

los países del mundo se encuentra en su etapa incipiente, y con los avances tecnológicos, económicos, políticos y sociales vendrá mayor demanda de información por parte de las personas. Como es común, la codificación del derecho se mantiene varios pasos atrás de los aconteci-mientos que influyen presión sobre éste. En el desarrollo de esta estra-tegia hay que considerar que se pueden oponer al acceso a la infor-mación no sólo fuerzas dinámicas (tales como intereses privados, re-des de corruptela, etc.), sino que también pueden existir fuerzas iner-ciales, como por ejemplo, la combi-nación perversa entre incompetencia administrativa y reglas informales opacas que conviven junto con las formales, e incluso, valores cultura-les (capital social negativo, anomia cívica, desconfianza interpersonal, baja autonomía personal, etc.), que en la práctica pueden atentar contra los principios del acceso a la información.

Ante estos obstáculos estruc-turales, institucionales y culturales, se puede afirmar que la función del acceso a la información es producir, tanto presiones económicas, socia-les como políticas para inducir cam-bios. El acceso a la información puede influenciar en los hábitos de los individuos o de las instituciones, elección de empleos, inversiones y cálculos gerenciales sobre el mejo-ramiento de la eficiencia. Los indivi-duos o grupos pueden utilizar la información para influenciar acciones de sus representantes electos, en los votos, en las decisiones adminis-trativas y en general en la gestión de lo público.

Es por tal razón, que hay que seguir apostando por mecanismos transparentes y deliberativos, consti-tuidos a través de sinergias entre una sociedad civil participativa y un Estado representativo y receptivo. Está será la única forma de lograr transformar administraciones públi-cas lentas, rígidas, verticales y pa-trimonialista a uno eficiente, eficaz y profesional, que responda tanto a las necesidades de una ciudadanía ca-da vez más compleja, diversa y exi-gente, como a un mercado cada vez más globalizado y competitivo.

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Sociedad, organización y poder.

El liderazgo: Una visión

epistemológica

predominantemente

Juan Huaylupo Alcázar* individualista

ANALIZA LOS IMPLÍCITOS EPISTEMOLÓGICOS, TEÓRICOS E HISTÓRICOS DE LA CONCEPCIÓN PREDOMINANTE SOBRE EL LIDERAZGO. LA VISIÓN INDIVIDUALISTA DEL LIDERAZGO ESTÁ ASOCIADA CON FORMAS PARTICULARES DE INTERPRETACIÓN DE LA HISTORIA Y LA SOCIEDAD, ASÍ COMO, CON LA CONSERVACIÓN Y REPRODUCCIÓN DEL PODER EN LAS ORGANIZACIONES Y LA SOCIEDAD. EL LIDERAZGO, COMO EXPRESIÓN DEL PODER, ES UNA RELACIÓN SOCIAL QUE REPRESENTA LAS NECESIDADES, SENTIMIENTOS, INTERESES Y ASPIRACIONES DE COLECTIVIDADES ORGANIZADAS, LUEGO NO SE ENCUENTRA DESARRAIGADO DEL DEVENIR DE LA ORGANIZACIÓN, NI DEL MEDIO SOCIAL E HISTÓRICO DE LAS SOCIEDADES.

PALABRAS CLAVES: LIDERAZGO / PODER SOCIAL / ORGANIZACIÓN

Introducción

La comprensión de la actua-ción de los individuos en las or-ganizaciones, ha sido una preocupa-ción permanente a lo largo de la historia, tanto en el quehacer de las organizaciones empresariales, como en la práctica política de los gobiernos. Asimismo, ha sido objeto de exploración en las ciencias socia-

les, y particularmente en el pensa-miento y práctica administrativa y organizativa.

Los análisis efectuados en torno al liderazgo tienen una regula-ridad que deriva de una cosmovisión liberal e individualista propia de las tradiciones occidentales. Ella actúa como el contexto legitimador de una época que se conserva y reproduce. En el pasado, el agotamiento de las formas organizativas que fundamen-taban el poder en las sociedades, significaba también la pérdida de vigencia de interpretaciones, donde lo divino o lo inexplicable constituía el principio ordenador del mundo y

de la vida en sociedad. La confor-mación de nuevas formas sociales era también la emergencia simultá-nea de nuevas visiones, de este modo la concepción del mundo y del poder perdía su divinización para hacerse terrenal y se destacaba la voluntad y la acción de individuo concreto, el hacedor de las relacio-nes sociales, las organizaciones y las sociedades. Esta visión indivi-dualista no ha desaparecido, en parte, por las relaciones sociales que fundaron originariamente el sistema imperante.

Las revoluciones burguesas del siglo XVIII transformaron las sociedades y liquidaron las concep-ciones que validaban sus formas sociales y políticas, a la vez que se impusieron otros fundamentos ide-ológicos, políticos y también econó-micos. El liberalismo formalizó, ma-terializó e hizo suya la aspiración colectiva por la libertad e igualdad de las personas que sufren opresión en sus sociedades. La liberación de las formas de opresión ha constituido hitos en la historia de la humanidad como utopías de sociedades igualita-rias. La constitución burguesa logró la formalización de la igualdad jurídi-ca de las personas y entre las per-sonas, sin duda una revolución que superaba el pasado, pero también conformaba nuevos mitos y fan-tasías en correspondencia con for-mas de apropiación individual de riquezas y recursos generados co-lectivamente. Esa época no termina, aún se reconoce la necesidad de su continuidad propositiva y transfor-madora, la que alcanza niveles de intensificación y masificación sin precedente alguno en el pasado. Sin embargo, ello no implica el análisis y reconocimiento de la inconsistencia interpretativa de su praxis social.

Los procesos de desigualdad social alcanzados en el presente, evidencian la necesidad de superar la impronta individualista de la liber-tad y de la propiedad en las relacio-nes predominantes, así como la de hacer más integral la explicación del desempeño de las organizaciones en las sociedades.

El mito del individuo

hacedor del mundo

y su destino

La revolución francesa y la americana son los momentos consti-tutivos que marcaron el fin de una época que impregnaba las relacio-nes de poder en los países y en las relaciones internacionales. Fueron acontecimientos derivados de con-tradicciones y acciones colectivas internas, pero que no fueron total-mente extrañas a los acontecimien-tos y formas de poder en las relacio-nes monárquicas y coloniales en otras formaciones sociales, como tampoco lo fueron las formas organi-zativas adoptadas posteriormente en otros espacios. Las historias nacio-nales son parte de la historia de las sociedades del mundo, conforman épocas o construyen continuidades y comunidades históricas entre socie-dades particulares.

El descubrimiento de la capa-cidad colectiva de transformación, liberó de la creencia que todo estaba controlado y predeterminado por la voluntad de un ser superior omnipo-tente, sapiente y presente. Desde ese momento, se asumió que eran los individuos quienes tenían la ca-pacidad para autoconservarse y definirse a sí mismo, a la vez que condicionar a los otros y a la natura-leza, para ponerla al servicio de su decisión e interés. Esto fue, la ruptu-ra con el pasado, y significó simultá-neamente la asunción de una con-ciencia, saber y razón,1 para despojar de poderes a los aristócra-tas, terratenientes y colonialistas, a los que no se les reconocía tener las nuevas facultades o poderes de una época naciente. La facultad de trans-formar la sociedad, la naturaleza y el ambiente, hacedor de mercancías y la apropiación de valores generados colectivamente, era la fuente del nuevo poder, del nuevo dios. Así, la capacidad autopoiética del homo faber, fue el fundamento para la construcción del poder individual, que pretendidamente todos tenían la facultad para desarrollarla, pero po-cos quienes lo lograban. Estas con-sideraciones del pasado guardan continuidad con los postulados y prácticas liberales contemporáneas, aún cuando:

“Ninguna clase de vida huma-na, ni siquiera la del ermitaño en la agreste naturaleza, re-

sulta posible sin un mundo que directa o indirectamente testifica la presencia de otros seres humanos.

Todas las actividades huma-nas están condicionadas por el hecho de que los hombres viven juntos, si bien es sólo la acción lo que no cabe ni si-quiera imaginarse fuera de la sociedad de los hombres. La actividad de la labor no requie-re la presencia de otro, aun-que un ser laborando en com-pleta soledad no sería humano, sino un animal labo-rans en el sentido más literal de la palabra.” (Arendt, 2005: 51).

La magnificación de la libertad e igualdad formal de los individuos, se constituyó en un controversial, paradójico e irresoluble modelo pa-radigmático, porque se instauraba en un contexto que recreaba desigual-dad, explotación y esclavitud real para individuos y sociedades. Pero esta visión exclusiva y excluyente no es nueva, es previa a la instauración ideológica liberal. Platón (428 a C. - 347 a C.) sustenta el individualismo al suponer que el individuo se crea a sí mismo. El universo escla-vista de esa libertad individual plató-nica, es vista por Aristóteles (384 a C. – 322 a C.), como el resultado natural del nacimiento de esclavos y esclavistas.

A lo largo de la historia, las sociedades excluyentes no han teni-do suficientes artificios para mimeti-zarse en discursos igualitarios y democráticos. La individualización está integrada en las relaciones ca-pitalistas desde su génesis (Fromm, 1987), a pesar de haber sido el sis-tema que usa, extensa e intensiva-mente, el trabajo colectivo como una extraordinaria fuerza productiva y que ha articulado el trabajo producti-vo e improductivo en el inmenso proceso de valorización del capital.

En el individualismo es trans-parente la separación y discrimina-ción social, siendo la postulación de la igualdad, libertad y democracia un recurso formal e ideológico, como en tiempos de la Grecia esclavista. Por ejemplo, no es posible postular igualdad ni democracia, cuando las personas en ese entonces como en el presente, no tienen garantizados sus derechos civiles ni políticos (Sen, 2000), lo que era evidenciado por Horkheimer y Adorno en 1944, ante la decepción de las promesas benefactoras, mostrando la domina-ción de los individuos, las colectivi-dades y el control concentrado y centralizado de las propiedades y recursos de la sociedad (Horkheimer y Adorno, 2004).

Asimismo, la relativa comuni-dad social en cada época de la histo-ria, hace referencia a la unidad en las relaciones internacionales, pero también de las heterogeneidades y polaridad entre países, proceso que se ha fortalecido y profundizado en la globalización del presente. La desigualdad en las relaciones entre individuos y sociedades, reproducen inequidades y provoca antagonismos y resistencias sociales contra las pretensiones de imposición de igual-dades mecánicas en el dominio de poderes exclusivos, la producción o el consumo estandarizado. La pola-ridad y exclusión social actual no está referida a contextos locales o nacionales, es mundial, lo que hace del individuo un ser social complejo, directamente referido a sus relacio-nes en cada época y cada sociedad global.

La conmoción iluminista del siglo XVIII-XIX que trasladó la fe religiosa a la divinización del indivi-duo y sus cualidades como ser ra-cional, objetivo y pragmático, así como en la igualdad, justicia, libertad o democracia, como derivación sim-ple y simplificada de la acción indivi-dual, aún extiende su impacto en las sociedades del siglo XXI, las que reproducen de manera matizada sus creencias y prácticas. Sin embargo, las loas al individuo y sus capacida-des, han sido y son, la reducción de éste a sus productos, a su conver-sión en instrumento de intenciones en apariencia propias, que lo aliena y subordina.

Esto es, la individuación signi-ficó la destrucción de un mito, para sustentarse en otro. La construcción del imaginario colectivo magnificó al individuo en medios complejos e interdependientes, lo que es una visión que representa los prejuicios de una época que ha tenido que objetivar las experiencias de una sociedad en transformación. Sin embargo, es relativa la magnificación al individuo, pues éste es apreciado y ponderado en tanto que posesio-nario, pero también a condición de haber materializado el uso medios e instrumentos para el logro de deter-minados y absolutos resultados,2

“El Homo faber, el hombre fa-bricador, crea también mitos delirantes. Da vida a dioses fe-roces y crueles que cometen actos bárbaros. […] Aunque producidos por los humanos, los dioses adquieren una vida propia y el poder de dominar a los espíritus. Así la barbarie humana engendra dioses crue-les que, a su vez, incitan a los humanos a la barbarie. […]

Como las ideas, las técnicas nacidas de los humanos se vuelven contra ellos. Los tiem-pos contemporáneos nos muestran una técnica que se desata y escapa a la humani-

dad que la ha producido. Nos comportamos como aprendices de brujos. Además, la técnica aporta su propia barbarie, una barbarie del cálculo puro, frío, helado, que ignora las realida-des afectivas propiamente humanas.” (Morin, 2007: 14-15).

De esta manera, las relacio-nes económicas y sociales en gene-ral, fueron vistas como reguladas por procedimientos, en donde el indivi-duo, por la fetichización de las técni-cas o métodos, es sólo el medio para el logro de resultados. Esto es, la individuación de las relaciones sociales, alienó y distorsionó la com-plejidad de las relaciones sociales.

“La enfermedad de la razón –afirma Horkheimer- tiene sus raíces en su origen, en el de-seo del hombre de dominar la naturaleza, y la “convalecen-cia” depende de una com-prensión profunda de la esen-cia de la enfermedad, y no de una curación de los síntomas posteriores.” (Horkheimer, 1969: 184).

El uso de las técnicas o méto-dos ata a los individuos a la aplica-ción fiel y mecánica de procedimien-tos asumidos como exactos y absolutos, no sólo tiene incidencia en el ámbito económico, incide en todo el quehacer social.

Pero, la constitución del mito de la individuación, también se funda en la representación simbólica de sí mismomismomismo

El reconocimiento de las limi-taciones de las visiones que antepo-nen la interpretación a la exploración de la realidad, como el formalismo (Castells y De Ipola, 1983) y la ma-temática (Kant, 1942; Huaylupo, 2006a), se han dado en distintos momentos de la historia, aún cuando no son masivos ni extensivos. Sin

embargo, no ha sido suficiente para asumir la complejidad y la interde-pendencia en las relaciones socia-les, el ambiente y la naturaleza. El poder, la ideología, la cultura, las condiciones cotidianas de vida, los prejuicios o estereotipos, entre otros aspectos, constituyen auténticas barreras para la comprensión en su complejidad a las sociedades, orga-nizaciones y actores.

La constitución originaria de la sociedad occidental, al sacralizar la libertad del individuo, lo hizo creyen-te de una vida y un destino autóno-mo, que se expresa en una posesión ajena al individuo, pero que lo repre-senta. En ese horizonte de visibili-dad, las organizaciones y la socie-dad, sólo son expresiones de sus integrantes. El individuo y la colecti-vidad no tienen distinción alguna. La inextricable unidad de la parte y el todo, es inexistente en esa concep-ción. El individuo es, absurda y si-multáneamente, su contexto históri-co, social y ambiental.5 Así, ninguna entidad social o natural podía ser comprendida más allá de la volun-tad, interés y actuación de los indivi-duos, o de los objetos y productos que supuestamente representa la acción individual.

La sociedad concebida como un conjunto agregado de individuos, no tiene estatuto científico, esta es una creencia empirista e individualis-ta metodológica (Pereyra, 1979), que disuelve la sociedad en los indivi-duos, como si ésta fuera la concre-ción de la “teoría” de los conjuntos de la matemática. Sin embargo, esa ponderación del individuo, también es metamorfoseada, al estar cir-cunscrita a la condición de propieta-rio o posesionario de recursos y riquezas con alta valoración social. Esto es, la negación-exclusión a los otros, como colectividad, son quie-nes crean la subjetividad de la épo-ca, donde paradójicamente el indivi-duo está indiferenciado en la totalidad social de la sociedad de masas y del trabajo colectivo.

La sociedad para el individua-lismo posesivo, es metafísica con existencia solo formal, así como aprecia a la libertad individual como concreta y pragmática para fortale-cer y ampliar las facultades preten-didamente gestadas por el individuo (sujeto) y dirigidas a otros individuos (objetos). La cosificación de la liber-tad individual, es la separación tan-gible con los otros, así como, es la conversión de las propiedades o cosas, en la representación simbóli-ca del poder de los individuos libres.

En esa perspectiva, los indivi-duos libres sin posesiones es una contradicción, los individuos despo-seídos serán subordinados, sin ca-pacidad para ser libres. Sin embar-go, la pretendida libertad del individuo posesionario, es la de estar alienado a cosas que determinan sus grados de libertad. Ello se evi-dencia en una sociedad mercantili-zada, donde la posesión de recursos y propiedades, es una condición para el ejercicio de una libertad pau-tada para la sobrevivencia, el creci-miento o la expansión, cuyos límites están determinados por la significa-ción mercantil de estas posesiones, sobre las que no tiene el control ni el dominio.

Pero, el mito de la individua-ción es una condición social que se impone a los individuos. No es una creencia que se toma o apropia a voluntad, es una fuerza colectiva que se impone a todos los individuos posesionarios o no. Este poder posi-bilita el respeto a las facultades arrogadas por los propietarios, así como la sumisión y el dominio en los desposeídos. El mito, como toda creencia arraigada social, cultural e históricamente, será una fuerza que destruirá o combatirá ideas, creen-cias o prácticas que lo cuestionen (Freud, 1981). La preservación de un estilo de vida y de sociedad, es tam-bién la conservación de creencias míticas. La reproducción de una sociedad que pregona libertad, justi-cia e igualdad para todos, como medio para la conservación de privi-legios, supone e implica contradic-ción, antagonismo y violencia gene-ralizada, ya sea por el control social cotidiano, el imperio de la ley, de la autoridad, o de la fuerza coactiva privada y estatal, nacional o trasna-cional (Huaylupo, 2006b).

Contemporáneamente la pérdida de democracia es vista co-mo una necesidad para la mayor libertad y poder de las empresas globales (Sen, 2000), así como la destrucción de la organicidad de los desposeídos, como un medio que violenta derechos laborales y huma-nos, para el incremento de la renta-bilidad,6

“Es cierto que Adam Smith y David Ricardo concebían la libertad en términos de libre empresa. Según las ideas de Adam Smith, el progreso so-cial conduciría a los hombres a ser iguales en lo que res-pecta a sus bienes económi-cos. Los obreros, como con-secuencia de una ley de la naturaleza, tendrían salarios y remuneraciones cada vez más altos, mientras que la que se denominará poste-riormente «clase capitalista» vería sus ingresos cada vez más reducidos en virtud de otra ley natural. Es dudoso que estos augurios descri-ban una situación social real;

lo que resulta incontroverti-ble es que los filósofos del li-beralismo económico eran humanistas en sus creen-cias, en la libertad ejercida desde el control estatal. No es sorprendente que Marx, en su deseo de igualdad, fuese discípulo y seguidor de Adam Smith y David Ricardo en este sentido. Es cierto que la libertad concebida de este modo puede, en la práctica esclavizar al hom-bre, alienarlo y reducirlo a la categoría de objeto, como sucede cuando el propietario reduce su ser al tener, o cuando los desposeídos son utilizados como medio, no como seres humanos que tienen un fin en sí mismos.” (Fromm, 2007: 48).

El individualismo, tradicional y liberal está arraigado a la interpreta-ción que cree que es inmanente al individuo, el poder del liderazgo, así como la facultad de crear todos los procesos sociales, las organizacio-nes, las sociedades y los Estados. La necesidad del poder para el po-der posesivo, ha conformado una visión funcional en todas las relacio-nes sociales predominantes. Los órganos mediáticos, los patrones morales, la educación formal, las leyes y la práctica cotidiana, son los medios como se reproduce la con-cepción individualista del mundo, la que limita y encubre las relaciones sociales desiguales e inequitativas, así como obstruye otras interpreta-ciones de la realidad. La simplifica-ción en lugar de la complejidad, la ignorancia frente al saber científico crítico, ha tenido una gran regulari-dad a lo largo de la historia.

En la actualidad ante la crisis financiera mundial, son muchos quienes creen que el triunfo de Ba-rak Obama en Estados Unidos de Norte América, modificará las ten-dencias recesivas en su país y por efecto, también las eliminará al mundo.7 La visión individualista no posee capacidad explicativa frente a los fenómenos completos de las organizaciones, sociedades ni de las relaciones internacionales. La actual crisis es la agudización de las con-tradicciones de un sistema-mundo, que le impide crecer y expandirse. Mientras que las relaciones creadas colectivamente, no puedan ser expli-cadas de manera integral, no se podrá comprender la complejidad, ni adoptar decisiones y acciones con-secuentes. La crisis es la expresión del fracaso de la razón instrumental que predomina en las relaciones sociales desde el siglo XVIII al pre-sente. Asimismo, mientras no se reconozca el papel y significación social y económica de los desposeí-dos, en la historia y cultura de los pueblos, así como en el consumo, en el trabajo, la producción, en la productividad o en su actuación creadora de riqueza y capacidad

reproductora de las sociedades, posiblemente seguiremos creyendo en líderes omnipresentes, omnipo-tentes y omnisapientes, con lo que se reafirma una contrarrevolución teórica y científica, que niegan que las relaciones construidas social e históricamente, constituyen el princi-pio ordenador-transformador de las sociedades.

El liderazgo ¿expresión

de la individualidad?

La socialidad de los individuos no es un atributo que pueda ser omi-tido en el pensamiento y actividad de las personas. La particularidad del individuo está profundamente arrai-gada a su vida social, así como a la cultura e historia de una sociedad, o dicho de otra manera, está articulado con una organicidad que le pertene-ce y trasciende a su propia existen-cia. Así, las relaciones sociales no son extrínsecas al individuo, les son inherentes en una interacción pauta-da socialmente. Esto es, todo indivi-duo es un producto social, donde el comportamiento y el pensamiento, están moldeados por una intersubje-tividad de una colectividad, lo que de ninguna manera supone una estan-darización mecánica o robótica en la actuación de los individuos.

“La vida anímica individual, aparece integrada siempre, efectivamente, el «otro», como modelo, objeto, auxiliar o ad-versario, y de este modo, la psicología individual es al mismo tiempo y desde un principio, psicología social, en un sentido amplio, pero ple-namente justificado.” (Freud, 1996: 2563)

“La psicología –que persigue los instintos, disposiciones, móviles e intenciones de los individuos, hasta sus actos y en sus relaciones con sus se-mejantes-, llegada al final de su labor y habiendo hecho la luz sobre todos los objetos de la misma, vería alzarse ante ella, de repente, un nuevo problema. Habría, en efecto, de explicar el hecho sorpren-dente de que en determinadas circunstancias, nacidas de su incorporación a una multitud humana que ha adquirido el carácter de «masa psicológi-ca», aquel mismo individuo al que ha logrado hacer inteligi-ble, piense, sienta y obre en un momento absolutamente inesperado.” (Freud, 1996: 2564).

“La tesis individualista extre-ma, es decir, la teoría de que cada individuo es plenamente autónomo y que podría existir como una persona totalmente independiente respecto de los colectivos a los que pertene-ce, es un reflejo de la teoría de que las relaciones que una persona tiene con sus colecti-vos son completamente exter-nas y en consecuencia total-mente contingentes. Esta teoría tampoco puede ser consistentemente sostenida.” (Harré, 1982: 103).

La acción y pensamiento de las personas están pautados colecti-vamente, en ellas convergen las determinaciones sociales y son la condensación de las relaciones cul-turales e históricas de las socieda-des a las que pertenecen. Las con-dicionalidades culturales y morales constituyen regulaciones en el que-hacer y prácticas particulares de cada individuo. Nadie en una socie-dad es impermeable ni puede abs-traerse a los condicionamientos so-ciales, así como tampoco la sociedad es la agregación de indivi-duos, ni sus contradicciones y con-flictos son resultados de acciones individuales (Pereyra, 1984).

La socialidad del ser humano es inherente a su existencia e inclu-so es previa a su evolución como especie homo sapiens, ni puede ser liberada de sus condicionamientos hereditarios. Independientemente de la conciencia individual, los patrones sociales forman parte de la identidad y pertenencia del individuo a una colectividad. El dinamismo de una vida compartida permite la integra-ción a las formas de vida, acción y pensamiento de una colectividad, así como también orienta y posibilita el desarrollo de las capacidades individuales.

La visión simplificadora y au-tosuficiente cree erróneamente que el individuo puede controlar y deter-minar individualmente sobre los acontecimientos sociales, así como su inserción a una comunidad e inci-dir en las relaciones con los otros (Fischman, 2000a). Sin embargo, ninguna colectividad es un conjunto amorfo, sin consistencia, por el con-trario, las relaciones sociales están reguladas social, histórica y cultu-ralmente. Esto es, toda colectividad supone e implica organicidad. La socialidad humana se expresa en su capacidad organizativa. La comple-jidad o simplicidad de las organiza-ciones, las dimensiones o las canti-dades de ellas, están en correspondencia con las relaciones sociales de sus colectividades.

La división del trabajo para la convivencia y la reproducción de las poblaciones implican la labor de individuos, grupos y clases sociales, para el desempeño de distintas acti-vidades definidas necesarias e im-prescindibles para la conservación o reproducción de las formas de vida social existente. El poder, así como su ejercicio, supone e implica tantas formas organizativas de la sociedad, como culturales, de interés, trabajo, etc., que abrigan las sociedades, las que conforman complejas redes de interacción organizacionales que se implican, complementan o antagoni-zan en el tejido de la sociedad.

Los poderes en una sociedad u organización son un producto so-cial, diversos y dinámicos, como heterogéneas y desiguales son los espacios de las relaciones sociales. De ninguna manera son cosas, mer-cancías o patrimonios privados. Los fetiches o las materializaciones de la época, construidos por el imaginario colectivo y los poderes validados socialmente, se han convertido en parte consustancial de un sistema que usufructúa privadamente lo ges-tado y logrado colectivamente.

La homogeneidad del poder en las organizaciones, Estados o sociedades, es tan sólo aparente, por la diversidad de intereses y con-ciencias, así como de las situaciones y condiciones materiales de los acto-res sociales. Esta característica fun-damenta la potencialidad de trans-formación de los cuerpos sociales. La denominación de hegemonía es la expresión gramsciana, hace men-ción a este fenómeno, el que no hace referencia a la unicidad del poder, sino a una diversidad de po-deres que en circunstancias particu-lares están subordinados por deter-minadas relaciones que gestan, sustentan o inviabilizan un determi-nado poder.

El poder es una relación so-cial, la interacción conflictiva y/o funcional entre actores sociales en espacios delimitados, constituyen ámbitos organizativos del poder. No es ajeno ni extraño a las relaciones cotidianas entre individuos, grupos o clases, como tampoco son manifes-taciones alejadas de las creencias y prácticas cotidianas de los individuos o colectividades en un espacio so-cial. Esto es, en el poder todos los actores están representados, aun cuando no de manera igualitaria, equitativa ni democrática, en el sis-tema de relaciones existentes en ámbitos históricos particulares. El poder es la manifestación de la capacidad organizativa de cada ente social. La forma como se mate-rializa el poder guardará correspon-dencia con la red de relaciones in-ternas y externas en cada espacio social. Sin embargo, en las visiones preponderantes de la individuación del poder, éste se objetiviza en prácticas, actitudes y estilos de comportamiento, independientemen-te de los individuos que lo detentan y de las organizaciones y sociedades donde puedan ser funcionales tales prácticas. De este modo, el poder es fetichizado en determinadas actitu-des o en otros casos es apreciado como una cosa tangible susceptible de ser tomada, desplazada o trans-ferida, como la búsqueda de la toma del poder de grupos políticos, de los atributos conferidos ante designa-ciones divinas de reminiscencias feudales o de las cosificaciones del individualismo posesivo.8

Gran parte de los estudios so-bre las múltiples expresiones de los poderes en las organizaciones, han sido ponderados desde el poder dominante, en razón de sus efectos, por los individuos que encabezaron estas formas o de los contenidos ideológicos, políticos o militares de tales manifestaciones. Si bien los fenómenos sociales requieren pers-pectivas distintas para comprender su complejidad, los estudios sobre el

poder necesitan interpretaciones que analicen las relaciones sociales que inciden directamente en la gestación, instauración y en el ejercicio tangible de sus formas particulares. Las ex-periencias fascista y stalinista, apre-ciadas como patológicas (Foucault, 2008), invisibilizan las historias y culturas de los pueblos, de sus vi-siones y organizaciones, así como ocultan las tensiones y antagonis-mos en las relaciones sociales. No es posible satanizar de sanguinarios los gobiernos, como únicos respon-sables culpables de la violencia como ejercieron el poder, sin apre-ciar la violencia cotidiana y acumula-da en las relaciones sociales, que son los referentes de una actuación estatal, dominante o hegemónica en una formación social, así como no es posible comprender una radical transformación del Estado o de los poderes sin haber apreciado el na-cimiento y consolidación de una nueva voluntad colectiva (Gramsci, 1999). Así, el antisemitismo alemán no nació ni se liquidó con la derrota nazifascista, como seguramente no desaparecerá fácilmente las tensio-nes en las organizaciones y políticas palestinas contra los israelíes, ante la ocupación y destrucción de su espacio social por parte del Estado judío.

La conducción o dominio de un poder posibilita la reproducción de las condiciones sociales que lo conformaron, de esta manera se propicia la continuidad de su influen-cia y privilegios, pero no será una garantía absoluta ni idéntica, por el dinamismo de la sociedad, grupos u organizaciones, así como por la ac-ción contestaría, disidente o antagó-nica de actores internos o globales. El poder tiene una relación recíproca con específicas relaciones sociales en ámbitos dinámicos, complejos e incluso contradictorios, que inciden en su naturaleza, manifestación y transformación. No existe poder autónomo de las uniones sociales que lo gestan y sustentan, como tampoco existen relaciones que pe-rennicen poderes particulares.

La democracia o la dictadura, no le pertenece a los gobiernos y menos aún a gobernantes benefac-tores o tiranos, son las condiciones sociales nacionales las que lo permi-ten y dan sostenibilidad a las prácti-cas políticas de los Estados, como también serán las relaciones en las organizaciones las que posibilitan el surgimiento de líderes, así como la delimitación de su actuación en las colectividades organizadas. Sin or-ganización social, no hay poder ni lideres. La disgregación de la pobla-ción en unidades familiares sin inte-gración entre sí, no es lo caracterís-tico de la vida social del ser humano, desde tiempos lejanos en la historia, menos aún en el mundo capitalista, que ha integrado a las sociedades, organizaciones e individuos, como nunca antes en el pasado.

Si bien la organización es un requisito para el liderazgo, sin embargo, no todas los entes consti-tuidos formalmente, tienen la posibi-lidad de crearse ante la desintegra-ción social en entidades grandes, jerarquizadas o por procesos de trabajos individualizados y competiti-vos entre sus integrantes, como es el caso de empresas privadas e in-cluso en entidades públicas.

“La diversificación de las acti-vidades en la sociedad capita-lista ha implicado la multiplica-ción de organizaciones, de intereses y de poderes que in-teractúan complementándose o disputándose espacios de influencia, aun cuando no ne-cesariamente la creación de organizaciones supone la po-sibilidad del surgimiento de líderes. Las organizaciones estables con regularidad en el cumplimiento de sus fines y estructuradas con jerarquías y divisiones sociales del trabajo estandarizadas, se convierten en “máquinas” despersonali-zadas que no son permeables al surgimiento de nuevos in-tereses y voluntades grupales, con lo que limitan, impiden o reprimen la existencia de re-presentantes que amparen, negocien u orienten la acción de una colectividad. […]

El dinamismo de las relacio-nes sociales de la sociedad contemporánea, implica fluc-tuaciones en los espacios de su poder y en las formas de ejercerlo, por la interacción con otras fuerzas sociales en la organización o con otras en-tidades orgánicas. De este modo, la escisión y la contra-dicción, es una posibilidad la-tente en toda organización, en donde la actuación del grupo y sus líderes podrían ser acto-res protagónicos.” (Huaylupo, 2006b: 125-126)

La organización es la expre-sión de la socialidad de las personas y poblaciones, es la unidad de pen-samiento, cultura y visión de mundo, así como la de acción y la de cons-trucción de un destino compartido. La organización es la unidad social que funda lo que es común a una colectividad determinada. De ningu-na manera, la organización es la amalgama de intereses y prácticas individuales, es la integración para la consecución de propósitos que los unen, a pesar de la diversidad de aspectos y otras aspiraciones dife-renciales entre los individuos en una organización.

La organización es el punto de partida para la constitución de lo público, de lo que es común a todos sus integrantes. La organicidad de las poblaciones en los espacios ur-banos, crearon las condiciones para la gestión urbana autónoma y la conquista de la ciudadanía y lo público en la sociedad moderna. Las ciudades son centros multiplicadores de organizaciones, por la diversidad de trabajos y ocupaciones, creando una extensa red de lazos de interde-pendencia en la producción y mer-cados, así como en las relaciones sociales, políticas y militares. Asi-mismo, las organizaciones formal-mente igualitarias en la estructura social en las ciudades, han sido for-jadoras de las más diversas formas de democracia, ante la pluralidad de intereses y su convergencia en un espacio compartido con relaciones interdependientes e incluso, ha sido en las ciudades donde lo público trascendía a una dimensión nacio-nal, creándose las condiciones para la constitución del Estado Nacional o Estado Social.

En una sociedad desigual la organización condensa y potenciali-za la voluntad y actuación individua-les. De este modo, la organización es una fuerza otorgada por la repre-sentación de la voluntad colectiva, integrada y unificada en torno de propósitos compartidos. Esto es, la integración social de un grupo humano brinda las condiciones para la actuación del líder, sin integración, grupo u organización (Browne, 1958), sólo se tendrá individuos que se auto representan y sin poder. El líder al interactuar con los otros ex-ternos a la organización, lo hará con facultades de convocatoria y nego-ciación de una organización con capacidad propositiva y de acción colectiva. El líder no sustituye a la organización. Esto es, cada unidad orgánica marca límites a la acción individual de sus miembros y del líder, así como en el establecimiento de alianzas y de acción complemen-taria con otras organizaciones, o ante potenciales o reales contrapo-deres en cada contexto social parti-cular, porque toda relación de poder en democracia, genera también re-sistencia y posibilidades alternativas de decisión y de acción.

La validación social del interés y voluntad colectiva, tiene en la or-ganización su ente originario que legitima y construye lo común o público en una organización, así como la igualdad y la democracia entre sus miembros, lo que es posi-bilitado por una atmósfera social y orgánica con la que interactúa coti-dianamente.

Los individuos están insertos en espacios sociales estructurados e integrados en específicas relaciones en el poder y con el poder prevale-ciente. Así, ningún individuo puede abstraerse del tiempo-espacio de su ubicuidad en una sociedad, menos suponer que sea la fuente del poder de una colectividad, con indepen-dencia incluso de las relaciones so-ciales y de poder existente en una estructura social determinada.

La consideración del liderazgo como el ejercicio de poder por un individuo en una colectividad organi-zada, ha llevado a innumerables definiciones e interpretaciones, las que privilegian las cualidades del

individuo,9 pero invisibilizan las de-terminaciones organizacionales y sociales en la designación y en la delimitación de su actuación del líder.

“El liderazgo ha sido definido en términos de rasgos indivi-duales, conducta del líder, pa-trones de interacción, relacio-nes definidas por roles, percepciones de los seguido-res, influencia sobre los se-guidores, influencia sobre los objetivos de la tarea, e in-fluencia sobre la cultura orga-nizacional. La mayor parte de las definiciones de liderazgo implica un proceso de influen-cia, pero las numerosas defi-niciones de liderazgo que han sido propuestas tienen poco más en común. Dichas defini-ciones difieren en muchos respectos, incluyendo impor-tantes diferencias en términos de quien ejerce influencia, el propósito de los intentos de influenciar y, la manera a través de la cual se ejerce la influencia. Las diferencias no son solamente un caso de mi-nuciosidad académica. Ellas reflejan profundo desacuerdo acerca de la identificación de los líderes y de los procesos de liderazgo.” (Yukl, 1990: 443).

El imaginar que el liderazgo pueda actuar y condicionar el deve-nir de una organización o sociedad, como si estuviera en un universo vacío de todo contenido social o desprovisto de toda capacidad de condicionamiento, sin duda es una ilusión sin referente empírico alguno. Sin embargo, esta es una creencia que prevalece en medios académicos e incluso políticos. Así, se asume, enseña y divulga que con el cumplimiento de determinados requisitos, así como el control y ma-nejo de ciertos medios, se convierte a las personas en líderes (Hughes, 2007; Maxwell, 2007a; Lussier y Achua, 2005; Scholtes, 1999; desprovisto de toda capacidad de condicionamiento, sin duda es una ilusión sin referente empírico alguno. Sin embargo, esta es una creencia que prevalece en medios académicos e incluso políticos. Así, se asume, enseña y divulga que con el cumplimiento de determinados requisitos, así como el control y ma-nejo de ciertos medios, se convierte a las personas en líderes (Hughes, 2007; Maxwell, 2007a; Lussier y Achua, 2005; Scholtes, 1999; desprovisto de toda capacidad de condicionamiento, sin duda es una ilusión sin referente empírico alguno. Sin embargo, esta es una creencia que prevalece en medios académicos e incluso políticos. Así, se asume, enseña y divulga que con el cumplimiento de determinados requisitos, así como el control y ma-nejo de ciertos medios, se convierte a las personas en líderes (Hughes, 2007; Maxwell, 2007a; Lussier y Achua, 2005; Scholtes, 1999;

El suponer que iguales cuali-dades personales son requisitos para ser líder en cualquier orga-nización, es creer que todas las or-ganizaciones son iguales, o que sus peculiaridades no importan o que son intrascendentes para el reco-nocimiento y aceptación del líder (Maxwell, 2006). Sin embargo, no existe un líder ni organización estándar.

“En el quehacer académico y empresarial se ha ignorado la determinación de las organi-zaciones como prácticas so-ciales diferenciadoras de lo cotidiano, así como del deve-nir político de las sociedades. Las organizaciones públicas y privadas han sido apreciadas como expresiones unitarias, independientes y hasta autár-quicas. Por ello se ha criticado con acritud unas veces al Es-tado y otras a las empresas privadas nacionales y mundia-les. En otras ocasiones, los periodistas, los políticos y los académicos han interpretado a las organizaciones como mani-festaciones de los individuos. Así, han magnificado el rol del dirigente, del presidente, del gerente y del líder para negar o hacer invisibles a las colecti-vidades, culturas y socieda-des. Los premios al gerente del año, las encuestas sobre los individuos, gobernantes, delincuentes o futbolistas, así como la abundante literatura administrativa sobre cómo ser individuos exitosos, son las manifestaciones superficiales y falaces para comprender las sociedades, los Estados, las empresas y el propio compor-tamiento de los individuos.” (Huaylupo, 2001: 104-105).

El privilegio al individuo sobre la organización o sociedad, no sólo es una práctica común en la interpre-tación de las historias nacionales, también es un recurso empleado por el poder para su legitimación. Así, se asume que el liderazgo, es impo-nerse a la voluntad colectiva, como se afirmó al finalizar el proceso elec-toral costarricense en el 2006:

“Este proceso no ha sido fácil porque hemos defendido te-mas que no son necesaria-mente populares, pero el lide-razgo consiste en hacer algo impopular en algo popular.” (Alvarado, 2006: 5A).

El poder del individuo o lide-razgo, como una expresión del poder social, supone e implica particulares relaciones sociales directamente vinculadas con las características y peculiaridades de la organización en cada formación social. No puede existir liderazgo sin organicidad de un grupo o una población, sin que exista un espíritu ni una voluntad colectiva unitaria y compartida, los que son atributos que deberá encar-nar un líder (Stogdill, 1958), a la vez que constituirán pautas que delimi-tan la actuación y representación de su poder.

Un individuo ajeno a los in-tereses y voluntad colectiva, y que imponga su criterio interesado extra-ño a una organización, quizás será un autócrata o tirano, pero jamás podrá ser su líder, como tampoco existen líderes para cualquier orga-nización ni para cualquier tiempo social ni sociedad. La designación o reconocimiento del liderazgo de una persona, es efectuada en todos los casos por una colectividad de una organización, formalizada o no, en razón de la representación, com-promiso y acción del individuo con las intencionalidades, propósitos y espíritu de la organización. Esto es, no son las cualidades o característi-cas de una persona, valorada en sí mismas las que están incidiendo para convertirse en un líder, sino cuando estas cualidades, identidad y actuación individual, son valoradas y reconocidas por los integrantes de una organización, como un fiel re-presentante de la voluntad colectiva de la organización. Por ello, el lide-razgo es un poder legítimo porque representa democráticamente a una colectividad orgánica.

Esto es, de ninguna manera es posible afirmar que el líder es líder de sí mismo o que sea un arte como cree Peiró (2008), así también se interpreta que se es líder quien persuade, motiva y conduce a una colectividad, en razón de su perso-nalidad y trato personal (Goleman, Boyatzis y McKee, 2003), o se llega a imaginar paradójicamente que se es líder, aun cuando no logra la con-fianza ni se ejerce liderazgo en una población (Fairholm, 1994), e incluso se cree que un individuo es líder porque tiene una estructura neuronal particular que lo hace seguir siendo líder aún cuando es “disonante” o un disociador de los miembros de una organización (Goleman, Boyatzis y McKee, 2003). Estas interpretacio-nes monistas, simplistas e indepen-dientes de grupo humano, son simi-lares a las empleadas por programas contrasubversivos, como la Alianza para el Progreso (1961-1970), apli-cado en América Latina por el De-partamento de Estado de Estados Unidos, el que entre otras activida-des detectaba líderes en las comu-nidades agrarias para capacitarlos o adoctrinarlos fuera del país, dado que creían que eran ellos quienes podrían orientar la acción de las comunidades por otros caminos políticos, pero ocurrió que cuando fueron reincorporados esos “lideres” en sus lugares de origen, simple-mente habían dejado de ser líderes, porque eran extraños, ya no repre-sentaban las necesidades, preocu-paciones, intereses ni aspiraciones de sus comunidades.

“Es así como poder y organi-zación están ligados entre sí de manera indisoluble. Los ac-tores sociales no pueden al-canzar sus propios objetivos más que por el ejercicio de re-laciones de poder, pero al mismo tiempo, no pueden ejer-cer poder entre sí más que cuando se persiguen objetivos colectivos cuyas propias res-tricciones condicionan en di-recta sus negociaciones.” (Crozier y Friedberg, 1990: 65). “Es así como poder y organi-zación están ligados entre sí de manera indisoluble. Los ac-tores sociales no pueden al-canzar sus propios objetivos más que por el ejercicio de re-laciones de poder, pero al mismo tiempo, no pueden ejer-cer poder entre sí más que cuando se persiguen objetivos colectivos cuyas propias res-tricciones condicionan en di-recta sus negociaciones.” (Crozier y Friedberg, 1990: 65). “Es así como poder y organi-zación están ligados entre sí de manera indisoluble. Los ac-tores sociales no pueden al-canzar sus propios objetivos más que por el ejercicio de re-laciones de poder, pero al mismo tiempo, no pueden ejer-cer poder entre sí más que cuando se persiguen objetivos colectivos cuyas propias res-tricciones condicionan en di-recta sus negociaciones.” (Crozier y Friedberg, 1990: 65).

La designación de un líder no es por un acto electoral, aunque éste podría confirmar el poder del líder, convirtiéndolo también en autoridad. Pero, en todos los casos el liderazgo es el resultado de un proceso de-mocrático del grupo humano u orga-nización. El liderazgo, es el resultado de una relación social cotidiana entre

los individuos de una organización, en donde la colectividad destaca la labor de un individuo en la consecu-ción de las acciones y orientaciones de la organización en un tiempo determinado. El líder materializa la identidad entre el individuo y la co-lectividad organizada en un tiempo o coyuntura determinada, pues no es posible imaginar un líder eterno, pues no existe entidad colectiva que sea incólume a los cambios en un mundo dinámico, aun cuando la conversión de líder en tirano, no es extraño en la historia de las organi-zaciones, pueblos o sociedades en Latinoamérica y el mundo.

La autosuficiencia individualis-ta y de la concepción predominante sobre el liderazgo, supone el control de todas las circunstancias de un peculiar presente, el que es conce-bido como una hechura de indivi-duos, autónomos y sin antecedentes ni historia que los condicione (Fischman, 2000b). De manera simi-lar, el futuro en esa visión, sólo es apreciado como una prolongación del presente, susceptible de la mani-pulación individual. Dicho de otro modo, la individuación asume una vida social sin pasado ni futuro, sólo es un incesante presente. Esta vi-sión es también compartida con el pensamiento económico10 y las prácticas económicas y las técnicas administrativas del presente.

La visión individualista del lide-razgo es transhistórica, sin tiempo ni espacio, a la vez que reduce la com-prensión del fenómeno del poder en la organización social a una interpre-tación simplista y mecanicista. Asi-mismo, revela estar sustentado en un epistemológico idealista, incapaz de comprender un mundo complejo y multideterminado.

En consecuencia, la pondera-ción individualista del pasado, pre-sente y futuro, no podría ser más que la inevitable sucesión caótica de prácticas individuales, en sociedades desiguales y contradictorias. En tal sentido, la pretendida racionalidad de las prácticas individuales, supo-nen un mundo armónico, alejado de contradicciones y antagonismos, lo que es una interpretación weberiana y funcionalista de la acción racional, en donde la disfuncionalidad y el conflicto es apreciada como irracio-nal y anómica, o como una interven-ción patológica de individuos (Fromm, 1970).

“La presunción de que sea posible hablar de racionalidad sólo cuando se aplican ciertos criterios y determinados méto-dos, fijados a priori, no puede sino ser fruto de cierto dogma-tismo. Un auténtico pensa-miento crítico debe, por el con-trario, inducirnos a admitir que la racionalidad se puede expli-car de manera siempre nue-va.” (Geymonat, 1980: 82).

“En general vivimos con una imagen falsa de lo que es la acción organizada. Sobreva-luamos demasiado la raciona-lidad del funcionamiento de las organizaciones, lo cual nos conduce, por una parte a ad-mirar desconsideradamente su eficacia o, por lo menos, a creer que ésta está implícita en ellas, y por otra, a manifes-tar temores exagerados ante la amenaza de opresión que podrían representar para los hombres.” (Crozier y Fried-berg, 1990: 35).

El privilegio al individualismo está inscrito en un sistema predomi-nante que legitima su privilegio en un sistema patrimonialista y de linajes (Braudel, 1985), como en el sistema feudal, que niega la igualdad y sata-niza las ideas y actuación de actores sociales distintos o contrarios al po-der prevaleciente. En ese contexto, el poder se ejerce autocráticamente, en una atmósfera social que lo vali-da, pero de ninguna manera es la representación colectiva y democrá-tica de un líder en su organización. Esto es, la individuación del poder, no es equivalente de liderazgo, sólo es aparente la interpretación indivi-dualizada del poder de autócrata o tirano.

Suponer que los líderes nece-sariamente son promotores o conti-nuadores del poder, creencia o ideo-logía dominante, más allá de la posición de la organización a la que se pertenece, es la negación de la posibilidad de construcción de una identidad social orgánica, distinta, contradictoria o antagónica con el poder centralizado. Sin embargo, la complejidad y diversidad organizati-va en la sociedad, admite y requiere el disentir ideas y prácticas distintas al poder político, como una condición para la construcción de una demo-cracia y de un futuro compartido o interdependiente.

“Todos sabemos cómo es un líder: triunfador, exitoso, agre-sivo, dinámico;… […]

La mayoría de las personas sabemos perfectamente que los líderes son visionarios; tie-nen una elevada capacidad para resolver problemas; sa-ben motivar, trabajan en equi-po, son fuertes de carácter, asumen riesgos.” (Borghino, 1998: 15).

“Este cambio de la administra-ción al liderazgo es principal-mente de punto de vista y acti-tud. El liderazgo nos mueve de la rigidez a la flexibilidad. Per-mite que nos adaptemos a un entorno más incierto, nos lleva a asumir responsabilidades, tomar la iniciativa, hacer lo correcto y, en consecuencia a ser excelentes.

No debe sorprender que el li-derazgo dinámico esté arra-sando con las “normas socia-les” familiares y tradicionales que se establecieron en la era de la administración jerárquica estable. […] Las empresas necesitan menos administra-dores y más líderes, …” (Goldsmith, 2001: 15).

Las caracterizaciones omnipo-tentes atribuidas al liderazgo, en ocasiones son concepciones intere-sadas que enmascaran propósitos muy distintos a la comprensión del poder en las organizaciones, para ponderar prácticas que emanan de poderes posesivos y autocráticos. Así, incluso se llega a desarraigar la noción de liderazgo a las personas y las relaciones sociales en sus orga-nizaciones, para denominar a las empresas globales y las tecnologías como líderes, cuando éstas contro-lan monopólica o cuasi monopólica-mente los mercados, con lo que se transfigura la relación social entre el líder con la organización, para aso-ciarlos con procesos políticos de dominación en las relaciones mer-cantiles (Aaker y Joachimsthaler, 2006). El liderazgo no es una técnica ni es una organización, como tam-poco es una potencia política, militar o económica. La denominación de liderazgo a las prácticas desde el poder posesivo y privado, encubre el poder excluyente de personajes, empresas y naciones, niega la de-mocracia y violenta los derechos individuales y sociales, lo que es contrasentido del poder que emana de la voluntad de una colectividad en cada organización (liderazgo). Asi-mismo, en una perspectiva similar se cree que todo éxito en las organi-zaciones es obra de los líderes que las han conducido (Barnes, 1997; Rothschild, 1993; Businessweek, 2007), lo que oculta a los integran-tes, las organizaciones con las que interactúa y las condiciones del con-texto que han posibilitado un even-tual éxito.

El estudio del liderazgo ad-quiere importancia particular en el presente, por la ausencia de repre-sentación democrática en los proce-sos organizativos de la sociedad, y por la pérdida de organicidad de los sectores subalternos de la sociedad contemporánea, lo que ha concedido espacio para que poderes autocráti-cos y posesivos, privaticen las cate-gorías y el análisis, así como el in-terés general y representación de la sociedad. Rescatar el poder como una relación social es la valorización del estado actual del conocimiento científico, así como analizar el lide-razgo como una expresión democrá-tica con cada colectividad orgánica, es la ponderación de la democracia como el mejor medio para lograr la libertad, igualdad y la justicia social.

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Las tendencias de la gestión

de la innovación en la función

pública: El caso

Juan C. Bermúdez Mora** de Costa Rica*

DISCUTE LOS RESULTADOS DE INVESTIGACIÓN SOBRE ALGUNAS DE LAS TENDENCIAS DE GESTIÓN DE LA INNOVACIÓN EN LA FUNCIÓN PÚBLICA DE COSTA RICA, DESDE LA ECONOMÍA Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA TECNOLOGÍA, Y ESPECÍFICAMENTE, DESDE EL ENFOQUE DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA, NGP, QUE CONSIDERA A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO UN ACTIVO NACIONAL QUE DINAMIZA EL DESARROLLO ECONÓMICO, SOCIAL Y POLÍTICO DE UN PAÍS.

PALABRAS CLAVES: TENDENCIAS MODERNAS / GESTIÓN DE LA INNOVACIÓN / FUNCIÓN PÚBLICA / COSTA RICA

Si el rol de la función pública no es la de una empresa privada que lucra para obtener utilidades y dividendos para sus accionistas, cuya sobrevivencia depende de su capacidad para mantenerse en mercados globales y cada vez más competitivos que la obligan a hacer algo nuevo o mejorado, y su propia naturaleza de lo público supone una contradicción del concepto de innovación tecnológica, entonces valdrá la pena cuestionarse ¿cuáles son las tendencias de gestión de la innovación en el sector público de Costa Rica?

Introducción

En este artículo se presenta un aporte teórico-empírico sobre los

nuevos conocimientos acerca del fenómeno de la gestión de la inno-vación en el sector público de Costa Rica, y que como un campo de estu-dio de ciencias sociales en la admi-nistración pública y la economía de la tecnología, constituye un punto de partida que permite resolver los pro-

________________________________

** Académico, Programa Gestión de Pro-yectos, Vicerrectoría de Investigación, Universidad Nacional.

Recibido: 10 de setiembre del 2008.

Aceptado: 8 de diciembre del 2008.

blemas de conocimiento planteados para la toma de decisiones eficiente y efectiva de los responsables de la administración de la ciencia y la tec-nología a nivel central, regional o local.

El aporte metodológico de la investigación no se enfocó en la técnica utilizada, sino en la unidad de análisis. A diferencia de los estu-dios realizados en el país en torno a la investigación, desarrollo e innova-ción, I+D+i, que han examinado la innovación tecnológica en las em-presas y las unidades de investiga-ción de las universidades públicas, esta investigación llena el vacío teó-rico-empírico sobre la gestión de la innovación no tecnológica en el eco-sistema del sector público.

La principal conclusión a la que se llega consiste en que existen fallas sistémicas en la función públi-ca, Estado, con orientación en el proceso de construcción del Sistema Nacional de Innovación, SNI, costa-rricense. Esto justifica la creación de programas específicos para fortale-cer la gestión de la innovación en el sector público. Dado que la finalidad para innovar en el sector público es diferente a la del sector privado, cuya principal falla detectada, es la inexistencia de una filosofía de ad-ministración total de la innovación en la función pública.

Economía y administración

de la innovación

La adopción, la adaptación y la creación de tecnología se consti-tuyen en el motor tecnológico de un país, y a su vez dinamizan su transi-ción de una economía caracterizada por la transferencia tecnológica hacia una de la innovación tecnoló-gica y no tecnológica.

Dado que, los fenómenos de adquisición, adaptación y desarrollo de tecnología son complejos, los mercados no evidencian serias fa-llas, la transmisión de la información y de los conocimientos es imperfec-ta, y las empresas del sector público actúan con racionalidad acotada. Por tanto, hoy en día, desde la eco-nomía, los estudios en torno a la I+D+i, y su impacto en la competiti-vidad de un país, es abordado desde la visión de las teorías económicas evolucionistas.

El enfoque lineal

Hasta mediados de los años setentas la hipótesis que explicaba la innovación fue de linealidad. Se concebía como un proceso en el que el conocimiento científico básico y aplicado, era el resultado de las eta-

pas de investigación, invención, in-novación y difusión. El principal indicador del nivel o grado de la acti-vidad económica fueron los inputs de la I+D, según el Manual de Frascati de la Organization of Economic Cooperation and Development, (OECD, 2005), las patentes registra-das en la Oficina de Patentes de Estados Unidos, la Organización Mundial de la Propiedad Industrial, OMPI, y de la Oficina Europea de Patentes; e indicadores bibliométri-cos, que reagrupan las publicaciones y citas científicas a partir, fundamen-talmente, de la base de datos elabo-rada por el Institute for Scientific Information, ISI, de Philadelphia, Estados Unidos.

La principal desventaja de este set de indicadores se debe a que los datos de I+D no reflejan los resultados de la innovación y subes-timan la actividad innovadora de las pequeñas empresas, ya que nume-rosas empresas innovan con éxito y relativamente con pocos recursos para la I+D. Asimismo, los datos sobre patentes son limitados, no sólo porque no todos los países y las empresas tienen políticas en materia de protección de la propiedad inte-lectual, sino porque las patentes se refieren a la invención y no a la co-mercialización y su impacto económico. Por último, los indicado-res bibliométricos sólo informan de la investigación básica, pero no del proceso de innovación.

El enfoque lineal se inspira en las teorías económicas neoclásicas, que fundamentalmente estudia el cambio técnico, en el que la innova-ción es un proceso lineal.

Predominantemente aborda las interacciones de la dicotomía de dos grandes instituciones “el merca-do y el Estado”.

En el enfoque lineal, la tecno-logía es externa a la economía, o en otras palabras, es una condición exógena y se adquiere como paque-te tecnológico que está protegido por la legislación de propiedad intelectual.

Asimismo, el conocimiento que es perfectamente codificable es generado por los departamentos de I+D del sector privado, que usan los conocimientos que se generan en las universidades.

En cuanto a las salidas, en este enfoque los resultados de I+D en el sector público, se derraman hacia los usuarios como bienes públicos. En el sector privado se difunden internamente en los pro-cesos de producción y llegan al mer-cado constituyéndose en innovacio-nes tecnológicas de productos y procesos. En términos generales, hace énfasis en la generación de innovaciones.

El enfoque sistémico

Para mejorar este abordaje, en los años ochentas se desarrolla un modelo que implicó cambios radi-cales para la gestión tecnológica de las empresas, o el diseño de la polí-tica tecnológica por parte de las ad-ministraciones públicas.

Este modelo fundamenta su diseño en la lógica de una mayor y continua interacción entre los agen-tes económicos que participan en la economía de la tecnología, desde la etapa de la investigación hasta la de difusión, no quedándose allí, pues al ser continuo el proceso se perfecciona.

Mientras que en el modelo li-neal se destacaban solamente las actividades tecnológicas del depar-tamento de I+D, el modelo dinámico “abarca la capacidad tecnológica de la empresa en general, considerando la gestión empresarial como un pro-ceso estratégico y corporativo en el que tendrá que estar implicada toda la empresa, incluidos sus distribuido-res y clientes. La capacidad tecnoló-gica de una empresa se basa en su "saber hacer" y tiene una dimensión tácita y acumulativa”, (Culebras, 2006).

Este modelo se inspira en las teorías económicas evolutivas. Pre-dominantemente estudia los proce-sos tecnológicos en el que la inno-vación es un proceso dinámico. Aborda las interacciones entre todos los actores: Estado-Universidad-Empresa-Sociedad, bajo el enfoque denominado Sistema Nacional de Innovación, SNI. Para el modelo evolutivo, el conocimiento científico y tecnológico no es perfectamente codificable y su transferibilidad es imperfecta.

La tecnología es una condi-ción endógena, y la generación del conocimiento es interna. Para apro-vecharlo se requiere la acumulación de capacidades para dar lugar a innovaciones incrementales, en cuyo proceso el aprendizaje es una varia-ble crucial. Estas capacidades son científicas, tecnológicas, técnicas, organizacionales, entre otras.

Al respecto Chudnovsky sos-tiene que la noción de capacidades tecnológicas intenta capturar la gran variedad de conocimientos y habili-dades requeridas para comprar, asimilar, usar, adaptar, cambiar y crear tecnologías. Este concepto va más allá de la adquisición de maqui-naria y equipo, y de las nociones tradicionales de ingeniería y know how tecno-productivo, para incluir, tanto el conocimiento de los proce-dimientos y estructuras organizacio-nales, como de los patrones de comportamiento, por ejemplo, de trabajadores o clientes, (Chudnovs-ky, 1998, 6).

Dada la complejidad de la di-mensión epistemológica del conoci-miento en la que éste es tácito y no codificado, que se aprende mediante la observación e imitación, y que es explícito, que se codifica y sistemati-za, así como la complejidad de la dimensión ontológica en que in-teresa el trayecto que recorre el co-nocimiento del individuo al grupo, a la organización, al ámbito inter-organizacional y al social, las nume-rosas interacciones que caracterizan a los procesos innovativos, han sido bien captadas en la literatura neos-chumpeteriana a través del concepto de SNI, descritas por Freeman (1995), Lundvall (1992), Nelson (1993) y Edquist (1997), entre otros.

Según Chudnovsky, el enfo-que basado en el SNI considera a la innovación y al aprendizaje como aspectos cruciales. Si bien las em-presas son la espina dorsal del SNI, éstas no innovan solas. La in-novación es un proceso interactivo y, por ende, el enfoque pone un gran énfasis en la importancia de las in-teracciones entre los distintos acto-res e instituciones que participan en el complejo proceso colectivo. (Chudnovsky, 1998, 7).

Este enfoque basado en el SNI pone tanto o más énfasis en la difusión que en la generación de innovaciones, y permite comprender la especificidad de las actividades innovativas, las fallas en el funcio-namiento de los mercados y de las instituciones públicas o privadas, la ausencia o debilidad de las interac-ciones o retroalimentaciones entre las diversas instituciones.

En conclusión, la construcción del SNI es una responsabilidad de las instituciones del sector público y privado, y en este proceso, la detec-ción y la corrección de las fallas sistémicas en la función pública de la gestión de la innovación, es necesa-ria para potenciar una cultura inno-vativa entre los distintos agentes e instituciones que participan en el SNI.

El modelo de dependencia

de política científica-tecnológica

Desde el modelo de depen-dencia científico-tecnológica del investigador argentino Jorge Sábato, los fallos causan que ciertas fun-ciones de producción pasen al mercado, lo que motiva que el Esta-do se quede con las funciones de regulación que en la actualidad de-penden de las capacidades institu-cionales y las condiciones estructu-rales existentes.

Las funciones de regulación no facilitan que el Estado diseñe y ejecute la política científico-tecnológica, y no favorece la interre-lación fuerte y permanente con el sector de la infraestructura científico-tecnológica, como sector de oferta de tecnología, y el sector productivo, como demandante de tecnología.

A su vez, no facilita la consti-tución de sólidas intra-relaciones entre las diversas instituciones que componen el Estado, lo que causa que no haya debida coherencia entre la política implícita y la explícita, entre los diversos ministerios y orga-nismos autónomos, existiendo inter e intra-relaciones entre las institucio-nes de un sector y extra-relaciones con entidades del exterior, las que dependiendo de su intensidad, éstas serán inversamente débiles o fuer-tes, lo que podría demorar al país en la disminución de su dependencia tecnológica, por lo que no dinamiza la innovación. Su aplicación al caso de Costa Rica sería la de un país con un “static performance” y con un modelo de dependencia de la políti-ca científico-tecnológica.

La nueva gestión pública

En el campo de la administra-ción pública, el Estado tiene un pa-pel estratégico en la promoción de la reforma gerencial para ofrecer mejo-res respuestas a los desafíos de competitividad que trae consigo la globalización, y esto se logra me-diante el fortalecimiento de las capa-cidades institucionales y condiciones estructurales que determinan el dínamo innovador en Costa Rica.

“El cambio del papel del Esta-do en los sectores económicos y sociales es otra tendencia estructural. La actuación del Estado debe orientarse pri-mordialmente hacia el área social, asegurando la univer-salidad de los servicios de sa-lud y educación, y hacia la creación de instrumentos que ayuden a promover el desarro-llo económico, garantizando las condiciones macroeconó-micas favorables a la inversión privada y al aumento de la competitividad sistémica del país, mediante políticas sóli-das en los sectores de ciencia y tecnología y del comercio exterior. La gran modificación del papel del Estado, sin em-bargo, tiene que ocurrir en lo que concierne a la forma de intervención, en el plano económico y en el plano político”, (CLAD, 1998, 8).

“En este sentido, en términos económicos, en lugar de una intervención directa como pro-ductor, el aparato estatal debe concentrar sus actividades en la regulación. Las privatizacio-nes y la creación de agencias reguladoras forman parte de este proceso. Igualmente, el Estado debe desarrollar su capacidad estratégica para ac-tuar junto al sector privado y a la universidad, a efectos de crear un entorno adecuado al aumento de la competitividad de las empresas. Se destaca que el Estado también debe actuar para que los nuevos ci-clos de desarrollo y la eleva-ción de la productividad sean virtuosos en lo que se refiere al uso de los recursos natura-les, al incremento de la base tecnológica y a la distribución de la renta, escapando así del círculo vicioso del “crecimiento empobrecedor” que caracte-rizó a América Latina en el pa-sado”, (CLAD, 1998, 8).

“En el área social, el camino está en fortalecer el papel del Estado como formulador y fi-nanciador de las políticas públicas. Para esto, se torna fundamental el desarrollo de la capacidad catalizadora de los gobiernos en cuanto a atraer a la comunidad, a las empresas o al Tercer Sector, para com-partir la responsabilidad en la ejecución de los servicios públicos, principalmente los de salud y educación básica. Pe-ro debe hacerse un primer llamado de atención para el caso latinoamericano: es ne-cesario mantener el poder de intervención estatal directa, en caso de que no estuviesen dadas las condiciones sociales mínimas para compartir las ac-tividades con la sociedad. Por consiguiente, es preciso dife-renciar las situaciones en las cuales los servicios podrán ser suministrados por más de un proveedor y/o por entidades públicas no estatales, de aquellas situaciones en las que el aparato estatal será el único capaz de garantizar la uniformidad y la realización sin interrupciones de las políticas públicas”, (CLAD,1998, 8).

“Se trata de construir un Esta-do para enfrentar los nuevos desafíos de la sociedad post-industrial, un Estado para el siglo XXI, que además de ga-rantizar el cumplimiento de los contratos económicos, debe ser lo suficientemente fuerte como para asegurar los dere-chos sociales y la competitivi-dad de cada país en el esce-nario internacional. Se busca, de este modo, una tercera vía entre el laissez-faire neoliberal y el antiguo modelo social-burocrático de intervención es-tatal”, (CLAD, 1998,7).

Esta reforma gerencial implica un paradigma organizacional y se refiere al mejoramiento de las capa-cidades de gestión de la innovación tecnológica y no tecnológica del Estado costarricense.

Según el Centro Latinoameri-cano de Administración para el De-sarrollo, CLAD, (1998), el modelo “burócrata-gerencial” se deriva de los cambios organizacionales en el sector privado, en el que la adminis-tración piramidal pasó a ser más horizontal, flexible, y con acento en la autonomía de decisión de los burócratas; de ahí el término geren-cial. En síntesis la administración pública gerencial se enfoca en la rendición de cuentas o los resultados y no en el cumplimiento de procedi-mientos, donde predomina el deber de que los gestores públicos actúen de conformidad con el interés públi-co. Esto garantiza la supervivencia de las instituciones del sector públi-co, en virtud de que los gobiernos se legitiman por la vía democrática, y las empresas del sector privado co-mo resultado de la competencia en el mercado.

Este modelo gerencial tiene un papel importante que desempeñar en el perfeccionamiento de la gober-nabilidad democrática de la ciencia y la tecnología, ya que supone y pro-cura profundizar los mecanismos democráticos de responsabilidad y transparencia de la administración pública.

El modelo gerencial tiene su inspiración en las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado, las que modificaron la forma burocrático-piramidal de administración, flexibilizando la ges-tión, disminuyendo los niveles jerár-quicos y, por consiguiente, aumen-tando la autonomía de decisión de los gerentes, de ahí el nombre de gerencial. Con estos cambios, se pasó de una estructura basada en normas centralizadas a otra susten-tada en la responsabilidad de los administradores, avalados por los resultados efectivamente produci-dos. Este nuevo modelo procura responder con mayor rapidez a los grandes cambios ambientales que acontecen en la economía y en la sociedad contemporáneas.

Caiden (1991, 88) sostiene que “el gobierno no puede ser una empresa, pero sí puede tornarse más empresarial”. Esto implica una transición de la administración públi-ca burocrática, modelo burocrático weberiano, hacia la administración pública gerencial, reforma gerencial, eficiente, flexible, orientada en las expectativas de los ciudadanos a través de la profesionalización de la burocracia. En otras palabras, que su visión sea la democratización del servicio público.

El modelo gerencial propuesto por el CLAD implica el fortalecimien-to de las capacidades institucionales y las condiciones estructurales de regulación del Estado, “con funciona-rios públicos calificados y permanen-temente entrenados, protegidos de las interferencias políticas, bien re-munerados y motivados”, (CLAD, 1998, 11), así como un cambio de “los incentivos institucionales del sistema, de modo de transformar las reglas burocráticas más generales, lo que permitiría a los administrado-res públicos adoptar estrategias y técnicas de gestión más adecuadas”, (CLAD, 1998, 12).

En otras palabras, lo que se busca es concretar en la realidad, de manera eficiente y efectiva, las deci-siones tomadas a nivel político.

Para lograrlo, no solo es ne-cesaria una inversión en condiciones estructurales, sino capacidades insti-tucionales tales como la definición clara del modelo de gestión coheren-te con las expectativas del contribu-yente, con objetivos organizaciona-les claros, responsables de las metas y conscientes de la misión de su organización, mediante el empo-deramiento y autonomía.

“Este mecanismo altera la forma de la gestión y la cultura organizacional de los integran-tes de la burocracia, que in-clusive podrán sentirse más motivados por un sistema marcado por el aumento del poder individual de decisión y de la responsabilidad ante los objetivos de su organismo público”, (CLAD, 1998, 16).

Según Castells (1998), y el CLAD, la propuesta integral consiste en la adopción del concepto de Es-tado Red, como catalizador de distin-tos intereses sociales y de los pro-venientes del mercado.

Para concluir, la reforma ge-rencial a la que se ha referido esta sección “busca aumentar la eficien-cia, la efectividad y la democratiza-ción del Poder Público, y a partir de esto, fortalecer la capacidad del Es-tado para promover el desarrollo económico y social”, (CLAD, 1998, 20), en la que el aprendizaje conti-nuo y las personas, son variables esenciales.

La gestión de la innovación

Estado del arte

de la investigación sobre

la gestión de la innovación

Existen iniciativas de investi-gación para profundizar en el cono-cimiento de los sistemas de innova-ción y, especialmente, de la relación entre sus agentes. Sus análisis in-cluyen los ámbitos nacionales e in-ternacionales, y prestan especial atención a los entornos legal, admi-nistrativo y social.

Otras analizan el funciona-miento del mercado de la tecnología con objeto de conocer las causas de su ineficiencia. Se presta especial atención a la interacción entre el sistema público de I+D y las empre-sas, la transferencia de tecnología entre ellos y el papel que en ésta deben jugar las organizaciones de intermediación.

Otras determinan la variedad y condiciones que deben tener los recursos necesarios para el éxito de los procesos de innovación, y cono-cer su situación en el sistema de innovación de un país. Se da espe-cial importancia al estudio de las diferentes fuentes y formatos de los recursos económicos, a la disponibi-lidad y la calidad del capital humano, y a la necesidad de gran-des infraestructuras.

Finalmente, se investiga y di-funde la evolución de la gestión, en su sentido más amplio, de las activi-dades de innovación de la empresa. Se ocupa de las bases que hacen a una empresa innovadora, de las operaciones que hacen posible la innovación, y de las prácticas que la valorizan.

En Costa Rica se han realiza-do investigaciones para determinar el inventario de las fuentes y forma-tos de la infraestructura, los recursos económicos y humanos en el SNI para el éxito de los procesos de in-novación tecnológica en las empre-sas, así como las causas de las ineficiencias del mercado de la tec-nología, la I+D pública y la transfe-rencia de la tecnología hacia las empresas o sector privado. Véase Gráfico No. 1.

GRÁFICO No. 1

TIPOS DE INVESTIGACIONES EN TORNO A LA INNOVACIÓN

Fuente: Elaboración propia.

Estado del arte de la

investigación sobre la gestión

de la innovación en el sector

público

Existe una vasta literatura sobre la innovación tecnológica en la administración privada, pero existe un vacío teórico sobre la gestión de la innovación tecnológica y no tec-nológica en la función pública de la administración en las instituciones de gobiernos regionales, nacionales o locales del sector público.

Las investigaciones que se han realizado sobre la innovación en el sector público han tenido una va-riedad de enfoques.

Según (Mulgan, 2007, 31), en los años sesentas los investigadores observaban los rasgos de las orga-nizaciones innovadoras que son más receptivas a las ideas, incluyendo los estudios sobre la difusión de las innovaciones en los EEUU por Walker’s and Gray’s. Asimismo, otros trabajos han sido realizados por Mohr sobre innovación en la política, y otros por Etzioni sobre la burocracia y cómo ocurre el cambio y la innovación. Una de las conclu-siones principales del trabajo de Mohr indicó que los gobiernos más grandes fueron los que resultaron más innovadores.

En los años setentas y los ochentas otros investigadores le dieron un giro, y estudiaron las ca-racterísticas psicológicas de la ges-tión de la innovación, usando el tra-bajo de Bandura sobre la eficacia personal, y de los valores y de las motivaciones del servicio público de H. George Frederickson. Además, existen trabajos significativos que han puesto de manifiesto la diferen-cia entre los patrones totales de la innovación pública Altshuler y de Behn.

En el presente siglo, entre los principales investigadores de la ges-tión de la innovación en la adminis-tración pública se encuentra Everett Rogers (2003), EEUU, quien es uno de los precursores a nivel mundial, y ha realizado múltiples publicaciones de forma continua sobre la difusión de la tecnología.

Sin embargo, en Europa una red de investigadores denominada PUBLIN ha intentado obtener mayor entendimiento sobre la dinámica de la innovación pública, en particular con el trabajo sobre la salud laboral y la creciente importancia de los usuarios en formar el proceso de la innovación. Otros modelos de pen-samiento acerca de la innovación han comenzado a ser utilizados con una perspectiva ecológica.

Por ejemplo, el trabajo recien-te realizado por Greenhalgh et al (2004) es una extensión del trabajo iniciado por Rogers, que intenta pro-fundizar los factores cruciales para el desarrollo del entorno de una orga-nización innovadora.

Canadá ha sido un centro para el estudio, ayudado en años recien-tes por una Red de Innovación y un Diario de Innovación apoyados por el Gobierno, así como varios centros académicos para el estudio de la innovación social.

Sanford Borins (2001) ha em-prendido una de las pocas y signifi-cativas encuestas sobre la gestión de la innovación en el sector público, la que indicó que la mayoría de las veces la innovación se inicia en el personal de mandos bajos y medios (50%); que la gestión de la innova-ción no es una respuesta a una crisis de la organización (70%); que exis-ten bondades transversales en la organización por parte de la gestión de la innovación (60%); y que ésta es motivada más por el reconoci-

miento y el orgullo que por la recom-pensa financiera.

En el Reino Unido, la investi-gación sobre la gestión de la innova-ción en el sector público ha aumen-tado a partir del 2000. La Cabinet Office publicó un informe sobre la gestión de la innovación del sector público en el 2003, con la finalidad de sintetizar el nuevo conocimiento a todo el mundo.

Asimismo, la gestión de la in-novación en el gobierno nacional y local ha sido abordada con seriedad por parte de la National Audit Office y Audit Commission (2006), entre otras entidades gubernamentales y no gubernamentales. Dentro de los hallazgos más relevantes de estas investigaciones subyace el hecho de que las autoridades más innovado-ras no son generalmente las más competentes, y que a la vez, rara-mente tienen necesidad de inno-var, aunado a que éstas han reci-bido mayor presupuesto y apoyo financiero.

Según Mulgan, (2007, 32) Nu-tley ha estudiado el proceso y elabo-ración de las políticas públicas para la gestión de la innovación en el Reino Unido. Ha probado con evi-dencia empírica que existe una gran complejidad a la hora de basar las políticas en programas ya existentes o en programas piloto.

Hartley y Bennington (2006) han mirado en detalle la forma en que se desarrolla la innovación y el grado en el que las organizaciones que adoptan ideas innovadoras están dispuestas a adaptarlas. Han concluido que el paradigma existente en las organizaciones en torno a la adaptación, influye en la disposición que tengan éstas para adoptar ideas innovadoras.

Otra perspectiva de la investi-gación se ha centrado en la geo-innovación, incluyendo el trabajo de Landry (2006) sobre ciudades creati-vas, y Hall (1998) sobre los entornos innovadores. Ambos han sido popu-larizados por Richard Florida.

Finalmente, a finales del 2007 se publica la investigación más re-ciente realizada en el Reino Unido por Audit Commission denominada Seeing the light: innovation in local public services, (National Report, 2007).

Dentro de los principales hallazgos destacan sobre las fallas de la gerencia en el manejo del ries-go, la estimación de la capacidad de innovación, la carencia de la direc-ción estratégica y eficaz, la pobre comunicación organizacional entre el personal, la ausencia o deficiente gerencia de proyectos, los métodos de divulgación inadecuados, las fallas en el uso de consejo o consul-toría externa y la pobre administra-ción de relaciones contractuales.

Conceptos

El sector Administración

“Este sector comprende todos los departamentos, oficinas y

otros organismos que suminis-tran, generalmente a título gra-tuito, servicios colectivos, ex-cepto la enseñanza superior, que no sería fácil ni rentable suministrar de otro modo y que, además, administran los asuntos públicos y la política económica y social de la co-lectividad, (las empresas públicas se incluyen en el sec-tor empresas), y a las Institu-ciones Privadas sin Fines de Lucro, IPSFL, controladas y fi-nanciadas principalmente por la administración, con excep-ción de las administradas por el sector de la enseñanza su-perior”, (Cotec, 2007, 65).

Según la definición dada por el Sistema de Cuentas Nacionales, SCN, (ONU, 1968; CEC et al., 1993) de “productores de servicios otorga-dos por las administraciones públi-cas”, a excepción de los centros de enseñanza superior sometidos a control público, este sector incluye todos los ministerios, servicios y oficinas de las administraciones pú-blicas (centrales, de los Estados de una federación, de las provincias, de los distritos o condados, de los de-partamentos, de las municipalidades, de las ciudades y de los pueblos), que desarrollan una amplia gama de actividades tales como: administra-ción; defensa y mantenimiento del orden público; sanidad, enseñanza, servicios culturales, recreativos y sociales en general; promoción del crecimiento económico y del bienes-tar; y desarrollo tecnológico. Los órganos legislativos y ejecutivos, los departamentos, establecimientos y otros organismos de la administra-ción deben incluirse aquí, indepen-dientemente del tratamiento que se les dé en la contabilidad pública. Los fondos de la seguridad social administrados por el Gobierno tam-bién se incluyen. Resulta irrelevante si sus actividades son financiadas con cargo al presupuesto ordinario, a presupuestos extraordinarios o a fondos extrapresupuestarios.

Este sector comprende igual-mente las IPSFL, no mercantiles, controladas y financiadas principal-mente por la Administración, a ex-cepción de las que son administra-das por los centros de enseñanza superior. Todas las IPSFL no mer-cantiles controladas y financiadas por la Administración se clasifican en el sector Administración, cualesquie-ra que sean las unidades institucio-nales que se beneficien fundamen-talmente de sus actividades. “Controladas” alude a la capacidad de determinar la política general o el programa de las IPSFL gracias a la potestad de nombrar a los respon-sables de la gestión. Estas IPSFL son financiadas principalmente con subvenciones de la Administración, y las cantidades asignadas a ese “apoyo institucional” se publican en informes oficiales o en los presu-puestos del Estado. Las IPSFL fi-nanciadas principalmente por la Ad-ministración se deberán incluir dentro del sector Administración aunque no esté claro si es el Estado el que ejerce el control. Igualmente se clasifican en este sector las uni-dades asociadas al sector enseñan-za superior, y que fundamental-mente están al servicio de la Administración.

La norma internacional utiliza-ble por el sector Administración es la clasificación de las funciones de las administraciones públicas denomi-nada Clasificación Oficial de las Funciones de los Organismos Gu-bernamentales, COFOG, de Nacio-nes Unidas, la que no se considera apropiada para la clasificación de las actividades de I+D. Es por ello que no existen criterios de clasificación por la OECD.

Sin embargo, la OECD se re-fiere a otras subclasificaciones insti-tucionales de las unidades estadísti-cas divididas en tres categorías según el nivel administrativo en el que se sitúan, junto con una cuarta categoría para unidades que no pueden clasificarse por nivel admi-nistrativo. Éstas son:

• Unidades administrativas cen-trales y federales.

• Unidades administrativas esta-tales y provinciales.

• Unidades administrativas loca-les y municipales.

• IPSFL controladas y financia-das principalmente por la Ad-ministración.

Investigación y desarrollo

“La investigación y el desarro-llo experimental comprenden el trabajo creativo llevado a cabo de forma sistemática para incrementar el volumen de conocimientos, incluido el conocimiento del hombre, la cultura y la sociedad, y el uso de esos conocimientos para crear nuevas aplicaciones”, (Cotec, 2007, 30).

Las ciencias sociales y las humanidades se tienen en cuenta al incluir en la definición de I+D “el conocimiento del hombre, la cultura y la sociedad”. Incluye la I+D relati-va al conocimiento de la conducta y las organizaciones.

La I+D comprende, tanto la I+D continua (formal) de las unida-des de I+D, como la I+D ocasional (informal) de otras unidades. El interés por la I+D depende cada vez más de los nuevos conocimientos e innovaciones, así como de los efec-tos económicos y sociales que de ellos se derivan, que de la propia actividad.

Existen varios recursos para medir los outputs de la I+D o, en general, de la Ciencia y la Tec-nología, CyT. Las encuestas sobre la innovación constituyen una tentativa de medir los resultados y los efectos del proceso de la innova-ción, en la que la I+D juega un papel importante.

“La I+D está relacionada con otras actividades que se ba-san en la ciencia y la tecnolog-ía. Aunque a menudo esas otras actividades están estre-chamente ligadas a la I+D a través de flujos de información y en términos de funciona-miento, instituciones y perso-nal, tales actividades no deben ser tenidas en cuenta a la hora de medir la I+D. La I+D y esas actividades afines pueden considerarse bajo dos títulos: el conjunto de actividades científicas y tecnológicas y el proceso de innovación científi-ca y tecnológica”, (Cotec, 2007, 16).

“El Sistema de Contabilidad Nacional, SCN, (ONU, 1968) hace una distinción entre los siguientes sectores: socieda-des no financieras, sociedades financieras, administraciones públicas, instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares, y hogares”, (Cotec, 2007, 55).

Se distinguen cinco sectores: empresas, administración pública, instituciones privadas sin fines de lucro, enseñanza superior y extranjero.

La innovación tecnológica

Según la Organización para el Desarrollo y la Cooperación Económica, en el Manual de Oslo para los países desarrollados, existen tres tipos de innovación tecnológica considerados como más relevantes: a) bienes o servicios, b) en procesos y c) en la gestión organizativa.

El primer tipo lo es la innova-ción tecnológica en bienes o servi-cios como resultado de la difusión de conocimientos tecnológicos, o de inversiones en investigación y desa-rrollo que generan novedades en la organización.

• Innovación tecnológica de bienes y servicios

Se refiere a la implementación tecnológica de métodos que cam-bien las acciones de la organización, diferentes de los agrupados en el concepto de innovación organizacio-nal que incluye la introducción de cambios en la estructura organiza-cional, la implementación de técni-cas gerenciales avanzadas, y la implementación de cambios (nuevos o sustanciales) en la orientación de la organización.

También se la debe diferenciar de otras variaciones en el trabajo y/o en los procesos, como los cambios que resulten insignificantes o no originales dentro de la organización.

La innovación en bienes o servicios puede tomar dos formas. La primera es como un bien o servi-cio tecnológicamente nuevo, es de-cir, cuyas características tecnológi-cas difieren significativamente de las correspondientes a los bienes o ser-vicios anteriores. Puede implicar tecnologías radicalmente nuevas o la combinación de tecnologías existen-tes con nuevos usos, así como tam-bién, derivarse del uso de un cono-cimiento nuevo, tecnología dura y blanda. La segunda forma es la de un bien o servicio existente que ha sido tecnológicamente mejorado. Esto se puede dar por el uso de recursos, humanos, materiales, fi-nancieros, de gestión administrativa, entre otros, de mejor desempeño, o por un bien o servicio complejo com-puesto de un conjunto de subsiste-mas técnicos, que pudo haber sido mejorado a través de cambios par-ciales en alguno de los subsistemas que lo conforman.

• Innovación tecnológica de procesos

Ocurre con la adopción de métodos tecnológicos nuevos o me-jorados, incluyendo los métodos de trabajo, y puede comprender cambios en equipos, en la organiza-ción de los procesos, o ser una combinación de los anteriores. Pue-de, también, derivarse del uso de un nuevo conocimiento.

Estos métodos tecnológicos pueden ser aplicados para ofrecer bienes o servicios tecnológicamente mejorados, lo que no sería posible usando métodos convencionales de trabajo o, esencialmente, mejorando el trabajo para obtener los bienes o servicios ya existentes.

Las innovaciones tecnológi-cas, tanto en bienes o servicios co-mo en procesos, pueden ser nove-dosas mundialmente o para la organización, así como estar referi-das a los grupos poblacionales de un área geográfica determinada.

• Innovaciones tecnológicas en la gestión organizativa

El tercer tipo lo son las activi-dades de innovación que “son el conjunto de etapas científicas, tec-nológicas, organizativas, financieras y comerciales, incluyendo las inver-siones en nuevos conocimientos, que llevan o que intentan llevar a la implementación de productos y de procesos nuevos o mejorados. La I+D no es más que una de estas actividades, y puede ser llevada a cabo en diferentes fases del proceso de innovación, siendo utilizada no sólo como la fuente de ideas creado-ras, sino también para resolver los problemas que pueden surgir en cualquier fase hasta su culminación”, (Cotec, 2007, 17).

Por cierto, no todas las activi-dades de innovación resultan en innovaciones efectivas, pero todas las innovaciones reales deben ser vistas como resultado del conjunto de las actividades innovadoras de la organización.

La gestión de la innovación

El concepto de gestión de la actividad innovadora es introducida por el Manual de Bogotá (RICYT, 2001), que es la respuesta homóloga del Manual de Oslo para los países en desarrollo, específicamente los latinoamericanos.

Se desplaza el eje de análisis en el esfuerzo tecnológico o la ges-tión de las actividades innovadoras. Capta los rasgos idiosincráticos que adoptan los procesos innovativos en las instituciones del país, y abarca el conjunto de estrategias organizacio-nales que determinan los esfuerzos de gestión no tecnológica.

Vista la gestión de la actividad innovadora como un proceso, se hace necesario involucrar la dimen-sión organizacional en el análisis de la innovación, ya que la moderniza-ción organizacional aparece como mecanismo esencial de esta recon-versión.

Asimismo, es necesario consi-derar el carácter de la decisión de inversión que tiene la determinación de innovar: las condiciones de la inversión resultan fundamentales para la acumulación de capacidades que requieren los esfuerzos de re-conversión, dentro de los cuales se articula la innovación.

Finalmente, es importante considerar el impacto de las activi-dades innovadoras en términos de objetivos empresariales, tales como el incremento de la productividad o de la competitividad.

Uno de los componentes esenciales de este proceso es el conocimiento, que considera en su abordaje, la dimensión epistemológi-ca; es decir, el conocimiento tácito no codificado, que se aprende me-diante la observación e imitación, y el conocimiento explícito, que es el codificado y sistematizado.

Asimismo, se incluye en el abordaje la dimensión ontológica del conocimiento; es decir, el trayecto que recorre el conocimiento, del individuo, al grupo, a la organización, al ámbito inter-organizacional y al social.

Para finalizar , por tratarse del sector público, y dado que el con-cepto de innovación tecnológica no refleja en forma adecuada gran parte de la innovación en el sector servi-cios, esta investigación tiene como objeto de estudio la gestión de la innovación tecnológica y no tecnoló-gica, que incluye según revisiones de la OECD, la innovación organiza-tiva y en mercadotecnia.

“Con el fin de desarrollar polí-ticas apropiadas en apoyo de la innovación es necesario en-tender mejor diferentes aspec-tos críticos del proceso de in-novación, tales como las actividades de innovación dis-tintas de la I+D, las interaccio-nes entre los agentes, y los correspondientes flujos de co-nocimiento. El desarrollo de políticas también requiere de otros avances en el análisis de la innovación que a su vez se basan en la obtención de una mejor información”, (OECD, 2005, 16).

El ecosistema empresarial

e institucional

En esta sección se describe el modelo de referencia de gestión total de la innovación en las organizacio-nes públicas o privadas que propor-ciona una representación teórica de todos los elementos que intervie-nen en la innovación y en su gestión, así como las relaciones entre los mismos.

Se entiende por ecosistema como una organización ecológica formada por componentes bióticos o vivos y componentes abióticos o no vivos, que interactúan entre sí.

Cuando se aborda la investi-gación de la gestión de la innovación en las organizaciones públicas o privadas, se enfrentan dos paradig-mas. El primero tiene que ver con el problema de concebir la innovación como un fin, cuando en realidad es un medio para ayudar a la organiza-ción a conseguir sus objetivos; y el segundo, tiene que ver con el pen-samiento de que la innovación es responsabilidad de algún departa-mento o área de innovación, cuando es una responsabilidad colectiva.

El modelo seleccionado para estudiar la gestión de la innovación, se le conoce en sus siglas en inglés como COTIM o Cash-Oriented Total Innovation Management para el sec-tor privado, y Citizen-Oriented Total Innovation Management para el sec-tor público.

Los dos conceptos claves del modelo COTIM para el sector priva-do son cash orientation, como res-puesta al primer problema y total management, como solución al segundo.

La diferencia entre estos mo-delos de Administración Total de la Innovación radica en la orientación. En el primero, todos los esfuerzos están determinados por la demanda del cliente y/o mercado. En el se-gundo, los esfuerzos en la gestión de la innovación están determinados por la demanda del ciudadano como contribuyente.

“El primer modelo está orien-tado al sector privado. Lo que busca es un retorno claro del esfuerzo y de la inversión, ubicando la innovación en un enfoque constante de Innova-tion-To-Cash. Véase Gráfico No. 2.

El modelo de relación en el ecosistema empresarial está com-puesto por los clientes, los provee-dores, los competidores, los agentes reguladores en las entradas, los accionistas, el sistema de I+D, el financiamiento público y privado, y la sociedad en su conjunto. En su interior, el ecosistema está com-puesto por la cultura, la estrategia y el modelo de gestión que genera productos y servicios. Este modelo está conformado por las personas y la organización, el conocimiento, los procesos, los sistemas de tecno-logías de la información, la infraes-tructura y el capital financiero.

GRÁFICO No. 2

EL ECOSISTEMA EMPRESARIAL

Fuente: Everis Consulting, España.

El segundo modelo está orien-tado al sector público, tanto en lo que respecta a la innovación en la función pública, considerando a la administración pública como una organización susceptible de innova-ción, como en lo referente a las polí-ticas de innovación que la adminis-tración ofrece a la sociedad, (Cotec, 2007, 135). Véase el Gráfico No. 3.

GRÁFICO No. 3

EL ECOSISTEMA PÚBLICO

Fuente: Everis Consulting, España.

El modelo de relación del sec-tor público es más complejo. En éste la gestión de la innovación en la función pública abarca los servicios públicos, los procesos, las personas y la organización, así como los mo-delos de ejecución presupuestaria.

Como resultado, la política de fomento de la innovación, atiende necesidades de la población, particu-larmente el contribuyente como ciu-dadano, sus necesidades sanitarias, educativas, científicas y tecnológi-cas, industriales y energéticas, me-dio ambientales, de bienestar social, de infraestructura y transporte, entre otras.

En este proceso se involucra la ciudadanía, el sector privado, las Organizaciones No Gubernamenta-les, ONG, el sistema público de I+D, y los inversionistas.

A lo interno del ecosistema público, y en el seno de la institu-ción, el modelo de relación lo deter-mina la ejecución presupuestaria, con la debida articulación entre los contribuyentes, los grupos de lobby socio-económicos y de política insti-tucional, junto con otras administra-ciones públicas, los proveedores, los agentes reguladores y los medios de comunicación.

Así entonces, la administra-ción pública a través de la cultura institucional, las estrategias y las herramientas de gestión proveen los servicios públicos con las personas de la organización, conocimiento, procesos, sistemas de tecnologías de información, equipos e instalacio-nes y presupuestos públicos, entre otros.

En conclusión, el abordaje de la función pública de la gestión de la innovación en el ecosistema institu-cional, es más complejo que el abor-daje de la gestión de la innovación en el ecosistema empresarial.

El modelo de análisis

La representación visual tridi-mensional del modelo de análisis utilizado en esta investigación se denomina Cubo COTIM que en sus siglas en inglés significa Citizen-Oriented Total Management y en español Administración Total de la Innovación Orientada al Contribu-yente, en adelante ATIC.

El modelo ATIC pone al servi-cio de los objetivos empresariales o institucionales, los tres pilares o di-mensiones de la gestión de la inno-vación: a) ejes de innovación, b) los activos para la innovación y c) las acciones de innovación.

En el modelo, los ejes de in-novación determinan qué soluciones ofrece la innovación para conseguir los objetivos empresariales o institu-cionales; los activos para la innova-ción definen todos los elementos internos y externos de la empresa en los que se tiene que apoyar y fijar la gestión de la innovación; y las accio-

nes de innovación describen todas las medidas que se pueden y tienen que lanzar para innovar en el corto, medio y largo plazo. Véase Gráfico No. 4.

La interrelación estrecha y di-recta entre estas dimensiones y en ambos sentidos, garantiza que la innovación se ponga al servicio de la mejora empresarial o institucional para el logro de sus objetivos.

Ahondando en estas relacio-nes, “cada eje impacta en cada acti-vo de forma distinta; cada activo se pone al servicio de cada eje de for-ma distinta; cada eje implica el lan-zamiento de acciones distintas; cada acción impacta en cada eje de forma distinta; cada activo se pone al ser-vicio de cada acción de forma distin-ta; y cada acción impacta en cada activo de forma distinta”, (Cotec, 2007, 137).

A efectos del gráfico No. 4, el ecosistema de la organización que prevalece en el modelo ATIC corres-ponde a la empresa, sin embargo, éste incluye también el ecosistema de la institución del sector público.

Las dimensiones de análisis

Los ejes de la innovación

En concordancia con la distin-ción realizada por el Manual de Oslo, el modelo COTIM considera seis ejes de innovación, entendidos como los distintos tipos de innovación al servicio de los objetivos empresaria-les o institucionales.

Éstos son innovación en:

a. Modelos de negocio.

b. Productos y servicios.

c. Procesos.

d. Personas y organización.

e. Modelo de relación.

f. Conocimiento y tecnología.

Los activos para la innovación

Esta dimensión de análisis tie-ne en cuenta los activos de que dis-pone la empresa o institución para innovar. Estos activos pueden ser internos o externos. Cada uno de ellos aporta unos activos al servicio de la innovación, ya sea como motores o dinamizadores, facilitado-res o beneficiarios de la gestión de la innovación.

Los activos internos son todas las capacidades institucionales y condiciones estructurales que tiene una empresa o institución. Éstos son “la cultura, la estrategia, el mo-delo de gestión, las personas y or-ganización, el conocimiento, los pro-cesos, los sistemas y tecnologías de la información, las infraestructuras, el capital financiero y los productos y servicios”, (Cotec, 2007, 138).

GRÁFICO No. 4

MODELO ATIC

Fuente: Fundación Cotec, España.

Los activos externos con los que interactúa y se relaciona la em-presa o institución están conforma-dos por “el modelo de relación, los clientes, los proveedores, los compe-tidores, los agentes reguladores, los accionistas, los centros/sistemas I+D+i, la financiación pública y priva-da y el resto de la sociedad en su conjunto”, (Cotec, 2007, 138).

Aún cuando en el Cubo del Gráfico No. 4 está inserto el eco-sistema empresarial, el modelo de análisis utilizando el ecosistema público es el pertinente para esta investigación.

Con un enfoque en los recur-sos humanos, el modelo ATIC se fundamenta en las personas y la forma en que éstas se organizan en la empresa o institución como uno de los principales activos para la gestión de la innovación. En síntesis las capacidades institucionales son las personas y la organización como activo empresarial o institucional.

Esto se debe a que:

“Las personas son uno de los principales activos de la compañía ya que, aparte de desarrollar la actividad de la empresa, toman las decisio-nes que marcan la ruta a seguir por la empresa, o institución”.

“Las personas no son entes aislados sin orden, sino que forman una organización que define y delimita los niveles de responsabilidad, la dependen-cia jerárquica, y los roles y funciones desempeñados por cada persona dentro del con-junto. Además de las perso-nas, la organización aglutina y ordena muchos de los otros activos de la empresa”, (Co-tec, 2007, 139).

Como activo para la innova-ción, éste incluye “todos los elemen-tos que, aplicados a la gestión de las personas de la compañía, ayudan a fomentar la innovación en la empre-sa; todos los elementos que, aplica-dos al diseño organizativo de la compañía, ayudan a fomentar la innovación en la empresa; la innova-ción propiamente dicha en la gestión de personas de la empresa; y la innovación propiamente dicha en el diseño de la organización de la em-presa”, (Cotec, 2007, 139:140).

Las acciones de innovación

“La dimensión de acciones de innovación se estructura en tres tipos distintos de accio-nes, diferenciándose en cier-tos atributos temporales (cor-to/medio/largo plazo) y organizativos (niveles organi-zativos de la empresa)”, (Co-tec, 2007, 140).

Los tres tipos de acciones de innovación en las empresas o insti-tuciones identifican un tipo de actua-ción estratégica, táctica u operativa, que deriva en un proyecto para alcanzar el objetivo empresarial o institucional.

La gestión de la innovación

en el sector público

Este apartado presenta los re-sultados de estudios exploratorios y descriptivos que han sido realizados por el Instituto de Estudios Sociales en Población, IDESPO, en los años 2005 y 2006, y sirvieron de base para afinar preguntas de investiga-ción en su proceso de interpretación, establecer patrones de comporta-miento y proponer nuevas hipótesis.

En estos estudios, en la fase cualitativa se utilizó la entrevista profunda y estructurada, así como sesiones grupales o grupos de enfo-que, observaciones, revisión de do-cumentos, registros o fuentes se-cundarias, entre otros. En la fase cuantitativa se utilizó la encuesta y como instrumento el cuestionario, el análisis cuantitativo de contenido, así como indicadores o estadísticas existentes de fuentes secundarias.

La unidad declarante son las organizaciones del sector público a la que se aplicaron los elementos de información deseados. La unidad estadística es el informante o perso-na que es mayor de edad, tiene es-tudios universitarios y al menos tres años de laborar en la organización del sector público.

La selección de la muestra probabilística o aleatoria. Los ins-trumentos que se utilizaron se vali-daron con encuestas piloto telefóni-cas y personales para mejorar los constructos. Los datos obtenidos en la aplicación de las encuestas reci-bieron un tratamiento estadístico descriptivo; en particular las res-puestas abiertas se categorizaron para obtener la distribución de fre-cuencias. El error máximo de mues-treo fue del 5%, con un 90% de nivel de confianza.

De las personas consultadas, al momento de la encuesta, el 48,3% informó que trabajaban en el sector público, principalmente en servicios y educación. Véase cuadro No. 1.

CUADRO No. 1

COSTA RICA

DISTRIBUCIÓN RELATIVA DE LA ACTIVIDAD A LA QUE SE DEDICA

LA ORGANIZACIÓN EN LA QUE TRABAJAN

LAS PERSONAS CONSULTADAS

EN PORCENTAJES

Participación	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)
Servicios	42,1	36,0
Educación	37,0	21,7
Otros	20,9	42,3
Total	100,0	100,0

Fuente: Instituto de Estudios Sociales en Población, IDESPO, Universidad Nacional.

La primera encuesta se realizó en octubre del 2005 a 300 personas mayores de 18 años que estaban trabajando en la organización tres o más años, tenían estudios universi-tarios y residían en el territorio na-cional. De éstas, 55% eran hombres y 45% mujeres. Véase cuadro No. 2.

Sobre los puestos que las per-sonas consultadas desempeñaban en la organización, un 16% eran directores, gerentes o administrado-res; un 12,7% jefes, coordinadores o encargados; un 10,3% asistentes, auxiliares u oficinistas, un 9,7% in-formaron ser técnicos, analistas de cómputo o electricistas; un 9% dijo ser asesor, vendedor, ejecutivo o agente de ventas, y el restante por-centaje otros puestos.

Dentro de la caracterización, se obtuvo que de las personas con-sultadas, el 34,7% tenía el grado de bachillerato universitario, un 32,3% el de licenciatura, el 9% el de ma-estría, el 1,3% el de doctorado, y el restante porcentaje diplomado.

La segunda encuesta se rea-lizó en octubre del 2006 a sesenta y ocho de los aproximadamente 120 personas que asistieron el primer día al I Encuentro Nacional Universidad-Empresa, organizado por la Comi-

CUADRO No. 2

COSTA RICA

DISTRIBUCIÓN RELATIVA DE LAS PERSONAS ENTREVISTADAS SEGÚN SU EDAD Y SU GÉNERO (n=300)

EN PORCENTAJES

Edad	Hombres	Mujeres
De 18 a 24	7,00	7,67
De 25 a 34	17,67	15,33
De 35 a 44	17,67	14,33
De 45 a 54	9,33	6,33
De 55 o más	3,33	1,33
Total	55,00	45,00

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

sión NEXO: Vinculación Universidad-Empresa del Consejo Nacional de Rectores que reúne a las cuatro universidades públicas. Los resulta-dos no son de carácter inferencial.

De las personas consultadas, el 63,2% informó que trabaja en educación, el 26,5% en servicios, y el porcentaje restante en industria y comercio, entre otros sectores.

En relación con el grado académico, el 45,6% de las perso-nas consultadas informaron tener un doctorado, el 22,1% el grado de maestría, un 10,3% el de licenciatura y el restante porcentaje de bachille-rato o diplomado.

De estas sesenta y ocho per-sonas consultadas, el 19% informa-ron ser directores de unidades académicas universitarias, el 17% investigadores, el 14% docentes, el 10% coordinadores de servicios en empresas, el 8% directores de pro-yectos, el 8% dueños o gerentes de empresas, el 5% asesores o consul-tores, el 5% gerentes de operacio-nes, y otro 5% gerentes de ventas, entre otros porcentajes mínimos, otros puestos.

Papel de la administración

pública

Sobre el papel del Estado en torno a su desempeño como actor dinamizador de la innovación en el Sistema Nacional de Ciencia y Tec-nología, SNCT, el 34% de las perso-nas consultadas del sector público señalaron que están a favor de que el Estado provea las condiciones que favorecen los procesos de inno-vación en las organizaciones. Véase cuadro No. 3.

CUADRO No. 3

COSTA RICA

GRADO “DE ACUERDO” DE LAS PERSONAS CONSULTADAS

CON ALGUNAS PROPOSICIONES EN MATERIA DE INNOVACIÓN

EN PORCENTAJES

Proposición	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)	Sector académico Año 2006 (n=68)
La innovación en la organización es el resultado de una interacción colectiva	81,1	83,0	52,9
Las universidades se integran en los procesos de innovación de las organi-zaciones	79,2	78,7	57,4
La organización en la que trabajo es capaz de enfrentar los retos en inno-vación que plantea un Tratado de Libre Comercio, TLC	53,0	65,3	34,3
El Estado provee las condiciones que favorecen los procesos de innovación en las organizaciones	34,0	32,0	5,9

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

Por otro lado, del conjunto de académicos y empresarios reunidos en el I Encuentro Nacional Universi-dad-Empresa, organizado por eL Consejo Nacional de Rectores, CONARE, denominado “Hacia un Sistema Nacional de Innovación”, “el 5,9% de los académicos y empresa-rios consultados, manifestaron estar a favor de que el Estado provea las condiciones que favorecen los procesos de innovación en las organizaciones”.

Estos resultados pusieron de manifiesto el papel deficiente del Estado costarricense como actor dinamizador de los procesos de in-novación. A su vez, y derivado de ambos estudios se observa que para el sector académico la vinculación universidad–organización no es tan fuerte.

A conclusiones similares llegó (Monge et al, 2003) en un estudio sobre las actividades de investiga-ción y desarrollo en las Unidades de Investigación, UI, de las universida-des públicas costarricenses.

Al respecto, los obstáculos más citados por las UI como “para desarrollar mayores vínculos con la empresa privada son la falta de dis-ponibilidad de recurso humano califi-cado en la UI (89,1%), la falta de infraestructura y equipamiento (64%)”.

Hasta aquí, las investigacio-nes antes citadas han coincidido en sus conclusiones. El papel del Esta-do es deficiente. Sin embargo, nin-guna de estas investigaciones han estudiado las oficinas del conjunto de instituciones, entidades y órganos del sector público que forman parte del SNCT, y que también determinan el dínamo innovador en el sector productivo, orientado hacia una eco-nomía basada en el conocimiento en Costa Rica.

Es por ello, que es pertinente preguntarse en este estudio ¿cuáles son las capacidades institucionales y las condiciones estructurales de las oficinas del conjunto de instituciones, entidades y órganos del sector públi-co que forman parte del SNCT, y que dinamizan la innovación en Cos-ta Rica?; ¿cómo contribuir con un conjunto de políticas y estrategias de desarrollo para mejorar la eficiencia del Estado como actor del SNCT, de tal forma que se facilite la transición que realiza Costa Rica hacia una economía del conocimiento, para pasar de una etapa de absorción y adaptación de tecnologías a una de creación de tecnologías?

Al dar respuesta a la interro-gante principal y otras derivadas de ésta, la investigación caracterizará las actitudes, las prácticas y los co-nocimientos que se constituyen en fortalezas, oportunidades, debilida-des y amenazas que tienen las ofici-nas del conjunto de instituciones, entidades y órganos del sector públi-co que forman parte del SNCT, para dinamizar la creación de nuevas tecnologías mediante políticas y medidas de políticas tecnológicas pertinentes en Costa Rica.

Significado de innovación

Con el objetivo de conocer el significado del término innovación en el imaginario de la población costa-rricense, y en particular el sector público, a partir de las experiencias de las personas consultadas de lo que ocurre en el seno de la organi-zación en la que trabajaban al mo-mento de la encuesta del 2005, en esta sección se presentan los princi-pales hallazgos.

Al preguntar qué entienden por innovación, las personas con-sultadas del sector público infor-maron que para la organización en la que trabajaban consistía en la creación e implementación de un nuevo desarrollo técnico o tecnológico; la puesta en marcha de una modificación o cambio para me-jorar y la aplicación diferente de los conocimientos actuales en la solu-ción de problemas, véase cuadro No. 4.

CUADRO No. 4

COSTA RICA

DISTRIBUCIÓN RELATIVA DE LO QUE LA POBLACIÓN COSTARRICENSE DEFINE POR INNOVACIÓN

EN PORCENTAJES

Definición de innovación	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)
Creación e implementación de un nuevo desarrollo técnico o tecnológico	49,9	47,3
Puesta en marcha de una modificación o cambio para mejorar	35,4	37,0
Aplicación diferente de los conocimientos actuales en la solución de problemas	12,7	10,7
Otros	1,4	3,7
NS/NR	0,7	1,3
Total	100,0	100,0

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

En términos generales la inno-vación es entendida como la crea-ción y puesta en marcha de algo nuevo o mejorado. En este sentido, el 49,9% de las personas consulta-das entienden por innovación la creación e implementación de un nuevo desarrollo técnico o tecnológi-co; un 35,4% la puesta en marcha de una modificación o cambio para mejorar; un 12,7% la aplicación diferente de los conocimientos ac-tuales en la solución de problemas; un 1,4% otros significados, y el 0,7% de las personas no sabían o no respondieron.

Luego de realizar un trata-miento de las respuestas del sector público se observa que el significado de innovación siempre implica la creación y puesta en marcha de algo nuevo o mejorado, con la adición de que es para responder a las necesi-dades de la sociedad y beneficiar la calidad de vida de la ciudadanía. Véase cuadro No. 5.

CUADRO No. 5

COSTA RICA

DISTRIBUCIÓN RELATIVA DE LO QUE LAS PERSONAS

DEL SECTOR PÚBLICO DEFINE POR INNOVACIÓN

EN PORCENTAJES

Definición de innovación	Sector público Año 2005 (n=145)
Hacer y aplicar algo nuevo o novedoso que responda a las necesidades de la sociedad	66,8
Hacer un cambio o mejora que beneficie la calidad de vida de la ciudadanía	29,7
Otros	3,5
Total	100,0

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

Otro de los hallazgos relacio-nados con el significado de la inno-vación para las personas consulta-das del sector público, consiste en que la innovación primero se asocia a mejoras que a nuevas creaciones, y esas mejoras son creativas y de calidad.

Con mayor detalle, las perso-nas consultadas dijeron que están a favor en un 89,6% de que la innova-ción implica mejoras creativas; un 86,6% mejoras en la calidad; un 86,5% que es algo nuevo; y un 78,3% que es algo nuevo o mejora-do; y un 63,5% que es algo mejora-do. Véase cuadro No. 6.

CUADRO No. 6

COSTA RICA

OPINIONES A FAVOR DE LO QUE LA POBLACIÓN

COSTARRICENSE CREE QUE ES INNOVACIÓN

EN PORCENTAJES

La innovación es	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)
Mejoras creativas	89,6	91,0
Mejoras en la calidad	86,6	87,3
Algo nuevo	86,5	84,0
Algo nuevo o mejorado	78,3	66,0
Algo mejorado	63,5	81,0
Mejoras no significativas	14,4	18,7
No hay cambio	6,0	6,0

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

Hasta aquí en conclusión la innovación es entendida por el sec-tor público como la creación o mejo-ra de algo. Más adelante se con-fronta esta definición con las prácticas reales en materia de inno-vación que ocurren en las organiza-ciones del sector público en las que trabajaban las personas consulta-das, al momento de la encuesta.

Orígenes, efectos

y obstáculos de la innovación

Tener información de los orí-genes, efectos y obstáculos para la innovación en el sector público, per-mite orientar las políticas internas implícitas y explícitas de trabajo en las instituciones del Estado.

Los principales hallazgos fue-ron que la innovación se origina principalmente en el interior de la organización (59,5%); las universi-dades no son agentes dinamizado-res, excepto en la opinión del sector académico; y existe una brecha de percepción de la vinculación Univer-sidad-Organización entre los acto-res. Véase cuadro No. 7.

CUADRO No. 7

COSTA RICA

OPINIONES A FAVOR DEL ORIGEN DE LA INNOVACIÓN

EN LAS ORGANIZACIONES

EN PORCENTAJES

Origen de la innovación	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)	Sector académico Año 2006 (n=68)
Departamentos o empleados dentro de la misma organización	59,5	60,7	83,8
Congresos, reuniones y revistas pro-fesionales	46,2	41,7	51,5
Organismos públicos de investigación o centros tecnológicos	42,7	29,0	50,0
Ferias y exposiciones	41,6	39,3	39,7
Clientes, usuarios o consumidores	37,7	40,3	52,9
Competidores y otras organizaciones de su misma rama de actividad	36,2	39,3	36,8
Proveedores de equipo, materiales, componentes o software	34,4	35,3	30,9
Universidades u otros institutos de enseñanza superior	33,7	26,0	60,3
Otro(s)	7,0	7,0	-

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

A diferencia de las opiniones de la población costarricense en general, esta vez los académicos y los empresarios opinan que la inno-vación es generada en gran medida desde las universidades. Lo que si son similares, son las opiniones en torno a que la innovación proviene del interior de la organización.

Sobre los efectos que produjo la innovación en las organizaciones del sector público, principalmente éstos incidieron en la mejora de la calidad (56,0%), el cumplimiento de normas (53,9%), el aumento de ca-pacidades en la organización (53,2%) y en el aumento de los usuarios, consumidores o beneficia-rios (46,9%). Véase cuadro No. 8.

CUADRO No. 8

COSTA RICA

EFECTOS QUE “SIEMPRE” TUVO LA INNOVACIÓN

EN LAS ORGANIZACIONES

EN PORCENTAJES

Efectos de la innovación	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)	Sector académico Año 2006 (n=68)
Mejora de la calidad de los productos o servicios	56,0	59,0	66,2
Cumplimiento de los reglamentos o normas	53,9	54,0	33,8
Aumento de la capacidad de la orga-nización	53,2	54,0	64,7
Ampliación de los clientes, usuarios, consumidores o beneficiados	46,9	49,7	48,5
Desarrollo de la variedad de produc-tos o servicios	43,1	44,3	51,5
Incremento de los ingresos o benefi-cios	41,5	50,7	45,6
Avance de la salud y la seguridad	40,3	42,7	33,8
Menor impacto medioambiental	31,7	35,3	29,4
Otro(s)	1,4	2,3	2,9

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

En relación con la experiencia innovadora, las personas consulta-das manifestaron que se mejoró el talento humano de la organización (22,8%), se satisfizo las necesidades de los clientes y/o contribuyentes (13,9%), se renovó la posición de la organización (13,9%), y se perfec-cionaron los procesos y los métodos de trabajo (13,9%). Véase cuadro No. 9.

Los principales obstáculos para la innovación fueron la forma-ción del recurso humano (85,6%), las normativas (78%), y la legislación en general (76,4%). Véase cuadro No. 10.

CUADRO No. 9

COSTA RICA

RAZONES POR LAS CUALES LAS EXPERIENCIAS RESULTARON INNOVADORAS EN LAS ORGANIZACIONES

PORCENTAJES

Razones	Sector público Año 2005 (n=101)	Sector público y privado Año 2005 (n=213)
Gestión del talento humano	22,8	14,1
Implementación exitosa acorde a expectativas del cliente	13,9	17,4
Posicionamiento de la organización	13,9	13,1
Procesos y métodos de trabajo mejorados	13,9	11,3
Aceptación y respuesta del cliente	10,9	14,5
Otros	5,0	4,7
Utilidades/beneficios en la organización	4,0	6,1
Cambio de visión y misión de la organización a nivel nacional e internacional	4,0	4,2
Comunicación y educación laboral	4,0	2,8
Acceso de productos y servicios	3,0	6,1
Calidad de vida en el trabajo	2,0	3,3
NS/NR	2,6	2,4
Total	100,0	100,00

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

CUADRO No. 10

COSTA RICA

OBSTÁCULOS A LA INNOVACIÓN CONSIDERADOS

“MUY IMPORTANTES” EN LAS ORGANIZACIONES

EN PORCENTAJES

Obstáculos a la innovación	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)	Sector académico Año 2006 (n=68)
La formación del personal	85,6	87,3	80,9
Las normativas referentes a medio ambiente, higiene, control de calidad, etc.	78,0	77,7	33,8
La legislación sobre patentes, dere-chos de autor, etc.	76,4	73,7	55,9
Los impuestos	53,7	60,7	20,6
La inversiones en otras actividades menos prioritarias	49,3	51,0	47,1
Otros	4,9	4,3	1,5

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

Solo cuarenta y cuatro de las 145 personas del sector público ma-nifestaron que en las organizaciones en la que trabajaban no habían teni-do experiencias en innovación, de las cuales veinticuatro informaron las razones por las cuales eso ocurrió.

Sólo cincuenta y seis de las 300 personas de ambos sectores manifestaron que en las organiza-ciones en la que trabajaban, no habían tenido experiencias en innovación.

La principal razón por la que no tuvieron experiencias en innova-ción, se debió a que no existía una directriz para innovar (59,0%), y no existía una necesidad (12,5%). Véase cuadro No. 11.

CUADRO No. 11

COSTA RICA

DISTRIBUCIÓN RELATIVA DE LAS RAZONES POR LAS CUALES

LAS ORGANIZACIONES “NO HAN TENIDO EXPERIENCIAS”

EN INNOVACIÓN EN LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS

EN PORCENTAJES

Razones	Sector público Año 2005 (n=24)	Sector público y privado Año 2005 (n= 56)
No existe una directriz para innovar	50,0	35,7
No existe necesidad	12,5	12,5
Otras	12,5	17.9
No existe preocupación por los clientes	12,5	12,5
No existen recursos económicos	8,3	7,1
Existe poco tiempo de la fundación de la organización	4,2	14,3
Total	100,0	100,0

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

Prácticas y experiencias

en innovación

En relación con las prácticas, la innovación consiste en adaptacio-nes de nuevas tecnologías (82,6%), así como cambios o mejoras de los métodos de trabajo (77,0%). Véase cuadro No. 12.

En términos generales, las acciones de innovación consistie-ron en cambios en las estrategias de trabajo (39,3%), y en la apa-riencia o imagen de los productos y servicios (35,7%). Véase cuadro No. 13.

CUADRO No. 12

COSTA RICA

OPINIONES A FAVOR DE ALGUNAS AFIRMACIONES

SOBRE LAS PRÁCTICAS DE INNOVACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES

EN PORCENTAJES

Prácticas	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)	Sector académico Año 2006 (n=68)
Adapta nuevas tecnologías a las nece-sidades de la organización	82,6	82,7	75,0
Cambia o mejora los métodos de traba-jo actuales	77,0	82,0	80,1
Introduce innovaciones de productos y procesos	75,5	77,3	79,4
Desarrolla productos y servicios nuevos	70,4	72,3	78,0
Imita a la competencia en materia de innovación	41,8	43,7	25,0

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

CUADRO No. 13

COSTA RICA

ACCIONES EN MATERIA DE INNOVACIÓN QUE “SIEMPRE”

SE PONEN EN PRÁCTICA EN LAS ORGANIZACIONES

EN PORCENTAJES

Acciones	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)
Estrategias de trabajo nuevas o muy cambiadas	39,3	40,7
Cambia la apariencia o imagen en sus productos o servicios	35,7	37,0
Cambia sensiblemente sus estrategias para comerciali-zar productos o servicios	30,8	36,3
Estructuras organizativas nuevas o muy cambiadas	30,3	28,7
Técnicas de administración avanzadas	28,2	34,0

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

En cuanto a las experiencias en innovación, sólo 101 de las 145 personas consultadas del sector público informaron que si tuvieron experiencias innovadoras. La princi-pal experiencia innovadora estuvo relacionada con inversión en infraes-tructura (24,7%), y la segunda fue en productos y servicios (21,8%). Véa-se cuadro No. 14.

Participación, éxito y fracaso

en la gestión de la innovación

En relación con la participa-ción por género, el principal hallazgo en el sector público indica que las mujeres participaron más en los procesos de innovación. Véase cuadro No. 15.

CUADRO No. 14

COSTA RICA

DISTRIBUCIÓN RELATIVA DE LAS PRINCIPALES EXPERIENCIAS

EN INNOVACIÓN QUE “SI HAN TENIDO” LAS ORGANIZACIONES

EN LOS ÚLTIMOS TRES AÑOS

EN PORCENTAJES

Principales experiencias	Sector público Año 2005 (n=101)	Sector público y privado Año 2005 (n= 213)
Inversión en tecnología dura	24,7	18,3
Productos y servicios	21,8	26,8
Comunicación y educación	19,8	13,2
Procesos productivos y administrativos	17,8	22,6
Ferias y promoción de nuevos mercados	7,0	6,1
Inversión en tecnología suave	6,0	8,0
Otros	2,9	5,0
Total	100,0	100,0

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

CUADRO No. 15

COSTA RICA

DISTRIBUCIÓN RELATIVA DE LA PERCEPCIÓN

SOBRE PARTICIPACIÓN POR GÉNERO EN INNOVACIÓN

EN LAS ORGANIZACIONES

EN PORCENTAJES

Participación	Sector público Año 2005 (n=145)	Sector público y privado Año 2005 (n= 300)
Ambos por igual	45,7	44,3
Más las mujeres	34,1	27,3
Más los hombres	16,8	26,3
NS/NR	3,5	2,0
Total	100,0	100,0

Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

Solo cincuenta y cuatro de 145 personas del sector público manifestaron que sí habían participado en esta experiencia de innovación.

Sólo 125 de 300 personas de ambos sectores afirmaron que sí habían participado en esta experien-cia en innovación.

De las personas que participa-ron, lo hicieron por el trabajo en equipo (25,9%); la responsabilidad del puesto (24,1%); y el interés personal (22,2%). Véase cuadro No. 16.

CUADRO No. 16

COSTA RICA

RAZONES POR LAS QUE “SI PARTICIPARON” LAS PERSONAS

EN EXPERIENCIAS DE INNOVACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES

EN PORCENTAJES

Razones	Sector público Año 2005 (n=54)	Sector público y privado Año 2005 (n=125)
Trabajo en equipo	25,9	24,0
Responsabilidad del puesto que ocupa en la organiza-ción	24,1	28,8
Interés personal y profesional	22,2	22,4
Dar respuesta a necesidades y problemas en el servicio	9,3	7,2
Por necesidad, oportunidad y supervivencia de la organización	7,5	8,0
Otros	7,3	5,6
Por intereses publicitarios e imagen de la organización	3,7	4,0
Total	100,0	100,0
Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

No fue razón principal la obli-gación de dar respuesta a las nece-sidades de los clientes y/o contribu-yentes y el desarrollo de la organización.

Por otro lado, sólo cuarenta y siete de las 145 personas del sector público manifestaron que no habían participado en esa experiencia en innovación.

Sólo ochenta de las 300 personas de ambos sectores manifestaron que no habían parti-cipado en esa experiencia en innovación.

De estas personas que no par-ticiparon en las experiencias en in-novación, la razón principal se debió a que no le correspondía al depar-tamento en el que trabajaban (66,0%), y porque no se les pidió opinión (12,8%). Véase cuadro No. 17.

CUADRO No. 17

COSTA RICA

RAZONES POR LAS QUE LAS PERSONAS “NO PARTICIPARON”

EN EXPERIENCIAS DE INNOVACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES

EN PORCENTAJES

Razones	Sector público Año 2005 (n=47)	Sector público y privado Año 2005 (n=80)
No le corresponde al departamento	66,0	67,6
No se pidió la opinión del personal	12,8	10,0
Proceso en etapa inicial y no todos están participando	10,6	8,8
Otros	5,6	11,2
Proyecto a nivel institucional	2,5	1,2
Porque trabaja en área de Recursos Humanos	2,5	1.2
Total	100,0	100,00
Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

Indicador de percepción

En la escala de 1 a 5, predo-minó el 4 sobre el nivel de gestión de la innovación en el sector privado, y principalmente en los productos o servicios y los procesos; sin distingo. Véase cuadro No. 18.

CUADRO No. 18

COSTA RICA

PERCEPCIÓN SOBRE EL NIVEL DE LA INNOVACIÓN

EN LAS ORGANIZACIONES DEL SECTOR PRIVADO

(1 ES UN NIVEL BAJO Y 5 ES UN NIVEL ALTO)

EN PORCENTAJES

Tipo de innovación	1	2	3	4	5
En productos o servicios	7,95	5,30	30,46	36,42	19,87
En procesos	5,96	10,60	28,48	36,42	18,54
En gestiones	8,55	11,84	25,66	35,53	18,42
Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

En la escala de 1 a 5, predominó el 3 sobre el nivel de gestión de la innovación en el sector público, y principalmente en los pro-ductos o servicios. Véase cuadro No. 19.

CUADRO No. 19

COSTA RICA

PERCEPCIÓN SOBRE EL NIVEL DE LA INNOVACIÓN

EN LAS ORGANIZACIONES DEL SECTOR PÚBLICO

(1 ES UN NIVEL BAJO Y 5 ES UN NIVEL ALTO)

EN PORCENTAJES

Tipo de innovación	1	2	3	4	5
En productos o servicios	9,79	8,39	45,45	28,67	7,69
En procesos	8,51	7,80	37,59	36,17	9,93
En gestiones	6,94	20,14	37,50	24,31	11,11
Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

En conclusión, la Puntuación del Nivel de Innovación, PNI, es mayor en el sector privado que en el público. Parece que en ambos sec-tores el nivel de innovación en las gestiones no predomina.

En el sector privado la gestión de la innovación es mejor puntuada en lo relacionado con los productos o servicios, que con los procesos, y en último término las gestiones. En el sector público la gestión de la innovación es mejor puntuada en los procesos que la que ocurre en los productos o servicios. Véase cuadro No. 20.

CUADRO No. 20

COSTA RICA

PUNTUACIÓN DEL NIVEL DE INNOVACIÓN, PNI

EN LAS ORGANIZACIONES

Tipo de innovación	Público	Privado
En productos o servicios	3,16	3,55
En procesos	3,31	3,51
En gestiones	3,13	3,43
El PNI es un índice de puntuación ponderado basado en la escala de Likert. 1 es un nivel bajo y 5 es un nivel alto. Fuente: IDESPO, Universidad Nacional.

Lo que si queda claro es que la gestión de la innovación en los ámbitos organizacionales, por ejem-plo, tiene en ambos sectores la pun-tuación más baja.

En otras palabras, en el sector público la percepción de la gestión de la innovación es en procesos y en el privado en productos. Por lo tan-to, el enfoque es diferente y el abor-daje de las investigaciones en el sector público y el privado deben ser diferentes.

Conclusiones

Una vez realizado el análisis de los datos obtenidos en el estudio sobre la gestión de la innovación en el sector público en Costa Rica, rea-lizado por el IDESPO en el 2005, en el Gráfico No. 5 se muestra una representación gráfica de los obstáculos, orígenes, prácticas, ex-periencias y efectos de la gestión de la innovación en el sector público en Costa Rica.

GRÁFICO No. 5

MODELO DE ANÁLISIS

Fuente: Elaboración propia.

Del mismo se destaca que los principales obstáculos o fallas de la función pública sobre la gestión de la innovación, se refieren al papel del Estado como proveedor de condicio-nes para favorecer los procesos innovativos, la legislación, la forma-ción de recursos humanos, las direc-trices existentes para innovar en la función pública, así como el para-digma de pertenencia de la gestión de la innovación para la función pública.

Esto presupone una hipótesis de que existen fallas sistémicas en la función pública, Estado, con orien-tación en el proceso de construcción del SNI costarricense, y esto justifica la creación de programas específi-cos para fortalecer la gestión de la innovación en el sector público. La principal falla es la inexistencia de una filosofía de administración total de la gestión de la innovación en la función pública, lo que presupone la inexistencia de un enfoque de ges-tión de la innovación en la adminis-tración pública por parte del Estado.

Dado que dentro de los oríge-nes de la innovación en el sector público no destacan la responsabili-dad del puesto y el interés institucio-nal, esto presupone la inexistencia de una idiosincrasia institucional en gestión de la innovación, no siendo ésta última una prioridad de la políti-ca institucional y estatal.

En síntesis, y derivado del análisis del índice de percepción sobre el nivel de la innovación en el sector público, queda claro que la razón para innovar en la función pública es diferente a la que se su-pone en la función privada.

Todas estas conclusiones lle-van al autor a sostener la hipótesis de que existen fallos en la función pública en la gestión de la innova-ción por parte del sector público o la administración pública, que obstacu-lizan el dínamo innovador en Costa Rica.

Dado que esta conclusión in-cide en el modelo de dependencia de la política científico-tecnológica, y que su desempeño no sea dinámico, hasta este punto de la investigación, vale la pena entonces hacerse las siguientes preguntas:

• ¿Cuáles son las capacidades institucionales y las condicio-nes estructurales de las enti-dades y órganos del sector público que conforman el SNCT?

• ¿Cuáles son los obstáculos que tienen las instituciones, entidades y órganos del sector público para diseñar y ejecutar políticas científico-tecnológicas?

• ¿Las funciones de regulación son un obstáculo predominan-te para diseñar y ejecutar polí-ticas científico-tecnológicas?

• ¿Cómo es la interrelación de las instituciones, entidades y órganos del sector público con el sector de la infraestructura científico-tecnológica como sector de oferta de tecno-logía, y con el sector pro-

ductivo como demandante de tecnología?

• ¿Cómo son las intra-relaciones entre las diversas instituciones, entidades y órganos del sector público que forman parte del SNCT?

• ¿Existe debida coherencia entre la política implícita y la explícita, entre las diversas instituciones, entidades y órganos del sector público que forman parte del SNCT?

• ¿Existen extra-relaciones en-tre uno o más sectores con entidades del exterior?

• ¿Cómo son las extra-relaciones entre los sectores y las entidades externas?

• ¿Cómo son las inter e intra-relaciones entre las institucio-nes de un sector, y entre ellos?

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