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en este número

artículos

Responsabilidad social de las universidades de nuestra América

p. 9

Liberalización del sector de servicios públicos regulados

p. 17

Régimen de importación, venta y distribución de banano: la Unión Europea y los países productores de América Latina

p. 39

El sector arrocero en Costa Rica desde la perspectiva de cadenas globales de mercancías

p. 63

Fuentes alternativas de combustibles en Costa Rica: Una visión general de las cadenas de etanol a base de melaza, y de biodiésel a base de aceite de palma

p. 97

El Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos, TLC, y el sector agropecuario: Despejando dudas

p. 141

Gustavo García de Paredes Disertación del Presidente de la Unión de Universidades de América Latina, UDUAL, y Rector de la Universidad de Panamá.

Justo Aguilar

Analiza el marco de la regulación y su racionalidad gubernamental con respecto a los servicios públicos, ejemplificando las políticas regulatorias con el sector de agua potable de Costa Rica.

Vinicio Sandí Meza

Reflexiona sobre el nuevo Régimen de Arancel Único de la Unión Europea a la importación de banano procedente de América Latina.

Roberto Jovel Díaz Rafael Díaz Porras

Se abordó el estudio de la actividad arrocera a través del enfoque de Cadenas Globales de Mercancías, CGM.

Karla Meneses B. Jorge Andrey Valenciano S.

Retoman el interés actual de los combustibles obtenidos de cultivos agrícolas y los analiza en el marco de las cadenas de producción, tanto del etanol como del biodiésel.

Mauricio Calderón B.

Revisa el panorama internacional del sector agropecuario en el marco del Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos.

25 años de la Revista Centroamericana de Administración Pública del ICAP: Indicadores bibliométricos 1981-2006

p. 193

cifras

Comercio internacional como dinamizador de la integración regional

p. 207

documentos

Política agrícola centroamericana 2008-2017: Una agricultura competitiva e integrada para un mundo global

p. 283

Política de integración de pesca y acuicultura en el Istmo centroamericano

p. 341

El amanecer del sudeste asiático: Experiencias de Singapur y Malasia

p. 367

Vietnam: Una potencia comercial en menos de 25 años. Lecciones desde Hanoi

p. 385

José Pablo Meza Pérez

Realiza un recuento de la producción documental de la Revista Centroamericana de Administración Pública que edita el ICAP, en sus veinticinco años de publicación.

Karla Alvarado Pacheco Mauricio Arce León Vinicio Sandí Meza

Integran una serie de datos e información de la actividad comercial del Istmo Centroamericano y su comportamiento intra y extraregional.

Consejo Agropecuario Centroamericano, CAC

Presenta la política regional de agricultura en el marco de la integración centroamericana.

Organización del Sector Pesquero

y Acuícola del Istmo centroamericano, OSPESCA Instrumento de la Integración Regional para el período 2005-2015 que impulsa el uso adecuado de los recursos de la pesca y los productos de la acuicultura.

Vinicio Sandí Meza Daniel López Zúñiga

Describen los éxitos comerciales y de crecimiento económico de estos dos países del sudeste asiático.

Vinicio Sandí Meza Andrés Pérez Sáenz

Detallan los avances de la República Socialista de Vietnam, en torno al crecimiento económico y desarrollo comercial, en los últimos veinticinco años.

el icap en Centroamérica

Área de Gestión de Políticas y Negociaciones Internacionales: Información descriptiva

p. 399

referencias

p. 405

Lineamientos para los colaboradores de la Revista Centroamericana de Administración Pública del ICAP

p. 409

ICAP

Sintetiza el quehacer del Área de Gestión de Políticas y Negociaciones Internacionales.

ICAP

Incluye referencias relevantes sobre el tema de esta revista.

ICAP

Instrucciones para los colaboradores de la Revista Centroamericana de Administración Pública que edita el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

Revista Centroamericana de Administración Pública

Número 52-53 Enero-Diciembre 2007

  • Director Hugo Zelaya Cálix
  • Editora Rethelny Figueroa de Jain
    • Comité Editorial ° Rethelny Figueroa de Jain Coordinadora Técnica, ICAP ° Alan Henderson García Área de Gerencia Social, ICAP ° Fremi Mejía Canelo Área de Gestión de Políticas y Negociaciones Internacionales, ICAP ° Ramón Rosales Posas
    • Área de Gerencia de Proyectos, ICAP
  • Coordinación Programa Editorial Rethelny Figueroa de Jain
  • Departamento de Publicaciones Efraín Quesada Vargas
  • Para suscripciones, canje y solicitudes, escribir a Revista Centroamericana de Administración Pública, ICAP, Apartado 10.0251000, San José, Costa Rica, C.A. Fax: (506) 2225-2049. Correo electrónico: info@icap.ac.cr Web site: http://www.icap.ac.cr

En el entorno de las relaciones económicas internacionales, la importancia tanto del tema comercial como de la integración es indiscutible, no sólo como instrumentos idóneos para promover un mayor auge de las economías domésticas, sino también, como forma de obtener poder de negociación y generar características geoestratégicas que contribuyan a obtener resultados comunes y ganancias mayores. Esto resulta todavía más claro, en el caso de la Región Centroamericana, integrada por países pequeños y economías limitadas, los que no pueden depender de su escaso o inexistente poder político

o económico para promover sus intereses.

Por tanto, como estrategia de carácter regional, Centroamérica se apoya en iniciativas como la concretización de acuerdos comerciales bilaterales, regionales, interregionales o multilaterales, orientados a promover un papel protagónico en la creación de agendas comunes para el desarrollo en el hemisferio, que aliente la creación de una

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53), 2007

editorial

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53), 2007

comunidad de naciones, con dos grandes propósitos: insertarse competitivamente en la economía mundial e integrarse como bloque para sacar el máximo provecho de los Tratados de Libre Comercio y Acuerdos de Asociación, Zonas Comerciales, entre otros.

No obstante lo anterior, estos nuevos esquemas del Istmo Centroamericano enfrentan algunos retos de trascendencia. Por una parte, el acelerado ritmo de cambio en el mercado mundial, en cuyo contexto surgen día a día nuevas tecnologías, nuevas modalidades de comercio y nuevas normas internacionales para el sistema de comercialización, suscitando una fuerte demanda de conocimientos y aptitudes para el manejo de las relaciones internacionales y sobre todo, en el campo comercial, principal argumento del desarrollo de estrategias tanto de los países en desarrollo como de los desarrollados.

Por otra parte, la relación entre la integración, la apertura comercial y el crecimiento económico, constituye un proceso complejo que ha sido abordado

desde la literatura económica, de forma muy diversa, con proposiciones de revisión crítica de las mismas. Una de sus fuentes de discrepancia obedece al propio concepto de integración, en ocasiones asociado a la apertura exterior, en otras, a la definición de políticas comerciales que incentiven o restrinjan el comercio. Sin embargo, la Integración Económica Centreoamericana se concibe como un medio de promover el desarrollo económico, a través de la consolidación del espacio regional, es decir, se visualiza a Centroamérica con una estrategia común de integración con inclusión social, entendida como integración con equidad, con desarrollo productivo y un comercio justo, para afrontar escenarios complejos marcados por importantes amenazas y oportunidades.

Es así que el ICAP con los números de esta Revista, centrada en la temática del Comercio y la Integración, pretende llamar la atención de la comunidad académica, profesional, gubernamental centroamericana, sobre muchas de las inquietudes y preocupaciones aquí expresadas.

Revista Centroamericana de Administración Pública

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ICAP Apartado 10.025-1000, San José, Costa Rica, C.A., Fax: (506) 2225-2049 Teléfonos: (506) 2234-1011 / 2225-4616. Centro de Docencia: (506) 2253-4059 / 2253-2287 Imprenta: (506) 2224-2666 Correo electrónico: info@icap.ac.cr Web site: http://www.icap.ac.cr

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53), 2007

artículos

Responsabilidad social de las universidades de nuestra Gustavo García de Paredes** América*

PALABRAS PRONUNCIADAS POR EL DOCTOR GUSTAVO GARCÍA DE PAREDES, RECTORDE LA UNIVERSIDAD DE PANAMÁ, DURANTE EL ACTO DE TOMA DE POSESIÓN, ENCALIDAD DE PRESIDENTE, DE LA UNIÓN DE UNIVERSIDADES DE AMÉRICA LATINA, UDUAL.

PALABRAS CLAVES: RESPONSABILIDAD SOCIAL / EDUCACIÓN SUPERIOR / AMÉRICA LATINA

Podríamos iniciar este colo

quio como se inician los cuentos de

hadas, y decir:

Había una vez, en una época no tan lejana, que las universidades monopolizaban el manejo del conocimiento. La mayoría de las investigaciones estaban a cargo de estos centros de enseñanza y el produc

* Discurso del Señor Rector de la Universidad de Panamá y Presidente entrante de la Unión de Universidades de América Latina y el Caribe, UDUAL, en el marco de la LXXXIV Reunión de la Secretaría General del Consejo Superior Universitario de Centroamérica, CSUCA, celebrada en Santo Domingo, República Dominicana, el 25 de febrero del 2008.

** Rector de la Universidad de Panamá.

Recibido: 26 de febrero del 2008. Aceptado: 4 de abril del 2008.

to de sus esfuerzos incidía decisivamente en el desarrollo de los países. Pero de la noche a la mañana dejó de ser así.

La tendencia actual es que la vanguardia tecnológica esté en manos de las grandes empresas y que la investigación sea un negocio de incalculables sumas de dinero y recursos.

Hoy las leyes del mercado afianzan la tendencia darvinista que recupera los espacios que la lucha social les arrebatara en algún momento. El pragmatismo comercial y los criterios de competitividad que la sustentan arrebatan a las universidades territorios en el que alguna vez reinaron. Despojadas y atrapadas en los sortilegios de la burocra-cia, ahora se ven obligadas a jugar papeles subalternos en el terreno de la investigación aplicada.

En el Primer Mundo, donde la abundancia bien podría justificarlo todo, es natural que las tendencias corporativas, industriales y comerciales se impongan.

En Latinoamérica, cuyas causas habría que analizar, las universidades (con raras excepciones) nunca gozaron de la confianza de los gobiernos; y éstos últimos (los gobiernos) optaron por crear instituciones de investigación paralelos. Se argumentó que la regencia directa de estas estructuras estatales de investigación, bajo la supervisión directa de los ministerios, serían soportes más eficaces, estables y productivos.

Muchas universidades, por razones aun más pueriles, como estar a merced de la politiquería criolla, se han ido marginando de los avances científicos y tecnológicos. Internamente procuran crear sistemas que les permiten captar información con fines puramente academicistas. Pero en la mayoría de los casos, dejan de ser actoras de primera fila.

Todo parece indicar que las universidades son nichos creados con el propósito de adaptar la información a los sistemas educativos vigentes y, en el mejor de los casos, difundirla con el rimbombante mote de tecnología nacionalizada. Pero no dejan de ser copias al carbón, xerocopias, ayunas de originalidad, sin ningún afán trascendente.

Creo, sin embargo, que no todo está perdido. Las universidades de la región todavía tienen la posibilidad de hacerse útiles y necesarias si sus expectativas docentes, científicas y extensivas se vinculan directamente a la estrategia de desarrollo nacional. Es cuestión de convertirlas en herramientas de los procesos productivos y vincularlas a las agencias del Estado, a la actividad empresarial y comunitaria.

En el siglo XXI, específicamente en el Tercer Mundo, esta es una vía probable y comprobable. La Universidad-Empresa, por ejemplo, apunta en esa dirección. La relación que se establezca a través de esta figura tiene que contemplar ganancias para la universidad, el Estado y la empresa privada; pero también y sobre todo, para los sectores marginales y excluidos. Porque sin compartir deberes, derechos y beneficios entre las universidades, el Estado, la empresa privada y la comunidad es impensable el desarrollo nacional con algún grado de coherencia y competencia.

Nada en el horizonte indica que la carga presupuestaria de las universidades del Tercer Mundo será soportada por Estados en permanente crisis económica, y cada vez más dependientes de los poderes hegemónicos mundiales, empequeñecidos financiera y moralmente. No obstante, algunos fenómenos, como la pobreza, cuya existencia no necesita demostración induce a insistir, a no cejar, a abrir nuevos espacios a los sueños para que se hagan realidad.

La miseria de nuestros pueblos, sobre todo en las áreas rurales y marginadas, se revela en forma mucho más chocante si se la observa a la luz de los cambios científicos y tecnológicos. Cada vez que en el llamado Primer Mundo se produce un salto de calidad técnica, la percepción es alucinante. El espacio que se abre entre los países que tienen la iniciativa histórica y los subordinados, se ensancha.

Mientras en el seno de algunos organismos internacionales se discute y negocia el destino de los pobres, los mismos pobres, ajenos por completo a estas discusiones que los afecta, siguen trabajando con sus métodos arcaicos y tradicionales. Ignoran que su suerte se juega a los dados en tableros lejanos y desconocidos.

Se dice, con mucha frecuencia, que la educación es la vía más expedita para cerrar la brecha tecnológica entre los países del Primer Mundo con respecto a todos los demás. Afirmación inobjetable, casi como el descubrimiento del agua tibia, que merece todo nuestro respeto.

Pero semejante enunciado, por sí solo, no basta. Siempre habrá que preguntarse a renglón seguido: ¿de qué educación se habla? Y toda respuesta a esta pregunta provocará nuevas preguntas, y ensanchará las dudas que ya tenemos sobre la posibilidad de no extraviar las buenas intenciones en un laberinto de angustias y desencantos.

Desde hace mucho tiempo los pedagogos, estudiantes, empresarios y otros sectores de la sociedad, entienden que los planes de estudio deben ajustarse a la demanda de conocimientos, llamados de punta. Pero, a la hora de elaborar la oferta se agudizan las contradicciones. Muy pocos saben por dónde empezar. Cada quien, de acuerdo con su profesión o antecedentes académicos, incluso a partir de inclinaciones afines a su propia historia personal, pondera las carreras que deben promocionarse, o las asignaturas que deben agregarse o suprimirse de los currículos.

Algunos demandan la abolición de las materias llamadas “humanísticas”, “artísticas” y “culturales”. Sugieren que la “profesionalización” de alguna manera se inicie desde los niveles básicos porque, de esta manera, le ganarán la batalla a lo superfluo.

A mi juicio, la pretensión de limitar el currículo a materias de especialización en etapas tempranas, podría inclinar peligrosamente la brújula del conocimiento en dirección opuesta al progreso, a desandar caminos andados, a generar carencias intelectivas en detrimento de la formación integral humana.

Es bueno recordar que esta tendencia, al ignorar las fases del desarrollo de la inteligencia [sensomotriz, pre-operacional, instintiva, de las operaciones concretas o de las operaciones formales] descritas por psicopedagogos como Gian Piaget, podría desnaturalizar el pro-pósito humanizador-formador de la escuela.

Vivimos épocas de cambio. La oferta académica de hoy, además de preservar y propagar el conocimiento, debe reciclarlo y crearlo diariamente, valga el símil, como se hace con las páginas de la web.

La oferta de conocimientos debe supeditar la inmediatez de los contenidos por los contenidos de lo mediato. Más que enseñar, debe enseñar a razonar. Educar no sólo para que el individuo asimile la información dada sino para que la procese, la someta a la crítica del juicio y sea capaz de prever la dinámica del cambio que todo conocimiento lleva en sus entrañas.

Estoy convencido de que sin planteamientos filosóficos sustantivos que orienten los currículos universitarios, cuyo eje sea la preparación del ser humano para toda la vida, estaríamos creando una nueva Torre de Babel en el universo pedagógico de la post modernidad, lo que podría provocar el nacimiento de una raza de barbarie informada, o la creación de ejércitos de analfabetos ilustrados.

Por eso insisto en ello una y otra vez: todo sistema de enseñaza debe concebirse como una vía hábil para reformar sus propios fundamentos en forma constante y sostenida, para entender la esencia cambiante del conocimiento humano, para permitir ajustes inmediatos o introducir cambios curriculares según los avances científicos y tecnológicos.

Si el sistema simplemente informa y no forma, el profesional carecerá de las herramientas conceptuales que le permitiría asimilar los cambios, entenderlos y ajustarse a los nuevos contenidos. No debemos olvidar que el informado rechaza toda novedad. Mientras que el formado las entiende, las acepta naturalmente y contribuye a renovarla.

El individuo formado es aquel que puede convertirse en eslabón de la educación continua y del progreso social. Siempre estará mejor preparado para sobrevivir profesionalmente y jugar roles protagónicos en una sociedad en la que lo único permanente es el cambio.

Por esa razón creo que la especialización profesional debe darse después de que el sujeto haya adquirido y desarrollado las herramientas que le permitan, en primer lugar, pensar, y luego transitar del pensamiento concreto al abstracto, sin lo cual tendría muchas dificultades para profesionalizarse integralmente y adaptarse a las mudanzas del tiempo. La lengua materna, la matemática, el lenguaje de las ciencias y las artes pertenecen al tipo de herramientas por el que abogamos.

En esa misma línea de pensamiento, al enlazar ambos conceptos, pobreza-educación, es posible tomar distancia de la metafísica y entrar de lleno en el plano de lo que es importante para todos los seres vivos, y particularmente, para los humanos: la vida, la supervivencia.

De lo que se infiere, entonces, que los procesos de enseñanza aprendizaje tienen, como uno de sus propósitos, incrementar las capacidades humanas en las áreas productivas.

No tengo ninguna razón para objetar algunas líneas históricamente establecidas, vinculadas a la supervivencia, al desarrollo, a la actividad productiva. Pero, sin duda, ese sesgo de nuestra economía también refleja distorsiones, como por ejemplo, rezagos endémicos en la actividad agropecuaria, dependencia alimentaria, marginalidad estructural y exclusión comunitaria.

En otras palabras, la existencia de un entorno de pobreza, al que defino grosso modo como un sistema de vida de acumulación y carencias; validado social, cultural y moralmente por la costumbre y las instituciones; tan arraigado en la psique colectiva que hasta los más afectados oponen resistencia a los cambios que los favorecen.

Por eso, a pesar de la euforia que provoca en algunos círculos la Era del Conocimiento [a la que tampoco descalifico, sino todo lo contrario, pondero en su justa dimensión] pienso, a contra corriente, que la clave del desarrollo humano debe cimentarse en la explotación respetuosa de los recursos de la tierra.

Incorporémonos pues al universo de las comunicaciones y la informática, saquemos provecho de las tecnologías digitales, no desperdiciemos la oportunidad que nos brinda la red de satélites que circunvala la tierra.

Pero eso no debe inducirnos a olvidar que la relación de los seres humanos con la naturaleza, en términos simbióticos y armoniosos, sin las costosas trasgresiones de sus reglas, se convertirá en el reto de las próximas generaciones.

Considero que el turismo es bueno, que las inversiones inmobiliarias ayudan. Pienso que abrir las playas, los bosques y montañas a los viajeros del mundo podría no estorbar, si se enmarcan dentro de una estrategia planificada. Pero también creo que es necesario que los gobiernos de nuestra América sigan considerando la producción agroindustrial como uno de los factores estratégicos del desarrollo nacional.

Es muy peligroso abandonar el campo por prestar atención a otros intereses. La peregrina idea de que en una sociedad globalizada lo mejor es que la producción de alimentos deba dejarse a los más eficientes, a los más capaces, a los que controlan los recursos tecnológicos, y dedicarse a otras cosas, al turismo, a la artesanía, por ejemplo, entraña peligros inimaginables.

También hay que buscar la eficiencia en la producción agrope-cuaria como garantía de independencia nacional y de ¡supervivencia!

Y digo esto porque la alimentación hará crisis a nivel planetario y cada país terminará por enfrentar sus propias demandas. El día menos pensado quienes dependan de la producción foránea terminarán desarrollando una economía muy débil. Por ello es fundamental mejorar y mantener las estructuras productivas nacionales en perfecto estado.

En mi modesta opinión, no existe peor servidumbre que la que provoca la dependencia alimenticia. Y el perfil del sistema educativo, sea cual fuere, en el país que fuere, debe considerar como prioridad la soberanía alimentaria, con el propósito de evitar sorpresas apocalípticas en el futuro inmediato.

Debo confesar que no resulta fácil a las universidades oficiales introducir estas ideas de cambio en consideración de las demandas de desarrollo del país, dado que ellas, como instituciones, reflejan las estructuras establecidas.

Me explico mejor con un ejemplo. En las universidades oficiales se contratan “profesores regulares”, docentes que ganan sus cátedras por concurso y, debido a ese mecanismo, adquieren permanencia. ¿Qué significa “permanencia? Significa estabilidad [por no llamar eternidad]. Es un mecanismo creado con la intención de garantizar libertad de cátedra y evitar abusos por parte de los poderes constituidos.

Pero esta “conquista”, al evolucionar en forma perversa, puede dar refugio a la mediocridad, y rebajar la calidad y productividad académica. ¿Y por qué ocurre esto? Porque los profesores, al adquirir inamovilidad legal son dados a desdeñar los desafíos del desarrollo. Dejan de estudiar y de perfeccionarse. No tienen la obligación de investigar. No les motiva la excelencia académica. En América Latina la estabilidad es sinónimo de impunidad y ésta es inmanejable y obstaculizante al cambio.

Algunas carreras, por ejemplo, han saturado el mercado y no pueden retirarse del pensum porque el catedrático ha sido incapaz de ampliar sus conocimientos en otros campos del saber. Y hay que garantizársele trabajo porque tiene los más honrosos de todos los privilegios: “permanencia” y “estabilidad”. Y ¿cuál es el resultado? Sostener un sistema educativo caduco, simplemente para evitar el desempleo.

Demás está recordarles que si en plazos perentorios los docentes no llenaren los requisitos establecidos por una inevitable apertura de los mercados del conocimiento, indefectiblemente serán abandonados a su suerte. No tendría nada de particular si la anunciada catástrofe se redujera a la esfera individual. El problema es que podrían arrastrar tras de sí a las instituciones erigidas para ayudar a construir el Estado nacional democrático, participativo e incluyente, reclamado por los países del Tercer Mundo.

En el llamado viejo continente las autonomías y barreras autonómicas se han borrado porque las universidades están ensambladas a las estrategias de desarrollo económico y social de los Estados. Las integran en un sistema único con el objeto de evitar duplicación de gastos y esfuerzos. Lo sistémico se impone sobre lo fragmentario. Con mucha más razón deberían hacerlo las instituciones establecidas en las regiones incorporadas a la aldea global con retraso.

Es fácil deducir que los países hegemónicos, cuyas universidades son tratadas como las niñas bonitas del sistema, desean desarticular la competencia y condenarnos a seguir siendo productores de materia prima.

Los países pobres, según esta visión, deben seguir haciendo el trabajo manual y sencillo: sacar petróleo, cosechar banano, coser camisas, preparar expertos en cosecha de cítricos, entrenar barre-calles, y emigrar al Primer Mundo.

En cambio, los procesos finales de la alta producción, vinculados al refinamiento y comercialización, están reservados a las transnacionales del Primer Mundo.

No es casual, pues, la coincidencia estratégica de algunos gobiernos del Tercer Mundo y las financieras internacionales, en relación con la disminución de apoyo a la educación superior. La misma Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, en una reunión celebrada en Cádiz, a raíz de la incorporación de nuevos socios en capacidad de aportar capital, ha sido permeada por estas corrientes vinculas al neoliberalismo.

Estas universidades también ocupan el ciberespacio, entran directamente a los hogares, info-plazas y centros de trabajo a través de Internet. ¿Cómo las medianas y grandes universidades podrían competir, en el futuro inmediato, con universidades a domicilio, manejadas por control remoto? Una de las respuestas es: haciendo lo mismo, educar a distancia, lo que sin duda haremos en el futuro cercano.

Otra de las posibles respuestas, vinculada al problema del financiamiento, es la autogestión. Si las universidades no evolucionan como empresas, si no desarrollan espíritu corporativo, sus posibilidades de sobrevivir serán muy remotas.

Las universidades tienen otros recursos y éstos deben capitalizarse. La inteligencia y la creatividad, entendida como patrimonio, puede invertirse orgánicamente, incorporarse a la actividad industrial, incluyendo la industria del conocimiento, y crear riqueza.

La universidad de nuestra América debe reaccionar de acuerdo con las leyes de la oferta y la demanda. A sabiendas de que no podría sobrevivir únicamente del presupuesto del Estado, de los sub-sidios y las dádivas, tiene la obligación de buscar alternativas autogestionarias. Es, sin duda, el camino correcto.

Enfrentar la crisis de las universidades estatales, desde sus propias entrañas, es mucho mejor que aguardar el gesto misericordioso

o inclemente de los poderes constituidos, locales e internacionales.

Señoras y señores:

¿Habrá alguna posibilidad de que la relación internacional de hegemonía y servidumbre cambie en algún momento? ¿Qué hacer para que nuestros países evolucionen al mismo ritmo de los países del llamado Primer Mundo? ¿Qué hacer para que no existan dos, tres, cuatro y hasta cinco países en un mismo país, uno que avanza y otros que se congelan como capas geológicas en el tiempo? ¿Qué hacer para impedir que las diferencias se profundicen entre los que tienen mucho de todo y los que tienen mucho de nada?

Un modelo de vida sistémico sólo podrá modificarse si también se lo encara sistémicamente. Por eso, a mi juicio, el primer compromiso de la universidad del siglo XXI es desentrañar las claves de su subdesarrollo, la interrelación conflictiva de los diversos entornos de supervivencia legados por la colonia: centrista, agropecuario, marginal y excluido.

Crear conciencia y proponer, tanto en los ámbitos académicos como en los escenarios de la vida cotidiana, en unidad con instituciones de Estado, gremios, sindicatos, asociaciones profesionales y empresariales, productores del campo y la ciudad, estrategias encaminadas a solucionar la demanda de desarrollo integral en armonía con la naturaleza

Liberalización del sector de servicios públicos Justo Aguilar** regulados*

ANALIZA EL MARCO DE REGULACIÓN ECONÓMICA Y LA RACIONALIDAD DE LA REGULACIÓN GUBERNAMENTAL Y PROVISIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS EN COSTA RICA, EJEMPLIFICANDO LAS POLÍTICAS REGULATORIAS CON EL CASO DEL SECTOR DE AGUA POTABLE.

PALABRAS CLAVES: GOBIERNO / SERVICIOS PÚBLICOS / COSTA RICA / POLÍTICAS

PÚBLICAS

En el último cuarto del siglo XX, se manifestó una tendencia a la

* Conferencia presentada en el XI Módulo IHEAL-SEP-UCR “Servicios Públicos y Liberalización de Mercados” coordinado por el Doctorado en Gobierno y Políticas Públicas y la Facultad de Derecho de la Universidad de Costa Rica. Ciudad Universitaria Rodrigo Facio, San Pedro de Montes de Oca, 26-30 de marzo del 2007.

** Ensayo preparado por el Dr. Justo Aguilar, Director del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas y profesor de la Escuela de Economía de la Universidad de Costa Rica. El profesor Aguilar es graduado de la Universidad de Connecticut y especialista en las áreas de de finanzas públicas y regulación económica.

Recibido: 5 de setiembre del 2007. Aceptado: 1º de abril del 2008.

1. Manual de Reglamentación de las Telecomunicaciones. InfoDev, Banco Mundial. Washington DC : 2000 Grupo del Banco Mundial. Preparado por Hank Intven, Jeremy Oliver y Edgardo Sepúlveda. Véase Módulo 1.

privatización de operadores públicos y el desarrollo de nuevos marcos regulatorios, de competencia y de la liberalización, en las industrias de servicios públicos básicos, en particular de las áreas de transportes, energía y telecomunicaciones.1 Factores determinantes de estos cambios en la gestión y regulación de servicios públicos incluyen los siguientes: primero, el mercado mostró ser más flexible para acomodar el cambio tecnológico y tener ofertas de bajos costos; segundo, el aumento de la demanda de estos servicios ha requerido de una mayor inversión que trascendió las limitaciones fiscales del Estado; finalmente, la globalización forzó a una mayor competencia en todos los mercados y a servicios públicos de calidad y bajo costo

Con el avance de la economía global, en el bloque de países desarrollados, los mercados liberalizados empezaron a sustituir a los monopolísticos, dominados por operadores públicos, situación que conllevó una intensa actividad regulatoria que se reflejó en nuevos marcos jurídicos y reglamentaciones, así como de organizaciones gubernamentales responsables por su ejecución. También se dio un aumento en las organizaciones especializadas de regulación. El estudio de InfoDev del Banco Mundial, BM, muestra que sólo en el caso de telecomunicaciones, ocurrió un aumento de doce a un poco menos de 100 organizaciones especializadas en la regulación de este tipo de monopolio natural, durante el decenio de los noventas. Fue evidente que los mercados liberalizados únicamente podían operar en marcos regulatorios, en los que la actividad de operadores privados y de competencia eran dependientes de las nuevas reglamentaciones, dada la responsabilidad del Estado de tener que garantizar el interés social en estos servicios.

La intervención reglamentaria del gobierno en las industrias liberalizadas puede referirse a los siguientes aspectos: entes reguladores como responsables de autorizar a los prestatarios privados, supresión de las barreras de entrada para los nuevos prestatarios, supervisión de interconexiones, atención de consumidores de bajos ingresos, así como la fijación de las tarifas en niveles cercanos a los precios de eficiencia.2 Estos marcos reglamentarios han

2. Op. Cit., p. 1-1.

propiciado que los organismos regulatorios nacionales intervengan lo menos posible en la gestión de los prestatarios, y que la regulación opere como resultado del entorno o marco reglamentario. Sus objetivos pueden especificarse de la siguiente forma:

  • Acceso universal de los servicios para todos los usuarios.
  • Garantizar mercados abiertos para la competencia.
  • Fijación de tarifas en el nivel de precios de eficiencia que corresponde a situaciones de mercados competitivos.
  • Rentabilidad de inversiones que permita acomodar la adopción de nuevas tecnologías.
  • Transparencia de las reglamentaciones y protección de derechos de los consumidores.

Sin embargo, se reconoce que los países muestran diferentes preferencias por una mayor o menor reglamentación y participación de prestatarios públicos, lo que está determinado por la ideología política de los gobiernos respectivamente. El análisis de Stiglitz sobre fallos del mercado para justificar la regulación gubernamental, así como la teoría económica del bienestar explica el uso de “precios de eficiencia”, como los parámetros básicos de toda polí-tica regulatoria relativa a los servicios públicos.

Teoría Económica y Regulación de Servicios Públicos

La teoría económica que fundamentó la globalización de mercados y favoreció una concepción de Estado regulador en el mundo desarrollado, y que justificó los nuevos enfoques de asistencia de las instituciones financieras internacio

  1. Esos supuestos corresponden a dos categorías: primero, los supuestos de mercado que consideran el grado de competencia de los mercados expresado por muchos productores y consumidores, ocupación plena de recursos, naturaleza homogénea de los productos, los requerimientos de información perfecta, y finalmente el mejor estado de tecnología aplicado a la producción. Segundo, los supuestos técnicos que caracterizan las relaciones de oferta (en función de sus propios insumos y productos, y cumplimiento de la ley de rendimientos decrecientes en la producción) y de demanda (en función de las preferencias manifiestas de los individuos). Ver W Tresch. Public Finan-ce in Theory and Practice.
  2. Wilfredo Pareto (1906) desarrolló un enfoque normativo para analizar el equilibrio de los intercambios del mercado, basado en una transformación del espacio de bienes a un espacio de utilidad individual denominado la frontera de pos bilidades de utilidad, cuyas combinaciones reflejan el uso eficiente de recursos escasos en un sistema económico. Ver “Microeconomic Theory” de C.E. Ferguson y J.P. Gould (Richard Irwin Inc. Homewood. Illinois, 1975), pp. 426-455.
  3. El equilibrio Pareto eficiente se logra cuando el precio de la demanda social iguala al costo marginal de la oferta agregada del mercado.

nales a los países del Tercer Mundo, puede referirse a un replanteamiento de la teoría microeconómica convencional. El nuevo enfoque se perfiló desde fines de los setentas y permitió concebir a los mercados bajo estrictas condiciones de competencia y definición de sus equilibrios, así como de aquellos fallos o imperfecciones que explican la función regulatoria del gobierno en el sistema económico, y de sus áreas de participación directa en la asignación de recursos escasos.

La nueva microeconomía establece que la eficiencia es el criterio social que permite evaluar el funcionamiento de las empresas cuando éstas atienden la totalidad de la demanda social y su operación se manifiesta en mercados competitivos. La competencia garantiza que los actores son tomadores de precios, mientras que otras condiciones estrictas definidas como supuestos técnicos y de mercado,3 permiten explicar en su conjunto, un análisis normativo basado en la motivación individual, y su interacción a nivel agregado de ofertas y demandas, los que determinan un equilibrio denominado Pareto Eficiente.4 En el nivel de un mercado en particular, este equilibrio nivela la oferta de productores y demanda de la sociedad y determina un nivel de precios que es eficiente,5 por las siguientes razones:

  • La cantidad producida satisface la demanda de todas las personas de la sociedad.
  • El precio final de ese equilibrio refleja una valoración social de

los individuos, al que están dispuestos a consumir el bien

o servicio, respectivamente.

Garantiza un uso eficiente de los recursos productivos, dado que el precio iguala al costo marginal más bajo posible que pueden lograr las firmas productoras. No hay pérdida de eficiencia, siempre y cuando el mercado de un bien produzca en el nivel que iguala el precio con el costo marginal de producción.

El cumplimiento de un equilibrio Pareto eficiente en una economía de mercados perfectamente competitivos no requiere de la intervención del gobierno. El empleo de este criterio de eficiencia permite evaluar cuan bien las industrias y sus firmas están operando en los mercados para satisfacer las demandas de la sociedad. Esta es la esencia misma de la organización de mercados de un sistema de economía capitalista. Cuando el mercado no puede lograr dicho equilibrio bajo sus propias condiciones, entonces se hace necesario la intervención del

6. J. E. Stiglitz. Economics of the Public Sector. New York: W.W. Norton & company. 2000. El análisis de los fallos del mercado (mercados de competencia limitada, mercados incompletos, mercados con información imperfecta, mercados inestables en presencia de ciclos económicos, externalidades y las necesidades colectivas) en el marco de la teoría del equilibrio general puede referirse a R, W, Tresch, en su l bro “Public Finance. A Normative Theory” (Plano Texas. Business publications Inc., 1981). Ver capítulos 1 y 2.

gobierno para promover una solución lo más aproximada al equilibrio Pareto eficiente. Este es el propósito de las políticas de todo organismo gubernamental de regulación de servicios públicos.

Sin embargo, la condición de equilibrio Pareto eficiente de los mercados competitivos que garantiza la eficiencia en la asignación de recursos en el proceso productivo, requiere para su logro de condiciones estrictas. Stiglitz6 ha especificado seis situaciones bajo las cuales los mercados no son Pareto eficientes y las mismas se definen como “fallos de mercado” y proveen la racionalidad para la actividad económica del gobierno. Interesa caracterizar para los propósitos de este ensayo, el primero de esos fallos, el que corresponde a Mercados de Competencia Limitada.

Esa situación corresponde a la presencia de estructuras de mercados definidas como de monopolio, oligopolio y competencia monopolista, la que se desvía del ideal de competencia perfecta que determina el equilibrio Pareto eficiente. Como resultado de ello, el precio será superior al precio de eficiencia, y en consecuencia el volumen de producción será inferior al de equilibrio y habría una pérdida de eficiencia en el funcionamiento del mercado. Razones para la competencia limitada incluyen las siguientes: industrias con estructuras de coste decreciente que generan los monopolios naturales y que dan origen a los servicios públicos regulados; costes elevados de transporte e información imper-fecta; estrategias empresariales para reducir la competencia y la entrada de nuevas firmas; y finalmente, derechos de patentamiento que garantiza el usufructo monopólico de innovaciones.

La racionalidad de la regulación gubernamental y provisión de servicios públicos se explica por el fallo que se manifiesta en esas industrias con estructuras de costes decrecientes que originan los monopolios naturales. Esta imperfección del mercado justificó en una primera instancia la participación del gobierno mediante empresas públicas para ofrecer esos servicios, y más recien

7. Los costes hundidos (inversiones en postería eléctrica y gastos en investigación) son definidos por Stiglitz como “aquellos costos que no son recuperables cuando la firma sale de la industria”. Su presencia crea una asimetría esencial entre una firma ya establecida en una industria y otra que desea entrar a la misma. Para la firma potencial que desea entrar a la industria, su posición es diferente a la que ya está operando y que ha realizado gastos en sus “costes hundidos” que no puede recuperar. Para la firma entrante, su decisión de entrar a la industria no está determinada únicamente por el nivel presente de precios y ganancias, sino por lo que serán los precios y las ganancias después de su entrada. Además, debe plantearse la respuesta potencial de la firma ya establecida de reducir el nivel de precios, con lo que el negocio no sería rentable para la empresa entrante. Además, para el caso en que los costes hundidos sean significativos, la empresa entrante podría pensar que su entrada a la industria no le permitirá su recuperación. En consecuencia, los costes hundidos operan como una barrera de entrada a una industria con costes decrecientes y le garantiza cierto grado de poder monopólico.

temente su apertura a la empresa privada bajo marcos regulatorios.

Los servicios públicos gestionados por tradición bajo la forma de monopolios públicos, constituyen industrias que presentan dos características fundamentales: primero, poseen una estructura de costes que decrecen conforme se alcanzan escalas cada vez mayores en la producción; y segundo, generan costes hundidos7 que limitan el acceso de nuevos competidores a esta industria. Las industrias que funcionan bajo estas condiciones incluyen las telecomunicaciones, la energía, los correos, los transportes y el agua potable. Si estas industrias fueran operadas enteramente por el mercado, la empresa de mayor escala terminaría expulsando al resto de operadores privados y se constituiría en un monopolio denominado “monopolio natural”, ejerciendo su poder de mercado para imponer un nivel de producción inferior a la requerida por la sociedad.

El análisis económico considera que un monopolista privado actuando por sí solo en una de estas industrias, no podría alcanzar un equilibrio Pareto eficiente, generando efectos nocivos en el bienestar social, razón por la que la gestión privada de estas industrias debe operar bajo un marco de regulación gubernamental. Esta situación se manifestó en el desarrollo de estas industrias en países desarrollados como Estados Unidos e Inglaterra. La estructura institucional referidas por el Banco Mundial corresponde a los desarrollos público/privados de los monopolios naturales en estos países, los que lograron una integración de estas industrias combinando la gestión privada del servicio con una regulación pública.

Es claro de este planteamiento, que el organismo de regulación tiene la responsabilidad de definir las reglamentaciones necesarias y de fijar los precios o tarifas de prestación del servicio, de forma tal, que se pueda aproximar una solución de equilibrio Pareto eficiente para atender la demanda social del servicio. En lo fundamental, estas industrias operan bajo lo que podría denominarse como “mercados regulados”, con restricciones del organismo regulador para satisfacer esa demanda social a los costos de producción más bajos posibles. La regulación deberá facilitar también, las inversiones que permitan la adopción de nuevas tecnologías de producción en procura de reducir costes, mejorar la calidad del servicio y facilitar la integración de la economía local en los mercados globales.

8. Los“fallos del gobierno” homologando a los “fallos del mercado” podrían identificarse como los siguientes: primero, excesiva sindicalización de la empresa pública cuya influencia resultaría en costos laborales en exceso afectando con ello la fijación tarifaria; segundo, politización de los consejos directivos de la empresa pública (comisiones en el proceso de compras de los equipamientos) que podrían afectar los costos de las inversiones y por ende de los costos operativos del servicio; y finalmente, subordinación de los consejos directivos a directrices presidenciales para mantener artificialmente bajas las tarifas del servicio.

Sin embargo, el interés del gobierno para regular este tipo de servicios públicos, al igual que otros estratégicos, tales como el abastecimiento de petróleo y sus derivados, trasciende los aspectos de interés económico. Existen otras dimensiones del interés público que explican el por qué los gobiernos no han privatizado el sistema de defensa de un país o la administración de la justicia. De igual manera, los sistemas educativos transmiten los valores cívicos y ayudan a formar el sentido de la nacionalidad, y desde la perspectiva del gobierno parece conveniente que estén bajo la administración pública.

En perspectiva, el mercado a pesar de sus fallos constituye un instrumento que bajo la regulación apropiada permitiría lograr niveles aceptables de eficiencia, en comparación con la provisión a cargo de empresas públicas que deben enfrentar problemas de ineficiencia, debido a la politización de sus organizaciones y altos niveles de corrupción.8 Ello plantea el dilema de cómo sopesar la producción pública frente a la empresa privada en mercados sujetos a la regulación gubernamental.

Dado que el organismo regula-torio impondrá reglas para atender la demanda social, habrá grupos de consumidores que no podrían pagar los precios de eficiencia, dado su bajo nivel de rentas. En consecuencia, se impone una política tarifaria que considere subsidios a estos grupos económicos para que puedan acceder al servicio. Así por ejemplo, una oficina de correos podría imponer precios o cargos uniformes para el envío de una carta, ya sea que se tratara de un envío en el área urbana o la rural en que viven grupos de menores ingresos, aún cuando el coste del transporte rural fuera mayor que el urbano, lo que conlleva un subsidio del usuario urbano al rural, es decir un subsidio cruzado. Lo mismo se puede presentar en industrias de abastecimiento de energía eléctrica y de agua potable. Bajo esquemas de producción pública y/o de regulación pública, el asunto de los subsidios cruzados se convierte en un asunto político que involucra consideraciones de eficiencia y distributivas.

Reformas económicas estructurales y la regulación de servicios públicos en Costa Rica por parte de la Autoridad Reguladora de Servicios Públicos, ARESEP

Con el apoyo de instituciones financieras internacionales el gobierno de la Administración Monge Álvarez puso en marcha un conjunto de reformas estructurales, las que se centraron alrededor de la apertura comercial y el fomento exportador, la reestructuración del sistema financiero, la promoción de la competencia y de una reducción de la interferencia estatal en la economía, con lo que se procuró una rápida inserción de la economía costarricense en la global. La nueva estrategia significó para Costa Rica, abandonar su política de sustitución de importaciones, así como sus políticas proteccionistas y paternalistas de bienestar social. En ese contexto se fortaleció la acción del Estado en el campo de la regulación de los servicios públicos, y se diseñaron mecanismos como la concesión de obra pública para permitirle a la empresa privada participar como prestatario de servicios públicos. La creación de la ARESEP en 1996 le permitió al país contar con un organismo regulador de los servicios públicos, cuyas políticas trascienden las tarifarias en la búsqueda de eficiencia de los entes prestatarios de los servicios regulados, incorporando la transparencia de los procesos regulatorios y la participación ciudadana, así como elementos de equidad social y sostenibilidad ambiental en la determinación de los precios públicos respectivamente.

La Asamblea Legislativa creó la ARESEP por medio de su Ley Nº 7593 (del 7 de agosto de 1996) como una institución autónoma con personería jurídica y patrimonio propios, con autonomía técnica y administrativa. Su modelo de gestión presenta las siguientes características:

  • Independencia de los lineamientos del Poder Ejecutivo en el cumplimiento de sus atribuciones regulatorias.
  • Prohibición para recibir ayudas y contribuciones de los prestatarios de servicios públicos.
  • Financiamiento en base a los “cánones” autorizados por esta ley.
  • Su función regulatoria considera los “servicios públicos” que por su importancia para el desarrollo sostenible del país, sean definidos como tales por la Asamblea Legislativa.
  • Considera como “prestatarios” de los servicios públicos a los sujetos públicos y privados que operan servicios por concesión, permiso o ley.
    • Aplica el principio de “servicio al costo”, costos necesarios para prestar el servicio, como el criterio para fijar las tarifas y precios de los servicios públicos. El mismo debe permitir una retribución competitiva y garantizar el adecuado desarrollo de la actividad, según se establece en el Artículo 31.
    • La ARESEP está facultada para efectuar contratos de compra, venta y arrendamiento de bienes, muebles e inmuebles y servicios necesarios para el desempeño de sus funciones, con acatamiento a la Ley General de la Administración Pública. Sus objetivos definidos por ley son los siguientes:
  • Ejercer la regulación de los servicios públicos.
  • Armonizar los intereses de los consumidores, usuarios y prestatarios.
  • Procurar el equilibrio entre las necesidades de los usuarios y los intereses de los prestatarios.
  • Asegurar que los servicios públicos se ofrezcan bajo el principio de servicios al costo.
  • Formular y velar porque se cumplan los requisitos de calidad, cantidad, oportunidad, continuidad y confiabilidad necesarios para prestar en forma óptima, los servicios públicos.
    • Coadyuvar con los entes públicos responsables por la protección ambiental en lo propio de sus competencias.
    • La cobertura de la función regulatoria de ARESEP incluye los siguientes servicios públicos:
  • Energía eléctrica: generación, transmisión, distribución y comercialización (autorizado por el Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE).
  • Telecomunicaciones.
  • Acueductos y agua potable (autorizado por el MINAE).
  • Alcantarillado, recolección, tratamiento y evaluación de

aguas negras, residuales y pluviales.

  • Combustibles derivados de hidrocarburos, derivados de petróleo, asfaltos, gas y naftas, a nivel de distribución y destinados al consumidor final, (autorizado por el MINAE), incluyendo fijación de tarifas del transporte que se emplea para su abastecimiento nacional.
  • Riego y avenamiento si es ofrecido por una empresa pública, concesión o permiso (autorizado por el MINAE). La autorización de estas concesiones requiere de parte de los usuarios, la aplicación de técnicas adecuadas de manejo de agua que eviten la degradación del recurso suelo (erosión, revenimiento, salinización, hidromorfismo y otros efectos perjudiciales), según lo establece la Ley No. 7779 del 30 de abril de 1998.
  • Transporte público remunerado de personas, excepto el transporte aéreo (autorizado por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, MOPT).
  • Servicios marítimos y aéreos en los puertos nacionales (autorizado por el MOPT; la Junta

9. J, Timbergen, Política Económica. México. Fondo de Cultura Económica, 1961. Ver también el l bro de J. R. Cuadrado (Ed.), Introducción a la Política económica. Madrid, España: McGraw Hill, 1995. Capítulos 1 y 2.

de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica, JAPDEVA, e Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, INCOP).

  • Transporte de carga por ferrocarril (autorizado por el MOPT).
  • Recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales (autorizado por las municipalidades).

Le corresponde además, regular y fiscalizar (contable, financiera y técnicamente) a los prestatarios, a efectos de comprobar el correcto manejo de los factores que afectan el costo del servicio, lo que incluye: inversiones realizadas, endeudamiento en que se ha incurrido, costos y gastos efectuados, ingresos percibidos, rentabilidad o utilidad obtenida.

Las políticas regulatorias en Costa Rica

La política económica es la contraparte normativa de la teoría económica,9 es decir, que propone cómo debe ser la economía, lo que es importante cuando se trata de las políticas de un organismo regulador y su relación con el mercado. En consecuencia, una política de regulación en el campo de los servicios públicos puede entenderse como el conjunto de orientaciones que per-mite el funcionamiento de los entes prestatarios para satisfacer las demandas de la sociedad. Para ello, utiliza un instrumental de precios y de subsidios, así como la aplicación de estándares y normas técnicas que facilitan servicios de cierta calidad, y de inversiones que conllevan la adopción de tecnologías necesarias para reducir costos de producción.

Estas políticas de regulación presentan las siguientes dimensiones:

  • De orden y control en función de la facultad de imperio que tiene el Estado para lograr el interés público en el funcionamiento de estas industrias.
  • Políticas de intervención directa que incluye la producción pública, la fijación de tarifas y el uso de subsidios.

Lo primero tiene que ver con la naturaleza de las acciones del gobierno y su facultad de imperio para imponer determinadas conductas a los agentes económicos en el cumplimiento del interés público. Este es el supuesto que asume el gobierno cuando instrumenta políticas de orden y control para regular los comportamientos de los agentes económicos involucrados en la provisión de servicios públicos. Un ejemplo de esta política lo constituye una normativa y su reglamento para obligar a los prestatarios a ofrecerles el servicio a ciertos grupos de consumidores.

Lo segundo, se refiere a la constitución de empresas públicas para la provisión de los servicios públicos y de los organismos de regulación. El gobierno podría permitir la participación de prestatarios privados y la regulación podría darse mediante el empleo de impuestos y subsidios para ajustar su producción al nivel de la demanda social y su acceso a grupos de bajos ingresos de la sociedad. Sin embargo, el instrumento central de la regulación de servicios públicos, lo constituye la fijación tarifaria, ya que bien definida, la misma induciría a los prestatarios a ubicarse lo más cerca posible del nivel de eficiencia y satisfacción de la demanda social. La fijación de precios para los entes prestatarios puede incorporar además, otros aspectos relacionados con el manejo del ambiente y la protección de la salud pública.

La política de regulación de servicios públicos debe considerar tres elementos centrales y consustanciales para el logro del interés público:

Independencia del organismo responsable por la regulación.

La función de regulación de servicios públicos es independiente de las responsabilidades que el gobierno asuma en la provisión de los servicios. Los servicios públicos pueden ser ofrecidos por empresas estatales, municipalidades y empresas privadas, y son razones de carácter ideológico en el nivel político las que determinan la escogencia del tipo de empresas que asumen la provisión de servicios públicos.

  • Naturaleza de competencia en las industrias reguladas. Si el organismo de regulación es efectivo y las reglamentaciones son correctas, una industria operando con prestatarios privados puede mantener un nivel de competencia aceptable, aun cuando el número de firmas sea pequeño, en un mercado que se tipifica como “mercado regulado”. Lo que cuenta de la política regulatoria es su efectividad para inducir comportamientos empresariales que promueva la satisfacción de la demanda social del servicio, precios cercanos a los de eficiencia y que minimicen la pérdida de eficiencia económica.
  • Satisfacción del bienestar social. La regulación debe permitir el acceso de consumidores al servicio, con independencia de sus niveles de renta. Es claro que los prestatarios deben satisfacer la demanda social y habrá grupos de consumidores con rentas bajas que requerirán de subsidios para lograr atender sus necesidades con el servicio.

10. Manual de Reglamentación de las Telecomunicaciones. InfoDev, Banco Mundial. Washington D,C.Op. Cit., página 1-5.

Para ser efectivo en el cumplimiento de sus responsabilidades, el organismo de regulación debe tener la capacidad técnica y administrativa, así como independencia del poder político para cumplir con las mismas. Un estudio reciente del Banco Mundial identificó con base en un amplio estudio de casos a nivel mundial, una estructura institucional regulatoria de servicios públicos10 que permite cumplir con esos requisitos. Esta estructura institucional está referida a tres fases del proceso de regulación, a saber: formulación de políticas; reglamentación y su puesta en marcha; y la operación del servicio bajo intervención pública. Lo primero es responsabilidad de una agencia o ministerio gubernamental, mientras que la reglamentación corresponde a organizaciones públicas de regulación que deben ser independientes de los niveles ministeriales, mientras que los entes prestatarios de los servicios pueden ser públicos o privados

o una mezcla de ambos.

En Costa Rica la ideología política dominante impuso con posterioridad a la II Guerra Mundial, la empresa pública como ente responsable en la provisión de servicios públicos en las industrias de energía, telecomunicaciones, ferrocarriles, petróleo y derivados, correos, agua potable, servicios bancarios y seguros. Algunas de estas industrias operan hoy en día, bajo el marco de una organización regulatoria independiente, la ARESEP. Sin embargo, durante el proceso de reestructuración de la economía en los años noventas, éstas experimentaron un proceso limitado de apertura, el que respondió, no tanto a una política pública definida en este campo, sino a las reformas generadas por la estrategia de ajuste estructural y de promoción de exportaciones, la que promovió una mayor competencia de sus mercados internos y de su inserción en los mercados globales.

Conviene señalar de esta estructura institucional, que presenta una ventaja importante en términos de la gestión de estas industrias o mercados regulados. Ello es así, pues permite combinar la acción del Estado junto con la empresa privada en el manejo de estas industrias en relación con el modelo tradicional de monopolios públicos. En primer lugar, facilita la formulación de políticas públicas de fomento de estas industrias de servicios y su papel de apoyo al desarrollo nacional. Segundo, en el tanto que los entes reguladores sean independientes y su acción se fundamente en regulaciones claras y efectivas, entonces será posible promover la satisfacción de las necesidades de la sociedad a la vez que inducirá mediante el sistema tarifario la provisión de servicios a los costos menores. Finalmente, el gobierno tiene libertad para intervenir directamente mediante la constitución de empresas públicas, bajo la expectativa de que el órgano regulador velará para que las mismas operen sin las ineficiencias y la corrupción que han caracterizado en el pasado la interferencia política de los operadores públicos.

Se considera que una efectiva regulación gubernamental en las industrias de servicios públicos debe de tomar en cuenta una serie de criterios de orden político como los que se señalan a continuación: primero, independencia política de la autoridad reguladora; segundo, responsabilidad de la autoridad reguladora para gestionar el proceso de regulación bajo procedimientos que permitan evaluar, documentar y verificar la información técnica y financiera y contar con mecanismos de apelación; garantizar transparencia y la consulta pública sobre las decisiones tarifarias.

Las políticas de regulación de servicios públicos consideran instrumentos muy diversos, los que varían de acuerdo con la materia regulada, los objetivos de eficiencia económica y con objetivos de bienestar social y política redistributiva. Se puede identificar un conjunto amplio de instrumentos de regulación que incluye las siguientes categorías: acceso al servicio, provisión directa por parte del gobierno, regulación de costos de los entes prestatarios, fijación tarifaria, fijación de normas y estándares de calidad del servicio, ambientales y de salud pública. La regulación directa puede incorporar los siguientes modelos de precios y sus variantes: precios Ramsey y precios Ramsey intertemporales; precios de horas pico y precios de horas pico intertemporales; tarifas en dos partes y tarifas discriminatorias; precios tope (price-cap), precios tope intertemporales y precios tope indexados; precios de acceso (Access Pricing); regla precios de componentes eficientes (Efficient Component Pricing Rule); y precios tope globales (Gobal Price Cap).

El sector de agua potable y los desafíos de la política regulatoria: el caso de Costa Rica11

Caracterización del Sector de Agua Potable en Costa Rica

En Costa Rica son varios los operadores que ofrecen el servicio público del agua potable y alcantarillado y se puede afirmar (Ver cuadro No. 1) que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AyA, abarca el 50% de la demanda nacional de agua. El resto de la cobertura nacional lo atienden las municipalidades, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, ESPH, y las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados, ASADAS.

11. Ensayo integrador de estudios realizados en el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE) de la Universidad de Costa Rica, UCR, por el equipo de economistas y estadísticos: Justo Aguilar, Marlon Yong, Gabriela González y Laura Villalobos, y que incluyó estudios sobre fijaciones tarifarias para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. La redacción del documento estuvo bajo la responsabilidad del Dr. Justo Aguilar, Director del IICE con el apoyo de la economista Laura Villalobos.

Las tarifas del servicio varían de acuerdo con los operadores que suministran el servicio, así como para las diferentes categorías con tarifas autorizadas por la ARESEP. No obstante lo a anterior, no se puede determinar a priori si estas tarifas corresponden a diferencias de costos, calidad, tamaño de planta, economías de escala, ubicación, aspectos de ambiente y estacionalidad. El cuadro No. 2 presenta información sobre esas diferencias tarifarias (domiciliaria, institucional y económica) para los operadores con referencia a las tarifas vigentes en el 2004.

La información del cuadro No. 2 presenta las tarifas fijas aprobadas por la ARESEP para los diferentes proveedores del servicio de agua potable a nivel de todo el país, en el 2004. Se evidencia que tanto el AyA como la ESPH, los operadores de mayor cobertura del país, cobran tarifas más elevadas para las tres categorías tarifarias vigentes (domiciliaria, institucional y económica) que los operadores municipales y las ASADAS.

El marco legal que sustenta el recurso hídrico es más amplio que las normas regulatorias que definen las competencias de la ARESEP y de los operadores estatales. De acuerdo con la “opinión de algunos involucrados en los aspectos del recurso hídrico ”, Costa Rica presenta un esquema institucional “mixto”, complejo y en el que la rectoría en materia del recurso es dispersa, lo que ha planteado problemas en materia de coordinación institucional. Al

CUADRO No. 1

COBERTURAS DEL SERVICIO DE AGUA Y ALCANTARILLADO SANITARIO

Población total (miles) Población servida (miles) Cobertura (%)
Agua Alcantarillado Agua Alcantarillado
Área cobertura AyA o Urbana o Rural Total área de AyA Resto país o Urbana (Municipalidades, ESPH) o Rural (ASADAS, CAARS, Privados) Total AyA 1.442 441 1.883 807 1.120 1.927 1.420 332 1.752 673 428 1.101 795 845 1.640 88 1.091 1.179 98.5 75.4 93.0 46.7 97.2 58.5 98.5 75.4 85.1 10.9 97.4 61.2
Total país 3.810 3.392 2.280 89.0 59.9

Fuente: Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AyA y Organización Panamericana de la Salud, OPS. Agua Potable y Saneamiento de Costa Rica. Análisis Sectorial. San José, Costa Rica. Julio 2002.

CUADRO No. 2

COMPARACIÓN DE TARIFAS DEL BLOQUE BÁSICO (0-15 M3) Y TARIFA FIJA PARA LOS DIFERENTES PROVEEDORES DEL SERVICIO DE ACUEDUCTO, VIGENTES EN EL 2004

Categoría AyA ESPH ASADAS Municipalidad Alajuela Municipalidad Cartago Municipalidad Alfaro Ruiz
Domiciliaria % Ins itucionalc % Económicad % 2.191 100,0 3.388 100,0 909 100,0 1.193 54,5 2.409 71,1 5.070 65,5 1.552a 70,8 n.a.b n.a. 945 43,1 1.415 41,8 2.030 31,6 525 24,0 787 23,2 1.575 17,2 550 25,1 825 24,4 1.030 18,4
a.
Corresponde al promedio de las tarifas de las diferentes categorías con respecto a la tarifa base.
b.
n.a.: No aplica debido a que las ASADAS no presentan categorías institucional y económica.
c.
Para el caso de las municipalidades, corresponde a la tarifa del bloque básico para la categoría Gobierno.
d.
Para el caso de las municipalidades, corresponde a la tarifa del bloque básico para la categoría Reproductiva.

Fuente: Segundo Informe de Labores Proyecto IICE/AyA.

respecto, un estudio reciente de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, señaló lo siguiente. “En Costa Rica, la legislación hídrica es amplia, desarticulada y, en parte, obsoleta En algunos casos, se presentan problemas con contraposición de leyes y decretos, no existiendo la capacidad institucional que vele por el cumplimiento de la normativa”. 12

En esta normativa se define el agua como un bien del dominio público, siendo el Estado el ente titular con potestades sobre su dominio, tipificando con ello su condición de bien público. A la ARESEP le corresponde la competencia de regular y vigilar el buen desempeño de la provisión de los servicios de agua que se brindan a los usuarios, incluyendo su dimensión ambiental.

  1. Jouraviev, A. Administración del agua en América Latina y el Caribe en el umbral del Siglo XXI. Serie Recursos Naturales e Infraestructura. CEPAL, julio, 2001.
  2. Para el análisis estadístico de la información se aplicaron los procedimientos derivados de la teoría sicométrica por incorporarse una escala de medición. Con estos procedimientos se puede establecer el grado de consistencia interna entre las dimensiones, con el índice de discriminación y el Alfa de Cronbach. Además, se utilizó el análisis de factores para encontrar la verdadera dimensionalidad de los datos y construir así un índice de conocimiento. La encuesta consideró un total de sesenta y dos informantes, de los que un 37% tenían postgrado.

Los problemas del sector de agua potable: resultados del estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, IICE/AyA del 2005

En un estudio tarifario para el AyA realizado por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, IICE, en el 2005, se aplicó un muestreo a conveniencia a una población de sesenta y seis funcionarios del sector de agua potable, con el propósito de analizar la percepción y grado de conocimiento sobre el entorno del sector, la regulación del servicio y sus problemas.13 Se incluyó a funcionarios del AyA, la ARESEP, la ESPH, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, el MINAE, el Ministerio de Salud, la Defensoría de los Habitantes y académicos de la Universidad de Costa Rica que han trabajado directamente en el sector de agua potable y saneamiento.

El estudio permitió identificar los siguientes problemas como los de mayor relevancia del sector de agua potable:

El AyA no ha asumido en su totalidad el papel de Organismo Rector del Sector tal como está establecido en su ley constitutiva. Se considera que el AyA debe fortalecer este papel de rector para futuros cambios y mejoras que necesita el sector de agua potable y saneamiento.

  • No existe ningún plan nacional que considere a este sector como prioridad.
  • Los sistemas de información que existen en las instituciones del sector no son apropiados ni integrados, esto dificulta la planificación del sector.
  • No hay una política que permita enfrentar de manera integral la problemática ambiental.
  • No hay un marco regulatorio unívoco que integre la legislación vigente e indique una más clara estructuración para el sector, delimitando las funciones y responsabilidades de las instituciones que la componen.
  • Las descargas de aguas residuales domésticas e industriales, sin ningún control y tratamiento, determinan uno de los problemas ambientales más serios.
  • Las tarifas de agua siguen un modelo de recuperación total de costos (fijos y variables).
  1. Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos. Referencia: Fijación tarifaria para los servicios de acueducto y alcantarillado del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillado. ET-157-2003. ARESEP, 26 de febrero de 2004.
  2. 15.
    Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Ref: Recurso de Amparo 04-08120-007-CO del 11 de octubre del 2004.
Cambios en la Política Regulatoria del Sector de Agua Potable

La ARESEP realizó un cambio de su política de precios para el servicio de agua potable en el 2004. Sobre este particular, emitió la Resolución RRG 3363-200414 de acatamiento para el AyA y la ESPH, en la que entre otras obligaciones se les pidió resolver el mecanismo implícito de subsidios cruzados asociado a la estructura tarifaria vigente, la que definía varias categorías de usuarios con precios diferenciales. Esa resolución solicitó acciones en dos áreas: primero, medidas alternativas para que los usuarios pobres pudieran recibir ayuda de protección social del Estado para acceder al servicio; y segundo, la eliminación progresiva de los subsidios cruzados entre categorías de usuarios mediante una convergencia tarifaria basada en una valoración social del agua a implementarse en un período razonable.

Como respuesta a esta resolución, la Gerencia del AyA15 presentó un recurso de revocatoria en la que argumentó que en materia de subsidios, el gobierno no aporta recursos para financiar los servicios de agua potable y saneamiento a los grupos pobres del país. Asimismo, planteó la posibilidad de que el gobierno, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pudiera instrumentar un “bono de agua” para familias costarricense con rentas bajo el límite de la pobreza. La respuesta de la ARESEP fue la de rechazar los reajustes tarifarios solicitados por ambas instituciones (AyA y la ESPH) en los años 2006/2007, argumentando incumplimiento de las directrices del ente regulador especificadas en la Resolución RRG 33632004.

Problemas del sector de agua potable desde la perspectiva de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, ESPH

De acuerdo con el estudio de reajuste tarifario de la ESPH realizado por el IICE en el 2006, se determinó que las revisiones tarifarias aprobadas por la ARESEP no le permitieron al prestatario realizar las inversiones requeridas para expandir su oferta, y atender una demanda creciente en los cantones metropolitanos bajo su responsabilidad. La empresa debió enfrentar una política de racionamiento del servicio de agua potable en distritos de alta densidad, en razón de las limitaciones que le impuso la política tarifaria del ente regulador.

La ESPH solicitó su reajuste tarifario para el servicio de agua potable a finales del 2005 y la resolución de rechazo de dicho reajuste por parte de ARESEP se le comunicó a la empresa en abril del 2006 por las razones de incumplimiento de la la Resolución RRG 3363-2004. Negociaciones posteriores fueron infructuosas a lo largo de ese año, para que la ARESEP considerara la solicitud del reajuste tarifario, lo que significó para la ESPH cerrar el año con un déficit importante. Esta situación afectó las finanzas de la empresa y limitó aún más su capacidad para realizar inversiones, y el consiguiente deterioro del servicio a una población que ya venía experimentando problemas de racionamiento.

La rigidez de la política regulatoria de la ARESEP afectó el equilibrio económico financiero del prestatario del servicio, y limitó su capacidad para atender bajo condiciones de normalidad las necesidades de agua potable y el bienestar de un grupo de más de 50.000 usuarios. De especial importancia es el hecho de que la resolución del ente regulador no se hizo acompañar de un proceso de seguimiento y de negociaciones para la implementación de políticas estructurales en el campo tarifario y de los subsidios para los usuarios, de gran dificultad para los entes prestatarios del sector.

En lo relativo con el diseño e implementación de subsidios directos a los usuarios pobres del servicio de agua potable que la ARESEP le encomendó a los prestatarios AyA y ESPH, se considera que es improcedente. La aprobación de subsidios es una función del Estado encomendada a la Asamblea Legislativa, que la delega por medio de leyes específicas, tal como lo hizo con la ley de creación del AyA. Sin embargo, para la ESPH, tal mandato incorpora una dificultad jurídica, dado que es una empresa privada bajo el derecho mercantil, aún cuando sea de propiedad municipal. Lo recomendable en este caso sería que la ARESEP defina una política de subsidios uniforme para ser ejecutada por todos los prestatarios de agua potable que operan en el sector, dado que el tratamiento a los usuarios debe ser el mismo sin importar el lugar de su residencia, o el tipo de prestatario que le provea del servicio.

En relación con la capacidad de producción del prestatario del servicio, se determinó que la productividad de su sistema de abastecimiento de agua se ve limitada por la presencia del agua no contabilizada. Tanto para el AyA como para la ESPH las pérdidas de agua que resultan de fugas imperceptibles, ramificaciones desconocidas y pérdidas por la hidráulica de las tuberías es en promedio de un 50%, porcentaje elevado en relación con el estándar internacional aceptado de un 30%. Las causas que explican ese elevado porcentaje de agua no contabilizada están vinculadas con equipamientos obsoletos o muy antiguos, y la ausencia de una gestión de optimización en los sistemas de distribución a los usuarios. Esas inversiones tienen que ver con una mayor y mejor capacidad de procesamiento y distribución a los componentes del sistema como lo son las fuentes de captación, los tanques de almacenamiento, las tuberías de distribución y los medidores de yor y menor escala.

Los desafíos del sector de agua potable desde la perspectiva de una política de regulación

A continuación se señalan aquellos desafíos que plantean la situación actual del sector de agua potable, a la luz de los estudios realizados por el IICE:

En relación con la rectoría del sector de agua potable y sanidad.

La dispersión, ambigüedades y duplicaciones de la legislación del sector ha generado un problema sobre la rectoría del sector en relación con las políticas de mayor alcance que deben regir la organización y funcionamiento del sector. Como resultado de ello, las políticas regulatorias de ARESEP son propias para los prestatarios públicos ya mencionados. Sin embargo, el MINAE autoriza la extracción de agua vía pozos privados mediante el pago de un canon que es independiente a la fijación tarifaria de la ARESEP, actividad privada que no está sujeta a regulaciones posteriores. Resolver esta situación plantea un reto de gran dificultad dado que su solución deberá pasar por una decisión política de responsabilidad de la Asamblea Legislativa.

En relación con las políticas regulatorias a cargo de la ARESEP.

La regulación de la ARESEP cubre en lo fundamental las áreas de precios o tarifas, la calidad del agua potable servida y las inversiones requeridas para ajustar la oferta del servicio con su demanda. En lo relativo a tarifas, la ARESEP definió ya una política de una tarifa única basada en consideraciones de costos, asumiéndose que estos costos deben reflejar los costos operativos del servicio, los compromisos de endeudamiento para cubrir las inversiones de los equipamientos requeridos para un servicio eficaz y la productividad que resulta de nuevas tecnologías incorporadas en los nuevos equipamientos y que son reductores de los costos operativos y administrativos. Con ello la fijación tarifaria se aproximaría a un costo marginal de largo plazo que sería el parámetro de eficiencia dinámica del sistema responsable por el servicio.

La puesta en marcha de esta política tarifaria significa que la ARESEP deberá adoptar una estrategia de negociación con los prestatarios, a efecto de adecuar los plazos a reformas en los sistemas de costos contables, la integración de los sistemas de presupuesto, contabilidad y tesorería de los entes prestatarios, la planificación de inversiones y la gestión de la medición del servicio a nivel de usuario. Ello demanda reorganizaciones en los modos de gestión de los prestatarios que sólo pueden ocurrir en el largo plazo.

Los reajustes tarifarios deberán considerar los planes de inversiones de largo plazo de los prestatarios, lo que resultaría de procesos planificados que permitan visualizar las tendencias de la demanda con una mayor capacidad institucional. En la práctica, esos procesos de planificación operan de manera imperfecta y hay dificultades para la formulación de planes de inversiones de largo plazo. Las crisis de abastecimiento del corto plazo en marcos deficitarios del financiamiento han conspirado para un mayor desarrollo institucional en este campo por parte de los prestatarios.

Finalmente, en lo que se refiere a los subsidios directos que requiere la puesta en marcha de un modelo tarifario basado en costos marginales, esta es una responsabilidad que no corresponde a los prestatarios. La ARESEP deberá coordinar con el gobierno nacional, en particular con los entes responsables por la determinación de las políticas de combate a la pobreza a nivel del país.

Referencias

Tresch, R.W. Public Finance: A Normative Theory. Plano,

Texas: Business Publications Inc., 1981.

Aguilar, J. El Concepto Neoclásico de los Servicios Públicos. Versión revisada en el año 1999. Escuela de Economía: materiales didácticas del curso Finanzas Públicas, 1999.

Cuadrado, J. R (Ed.) Introducción a la Política Económica. Madrid, España: McGraw Hill, 1995.

Stiglitz, J. E. Economics of the Public Sector. New York:

W.W. Norton & company. 2000

Régimen de importación, venta y distribución de banano: la Unión Europea y los países productores Vinicio Sandí Meza* de América Latina

ANALIZA LAS NUEVAS REGLAS QUE LA UNIÓN EUROPEA, UE, BUSCA ESTABLECER ENSUS IMPORTACIONES DE BANANO, BASADO EN UN RÉGIMEN DE ARANCEL ÚNICO CONUN MÍNIMO DE 230 EUROS A LA IMPORTACIÓN DE BANANO PROVENIENTES DE LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA.

PALABRAS CLAVES: BARRERAS COMERCIALES / BANANO / UNIÓN EUROPEA

Introducción

Las economías de los países en desarrollo, han establecido marcadamente patrones productivos fundamentados en sectores primarios y secundarios. Por un lado, la

* Magíster Scientiae en Política Económica con Énfasis en Economía Internacional. Consultor y Técnico del Área de Gestión de Políticas y Negociaciones Internacionales del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

Recibido: 30 de marzo del 2007. Aceptado: 7 de setiembre del 2007.

1. Cabe destacar que durante la década de los ochentas, el modelo de implementación productiva en América Latina estuvo fundamentada en la incorporación de productos no tradicionales con apoyo de medidas fiscales por parte de los Estados y apoyados por los Programas de Ajuste Estructural por parte de Instituciones Financieras como el Fondo Monetario Interna-

producción de bienes primarios provenientes de la agricultura como el banano, café, y la consolidación a partir de la década de los ochentas, principalmente de productos no tradicionales, como el melón, flores, follajes, entre otros.1

En el sector secundario y terciario, las economías latinoamericanas han experimentado el crecimiento de sectores productivos, basados y promovidos por inversión extranjera directa proveniente de países desarrollados caracterizados por un gran componente de manufactura textil y tecnológica, provocando una readecuación de las es

cional. En el caso de productos primarios, éstos representaron casi el 70 por ciento de las exportaciones agrícolas de Costa Rica en los años noventa, proporción aproximadamente idéntica a la de Nicaragua y considerablemente superior a la de Guatemala.

tructuras productivas de estas economías. Esta readecuación se debe entre otras cosas, a los cambios que la globalización acarrea, dentro de los que se incluyen una mayor inserción en el mercado internacional para atraer recursos que resulten en beneficios económicos para los países.

Aún así, en este contexto, los sectores productivos tradicionales han mantenido su importancia participativa comercial en los mercados internacionales, eso ha hecho que productos como el banano (que es una de las frutas que más se consume a escala mundial), se mantengan vigentes en los gustos y preferencias de los consumidores a nivel global, y que además, sean muchos los países en desarrollo los que se dedican a la producción y comercialización de este producto, en contraposición del trabajo científico y tecnológico al que se dedican los países desarrollados; no obstante la exportación de banano y la actividad como tal, contribuye a la generación de divisas y empleos en distintas zonas de las economías latinoamericanas, convirtiéndose en un sector sensible socialmente.

Con ello se propone estudiar el nuevo sistema de un arancel único a la importación de banano que pretende implantar la UE, el que ha generado un gran debate entre los países latinoamericanos y las empresas estadounidenses establecidas en la región, de manera que países motivados por sus intereses como Ecuador, Costa Rica, Colombia, Panamá, Guatemala y Honduras oficializaron su solicitud de arbitraje de la Organización Mundial del Comercio, OMC, para definir el régimen de ingreso de la fruta de América Latina a la UE. Todo lo anterior hace suponer, como ocurrió en los años noventa, una nueva “Guerra del Banano”; en la que no cabe más opción que negociar para obtener como resultado un acuerdo mutuo satisfactorio entre las partes involucradas.

El artículo que a continuación se presenta, está desarrollado en varias secciones, de esta manera iniciamos con aquellas cuestiones que fueron la base de la circunstancias actuales de la exportación de banano, o que otorgan una referencia actual a la dicotomía del régimen de importación de banano hacia la UE, esto es la “primera Guerra del Banano”, en los años noventa, entre Estados Unidos y la UE.

En una segunda sección se incluye un componente teórico sobre las cuotas de importación y los aranceles, así como un componente del actual y el futuro régimen de importación de banano hacia la UE; sin dejar por fuera, aquellas ganancias y pérdidas que ha dejado el actual régimen.

Unido a la segunda sección, se encontrará la justificación que la UE ofrece ante su iniciativa de un arancel único, más específicamente, el por qué la UE pretende el cambio de un arancel de 75 a 230 euros sobre las exportaciones de los paí-ses latinoamericanos en merced de sus ex -colonias.

Ante tal situación, se torna necesario la exposición de aquellos costos y beneficios que de una u otra manera arrastrará el nuevo sistema arancelario, tanto para África, América Latina y la UE como actores claves de este sistema, de manera que se logre comprender que no sólo América Latina, África o la UE serán beneficiados o perjudicados con dicho sistema.

En último lugar, se rescata la participación de la OMC y la reacción y propuestas de los países latinoamericanos. De manera que en las secciones quinta y sexta, serán expuestos los argumentos teóricos, tanto de la OMC como de aquellos que respaldan la posición de América Latina, ante la dicotomía de la importación de banano por la UE.

Antecedentes

El problema de las cuotas de importación del banano

Las principales exportaciones de América Central en décadas anteriores fueron el café y el banano. En virtud de la Convención de Lomé, la UE estableció contingentes de importación de varios productos tropicales. El contingente del banano ha sido de especial importancia para varios pequeños países del grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico (en adelante ACP). Estos contingentes redujeron eficazmente el acceso al mercado del banano europeo de la mayor parte de los países latinoamericanos. La tensión sobre el contingente del banano de la Comunidad Europea se intensificó en primer lugar, cuando en 1992 la Comisión Europea anunció una reducción del contingente exento de aranceles correspondiente a América Latina y un derecho del 170% sobre las importaciones que superarán el límite especificado; y en segundo lugar, cuando en 1993 con la creación de un mercado único de la UE, el mercado del banano comenzó a ser regulado por una serie de tarifas y cuotas diseñadas para proteger a los productores de los países de la ACP de las importaciones más baratas procedentes de América Latina.

Bajo este contexto, en marzo de 1994 la UE llegó a un acuerdo complementario con cuatro países latinoamericanos: Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela, para aumentar los contingentes. No obstante, los acontecimientos arrojaron inmediatamente dudas sobre la sostenibilidad del acuerdo, en parte porque los países excluidos, en particular Guatemala y Honduras, lo impugnaron ante el Tribunal Europeo. Si bien, éste confirmó la legalidad del sistema de contingentes del banano, los cuatro países latinoamericanos signatarios del acuerdo complementario comenzaron a poner en duda su participación. En agosto de 1994, representantes de los países productores de banano de América Latina se reunieron en la ciudad de Panamá para establecer una política común. El grupo, en el que estaban representados todos los países centroamericanos (con excepción de El Salvador que no produce banano), propuso la restricción de los suministros mundiales para elevar los precios y formular una propuesta conjunta a la OMC, en protesta contra la política de la UE. Además de la influencia directa de la limitación del acceso al mercado europeo, los contingentes tenían como resultado una intensificación de la competencia y una disminución de los precios en otros lugares, especialmente en los Estados Unidos.2

Durante la década de los noventa, la UE y Estados Unidos se enfrentaron debido a desacuerdos en materia de importación bananera. El conflicto surgió cuando Estados Unidos se mostró descontento con la UE por favorecer a los productores de banano de sus territorios y a ex-colonias europeas en el Caribe en perjuicio de los productores latinoamericanos y de las empresas estadounidenses ubicadas en esta región como Chiquita Brands y Dole Food Co. Al descontento de Estados Unidos se unió el de América Latina y el Caribe, por el gran significado

  1. Mayor información: http://www.fao.org/ documents/show_cdr.asp?url_file=/ DOCREP/003/V6800S/v6800s10.htm
  2. Mayor referencia: http://www. comex.go. cr/difusion/comunicados/ CP-473.htm
  3. Más detalles: http://www. news.bbc.co. uk/hi/spanish/business/newsid_4284000/ 4284419.stm

que la producción y exportación de banano tiene en sus economías.

Los setenta y nueve países que conforman el grupo ACP tenían un acceso casi exclusivo al mercado de la UE, esta fue la razón por la cual la demanda de Estados Unidos recibió el apoyo de los países de América Latina y el Caribe, quienes consideraron esas preferencias injustas.

En 1997 el régimen de la UE de importación, venta y distribución de banano fue condenado por un panel y por el Órgano de Apelación de la OMC. El fallo de la OMC no definió cómo debía la UE ponerse a derecho. Entre diferentes alternativas para hacerlo, la UE escogió la de convertir el régimen actual en uno exclusivamente arancelario.3

La UE al haber perdido la disputa contra Estados Unidos ante la OMC, fue obligada a derogar su régimen bananero. Fue así como se comprometió a eliminar sus políticas de importación de banano, calificadas en un dictamen de la OMC como discriminatorias y violatorias de las normas de comercio internacional.

Con lo anterior, la UE se ha visto presionada para modificar el régimen existente y hacerlo compatible con las reglas comerciales internacionales.4 Es así como en julio del 2001 las partes interesadas acordaron una nueva tarifa/cuota con la condición de que ésta sería remplazada por una tarifa fija y no un sistema de cuotas.

En 1999, la OMC le concedió la razón a los Estados Unidos y emitió un fallo histórico que les permitió como represalia, imponer onerosas tarifas sobre artículos de lujo importados desde Europa, este hecho desencadenó la denominada “Guerra del Banano”.

Situación actual

Aranceles y cuotas de importación, un acercamiento teórico

4

Los países realizan comercio internacional por dos razones básicas, cada una de las cuales aporta su ganancia del comercio, a saber:

  • Los países comercian porque son diferentes entre sí, las naciones, como los individuos, pueden beneficiarse de sus diferencias mediante una relación en la que cada uno hace aquello que sabe hacer relativamente bien.
  • Los países comercian para conseguir economías de escala en la producción de un bien, es decir, si cada país produce sólo un limitado número de bienes, puede producir cada uno de esos bienes a una escala mayor y, por tanto, de
  1. Krugman y Obstfeld, 1999:11.
  2. Krugman-Obstfeld, 1999:151.

manera más eficiente que si intentara producir de todo.5

Los aranceles son la forma más antigua de política comercial y han sido usados tradicionalmente como una fuente de ingresos del Estado. Por ejemplo, al principio del siglo XIX el Reino Unido usaba aranceles, las famosas “Leyes de Cereales” (Corn Laws), para proteger su agricultura de la competencia de las importaciones. A finales de este siglo, Estados Unidos y Alemania utilizaban los aranceles como una forma de proteger sus nacientes sectores industriales, de tal forma imponían aranceles a los productos manufacturados importados.6

En la actualidad, los aranceles han declinado su importancia, ya que los Estados modernos prefieren utilizar barreras no arancelarias como la cuotas de importación, (que limitan la cantidad de importaciones), y restricciones a la exportación para proteger sus industrias.

Cuotas de importación al banano: actual Régimen de Importación

La cuota de importación es una restricción directa de la cantidad de algún bien que se puede importar, la que es impuesta mediante la concesión de licencias a algún grupo de individuos físicos o empresas (Krugman y Obstfeld, 1999:161). En este caso los únicos individuos o empresas que pueden exportar el bien son los que tienen el derecho a importar un máximo de libras al año y se determina por la cantidad de producto que importó el año anterior. Esta restricción a la importación de un producto, es entonces a cambio de la cantidad de importaciones que los países de otras regiones hayan realizado al mercado importador, de manera que este mercado asegura la venta o exportación de sus bienes

o servicios.

Cuando se limitan las importaciones, la consecuencia inmediata es que la demanda del bien excede la oferta nacional más las importaciones, lo que provoca un aumento en los precios hasta el punto de alcanzar un desabastecimiento del mercado, por lo que una cuota de importación, aumenta los precios nacionales en la misma cantidad que un arancel que limite las importaciones hasta el mismo nivel.7

En este caso la diferencia entre una cuota de importación y un arancel radica en que con una cuota el Estado no recibe ingresos. Lo más importante es que cuando se utiliza una cuota en vez de un arancel, el dinero que se hubiera obtenido por concepto de ingresos del Estado con un arancel, es recolectado por quien tenga en su poder las cuotas de importación. Eso demuestra que los que poseen las licencias de importación de un producto, pue

  1. Krugman y Obstfeld, 1999:161.
  2. Krugman y Obstfeld, 1999:161.
  3. Más información: SELA. http://www.sela. org/news_gen.asp?dd=4&mm=4&aa= 2005

den comprar productos importados y venderlos a un precio más elevado en el mercado nacional. Estos beneficios obtenidos son conocidos como las rentas de la cuota.

En la valoración de los costes y los beneficios de una cuota de importación, es crucial determinar quién obtiene las rentas. Cuando los derechos de vender en el mercado nacional son asignados a gobiernos de los países exportadores, como ocurre a menudo, la transferencia de rentas al exterior hace el coste de una cuota sustancialmente más elevado que el arancel equivalente.8

Actualmente, el sistema europeo de importación del banano, vigente desde enero del 2002, consiste en dos cuotas de 2,200,000 y 453,000 toneladas, abiertas a todos los países, entre ellos los latinoamericanos, con un derecho de aduana de setenta y cinco euros por tonelada y de otra cuota de 750 mil toneladas sin aranceles, reservada a los países de la ACP. Las importaciones adicionales a estas cuotas están sometidas a un arancel de 680 euros por tonelada, que para los países de la ACP es de 300 euros.9 La UE permite el comercio del banano bajo un sistema regido por complejas cuotas de importación, con un arancel único y global que actualmente es de 75 euros (aproximadamente $98) por tonelada.

Cabe señalar que las naciones que integran el grupo de países de la ACP lo hacen libre de aranceles, y recibe un trato preferencial por parte ciados con una cuota de exportación de la UE, de ahí que se vean benefi-o importación libre de aranceles.

GRÁFICO No. 1

GANADORES Y PERDEDORES UNA CUOTA DE IMPORTACIÓN

Cantidad de producto x

01 02 D2 D1

en toneladas métricas

Donde:

Pi: es el precio que existe en el mercado interno del producto en cuestión Pm: es el precio que existe en el mercado mundial del producto en cuestión.

    a + b + c + d: pérdidas de los consumidores
    a: ganancias de los productores.
  • c: ganancias o rentas para los exportadores extranjeros.
  • b+d+c: pérdida neta por distorsiones del país importador.

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Krugman y Obstfeld, 1999:162.

Los efectos sobre el bienestar de la cuota de importación se indican por las áreas a+b+c+d, en este caso representa la pérdida en la que incurre el consumidor. Las ganancias de los productores internos está representada por el área “a”, dos razones justifican esta afirmación:

  • Los beneficios de la protección del sector productivo en cuestión.
  • El precio interno (Pi) más elevado que el precio mundial (Pm) que pagan los consumidores por adquirir este bien, lo que se convierte en un beneficio directo para el productor.
  1. Chiquita cultiva en sus propias plantaciones en Panamá, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Colombia y Australia. La empresa también compra banano de los productores nacionales en la Costa de Marfil, Martinique, Honduras, Guatemala, Ecuador, Colombia, Costa Rica, Panamá y Nicaragua.
  2. Es la empresa productora y comercializa-dora de fruta fresca más grande del mundo con un poco más de un cuarto del mercado mundial de banano. Produce banano en plantaciones completamente de su propiedad o en parte en Costa Rica, Guatemala, Honduras, Ecuador, Colombia, Camerún, Costa de Marfil y las Filipinas. Dole también compra de los productores nacionales en Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Honduras y las Filipinas. En el Reino Unido, Dole tiene una parte en la empresa JP Fruit que vende banano de Jamaica y Costa Rica.
  3. Fresh Del Monte es propietario en parte de algunas de las operaciones en Costa Rica, Guatemala, Camerún y Brasil, y compra de los productores nacionales de Costa Rica, Guatemala, Ecuador, Panamá y las Filipinas.

En el caso de los exportadores extranjeros, el beneficio se representa en el área “c” ya que poseen las cuotas de importación. Las pérdidas netas por distorsiones del país importador se representan en el área b+d+c. La mayor cantidad de pérdidas se debe a que son los extranjeros los dueños de las cuotas de importación.

El sistema aplicado por la UE consiste en la asignación a cada país de un porcentaje de una cuota global de 2,5 millones de toneladas anuales, que los países europeos se comprometen a comprar cada año a América Latina por medio de aquellas compañías (en su mayoría extranjeras), que tienen las “licencias o cuotas de importación” para la exportación del banano. Estas compañías tienen más del 90% del banano vendido internacionalmente, su producción se realiza en plantaciones de monocultivo en América Latina, África Occidental y las Filipinas. Estas plantaciones están principalmente bajo el control de tan sólo cinco empresas extranjeras.

Dos de estas empresas, que son las más grandes productoras y distribuidoras de banano, tienen su sede en los Estados Unidos: Chiquita Brands International10 (conocida anteriormente como la United Fruit Company y luego como United Brands) y Dole Food Co.11 (anteriormente Standard Fruit). Cada una de ellas comercializa un cuarto del total del banano a nivel mundial.

A éstas le sigue Del Monte Fresh Produce,12 propiedad del Gru-po IAT con sede en Chile (el capitalse encuentra en los Emiratos Árabes Unidos), el que controla alrededor del 15% del comercio bananero. La sede de Del Monte Fresh permanece en Estados Unidos.

La cuarta en orden de importancia es Noboa (más conocida como Bonita), la gigantesca empresa ecuatoriana que controla más de un tercio de las exportaciones ecuatorianas y por ende cerca del 11% del total de las ventas mundiales. En quinto lugar, con un porcentaje entre 7 y un 8 %, se encuentra la empresa Fyffes13 con sede en Irlanda.

Por su tamaño, las empresas son sumamente poderosas, tanto en los países exportadores como en sus países de origen. Hoy día instigan a los países productores a competir entre sí, obligando a gobiernos a aceptar imposiciones de tipo fiscal; preferencias arancelarias; acceso acreditativo preferencial y la desregulación de las políticas sociales y ambientales

Las empresas nacionales representan alrededor de la mitad de toda la producción para el mercado

  1. Las únicas plantaciones de su propiedad o bajo su dirección están en Belice, la antigua colonia británica. Fyffes compra banano de Belice, Surinam, Jamaica, las Islas Barlovento, Colombia, Costa Rica, Panamá, Ecuador, Honduras y las islas Canarias.
  2. Mayor información: http://www. bananalink.org.uk/espanol/companias/ companias.htm)
  3. Pt”=Pt-t. Precio de importación más el arancel impuesto por el país al bien importado.

mundial, aunque la proporción varía de país a país. Por ejemplo, en Ecuador casi toda la producción está en manos de las empresas ecuatorianas, mientras que las empresas costarricenses sólo dan cuenta de la mitad del banano que se produce en este país. No obstante, en la mayoría de los casos las empresas nacionales bananeras exportan su fruta por medio de una de las cinco grandes empresas multinacionales. Bajo este panorama, tan sólo el 12% del precio final se queda en los países productores, mientras que a los pequeños productores les llega una proporción aún más pequeña, entre un 5 y un 10%, o a los trabajadores de plantación, entre el 1 y el 2%.14

Arancel único: Nuevo Sistema Arancelario

Desde el punto de vista de alguien que comercia con bienes y servicios, un arancel es como un costo de transporte. Eso se debe porque el arancel produce una diferencia de precios entre los dos mercados. El arancel incrementa el precio en el país X hasta Pt y reduce el precio en el resto del mundo hasta Pt”= Pt-t.15 En el país X, a un precio más elevado, los productores ofrecen más, mientras que los consumidores demandan menos, por lo que se demandan menos importaciones. En el extranjero el menor precio conduce a una reducción de la oferta e incremento de la demanda y de ese modo a una menor oferta de exportaciones.

GRÁFICO No. 2 BENEFICIOS Y COSTOS DE UN ARANCEL

Donde:
  • a+b+c+d es igual a pérdida de los consumidores
  • a es igual a ganancia de los productores
    c+e es igual a ingresos del Estado.

Fuente: Elaboración propia a partir de Krugman y Obstfel, 1999:158.

El gráfico No. 2 ilustra los cos-de D1 a D2. Los costos y beneficios tos y beneficios de un arancel para de los distintos grupos pueden ex-un país importador. El arancel au-presarse como la suma de las cinco menta el precio de Pm a Pt pero áreas marcadas, a saber: a, b, c, reduce el precio de los exportadores d y e. Los productores nacionales extranjeros de Pm a Pt”. La produc-reciben un precio mayor, lo que se ción nacional aumenta de O1 a O2, conoce como el excedente del pro-mientras que el consumo se reduce ductor. Los consumidores naciona-

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53): 39-62, 2007

les se enfrentan a un precio más elevado. El excedente del consumidor es igual al área por encima del precio pero por debajo de la curva de demanda, dado que el precio para los consumidores aumenta de Pm a Pt, el excedente del consumidor se reduce en el área indicada por a+b+c+d. Así (en teoría) los consumidores se ven perjudicados por el arancel. Existe un tercer jugador: El Estado. Éste gana recaudando el ingreso del arancel. Es igual al tipo arancelario multiplicado por la cantidad importada del producto. El ingreso del Estado es igual a la suma de las áreas c+e.

Unión Europea y Nuevo Sistema Arancelario

En el 2001 la UE propuso cambiar su sistema de importaciones por un régimen de tarifa única al banano. De esta manera se puso fin a la llamada "Guerra del Banano" con Estados Unidos. "A Europa se le pidió que cambiase su sistema de importación de banano".16 La UE debe modificar su régimen de importación de banano, a demanda de la

16.Detalles en: http://www.informador.com. mx/informa/21em01i.htm

17.Ecuador provee el 40% del banano que se consume a nivel mundial, por eso apoyaba el sistema de “el primero que llega es el primero que se atiende”, porque la eliminación de las cuotas que este sistema establecía le permitiría exportar más. Para más detalles http://news.bbc.co.uk/hi/ spanish/news/newsid_1274000/1274275. stm

OMC, eliminando los actuales contingentes de importación y estableciendo únicamente un arancel, que debe negociar con los países latinoamericanos exportadores.

En América Latina, el fin de la llamada “Guerra del Banano” entre Estados Unidos y la UE, pareció satisfacer a la mayoría de los países exportadores, con la notable excepción de los bananeros de Ecuador, principal productor de la fruta a nivel mundial.17

De acuerdo a lo establecido en el 2001, en febrero del 2005 la UE anunció que establecería un arancel a la importación de banano de 230 euros por tonelada, en lugar de setenta y cinco euros que contempla el régimen actual. Ante esta situación ni los setenta y nueve países de la ACP ni los de América Latina estuvieron de acuerdo, los primeros lo consideran demasiado bajo, y los segundos muy alto.

Con esta propuesta que la UE planteó a Colombia, Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá y Nicaragua, pretende cumplir con lo ordenado por la OMC y reemplazar el sistema de importación que hasta ahora rige para la fruta latinoamericana, sustituyéndolo por un único arancel en aduana.

Lo anterior, ha generado descontento entre los países latinoamericanos, ya que este nuevo arancel representaría un alza de más del 300%; la base actual del arancel es el monto que los países latinoameri-canos quieren continuar pagándole al bloque. La UE se ha visto obligada a buscar un nuevo sistema arancelario debido al crecimiento de las exportaciones africanas a la UE, y a la disminución de la demanda de bananos frente a otras frutas (Borrel y Bauer, 2004:3). La disminución de la demanda del banano frente a otras frutas, como se observa en el gráfico No. 3, puede estar influenciada por un cambio en los gustos y preferencias de los consumidores europeos, o al aumento en el precio del banano como causa de la protección en la importación del producto. Las barreras ante la importación de otras frutas son relativamente bajas en la UE, y desde luego son más bajas que para los bananos y la mayoría de los demás productos agrícolas. En consecuencia, los bananos se encuentran ante una fuerte desventaja competitiva frente a otras frutas (Borrel y Bauer, 2004:5).

GRÁFICO No. 3

CONSUMO PER CÁPITA DE FRUTAS EN ESTADOS UNIDOS COMPARACIÓN DE LOS AÑOS 1993 y 2000

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, 2004.

Para 1993 el consumo de otras frutas representaba un 46,1%, mientras que para el 2000 aumentó a un 50,5%. La situación para el banano es muy distinta ya que para 1993 el consumo representaba un 10% y para el 2000 un 8,5%.

Se ha dicho en ocasiones que la UE busca el establecimiento de este nuevo régimen arancelario porque necesita generar mayores ingresos arancelarios para la Comisión de la UE; tomarse la revancha contra los productores latinoamericanos y los comerciantes estadounidenses por los éxitos cosechados por estos últimos a través de la OMC, incluyendo dentro de este rubro el “romper el poder de las multinacionales estadounidenses”.18

Su acogida dependerá de:

  • El nivel de dicho arancel.
  • El potencial de suministro de los países africanos como respuesta a cualquier incremento de las preferencias arancelarias bajo la política de arancel único.
  • La tasa de cambio de Estados Unidos-UE.
  • La demanda de bananos en la UE (Borrel y Bauer, marzo 2004:7)

18. Cadot y Webber, 2001 en Borrel y Bauer, marzo 2004:25.

Beneficios y costos de los países involucrados

África

El análisis por diferencial de precios indica que el equivalente arancelario de la protección que actualmente se otorga a los productores de la ACP a través de cuotas y aranceles es de apenas 64 euros por tonelada. Sin embargo, documentos jurídicos de la UE y de la OMC sugieren que existe la intención de ampliar el margen de preferencia actual hasta 300 euros por tonelada en un régimen de arancel único. Un arancel de 300 euros por tonelada aumentaría el nivel de preferencia yprotección para África en un 400%. Los resultados del modelo indican que, a ese nivel de preferencia,África vería aumentada significativamente su cuota de mercado de la UE. De hecho, verían ampliada su cuota de mercado con cualquier arancel superior a los setenta y cinco euros por tonelada.

Con pocas restricciones y unos costos competitivos, África podría fácilmente duplicar con creces su producción a lo largo de un período de seis años. Con importantes incrementos en los precios de los productores, es probable que los inversionistas establezcan extensas explotaciones nuevas en África con gran rapidez, sobre todo en Costa de Marfil, Camerún y otros países productores de bananos africanos pertenecientes al bloque de los países de la ACP (Borrel y Bauer, marzo 2004:4).

Desde la introducción en 1993 de la política común sobre bananos que actualmente se mantiene en vigor, Costa de Marfil y Camerún, los dos principales proveedores africanos de bananas en la actualidad, han visto aumentadas sus exportaciones al mercado de la UE en más del 100%, desplazando a otros proveedores de la ACP. Además, los costos de producción africanos han descendido y ya se sitúan a niveles competitivos con los de muchos exportadores latinoamericanos.

Sumado a lo anterior, la cercanía geográfica existente entre los países africanos y Europa es mayor, de manera que como para Estados Unidos su mercado más inmediato es Centro y Sur América, para la UEes África, así que deberá trabajar en ese mercado por afinidad geográfica, además de existir un “compromiso moral” con sus ex-colonias africanas. De manera que a diferencia de los países de la ACP, isleños que se enfrentan a restricciones territoriales y otras limitaciones, tanto medioambientales como climáticas, los productores africanos son casi tan eficientes y dinámicos como los productores latinoamericanos. En 1998, la eliminación de cuotas por países de la ACP a nivel individual, permitió que los países africanos entraran en competencia directa con otros, esto para cubrir la cuota. Dada su ventaja competitiva y el arancel preferente de setenta y cinco euros por tonelada que prevalece en la actualidad, África tuvo mayores incentivos para ampliar sus exportaciones a partir de 1998.

Un aumento en la preferencia arancelaria supondría un incentivo incluso mayor para aumentar su producción. Bajo el Acuerdo de Cotonou entre la UE y los países de la ACP, las tasas preferentes para productores africanos se mantendrían a los niveles actuales hasta el 2008. A partir de entonces, la intención de la UE se decanta hacia la conservación de las tasas preferentes, como lo evidencia su plan para establecer pactos de comercio preferentes a través de “Acuerdos de Cooperación Económica” con los países de la ACP (De la Rocha 2003). El que estos acuerdos y la continuación de las tasas preferentes estén considerados como ajustados a lo dispuesto por la OMC es un asunto jurídico polémico, pero la UE con toda probabilidad mantendrá como principal prioridad, la continuación del trato preferente hacia los países de la ACP (Borrel y Bauer, marzo 2004:4-5).

El crecimiento en la producción de banano para el 2012 en África es la situación que más destaca dentro del contexto del nuevo sistema arancelario, ello gracias al incremento de precio del 57% en el producto proveniente de los países latinoamericanos. De hecho, con ese gran incremento de precio, es probable que exista un incentivo para la inversión extranjera destinada a establecer nuevas empresas bananeras en los países de la ACP que producen este bien y que están situados en el continente africano. De la mano de la inversión extranjera, también llegará un nivel elevado de transferencia tecnológica. Si los países africanos son capaces de alcanzar los niveles de rendimiento y productividad de Ecuador, por ejemplo, podría triplicar su producción para el 2012 (Borrel y Bauer, marzo 2004:14).

No obstante, si la UE propusiera una tarifa demasiado baja, el efecto podría ser un exceso de fruta en el mercado, provocando la caída de los precios, y en consecuencia, la destrucción de la industria bananera de la UE, localizada principalmente en las Islas Canarias, Martinica y Guadalupe, y en los países de la ACP más vulnerables, principalmente Santa Lucía, San Vicente, Dominica, Jamaica y Belice, un resultado no favorable política y socialmente para esas naciones.19 Por otro lado,

0

mientras las barreras de la UE ante las importaciones de bananos se mantengan a un nivel mayor que para otras frutas, existe la fuerte probabilidad de que se mantenga la tendencia descendente en la demanda de bananos en la UE (Borrel y Bauer, marzo 2004:8), y en consecuencia, la producción bananera africana podría convertirse en un importante exceso de fruta a pesar de su bajo costo dentro de los mercados europeos.

  1. Mayor información: http://news.bbc.co.uk/ hi/spanish/business/newsid_4284000/428 4419.stm
  2. Mayor información: http://www.rel-uita. org/sectores/banano/banano-2.htm

Con niveles arancelarios de 300 euros por tonelada, los precios al consumo en la UE aumentarían en un 5%, eso podría provocar una disminución en la demanda. Si a ello añadimos la suposición del descenso continuado de la demanda de bananos, el consumo de la UE (con veintisiete Estados Miembros) podría descender de 4.5 millones de toneladas a 4 millones de toneladas en el 2012. Este descenso reduciría el valor de las exportaciones latinoamericanas a la UE en torno a unos 500 millones de dólares al año (Borrel y Bauer, marzo 2004:15).

América Latina

Los costos y beneficios del nuevo sistema arancelario no sólo son para África, sino que con los bajos precios de producción en algunos lugares de África, es posible que se desarrolle una fuga de inversiones hacia ese continente, lo que significa una disminución importante de inversión en América Latina y por ende de empleos, pues esta actividad en Panamá, por ejemplo, significa alrededor de unos 10.000 empleos, para Guatemala unos 40.000 y para Costa Rica 150.000.20

El mercado de la UE es el mayor mercado bananero del mundo, y el banano es la fruta que genera más comercio en el mundo. No obstante en América Latina, bajo el régimen de preferencias arancelarias elevadas, en el 2012 esta región solamente llegarían a exportar 1,65 millones de toneladas a la UE, lo que representa un descenso del 50% (Borrel y Bauer, marzo 2004:7 y 15).

La UE juega un rol vital en la OMC y su soporte a las reglas multilaterales del sistema comercial es crucial para que el sistema pueda compartir los beneficios del comercio entre los países miembros. El hecho de que la UE es el primer exportador de bienes y el segundo importador en el mundo,21 muestra la importancia de su mercado para los miembros de la OMC, en particular los países en desarrollo.

Con estas particulares características, el viejo continente está comprometido con el sistema multilateral de comercio, especialmente con el sistema multilateral de los países menos desarrollados o en desarrollo, por medio de la extensión de acuerdos regionales y sistemas preferenciales con estos Estados. Así que, mientras se aplique el nuevo sistema arancelario, la UE podría perjudicar la credibilidad y el liderazgo en los asuntos mundiales, así como las perspectivas de éxito de la Ronda de Doha y la exacerbación de

  1. Importa materias textiles, productos de madera, plásticos y productos de consumo ligero, entre otros de las economías emergentes, y exporta productos de alto valor añadido y de alta elaboración como sustancias químicas, aviones, automóviles y maquinaria, entre otros. (Comisión Europea, “ La Unión Europea y el comercio mundial”. Comunidades Europeas, 2000: 3).
  2. s detalles: http://www.sela.org/news_ gen.asp?dd=29&mm=10&aa=2004#0

las tensiones comerciales entre los países en vías de desarrollo y los desarrollados.

Para tener una idea de la magnitud de este mercado, en el 2000, los mercados de la UE importaron cuatro millones de toneladas de banano, 2,5 millones (62,1%) de América Latina, 782.000 toneladas (19,2%) de los productores del bloque (España, Francia, Grecia y Portugal) y el resto de África, el Caribe y el Pacífico.22

Unión Europea

Los efectos de este nuevo sistema incluyen los consumidores de la UE, quienes seguirían pagando precios innecesariamente altos por los bananos que consumen, todo ello sin aportar una ayuda eficaz a los países en vías de desarrollo (Borrel y Bauer, marzo 2004: X).

A todo lo anterior, es posible adjuntar los grandes costes económicos para la UE, pues de comprobarse trato ilegal hacia los países latinoamericanos, se ve obligado a pagar una enorme indemnización (Borrel y Bauer, marzo 2004: 25).

Organización Mundial del Comercio, OMC

Normativas de la OMC ante la nueva “Guerra del banano”

La OMC es el único organismo internacional que supervisa el comercio de mercancías, servicios y derechos de propiedad intelectual entre los países. Aunque esas normas multilaterales son negociadas por los gobiernos, su objetivo es asegurar un marco comprensible y fiable, de modo que los importadores y los exportadores de todo el mundo, así como las empresas suministradoras de bienes y servicios, puedan actuar con la certeza de que no se producirá ningún cambio de política súbita o imprevisible, todo lo anterior, en busca de un desarrollo económico y prosperidad de cada país.

Este componente teórico que en la práctica demuestra y alcanza muchos y diversos factores difíciles de resolver, se debe a que la UE promueve la inclusión en su política comercial de: “el respeto a las reglas de juego comercial” (Comunidad Europea, 2000: 4-5) No obstante, con el propósito de proteger sus intereses, la UE ha actuado en algunas ocasiones de manera distinta a esta política que promueve. Tanto así, que en varias ocasiones ha sido demandada por otros países. Una de esas ocasiones fue en la década de los noventa, durante la ya mencionada “Guerra del Banano”. Hoy bajo este contexto, la UE vuelve a crear bases para ser demandada por los países latinoamericanos ante la OMC, por medio de un arbitraje que logre resolver la “nueva Guerra del Banano”.

En este contexto, la reducción del nivel de acceso latinoamericano podría tener serias consecuencias para la UE ante la OMC. Bajo la Decisión de Renuncia de la OMC que permite las preferencias arancelarias para el bloque de los países de la ACP, las preferencias podrían declararse ilegales por la OMC si el acceso total al mercado por parte de los proveedores latinoamericanos de bananas no “se mantiene como mínimo”.

La OMC podría valorar los daños provocados a los productores latinoamericanos en caso de elevar los aranceles a más de setenta y cinco euros por tonelada. Bajo el Artículo XXVIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, la UE se vería obligada a pagar una indemnización a los países latinoamericanos afectados. Dada la larga historia de la UE de aplicar restricciones cuantitativas discriminatorias en materia de bananos, la indemnización que deba a los proveedores afectados podría implicar una comparación entre los valores comerciales anuales probables bajo un arancel alto y los valores comerciales que se habrían alcanzado bajo un régimen de mercado libre, es decir, un mercado sin discriminación mediante aranceles o cuotas. (Borrel y Bauer, marzo 2004: IX)

América Latina y la producción bananera

Reacción de los países latinoamericanos

La primera reacción de los países latinoamericanos al conocer la decisión tomada por la UE fue el rechazo unánime del incremento arancelario.

La oferta mundial de banano ha venido siendo liderada en los últimos años principalmente por cinco países. Ecuador es el principal exportador con una participación del 22%, seguido por Filipinas 12%, Costa Rica 12%, Colombia 9% y Guatemala con 5%, siendo abastecido el 60% de la demanda mundial por estos países

GRÁFICO No. 4

PAÍSES SUPLIDORES DE BANANO EN EL MERCADO MUNDIAL 2005-06

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Fajardo y Vacca, 2005.

De ahí el descontento que produjo en ellos la posible creación de un impuesto único de 230 euros a las importaciones de banano. Un arancel tan elevado en comparación con el actual (setenta y cinco euros) los perjudicaría directamente, pues según la demanda del banano, ésta se concentra en primer lugar en la UE con un 34%, seguido por Estados Unidos con el 28% del consumo, Japón 7%, Rusia 5% y China 2%, en conjunto representan el 76% del consumo mundial de la fruta, el 24% restante se distribuye entre los países del Cono Sur, Medio Oriente yÁfrica.23

GRÁFICO No. 5 DEMANDA MUNDIAL DE BANANO PAÍSES Y REGIONES 2005-2006

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de Fajardo y Vacca, 2005.

23. Flor Marina Fajardo y Paola Andrea Vacca, 2005: 1.

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53): 39-62, 2007

El arancel fue calificado como excesivo en la Declaración de Presidentes de los países latinoamericanos productores de banano, firmada en Quito, Ecuador. Para ellos el cálculo obtenido es errado. Afirman que la metodología que debe utilizarse en estos casos debe contener aspectos dinámicos del mercado, para que garanticen en un futuro el acceso del banano latinoamericano a los mercados a los cuales se vende actualmente.

Los países argumentan que esta decisión de la UE va en contra de la decisión adoptada por el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC, y el Anexo de la Exención de Doha al Artículo I.1 del GATT 1994, acordada en la Conferencia Ministerial de la OMC en Doha, el 14 de noviembre del 2001, la que establece la obligación para la UE de asegurar el mantenimiento al menos, del acceso total a los mercados para los abastecedores de banano en régimen de Nación Más Favorecida.

Propuestas

Los presidentes de los países latinoamericanos que producen banano pretenden negociar con la UE un arancel menor. Ellos pretenden que se fije un arancel mucho más bajo, con un tope máximo de hasta $95 por tonelada, el que les permitiría seguir teniendo una participación grande en el mercado que conforman los miembros de la UE, el que creció con la incorporación en el 2005 de diez nuevos miembros.

El problema es que existen intereses contrapuestos, incluso los países de la ACP pretenden fijar a los países latinoamericanos productores de banano, un impuesto a las importaciones de aproximadamente $346 por tonelada, el que según ellos les permitiría mantener la ventaja competitiva de un arancel reducido.

En el caso de que no se alcance un acuerdo en la materia, los países latinoamericanos ya estudian varias alternativas. Se ha hablado en primer lugar de apelar ante la OMC y proponer un arbitraje.

Algunos consideran que no existe más remedio que esta opción:

“No se trata de renunciar desde ahora a las demás gestiones diplomáticas y de otra naturaleza que se puedan emprender individual o colectivamente; la decisión de la UE sobre el nuevo arancel no entraría en vigencia hasta enero del 2006. Pero la preparación de un juicio arbitral de esta envergadura requiere un análisis pormenorizado de las normas jurídicas que rigen la materia, la sustanciación de pruebas sobre el daño actual o potencial a las exportaciones y la generación de divisas, empleo (directo e indirecto) y a las recaudaciones fiscal y mu-nicipal, necesarias para emprender obras sociales y de infraestructura”.24

La UE está anuente a someterse a un árbitro independiente, ante el reiterado rechazo por parte de los países productores latinoamericanos a la medida que pretenden implantar. "La UE está dispuesta a plegarse a la voluntad de un árbitro independiente si a ese árbitro se le pide que discuta y establezca si ese arancel es o no correcto".25

Conclusiones

Cada día se apuesta por una regionalización o formación de bloques para lograr incorporarse con menos complicaciones y mayor facilidad y beneficios al mercado mundial. No obstante la realidad es otra, la inserción en el mercado europeo, aunque sea en bloque no es fácil, pues a pesar de que cada vez se eliminan más las barreras arancelarias surgen las técnicas al comercio internacional, lo que complica la exportación e importación de banano al mercado europeo.

Bajo esta situación, la confrontación entre las partes es tensa. La UE, en la práctica quiere beneficiar a los países de la ACP, sin ponderar

  1. Periódico La Nación, Costa Rica. 2 de febrero del 2005.
  2. Más información: http://www.informador. com.mx/informa/21em01i.htm

en su totalidad, que un aumento en los aranceles a la exportación de banano de Latinoamérica, provocará una disminución de las exportaciones de banano de la región hacia ese mercado. Asimismo, los países de la ACP tendrán la posibilidad de aumentar su producción y acarrear inversión extranjera a la región.

Aunque las posiciones entre las partes estén encontradas y no exista por el momento un consenso, la UE está dispuesta a negociar con los países de América Latina. La alternativa más viable podría ser someter la diferencia a la OMC, para que sea ésta mediante un árbitro quien establezca el monto del arancel a cobrar.

Las importaciones de bananos a la UE han sido y continúan siendo el foco de una seria y amarga disputa comercial entre la Unión Europea y los países de América Latina, apoyados por varias compañías multinacionales de capital estadounidense; de manera que se hace necesario llegar a una resolución satisfactoria del caso.

La situación presente, es una señal para los países latinoamericanos en la que se vislumbra la necesidad de estudiar arduamente el contexto actual y futuro, incorporando planes en los que se busque diversificar las estructuras productivas; aumentar la competitividad de los sectores y trabajar fuertemente para lograr encadenamientos productivos, ya que se tornan más complejas las relaciones entre los distintos bloques comerciales.

En América Latina las compañías que realizan la producción y posterior exportación de banano hacia Europa, en su mayoría son de capital extranjero (las más poderosas en manos estadounidenses). Eso genera un roce comercial entre potencias donde los más perjudicados son aquellos países que mantienen una estructura económica importante basada en productos tradicionales (caso de América Latina) y en manos de transnacionales dueñas de las cuotas de importación. Así las cosas, la situación de la exportación de banano para los latinoamericanos, no es más que una traba comercial, que perjudicará parte del crecimiento de las economías latinoamericanas.

Si bien, el tema tiene una alta concentración comercial, deben considerarse sus efectos en otros sectores. Por ejemplo, una mala decisión al momento de negociar la reducción de las distintas barreras comerciales existentes en la comercialización del banano o ciertas determinaciones por parte del Órgano de Solución de Diferencias, OSD, de la OMC, tendría un efecto negativo importante en el sector empleo, es decir, una repercusión muy fuerte en términos de ingresos/salarios, lo que agravaría el problema social en América Latina. La repercusión de las barreras comerciales al banano y/o otros productos, no es solamente comercial, éstas tienen una gran injerencia en la cohesión social latinoamericana, ya que atenta contra el bienestar social de la población en general.

El Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, podría subsanar el problema comercial, siempre y cuando, se logre entender en el proceso de negociación, que nuestros sistemas productivos son un modo de vida, como lo estipulan los productores europeos, del que dependen una gran cantidad de personas.

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El sector arrocero

en Costa Rica desde la perspectiva Roberto Jovel Díaz** de cadenas globales Rafael Díaz Porras** de mercancías*

SE ABORDA LA ACTIVIDAD ARROCERA EN COSTA RICA A TRAVÉS DEL ENFOQUE DECADENAS GLOBALES DE MERCANCÍAS, CGM, PROPUESTO POR GEREFFI (1994). LA ACTIVIDAD ARROCERA ERA AUTOSUFICIENTE HASTA LOS AÑOS OCHENTA, PERO ACTUALMENTE SE VE AMENAZADA POR LOS FENÓMENOS DE LA GLOBALIZACIÓN Y LA APERTURA ECONÓMICA, QUE HAN DADO LUGAR A QUE EL 40% DEL ARROZ REQUERIDO PARA EL CONSUMO NACIONAL SEA IMPORTADO.

PALABRAS CLAVES: APERTURA COMERCIAL / CADENAS PRODUCTIVAS / ARROZ

Introducción

Gary Gereffi distingue dos tipos de Cadenas Globales de Mercancías, CGM, usualmente promovidas por el capital comercial e industrial: las cadenas lideradas por los productores (producer-driven)y

* Este artículo se desarrolla en el marco del Proyecto de Investigación “Sostenibilidad de las cadenas agroalimentarias en Centroamérica”, del Centro de Información Nacional y Política Económica, CINPE, y la Universidad Nacional, UNA, sobre la base de la tesis de Maestría de R. Jovel, 2006.

** Los autores son, graduados de la Maestría en Política Económica, y Director General del CINPE-UNA, respectivamente.

Recibido: 10 de abril del 2007. Aceptado: 7 de setiembre del 2007.

las cadenas lideradas por los compradores (buyer-driven).

De manera general, Gereffi (1994) define estos encadenamientos productivos como “el rango completo de actividades involucradas en el diseño, la producción y la comercialización de un producto”. Este concepto concibe la posibilidad de considerar una multitud de facetas de la estructura productiva y no solamente aquellas ligadas a la actividad de las empresas.

Las cadenas se analizan a través de distintas estructuras o dimensiones:

La estructura insumo-producto. Refleja la secuencia de actividades económicas a través de las cuales se genera el valor agregado.

  • Territorialidad. Las cadenas pueden tener una ubicación nacional o internacional, dependiendo de los factores que incidan en su localización.
  • La dimensión institucional y política. Se refiere a las políticas públicas que afectan la estructura y dinámica de las cadenas.
  • La estructura de gobierno o control dentro de la cadena.

Refleja las relaciones de autoridad y poder que determinan a calidad del vinculo entre los diferentes eslabones de la cadena.

Un elemento clave para las empresas insertas en las cadenas globales, a raíz de la globalización, es cómo ganar terreno en la cadena, lo que lleva a la problemática del upgrading. Este consiste en "el aprendizaje organizacional tendiente a mejorar la posición de las empresas nacionales en las redes internacionales de comercio" (Gereffi, 1999: 40). Este término refleja la necesidad, por parte de las empresas o sectores, de interpretar y tomar en cuenta los cambios de paradigmas operados a raíz de la globalización, los que han modificado el escenario en que actúan todos y cada uno de los agentes dentro de las cadenas.

Las posibilidades de upgrading en las cadenas de mercancías primarias, de acuerdo a Gibbon (2001), pueden ser de tres tipos:

  • A través de la obtención de márgenes más altos en productos no procesados.
  • A través de lograr un incremento en los volúmenes de producción y confiabilidad del abastecimiento.
  • Mejorando las formas existentes de producción, produciendo bienes más complejos y diferenciando productos.

Gibbon (2001), quien ha analizado la evolución de la agroindustria en ciertos sectores de las economías en desarrollo que se han visto expuestas a la apertura, señala que es dogmático esperar que el upgrading pueda darse en cada producto primario, en todos y cada uno de los países en desarrollo, ya que las compañías multinacionales pueden "abusar con sus rigideces". Pero, eso depende de cómo estén organizadas, ya que pueden igualmente permitir una mejora competitiva o upgrading, para los países productores rurales de bajos ingresos. Igualmente, afirma que es posible mejorar la situación de las firmas locales, aun cuando se da una incorporación subordinada y la única vía de analizar las posibilidades de upgrading es en el marco de las CGM.

En este sentido, en el presente artículo se realiza un análisis aplicado a la cadena agroproductiva del arroz de Costa Rica, que pre-senta la característica de estar orientada hacia el mercado interno, pero recientemente expuesta al ámbito internacional. El artículo se organiza con un análisis de la cadena internacional del arroz, para luego analizar la cadena de arroz en Costa Rica, lo que nos lleva a un análisis de opciones de upgrading, y la propuesta de conclusiones y recomendaciones.

La cadena internacional del arroz

El 90% de las tierras cultivadas de arroz están en Asia, que aporta el 90% de la cosecha mundial (cuadro No.1), el resto de la producción mundial se concentra en África, América y cinco países de la Unión Europea, UE, (Italia, España, Portugal, Francia y Grecia).

Los países en desarrollo han sido históricamente el centro del dinamismo mundial arrocero. Aunque, su participación ha disminuido, aún concentran el 85% de las exportaciones y el 80% de las importaciones mundiales de arroz (Gráfico No. 1). Tailandia, India, Vietnam, China y Pakistán, los principales exportadores asiáticos concentran más del 70% de las exportaciones mundiales, e Indonesia, Nigeria, Filipinas, Irak e Irán concentraron más del 30% de las importaciones (UNCTAD, 2005).

CUADRO No. 1 PRODUCCIÓN MUNDIAL DE ARROZ GRANZA 2002 En toneladas

Continentes Arroz Paddy %
Asia 523.030,421 90.8
América 31.726,039 5.5
África 17.034,433 3.0
Europa 2.630,560 0.5
Oceanía 1.295.700 0.2
Totales 575.717,153 100

Fuente. Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO.

El arroz comercializado por los grandes productores tradicionales asiáticos, por lo general se consume en el mismo continente. Aunque en las últimas décadas, Estados Unidos y los países de Europa mediterránea han adquirido importancia relativa en los intercambios de arroz. Ello se debe a tres razones principales: la necesidad de colocar los excedentes generados por el incremento de la producción, los nuevos hábitos de alimentación en los países desarrollados (motivados en parte por la creciente inmigración), y el surgimiento de nuevos nichos de comercialización en los países en desarrollo.

GRÁFICO No. 1 CADENA GLOBAL DEL ARROZ

Fuente: Elaboración propia, con datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, UNCTAD.

Los países desarrollados aunque en su conjunto sólo producen alrededor de 25 millones de toneladas de arroz, menos del 5% de la producción mundial, han venido ganando protagonismo en cuanto a la producción y comercialización internacional. En la actualidad controlan alrededor del 15% de las exportaciones mundiales de arroz y el 20% de las importaciones (UNCTAD, 2005).

En cuanto a las importaciones, los principales importadores son: Indonesia, Nigeria, Filipinas, Irak e Irán, países con altos índices de consumo y poblacionales, y con limitaciones para expandir su producción.

La UE, que en general es deficitaria en la producción de arroz (deficitaria para el arroz índica y excedentaria para la japónica), importa arroz de Estados Unidos, Tailandia, India y Pakistán, países delGrupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico, ACP, y Antillas Holandesas. Como sucede con la mayoría de los países, la UE favorece la importación de arroz paddy (granza) y grava en mayor medida el arroz blanco (UNCTAD, 2005).

En cuanto a Estados Unidos aunque su demanda interna se ha venido incrementando en los últimos años, esto no se ha traducido en un aumento sustancial de las importaciones; ya que los altos subsidios con que cuentan los productores en este país, estimulan la producción local y limitan la competitividad de otras regiones del mundo.

El ascenso de la producción arrocera en Estados Unidos apunta a la Región

Aunque más del 50% del arroz que se produce en Estados Unidos se consume internamente, en las últimas décadas se ha convertido en uno de los principales exportadores. Los Estados Unidos, suministran alrededor del 12% del arroz comercializado internacionalmente. Europa, Arabia Saudita, Indonesia, México, Centro y Sur América son los principales destinos que ha consolidado este país, a partir de la promoción de variedades de alta calidad y valor (USARICE, 2005).

La creciente exportación de arroz, por parte de Estados Unidos se basa en la necesidad de este país de colocar el incremento en su oferta relativa de granos. En este aspecto, los productores norteamericanos del llamado cinturón agrícola de Estados Unidos cuentan, con el decidido apoyo del gobierno norteamericano (Stiglitz, 2004). Para ello, el gobierno hace uso de su influencia política internacional, que le ha posibilitado convertir en realidad la necesidad de trasladar al resto del mundo estos excedentes. Mecanismos como los préstamos de la Agencia Internacional para el Desarrollo, AID, y más recientemente los tratados de libre comercio con México y Centroamérica, han sido instrumentos claves, para alcanzar tales fines.

En la actualidad, Estados Unidos es el tercer exportador mundial, y América Latina es el principal comprador. Para el 2001 representaron el 40% de sus exportaciones. Sus mercados más estables son México, Centroamérica y Haití.

El hecho de que Estados Unidos esté orientando sus exportaciones a la Región se muestra no sólo en términos absolutos, sino también relativos. En términos per cápita, Centroamérica se ha convertido en el mercado por excelencia para Estados Unidos, superado solamente por Haití (Cuadro No. 2).

CUADRO No. 2 PRINCIPALES MERCADOS DE ARROZ PARA ESTADOS UNIDOS 2001 En toneladas métricas Equivalente arroz de molienda

Mercado Exportaciones de Estados Unidos Importaciones per cápita Kgs.
Centroamérica México Japón Unión Europea Haití Canadá Arabia Saudita Filipinas Turquía Gana 374,451 367,188 355,460 277,671 181,937 184,024 141,059 100,950 98,452 79,395 9.85 3.67 2.80 0.73 25.00 0.95 6.00 1.24 1.49 3.77

Fuente: United State Departament of Agrículture, USDA.

La política agresiva de Estados Unidos en el campo ha trascendido del apoyo directo a los productores, al incorporar el arroz en los tratados comerciales con México y Centroamérica, venciendo la oposición de los sectores arroceros de esos países que pedían que el arroz fuera dejado de lado.1

Por otra parte, los mercados de exportación de América del Norte y Europa están expandiéndose rápidamente y están produciendo para sus mercados locales y para la exportación variedades altamente cotizadas. Esto incluye esfuerzos para el mejoramiento, patentado y comercialización de arroces "gourmet", cuya demanda en el mercado internacional es cada vez mayor. De ahí el esfuerzo de grandes empresas norteamericanas de patentar las tradicionales variedades aromáticas producidas en Asia, lo que ha generado controversias por la negativa de los productores asiáticos de que esto suceda.

1. En el caso mexicano el arroz se consideró de poca importancia en las negociaciones comerciales con EE.UU, ya que representaba una parte minúscula del Producto Interno Bruto, PIB, agropecuario, no obstante alrededor de veinticinco mil familias rurales dependían de su producción, que además generaba más de treinta y seis mil empleos indirectos. Desde la liberalización comercial, la superficie cultivada ha venido disminuyendo, ya que el cultivo ha dejado de ser rentable, dado el bajo costo de las importaciones (Perales, 2004).

La revelación del genoma del arroz ¿Una amenaza para el Tercer Mundo?

En el 2002 la compañía agrícola suiza Syngenta anunció la de-codificación de la secuencia de 99.5% del ADN del arroz. Desde entonces las transnacionales agrícolas lideradas por Du Pont se han esforzado por seleccionar los genes que consideraban más útiles modificarlos y patentar variedades del producto. Las multinacionales han patentado más de 900 genes estudiados, que representan rasgos específicos entre los que figuran la resistencia a sequías, pestes, pesticidas y a la salinidad, así como características nutricionales y aromáticas (Tierramérica, 2004).

Estados Unidos no se ha hecho esperar en producir variedades genéticamente modificadas. Entre las empresas norteamericanas que han enfocado sus esfuerzos en la mejora genética y patentado de semillas están Rice Tec y US Grain Corporation, esta última en manos de Cargill y Continental que comercializa el arroz perfumado basmati originario de la India. Rice Tec ha patentado varias marcas basadas en variedades híbridas que producen granos con características similares

o superiores a los del arroz basmati de buena calidad (Tierramérica, 2004).

Sólo una larga disputa originada en 1997 impidió que la Oficina de Patentes de Estados Unidos rechazara la solicitud de la compañía Rice Tec para asegurarse los derechos intelectuales sobre la palabra basmati (Tierramérica, 2004).

De lo contrario, quizá en un futuro, el tradicional arroz asiático habría podido ver en peligro su entrada al mercado de Estados Unidos, porque habrían sido las multinacionales las dueñas de este tradicional producto asiático y de su nombre.

Aunque no existen evidencias de que los productos genéticamente modificados causen daños a la salud humana o al medio ambiente, los países de la UE han cuestionado las importaciones de arroz estadounidense con el propósito de evitar el ingreso de arroz transgénico.

En esta dirección Costa Rica ha endurecido los requisitos para importar arroz de Estados Unidos, con el propósito de impedir su ingreso y evitar tramitar los permisos que exige la Ley de Biodiversidad, para realizar este tipo de importaciones.

La cadena arrocera costarricense

En Costa Rica actualmente, poco más de 450,000 has se dedican a los cultivos agrícolas, de ellas el 27%, unas 120,000 has, corresponden a granos básicos, fundamentalmente maíz, arroz y frijoles (SEPSA, 2003: 51), en los que se basa la seguridad alimentaria del país. La superficie cultivada de arroz ascendió a 52,000 has en el 2003/2004, en manos de 935 productores, que al proporcionar un rendimiento de 3.99tn/ha, generó una producción de 207,000 toneladas de arroz granza húmeda y sucia (CONARROZ, 2005).

Anteriormente señalamos que las cadenas de bienes tienen diversas estructuras o dimensiones. En los siguientes acápites analizaremos la cadena costarricense.

La estructura insumo-producto

La cadena del arroz para Costa Rica, consta de cuatro segmentos: la producción primaria, la industrialización, la comercialización y el consumo, a lo que agregaremos las actividades de apoyo.

GRÁFICO No. 2 SEGMENTOS DE LA CADENA ARROCERA

Fuente: Elaboración propia.

Producción primaria

En Costa Rica, las técnicas de producción son bastante homogéneas en relación a la mayoría de países asiáticos, diferenciándose entre si los productores costarricenses, fundamentalmente por el número de hectáreas sembradas.

En el cuadro No. 3 se clasifican los productores de arroz de acuerdo al número de hectáreas sembradas en el período 2002/ 2003.

Aunque desde el punto de vista numérico los pequeños productores predominan, la mayor parte de la producción de arroz está en manos de grandes y medianos productores. En los extremos tenemos que mientras el promedio para los pequeños productores está ligeramente por encima de las quince hectáreas, para los grandes productores supera las 500 hectáreas.

Llama la atención que el promedio general de siembra para los productores costarricenses está muy por encima del promedio de otros países como Japón que es de 0,8 hectáreas, Tailandia donde las ricas zonas arroceras del país tienen un promedio de cuatro hectáreas (FLAR, 2002), o Nicaragua cuyo promedio es de 4,5 hectáreas.

CUADRO No. 3

COSTA RICA NÚMERO DE PRODUCTORES SEGÚN ÁREA SEMBRADA 2002/2003

Estrato (HAS) No.de productores %
0-50 654 76
51-199 161 19
Más de 199 41 5
TOTAL 856

Fuente: Corporación Arrocera Nacional, CONARROZ.

En el cuadro No. 4 se observa que en correspondencia con la reducción sensible de las tierras destinadas a arrozales, ha disminuido el número de productores. Dado que los pequeños productores de secano operan con mayores costos de producción, se han visto obligados a trasladarse a otras actividades, afectando posiblemente al grupo social con mayor arraigo cultural alrededor del arroz.

La reducción del número de productores y del área arrocera, se inició cuando se comenzaron a implementar las políticas de ajuste estructural. Pero, ésta no es la única causa, ya que a esta crisis contribuye, también, la caída en los precios internacionales del arroz. Así por ejemplo, el precio del arroz US5-55/70 pasó de más de $300 por tonelada, en 1997, a alrededor de $100 por tonelada, en el 2002 (gráfico No. 3).

CUADRO No. 4

COSTA RICA ÁREA SEMBRADA, PRODUCCIÓN Y RENDIMIENTO Promedio nacional Años seleccionados

Período Área sembrada Hectáreas Producción Ton. granza Toneladas x hectárea
1980-81 84,629 243,590 2.88
1984-85 72,335 222,740 3.08
1989-90 63,398 245,284 3.87
1994-95 44,112 194,254 4.40
1999-00 66,096 319,565 4.83
2000-01 66,083 274,595 4.16
2001-02 57,000 250,000 4.39
2002-03 48,906 221,414 4.52
2003-04 52,835 207,585 3.93

Fuente: Consejo Nacional de Producción, CNP.

GRÁFICO No. 3 EVOLUCIÓN DEL PRECIO FOB PARA EL GRANZA US2 (en US$). Período 1994-2003

Fuente: Corporación Arrocera Nacional, CONARROZ.

Lo cierto es que han disminuido tanto las áreas sembradas, como el número de productores. Así se pasó de 84,629 hectáreas en el ciclo 1980/81 a sólo 60,327 en el ciclo 86/87 (CNP, 2005) y el número de productores disminuyó de alrededor de 5,000 a inicios de los años ochenta, a alrededor de 1000 en la actualidad (CONARROZ: 2004). Por otro lado, las políticas de apertura y ajuste estructural, y la adhesión de Costa Rica al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, consolidaron el marco legal para la aparición en el mercado nacional de un nuevo elemento: el arroz importado proveniente de otros países, especialmente Estados Unidos.

En cuanto a la producción de semillas Costa Rica es prácticamente autosuficiente recayendo principalmente en la empresa privada, aunque ha habido una participación mixta; ya que en la certificación de semillas, mejoramiento y promoción de nuevos cultivos participan instituciones públicas. No obstante, en los últimos diez años la labor del Estado ha disminuido, al reducirse la labor orientada al mejoramiento de semillas, que antes realizaba el Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG, (Azofeifa, 2003: comunicación personal).

Procesamiento Industrial

Los industriales inician el proceso de transformación una vez que compran el arroz granza húmeda y sucia (h y s) a los productores, y culmina con la venta a los mayoristas. La totalidad del proceso se ilustra a través del Gráfico No. 4.

GRÁFICO No. 4 SEGMENTO DE LA INDUSTRIALIZACIÓN

Fuente: Elaboración propia.

El arroz captado por el industrial es secado, hasta alcanzar un nivel de humedad adecuado, luego pasa por un proceso de temperado de dos días, después pasa a los silos de almacenamiento, donde puede mantenerse hasta por un año; siempre y cuando se le brinde la atención debida, como control de la humedad y de plagas. La capacidad de almacenamiento es de vital importancia para el industrial, ya que de ello depende el abastecimiento oportuno durante todo el ciclo, y por consiguiente, el grado de utilización de su capacidad instalada.

(Hernández, 2005: comunicación personal).

El producto y subproductos

El proceso de molienda o industrialización en granza da lugar a la aparición de arroz pilado, compuesto en promedio por un 54.5% de grano entero, un 8.5% quebrado (partes de granos mayores de la mitad) y un 3.9% de puntilla (partes de granos menores de la mitad). De la molienda del arroz en granza se derivan también la harina o semolina (10.37%) y un 22.69% de cascarilla o granza propiamente dicha (Ofiarroz, 1994/95).

Comercialización

Hasta hace algún tiempo en los anaqueles de los supermercados predominaban los alimentos producidos en la Región. La apertura comercial ha conllevado a la importación de productos de alta calidad y bajo precio, generando un déficit creciente en la capacidad productiva nacional.

La comercialización del arroz al menudeo está básicamente en manos de los supermercados que comercializan el arroz con escaso valor agregado, en el mercado nacional. Aunque existen muchas marcas de arroz la diferenciación real obedece principalmente al porcentaje de grano entero. En los supermercados, generalmente se comercializa arroz con 80, 90, 95 y 98% de grano entero. El porcentaje de arroz entero, que aparece claramente identificado en cada bolsa y la marca, son los principales atractivos para el consumidor.

Consumo

Entre 1992/93 y el 2002/2003, el consumo nacional se ha incrementado en un 63%, lo que se debe a factores bien definidos: el incremento en el consumo per cápita y el crecimiento poblacional.

CUADRO No. 5 COSTA RICA

CONSUMO NACIONAL, MENSUAL Y PER CÁPITA DE ARROZ PILADO En toneladas Años seleccionados

Concepto 1992/93 1994/95 1996/97 1998/99 2000/01 2002/03
Consumo nacional Consumo mensual Consumo per cápita 140,045 11,670 43.81 155,769 12,981 46.85 188.189 15,683 55.22 193,389 16,116 53.56 201,265 16,772 51.36 218,940 18,245 54

Fuente: Corporación Arrocera Nacional, CONARROZ.

Hasta inicios de los noventa, Costa Rica era autosuficiente en arroz. No obstante, desde entonces se han disparado las importaciones. En 1992/93 se importaron 23,734 toneladas de arroz pilado, equivalentes al 26% del consumo nacional; en el período 2002/2003 se importaron 90,000 toneladas de arroz pilado, alrededor del 42% del consumo nacional (gráfico, No. 5).

GRÁFICO No. 5

COSTA RICA PRODUCCIÓN, CONSUMO NACIONAL E IMPORTACIONES DE ARROZ

En toneladas métricas

* Equivalente arroz pilado.

Fuente: Corporación Arrocera Nacional, CONARROZ.

Dado que el consumidor se orienta fundamentalmente por marcas y por la relación entre granos quebrados y enteros, los industriales y empacadores, por lo general, revuelven arroz nacional con importado. Ni el Estado, ni los productores, han implementado hasta el momento estrategias que diferencian el arroz nacional ante los consumidores.

Localización de la cadena

En la región Chorotega, en correspondencia con la concentración de la producción, se concentran el mayor número de arroceras. En Costa Rica, operaron, en el período 20032004, un total de veintitrés arroceras, de las cuales once (47.8%) se concentran en esta región, seguida de la Meseta Central, con cinco (21.74%).

Las grandes industrias de esta región integran verticalmente varios segmentos de la cadena. Por ejemplo, "El Pelón de la Bajura" para abastecerse de la materia prima necesaria para producir arroz, incorpora varias fuentes de abastecimiento: ción propia, arroz importado y pras a otros productores de la región, a los que, a la vez, suministra servicios como alquiler de maquinaria, venta de semillas y asesoramiento técnico.

Debido a que la producción nacional de arroz sólo cubre alrededor del 60% de la demanda doméstica, Costa Rica ha importado, desde 1992, entre 36,000 y 159,000 toneladas métricas de arroz granza al año (CNP, 2005b).

En el cuadro No. 6, se muestra como ha venido disminuyendo la participación relativa del segmento de la producción, para hacer frente a las necesidades de consumo en la cadena costarricense; lo que a su vez, posibilita el accionar de otros actores ubicados, no necesariamente en Costa Rica. En correspondencia con las importaciones aparecen grupos emergentes de comerciantes (nacionales e internacionales) e industrializadores que buscan consolidar su liderazgo.

CUADRO No. 6

COSTA RICA PORCENTAJE DE SATISFACCIÓN DEL CONSUMO NACIONAL DE ARROZ

Pilado con producción local

Período 1992/93-2002/2003

Período Producción nacional Consumo nacional % de satisfacción
1992/93 1993/94 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 139,022 116,609 126,906 128,247 158,384 158,333 172,138 208,772 179,392 135,837 144,650 140,045 153,127 155,769 175,888 188,199 190,761 193,389 214,674 201,265 202,682 218,940 99 76 81 73 84 83 89 67 66 67 66

Fuente. Oficina del Arroz, OFIARROZ, Departamento de Estadísticas del Banco Central.

Instituciones y políticas de la cadena

Actores institucionales en la cadena costarricense

Las políticas de apertura implementadas en Costa Rica, han modificado a los diferentes actores que intervienen en la cadena como se muestra en el cuadro No. 7.

Dada la disminución y el traslado de funciones del sector estatal, aparece a partir del 2002 Corporación Arrocera Nacional, CONARROZ, a la que le corresponde un papel clave en la orientación de una estrategia de largo plazo, en

COSTA RICA

PRINCIPALES CAMBIOS EN LAS POLÍTICAS HACIA EL SECTOR ARROCERO

Políticas públicas en los años sesenta y setenta Políticas públicas actuales
Fuerte intervensionismo estatal. A través del Ministerio de Economía, Industria y Comercio, MEIC, Ministerio de Agricultura, MAG, y del Consejo Nacional de Producción, CNP. Encargados de garantizar estabilidad a cada uno de los eslabones de la cadena. El Estado, a través del CNP, garantizaba la compra de las cosechas a los productores. Restricción a las importaciones. Se importaba básicamente, cuando había problemas de abastecimiento. Gran preocupación por la seguridad alimentaria (concepto afín al autoabastecimiento). Asistencia técnica gratuita. Fuerte investigación estatal orientada a incrementar el rendimiento de los granos básicos, incluyendo la producción y venta de semillas. Disminución del intervencionismo estatal. La política hacia el sector se basa en el sostenimiento de precios, el Estado a través del MEIC regula los precios dentro de la cadena arrocera. Eliminación de compras a los productores. Dado el déficit productivo, el sector arrocero industrial, a través de CONARROZ, realiza importaciones. Cualquiera puede importar pagando el arancel de 35%. Cambio de filosofía en cuanto a la seguridad alimentaria, más afín con la capacidad de importar alimentos. Asistencia mayoritariamente privada. Retraimiento de la labor de investigación por parte del Estado, la producción y venta de semillas es capitalizada por el sector privado.

Fuente: Elaboración propia.

función de preparar al sector de cara a los actuales y futuros acuerdos de libre comercio, particularmente el TLC con Estados Unidos y República Dominicana.

CONARROZ nace el 30 de mayo del 2002 con la Ley No. 8285 que crea la Corporación Arrocera Nacional, cuyo objetivo, según el Artículo 1° es:

"Establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica, y además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera".

Esto permite a CONARROZ participar directamente en la fijación del precio al productor y en el establecimiento de los márgenes de comercialización. De igual forma, CONARROZ interviene en la determinación de los montos a importar en cada período y se encarga de distribuir esas importaciones entre sus asociados. No obstante, es el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, MEIC, la entidad encargada de la aprobación final de los precios y de autorizar importaciones.

CONARROZ, ha planteado que la crisis del sector arrocero se exacerbará si entra en vigencia el Central American Free Trade Agreement (por sus siglas en inglés), CAPTA, ya que al incorporarse el arroz a los acuerdos, se sumarían otros problemas a los ya existentes. Los principales cuestionamientos de CONARROZ al CAPTA, lo constituyen los procesos de desgravación paulatina y la salvaguarda bilateral incorporados a los acuerdos. La salvaguarda, durante el período de desgravación, únicamente permite retornar al nivel de arranque del arancel de importación (35%), mientras se cierran las posibilidades de uso de las salvaguardas contempladas en la OMC.

Las políticas de fijación de precios, en la cadena costarricense

El punto de partida, en las políticas de fijación de precios, se encuentra en el primer eslabón de la cadena: la producción primaria. Las estimaciones de los costos de producción para los productores son realizadas por CONARROZ (véase cuadro No. 8), con base en ello el MEIC, fija el precio al productor.

CUADRO No. 8

COSTA RICA COSTOS DE PRODUCCIÓN Y PRECIO AL PRODUCTOR RECOMENDADOS POR EL MINISTERIO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMERCIO, MEIC, PARA LA FIJACIÓN DE PRECIOS

Junio /1998 a Febrero/ 2003

En colones corrientes/ hectárea

Concepto Jun-98 Ene-99 Ene-00 Ene-01 Ene-02 Feb-03
Mano de obra directa Labores Mecanizadas Materiales Otros Gastos administrativos y de ventas Gastos financieros Total costos x hectárea Precios al productor 10,318 103,061 94,063 18,748 36,128 19,211 281,528 5,508 11,780 106,380 99,728 19,210 42,284 21,976 301,288 5,888 12,879 120,407 109,348 21,982 46,100 24,342 334,958 6,240 14,242 124,96 124,706 29,811 52,725 24,818 370,899 6,240 15,844 123,826 131,309 54,307 54,397 25,433 405,516 6,240 17,378 134,188 143,072 52,598 59,092 29,840 436,130 7,240*

* El precio corresponde al fijado en junio del 2003, aunque en noviembre se incrementó de nuevo el precio al productor a 7,900 (equivalente a unos US$ 260 la tonelada métrica).

Fuente: Corporación Arrocera Nacional, CONARROZ.

El precio nominal recomendado al productor se mantuvo constante, desde enero del 2000 hasta junio del 2003, lo que refleja las dificultades por las que pueden pasar los productores cuando los precios al productor no se ajustan.

La negativa del MEIC se basó principalmente en la tendencia bajista del precio internacional del arroz observada desde 1999; y no en criterios, que partieran de la necesidad de brindar protección a los pequeños productores. Lo anterior evidencia que Costa Rica pareciera estar lejos de lograr mecanismos de protección como los que implementa la política agrícola norteamericana y europea, que otorgan precios de garantía para los productores locales, que operan de manera automática cuando los precios internacionales caen.

La caída en el precio internacional del arroz, que topó piso en el 2002, cuando llegó a alrededor de $100 la tonelada, sometió a los pequeños productores de arroz a una severa crisis. El efecto de esa coyuntura sobre el sector arrocero fue controversial, ya que los industriales que, por lo general, también son grandes productores, pudieron beneficiarse de las importaciones baratas, mientras los pequeños productores luchaban por sobrevivir.

La recuperación de los precios internacionales, a partir del 2003, ha generado un contexto más favorable para los productores nacionales, dado que en las actuales condiciones resulta rentable producir arroz. No obstante, ha quedado en evidencia la volatilidad de este mercado internacional, por lo que no resulta conveniente dejar al libre albedrío el abastecimiento de uno de los principales productos de consumo de la mayor parte de la población.

Orientación de la cadena para Costa Rica

A través de un vistazo de la actividad arrocera local en el ámbito mundial, podemos señalar las siguientes características de la actividad en el país, desde la perspectiva de su ubicación en la cadena global:

  • La producción nacional se orienta exclusivamente al mercado local, por lo que la participación de Costa Rica en la cadena global se basa en importaciones.
  • En los últimos años se ha dado un creciente posicionamiento de las empresas comercializadoras norteamericanas en el abastecimiento de arroz importado (como veremos en la próxima sección).
  • Dependencia casi absoluta de insumos y maquinaria importada.
  • Gran vulnerabilidad e incertidumbre de la producción local, con respecto a las fluctuaciones en los precios internacionales.
  • Están creciendo en importancia los industriales, grandes productores e importadores que desempeñan roles en la producción, industrialización e importación, en lo que frecuentemente se entremezclan empresas integradas verticalmente o comercios.

Podemos observar que el posicionamiento del sector arrocero costarricense en la cadena global no es alentador, ya que el sector juega un papel subordinado dentro de la telaraña que determina su funcionamiento global.

En la determinación de la orientación de la cadena local actúan tres agentes, que buscan consolidar su poder dentro de la misma:

  • Productores e industrializadores locales.
  • Empresas comercializadoras internacionales.
  • Comercializadores e importadores locales.

Productores e industrializadores locales

A diferencia de lo que sucede en la mayoría de las regiones del mundo que producen para el auto-consumo, los productores en Costa Rica, están orientados casi en un 100% hacia el mercado, bajo la lógica de obtener rentabilidad y tomando en cuenta el costo de oportunidad de dedicarse a la actividad.

Entre productores, y entre éstos y los industriales, puede existir cierto nivel de coordinación e integración horizontal y vertical. Por lo general, los grandes productores tienen sus propios beneficios y eventualmente comercializan sus propias marcas, lo que mejora su posición competitiva. La arrocera Costa Rica, situada en Alajuela es una muestra de este tipo de industrias, pues compra arroz, que es empacado y comercializado con marcas propias o de sus clientes minoristas.

Por otra parte, El Pelón de la Bajura ejerce un fuerte liderazgo en la región Chorotega en lo referente a técnicas de cultivo de arroz, producción de semillas certificadas, e investigación sobre técnicas de cultivos más amigables con el ambiente (como la siembra directa sobre rastrojos, que disminuye el uso de químicos y la degradación de los suelos). Para desarrollar estas actividades se han aprovechado de una gestión moderna que ha facilitado que instituciones como la Universidad de Costa Rica, UCR, realicen actividades de investigación en estas instalaciones.

Empresas comercializadoras internacionales

Los estímulos a la producción y a las exportaciones de arroz en Estados Unidos y otras regiones del mundo, han hecho competitivos los precios internacionales en esos países; y, las empresas comercializado-ras no se han hecho esperar para obtener ganancias a partir de la labor de intermediación.

En el caso de las importaciones de Costa Rica, éstas son poseídas por dos empresas comercializa-doras de Estados Unidos, ADM Rice y Rice Company, que se encargan de colocar en el mercado nacional la creciente demanda que no es satisfecha por la producción doméstica (Hernández, 2005: comunicación personal).

En Estados Unidos estas empresas han creado verdaderas redes comercializadoras, que aprovecha las ventajas del río Misisippi. Estados Unidos concentra casi toda su producción en Arkansas, California, Florida, Luisiana, Texas, Misisippi y Missouri. Ahí se concentran los 15 mil productores de arroz de ese país. Casi el 100% de las importaciones de arroz que Costa Rica realiza provienen de Estados Unidos.

Actualmente se dan las condiciones para que esa situación siga afianzándose; ya que a la creciente oferta exportable de este país y a su tradicional agresividad en materia de comercio exterior se agrega el CAPTA, que abre contractualmente el mercado costarricense a las exportaciones de arroz de Estados Unidos. A ello se suma el factor geográfico, ya que mientras se requiere más de un mes para trasladar un contingente de arroz a Costa Rica desde Asia, se requieren solamente ocho días desde Estados Unidos.

Comercializadores e importadores locales

Uno de los mayores cambios en la orientación de la cadena, lo constituyen las alianzas entre industriales, comerciantes e importadores. Del futuro de estas alianzas y de las facilidades que brinden las políticas públicas depende su consolidación como agentes determinantes en el gobierno de la cadena.

Las cadenas de supermercados, que han establecido alianzas con los industriales, para obtener arroz a menores costos y comercializar sus propias marcas, desempeñan un papel cada vez más beligerante por obtener un mayor control dentro de la cadena. Actualmente, empresas ligadas al comercio al detalle participan directamente en la importación no sólo de arroz empacado listo para ser comercializado, sino también de arroz en granza.

En noviembre del 2004, cuando existía el riesgo de desabastecimiento, para la industria local, un grupo de arroceras (Demasa, El Porvenir, Miramar, Costa Rica y la comercializadora Hortifruty, del grupo Más x Menos), importaron 31,000 toneladas de arroz, equivalentes a cerca de dos meses de consumo nacional.

Esta situación no sólo incrementa el poder de negociación de estas empresas frente a los industriales, sino que también pone en riesgo la alianza que debe existir entre productores e industriales.

Costa Rica: cadena global del arroz y UPGRADING

En este acápite abordaremos las posibilidades de upgrading pro-ducción en la cadena de arroz a efectos de derivar las posibilidades de mejorar el posicionamiento de la entidad arrocera nacional en la comercialización internacional y de los logros en el campo de la mejora genética.

Liderazgo y 'upgrading' en la cadena arrocera

Las áreas de 'upgrading' y sus actores

Diferentes empresas situadas, tanto en países desarrollados como del Tercer Mundo, han implementado estrategias de upgrading en diferentes áreas. En el cuadro No. 9 se resumen esas áreas de upgrading, con el propósito de conocer las tendencias existentes a escala mundial.

CUADRO No. 9

PRINCIPALES ÁREAS DE UPGRADING DENTRO DE LA CADENA ARROCERA

Áreas de upgrading Actores Estrategia a consolidar
Producción de semillas Producción de maquinaria e insumos Patentado de variedades de alta demanda: aromáticas, híbridas y genéticamente modificadas Agencias estatales (España, Taiwán, etc.). Empresas transnacionales: (Monsanto, Bayer, Rice Tec, Us Grain Corporation, etc.). Empresas transnacionales (Dupont, Monsanto, Bayer, etc.). Productores del Tercer Mundo (China, Pakistán, Uruguay). Empresas multinacionales, encabezadas por Monsanto y Dupont. Desarrollo de variedades con alta demanda en función de proteger la producción doméstica. Desarrollo de variedades resistentes a pesticidas y herbicidas. Fomento de la industrialización de la agricultura. Gastos en investigación y desarrollo. Esfuerzos por mejorar y rescatar las variedades aromáticas producidas por siglos. Esfuerzos por aprovecharse de la revelación del genoma del arroz y otros avances de investigación.

Continúa…

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53): 63-95, 2007

…viene

Áreas de upgrading Actores Estrategia a consolidar
Industrialización de productos con un mayor valor agregado. Comercialización internacional Comercialización interna Empresas de países desarrollados y algunas de países en desarrollo. (Estados Unidos, España, Uruguay). Empresas comercializadoras internacionales (ADM Rice, Rice Company, Louis Dreifus, etc.). Empresas minoristas internacionales. Empresas nacionales apoyadas o no por instituciones públicas. Diferenciación de productos. Aprovechamiento de variedades con demanda nacional, como base para el upgrading internacional (Arroz de Uruguay y de Valencia). Aprovechamiento de flotas mercantes, tecnologías de información y alianzas con industriales y comercializadores a lo interno de países productores y consumidores. Publicidad promoviendo su consumo, empleo de estrategias de diferenciación de producto. -Promoción del arroz nacional.

Fuente: Elaboración propia.

Como puede apreciarse en el cuadro anterior los esfuerzos por implementar estrategias de upgrading (local, regional o internacional) están presentes a lo largo de todos los segmentos de la cadena. Los encadenamientos, hacia adelante o hacia atrás, estarán en dependencia del eslabón donde esté posesionada la empresa y de su estrategia misma.

El upgrading lo desarrollan las grandes empresas transnacionales que producen insumos y maquinarias, como Bayer y Monsanto, están encadenadas hacia atrás, ya que también están ligadas a la producción de semillas que requieren el uso de estos bienes para un rendimiento óptimo. Existen empresas productoras, como Rice Tec, que tienen sus propias estrategias de industrialización y comercialización internacional.

Sin embargo, este proceso requiere de estrategias políticas. En el caso de los países que han realizado esfuerzos de upgrading con el propósito de proteger al sector productivo doméstico, el éxito de esta estrategia depende en buena medida de la adecuada combinación de esfuerzos públicos y privados, orientados a elevar la productividad y la competitividad del sector en su conjunto, incluyendo la protección del mercado doméstico de la amenaza de importaciones y el fomento del consumo de variedades nacionales.

Opciones de 'upgrading' para el sector arrocero costarricense

En el caso de la actividad arrocera costarricense, la inserción en las cadenas internacionales no es promisoria para el sector. Como ha ocurrido con la mayoría de los granos básicos, la inserción en las cadenas internacionales se ha dado, no a partir de un esfuerzo que responda a una estrategia de inserción internacional, sino a través de un proceso fortuito en el que se vio envuelto el sector, cuando con el proceso de apertura se eliminaron las barreras externas. De manera que, sin una preparación previa, el sector arrocero que tradicionalmente estuvo protegido, quedó expuesto a los vaivenes del distorsionado mercado mundial arrocero.

Así, la cadena del arroz de Costa Rica, que décadas atrás tenía una dimensión muy estrecha, adquirió una connotación internacional. Pero, la incorporación del sector en la cadena global, se da de manera subordinada, ya que la tendencia tiende a ubicar en otras regiones del mundo, no solamente la fabricación de insumos, sino también la producción y comercialización del grano.

Dado el estancamiento de los esfuerzos en el campo de la mejora genética y el crecimiento de la productividad, resulta difícil pensar en la consolidación de una estrategia en el corto o mediano plazo similar a la implementada por países como España o Taiwán, basada en la mejora genética. No obstante, estas experiencias nos evidencian aspectos que deberían mejorarse en una estrategia orientada a consolidar el sector arrocero nacional:

  • En la medida de lo posible promover la mejora genética de semillas. Esta mejora debe orientarse no sólo al crecimiento de la productividad, sino también debe considerar la posibilidad de producir nuevas variedades, para el mercado local e internacional.
  • Promover nuevos métodos de producción, que aprovechen el historial medioambientalista de Costa Rica (arroz orgánico, siembra directa sobre rastrojos).
  • Procesamiento industrial, que incentive el punto anterior, lo que implica que la integración debe estar orientada, no solamente a las economías de escala; sino también, de cara al desarrollo de nuevos productos.
  • En el campo de la comercialización, plena identificación del arroz nacional e importado y de las técnicas medioambientalistas usadas; incluyendo la comercialización de variedades nacionales con un mayor valor agregado.
  • El fortalecimiento de alianzas entre los agentes situados en

los diferentes segmentos de la cadena, con el propósito de incrementar la capacidad de negociación y mejorar la información y reducir costos (insumos, uso de maquinarias, etc.).

Para realizar estas tareas se requiere de una estrategia que involucre a los sectores interesados en superar la crisis (productores, industriales, Estado y universidades).

Productores

La estrategia llevada a cabo por las empresas cafetaleras más destacadas en Costa Rica, demuestra que es posible incorporar un mayor valor al producto a través de una estrategia de promoción y diferenciación de productos. La crisis del café, puso de manifiesto que las empresas que venden productos sin una clara identificación entran en desventaja, con respecto a aquellas que implementan políticas de diferenciación de productos. El sector cafetalero de Costa Rica, implementó una estrategia de diferenciación de productos, a partir de nuevos métodos de producción (como café orgánico) y comercialización que tuvieron como punta de lanza la promoción en Europa y Norteamérica de marcas que promueven el comercio justo y la protección al medio ambiente y un mejoramiento de la calidad a lo interior.

China, India y Egipto, sin tener la bandera del medio ambiente izada tan alta como Costa Rica, aunque con una mayor tradición arrocera, realizan importantes esfuerzos por producir variedades de arroz más cotizadas: orgánicas y aromáticas.

Industriales

En los anaqueles de los supermercados encontramos cada vez una mayor variedad de productos provenientes de otros mercados, fundamentalmente Estados Unidos, España y Uruguay, países que han logrado diferenciar sus productos a través de marcas, empaques y la adición de especias. La mayor parte de esos productos cuentan con una diferencia de precios muy significativa, con respecto a los arroces genéricos.

Por lo tanto, existen varias opciones de mejora competitiva que pueden implementarse en función de participar en este mercado emergente de arroces con un mayor valor agregado:

  • Emular las experiencias exitosas de las firmas arriba mencionadas, con el propósito de suplir la creciente demanda nacional de estos productos.
  • Buscar nuevos productos, más fáciles de cocinar, más acordes con la propia idiosincrasia costarricense (gallo pinto, arroz precocido, condimenta-

do, etc.), o con la tradición medio ambientalista de Costa Rica.

Aprovechar el reconocimiento medio ambientalista ganado por Costa Rica, para que los productos producidos con técnicas más acordes con el ambiente, lleven las debidas especificaciones (arroz orgánico, siembra directa sobre rastrojos, etc.).

Centros de investigación (universidades)

Dado el retraimiento de la labor de investigación por parte de instituciones como el MAG y CNP, las universidades tienen la posibilidad de ser un vínculo importante entre los productores y el avance científico-tecnológico que se da a nivel mundial, por lo que, pueden contribuir a la ampliación de los conocimientos de los productores nacionales.

En esa dirección la estrategia de CONARROZ, de conjugar la investigación en coordinación con diferentes universidades y centros de investigación como el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas, INCAE, Universidad de Costa Rica, UCR, Universidad Nacional, UNA, resulta acertada.

Gobierno

La globalización económica está llevando a una concentración sin precedentes de la industria semillera y de las técnicas de cultivo, volviendo la producción a escala mundial más intensiva en capital, en la medida en que ha ido eliminando a los pequeños productores, dado que no pueden enfrentarse a los altos costos de la producción industrial.

En Costa Rica, con el proceso de apertura la mayor parte de los pequeños productores de la década de los años ochenta han salido de la palestra. De ahí que el gobierno deba realizar esfuerzos, tanto nacionales como internacionales, en función de la conservación de la producción nacional de este alimento básico. Entre las prioridades que podría basarse la labor del Estado tenemos:

  • En tanto los principales competidores de los productores nacionales mantengan subsidiados a sus productores, el gobierno debe mantener protegido al sector, sin que ello implique el estancamiento del fomento competitivo.
  • Fomentar la investigación en coordinación con los productores y las universidades de nuevas variedades y métodos de cultivo que contemplen

no sólo el rendimiento, sino también la calidad del grano.

  • Promover programas de consumo que destaquen las cualidades del arroz producido en el país, lo que implica desarrollar nuevas formas de presentación del grano.
  • Establecer controles que eviten la concentración de la producción, únicamente, en manos de grandes productores, promoviendo el crédito a los arroceros pequeños.

Conclusiones

La forma en que se llevó a cabo la liberalización comercial en Costa Rica, dejó expuesto el sector arrocero local a los vaivenes en los precios internacionales del arroz y a otros factores adversos, generándose cambios importantes en el funcionamiento de la estructura de la cadena arrocera costarricense. Dentro de esos cambios se destacan:

La salida del mercado de los productores de arroz más vulnerables. Aunque tradicionalmente la producción había estado en manos de alrededor de cinco mil productores, la mayoría pequeños y medianos, el 80% de ellos han desaparecido. Lo que refleja que la crisis del sector arrocero está produciendo un cambio en los estratos de productores, afectando particularmente a los más vulnerables.

  • La apertura sin un previo acondicionamiento del sector arrocero a la nueva realidad, ha afectado severamente su estabilidad, dada la dificultad de la producción nacional para competir con las importaciones. El país que a inicios de los años ochenta era autosuficiente en la producción de arroz, ha dejado de serlo y debe importar entre 50,000 y 150,000 toneladas métricas de arroz al año, dejando el abastecimiento de uno de los principales alimentos de los costarricenses a merced de la economía mundial.
  • La apertura a las importaciones ha posibilitado no sólo que comerciantes sino también industriales realicen importaciones, permitiéndoles obtener ganancias extraordinarias cuando los precios internacionales son bajos. Esta situación, por un lado, genera el riesgo de romper el vínculo que debe existir entre la agricultura y la agroindustria y por otro, crea problemas a la hora de implementar políticas para proteger a los productores más vulnerables (como los precios de garantía), ya que muchos industriales también son productores e importadores.

No obstante, pese a los costos que ha tenido que pagar el sector con el proceso de apertura, también se han generado efectos positivos:

  • Junto a la disminución de la participación del sector estatal se ha dado un incremento en la beligerancia del sector privado, el que tiene una mayor conciencia de que las políticas sectoriales deben conducir al incremento de la eficiencia del sector en su conjunto.
  • Se ha dado un fortalecimiento de las asociaciones y cooperativas de productores e industriales, vinculados entre sí a través de CONARROZ. Esta última busca consensuar con el sector estatal una estrategia conjunta de apoyo al sector arrocero.
  • Pese a la disminución de la beligerancia del sector estatal, el arroz sigue siendo el único grano básico cuyo precio es regulado de manera oficial, con el propósito de compensar las distorsiones existentes en el mercado internacional. Por lo que, los efectos de la apertura han sido menos dramáticos que en el caso de otros granos básicos como el maíz y los frijoles.

Como compensación, ante la falta de políticas de largo plazo hacia el sector arrocero; CONARROZ se esfuerza por consolidar su agenda de competitividad. No obstante, el alcance de esta propuesta, está en dependencia del apoyo que reciba el sector arrocero del institucional-estatal.

Recomendaciones

Una de las hipótesis principales de las cadenas productivas es que la globalización exige vincularse con las empresas líderes más importantes de la industria (Gereffi, 2001), pero el desarrollo no debe de darse de cualquier forma, ya que la incorporación pasiva vuelve vulnerable la producción doméstica con respecto a otras regiones del mundo. En este sentido resulta relevante para los productores e industriales de Costa Rica, observar la evolución de los mercados internacionales y el posicionamiento del sector arrocero costarricense con la finalidad de implementar una estrategia de mejora competitiva para el largo plazo.

Si bien es cierto, la estrategia para el sector arrocero en el corto plazo debe enfocarse en la rentabilidad del cultivo, es necesario tomar en cuenta, dentro de una estrategia de largo plazo, la necesidad de diferenciar el producto en función de preservar los actuales nichos de mercado y participar de las oportunidades que presenta el mercado globalizado.

En cuanto a las políticas estatales de apoyo, éstas deben discriminar en función de los productores más vulnerables, con el propósito no sólo de conservar la producción de este alimento básico, sino también con la finalidad de implementar una política sostenible en términos de empleo.

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Entrevistas

Azofeifa, Carlos. Funcionario MAG.

Hernández, Carlos, 2005 Jefe del Mora, Flor de María, 2004. Directora Departamento Técnico y de Boletín Semanal sobre Granos Control. CONARROZ. Básicos. CNP

Fuentes alternativas de combustibles en Costa Rica: Una visión general de las cadenas de etanol a base de melaza, y de biodiésel Karla Meneses Buchelli** a base de aceite Jorge Andrey Valenciano Salazar** de palma*

A PARTIR DEL CRECIENTE INTERÉS EN COMBUSTIBLES OBTENIDOS DE CULTIVOS AGRÍCOLAS, SE ANALIZAN LAS CADENAS DE PRODUCCIÓN, TANTO DEL ETANOL COMO DEL BIODIÉSEL EN COSTA RICA, ESBOZANDO LAS PERSPECTIVAS DE ESTOS CARBURANTES COMO OPCIÓN COMPLEMENTARIA A LA GASOLINA.

PALABRAS CLAVES: COMBUSTIBLES / COSTA RICA

Introducción

La obtención de combustibles a partir de diferentes tipos de biomasa, y en especial cultivos, ha sido explorada por mucho tiempo. En los últimos años la atención en esos productos ha aumentado notable

* El siguiente artículo se escribió bajo el proyecto llamado “Análisis de las cadenas agroindustriales de Costa Rica: palma aceitera y caña de azúcar” que se desarrolla en la Escuela de Economía, de la Universidad Nacional de Costa Rica.

** Los autores son académicos de la Escuela de Economía y del Centro Internacional de Política Económica, CINPE, de la Universidad Nacional de Costa Rica

Recibido: 18 de abril del 2008. Aceptado: 20 de mayo del 2008.

1. Honty, G y Gudynas, E. 2007: 1.

mente debido a varios factores, tales como las alzas en el precio de los hidrocarburos que han obligado a buscar fuentes de energía substitutivas, y las esperanzas en que permitirán reducir los impactos ambientales del cambio climático.1

En enero del 2008 el precio del barril de petróleo superó por primera vez los $100 dólares en las principales bolsas bursátiles del mundo, lo que se convierte en una carga muy fuerte para los países como Costa Rica que son importadores netos de hidrocarburos. La incertidumbre de aumentos sucesivos en los precios de estos bienes, así como, la escasez inminente del petróleo en los siguientes años, obliga a las autoridades de los países no productores a pensar en opciones energéticas viables complementarias

o sustitutas al petróleo. De hecho, del 2001 al 2006 la factura petrolera en Costa Rica se incrementó un 196.87% pasando de $421 millones a $1.249 millones (ver cuadro No. 1).

El creciente interés en combustibles obtenidos a partir de cultivos agrícolas se debe a varios factores, como la inestabilidad del mercado petrolero, la demanda por energía y las presiones internacionales para abordar los problemas del cambio climático. Para los países latinoamericanos, sobre todo aquellos que carecen o son deficitarios en recursos fósiles, la alternativa de este “petróleo verde” puede ser una llave para reducir sus grados de dependencia externa, y el déficit de la balanza comercial.2

En el caso de Costa Rica la producción de biocombustibles (etanol y biodiésel), se ha convertido en una alternativa interesante a analizar por parte de la Refinadora Costarricense de Petróleo, RECOPE, así como por parte de los ingenios y plantas procesadoras con capacidad instalada para este tipo de combustibles. El interés recae, tanto por el lado de la oferta (ingenios y plantas procesadoras productoras) que ven en el etanol y en el biodiésel una opción de venta interesante, así como por parte de la demanda (consumidores de hidrocarburos e instituciones encargadas de asegurar el suministro del mismo). Vemos como el uso de este tipo de biocombustibles se convierten en una opción complementaria a la gasolina, con la ventaja de que pueden ser producidos con materia prima nacional.

En el presente documento se realizará un esbozo sobre la cadena de etanol y biodiésel en Costa Rica, y sobre las perspectivas del futuro de la producción de estos carburantes.

CUADRO No. 1

COSTA RICA: IMPORTACIÓN DE DERIVADOS DEL PETRÓLEO 2001-2006

MILES DE DÓLARES

Año 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Miles de dólares 420.918 422.793 525.770 699.382 998.031 1.249.569

Fuente: Estadísticas ambientales, Estado de la Nación. 2008.

2. Honty, G y Gudynas, E. 2007: 2.

El caso de la producción de etanol en Costa Rica

Antecedentes de la producción y consumo de etanol en Costa Rica

Costa Rica inició tempranamente un programa de alcohol carburante, en 1978, en la Central Azucarera del Tempisque, CATSA, instalándose la primera destiladora de alcohol anhidro en el país. La destiladora permaneció funcionando de 1979 a 1982 (año en el que fue cerrada por motivos financieros y políticos), y se reabrió posteriormente en 1984. (Chaves 2006:3). La cantidad de alcohol carburante producido en este período puede observarse en el siguiente cuadro:

CUADRO No. 2

COSTA RICA PRODUCCIÓN DE ALCOHOL ANHIDRO CENTRAL AZUCARERA DEL TEMPISQUE, CATSA

1979-1982

Zafra 1979/1980 1980/1981 1981/1982
Millones de litros 2,5 2,1 1,9

Fuente: Elaboración propia con base en Chaves, 2006:3.

La disponibilidad de alcohol producido en CATSA y los altos precios del petróleo del momento, hicieron que el gobierno impulsara un programa de uso de gasohol. Según Chaves (2006:3), el programa operó durante diecinueve meses entre abril de 1981 y noviembre de 1982.

3. Honty, G y Gudynas, E. 2007: 5.

Este programa permitió vender en 1981 más de 2000 m3 de gasolina con una mezcla de 20% de etanol y en 1982 superar los 13.000 m3 con la misma mezcla. Sin embargo, el programa fue clausurado en 1983 y se eliminó el uso de la mezcla.3 La venta de gasohol se desarrolló en treinta y tres estaciones de servicio del área metropolitana.

A criterio de Chaves (1993), el proyecto fracasó en su momento por las siguientes razones: ser opcional y no obligante, existencia de infraestructura deficiente (hidratación) principalmente en las gasolineras, inseguridad sobre los efectos ocasionados sobre los vehículos, tecnología de modificación y ajuste de motores aparentemente poco desarrollada y por último una fuerte campaña en contra, promovida por los grupos de interés.

La falta de experiencia en el momento de aplicar el programa de gasohol en el país, provocó que no se acondicionaran los depósitos de las estaciones expendedoras, ni se dieran las indicaciones básicas al consumidor sobre los cuidados iniciales y posteriores a los motores de los diferentes vehículos que utilizaron la mezcla.4

Posteriormente, en 1988, los altos precios internacionales del crudo, así como el dinámico desarrollo tecnológico y los buenos resultados obtenidos por Brasil con el etanol, hicieron que el gobierno de turno decidiera incorporar una mezcla del 10% en todas las gasolinas nacionales, iniciativa que en la práctica nunca se llevó a cabo (Chaves, 2006: 4).

El 6 de mayo del 2003 se formuló el decreto ejecutivo No. 31087MAG-MINAE y se convocó a varias instituciones a estudiar la viabilidad de impulsar el uso de etanol en Costa Rica. En este decreto se creó la Comisión Nacional del Alcohol y se desarrolló el “Proyecto

4. Ruiz, 1987; citado por Chaves, 2006: 4.

de Distribución de Gasolina con Etanol en Costa Rica”. Este decreto se aprobó en agosto del 2005 y es manejado por RECOPE con el apoyo de la Dirección Sectorial de Energía, DSE, los Ministerios de Agricultura y Ganadería, MAG, del Ambiente y Energía, MINAE, de Obras Públicas y Transportes, MOPT, y la participación de la Liga Agroindustrial de la Caña, LAICA, (Chaves, 2006: 4).

La fase de funcionamiento del plan de “Distribución de Gasolina con Etanol en Costa Rica” empezó en el 2006 en estaciones de las provincias de Guanacaste y Puntarenas, utilizando una mezcla del 5% de etanol adicionada a la gasolina regular.

Generalidades de la cadena de producción de caña en Costa Rica concentrada en la producción de etanol

Localización de la producción

La producción de alcohol en Costa Rica se realiza en tres unidades de producción, dos plantas destiladoras ubicadas en Guanacaste (Ingenio Taboga y Central Azucarera del Tempisque, S.A.) y la planta de deshidratación y rectificación LAICA en Punta Morales (COMEX, 2007). Por lo tanto, la parte de destilación que utiliza materia prima nacional (melaza) para la producción de alco-hol se concentra en la provincia de Guanacaste.

Para el 2003, Guanacaste dedicaba aproximadamente 22.980.69 hectáreas al cultivo de la caña de azúcar. Las variedades más representativas son CP 72-2086 y NA 5642, las que por su alta concentración de sacarosa son ideales para la producción de etanol.

CUADRO No. 3

COSTA RICA TOTAL DE HECTÁREAS DE CAÑA DE AZÚCAR CULTIVADAS EN GUANACASTE SEGÚN VARIEDAD 2003

Región Variedad Área sembrada (ha) Porcentaje
Guanacaste CP 72-2086 NA 56-42 B 80-689 CP 72-1210 SP 70-1284 SP 79-2223 NCo 376 NCo 310 Mezclas y otras 5.447.4 4.934.92 3.428.4 2.798.28 2.648.01 1.371.76 1.251.64 1.100.28 1.884.42 21.7 19.7 13.7 11.2 10.6 5.5 5 4.4 8.2
Total 24.865.11 100,0

Fuente: Chaves, 2006:19.

Los cantones de esta provincia dedicados a la siembra de caña son: Cañas, Liberia, Carrillo, Santa Cruz, Bagaces, Abangares y Nicoya, siendo los más importantes Liberia con 7.821.73 has, Cañas con

6.870.40 has y Carrillo con 6.616.49 hectáreas sembradas.

Según datos de la Dirección de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar, DIECA, para el 2000, la provincia de Guanacaste tenía sembradas el 54.47% del total de hectáreas de caña sembradas en el país, aproximadamente 24.892,81 hectáreas cultivadas.

En la provincia de Guanacaste se encuentran ubicados tres de los dieciséis ingenios de Costa Rica, los que son: El Viejo, CATSA y Taboga. Según datos de LAICA, para la zafra 2005-2006, del total de toneladas métricas de caña de azúcar procesadas en el país aproximadamente el 49.38% se realizaron en los ingenios ubicados en esta provincia, ello significa aproximadamente

1.785.475 toneladas métricas. Además del total de azúcar producida en el país para la zafra 2005-2006, los ingenios de esta provincia generaron el 49.49% del total (aproximadamente 3.535.076 bultos de 50 kg).

Otro aspecto importante a destacar es que en la zona de Guanacaste (Pacífico Seco) tiene una utilización de maquinaria pesada para la siembra, mantenimiento y corta de la caña bastante amplia. Solamente para la parte de cosecha, el Ingenio Taboga tiene aproximadamente un 65% del proceso mecanizado y el Ingenio CATSA un 95%.

En esta región, la mecanización ha producido una disminución paulatina en los requerimientos de personal en los cultivos propios de los ingenios, que pasaron de una contratación media de 1.100 trabajadores en la zafra 1998-1999 a una de 700 en la de 1999-2000. Ya para el 2003 las estimaciones fueron de solamente 400 trabajadores. En el siguiente cuadro, que muestra la evolución de la fuerza de trabajo extranjera en esta zona productiva, se evidencian los impactos de la mecanización en la creación de trabajo (Acuña, G. 2004: 11).

CUADRO No. 4

COSTA RICA EVOLUCIÓN DE LA DEMANDA DE FUERZA DE TRABAJO EXTRANJERA EN LA REGIÓN PACÍFICO SECO GUANACASTE Y PUNTARENAS ZAFRAS 1998-2006

Zafra Demanda de fuerza de trabajo Variación porcentual acumulada
1998-1999 1999-2000 2000-2001 2001-2002 2005-2006 3.200 2.350 1.850 1.650 1.470 --27 -42 -48 -54

Fuente: Ministerio de Trabajo. Área técnica de migraciones laborales. Informe Técnico de Investigación citado por Acuña, G, 2004:11).

Este proceso de mecanización se lleva a cabo en las condiciones topográficas prevaleciente en la zona, como lo son suelos muy llanos donde las máquinas pueden operar sin dificultad. Por otra parte, las máquinas cosechadoras son muy pesadas, y requieren de terrenos secos, compactos y consistentes, condiciones que solamente ofrece la zona de Guanacaste. (Acuña, G. 2004: 10).

Arreglos institucionales dentro de la cadena del etanol

Los cañeros costarricenses se encuentran organizados desde ini

5. http://www.laica.co.cr/qs.asp

cios de la década de los cuarenta, cuando la distorsión del mercado los obligó a unirse para conformar la Junta de Protección a la Agricultura de la Caña. Pero es a partir de 1965 que, por ley, se crea LAICA, cuyo objetivo básico es coordinar la producción, industrialización y comercialización de la caña de azúcar en el país, velando por el mantenimiento de relaciones buenas y equitativas entre los productores de caña y los ingenios de azúcar. LAICA entonces compra, almacena, distribuye, vende, exporta y asesora a sus integrantes, en el mercado (LAICA,5 2008).

Con respecto a la producción de alcohol hidrato y anhidro existen varias instituciones en Costa Rica encargadas de incentivar la producción, a continuación se presentan algunas de ellas:

Refinadora Costarricense de Petróleo, RECOPE

Se creó en 1961 como un ente no estatal, forma parte del Estado a partir de 1974. Su misión es:

“Satisfacer eficientemente las necesidades del mercado de hidrocarburos derivados del petróleo, fuentes alternas y cementos asfálticos, con productos y servicios de calidad, con seguridad industrial y responsabilidad ambiental, contribuyendo al desarrollo sostenible de Costa Rica”.6

Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE

Su principal función es ser ente rector en el sector energético, además de ser el encargado de dictar, desarrollar y coordinar junto con el Estado las políticas respectivas, incluyendo todas las etapas en la producción de hidrocarburos. Esta entidad junto con el MAG mediante el decreto Nº 31087-MAG-MINAE creó una comisión técnica para formular, identificar y diseñar estrategias para el desarrollo de etanol

  1. RECOPE, Plan Estratégico 2004-2015.
  2. http://www.laica.co.cr/ca.asp
  3. Ibidem.

anhidro, destilado nacionalmente y utilizando materias primas locales como sustituto del metilterbutil éter, MTBE, de la gasolina. Desde el punto de vista energético se persigue diversificar las fuentes energéticas, y reducir la dependencia externa de combustibles.

Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, LAICA

En Costa Rica la actividad azucarera está impulsada por ingenios productores de azúcar; diecisiete de éstos conforman la Cámara de Azucareros la que fue instituida el 21 de noviembre de 1949, teniendo como propósito impulsar el progreso de la industria, cooperar en la solución de sus problemas, promover las buenas relaciones entre los productores de caña y dulce, recomendar medidas para mejorar el bienestar de sus trabajadores e impulsar dentro de su esfera de actividad, las iniciativas que contribuyan al engrandecimiento de la Nación, según rezan sus estatutos (LAICA,7 2008).

LAICA es una corporación no estatal con personería jurídica propia sometida al derecho público, encargada de comercializar el azúcar de producción nacional, así como velar por el total y óptimo aprovechamiento de las mieles y demás subproductos, inspeccionando su procesamiento industrial y controlando su mercadeo y calidades (LAICA,8 2008).

Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG

El MAG debe promover la integración, desarrollo y proceso entre el sector productivo (caña de azúcar) y demás instituciones relacionadas, facilitar el proceso de adopción de la tecnología y cambios en la producción que requiere este producto, y en igual forma en los productores (incluye forma de organización así como sus familias).

La Federación de Cámaras de Productores de Caña

Se fundó el 10 de enero de 1972. Le corresponde representar al sector cañero en general, y en particular en LAICA, designando en ella a una parte de los miembros de sus órganos pluripersonales, con sujeción a la ley. Las afiliadas de la Federación son: la Cámara de Productores de Caña del Atlántico, la Cámara de Productores de Caña de Esparza, la Cámara de Productores de Caña de Guanacaste, la Cámara de Productores de Caña del Pacífico, la Cámara de Productores de Caña de San Carlos y la Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur (LAICA,9 2008).

  1. http://www.laica.co.cr/fc.asp
  2. http://www.laica.co.cr/dieca.asp
  3. Ibid.

Dirección de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar, DIECA

DIECA es un organismo con sumisión y dependencia técnica, económica y legal de LAICA, razón por la que no posee personería jurídica ni independencia propia. Surgió coyunturalmente de la imperiosa e ineludible necesidad de brindar la atención tecnológica que la agroindustria azucarera requería y demandaba, en la difícil situación que prevalecía en el país a finales de la década de los setenta e inicios de los ochenta. (LAICA,10 2008).

A partir de 1978 el gobierno promovió el desarrollo conjunto con el sector privado, de un pretencioso y visionario plan de fomento e incentivo a la producción, conceptualizado en los lineamientos del "Programa de Mejoramiento de la Producción e Industrialización de la Caña de Azúcar", proyecto que se complementaba y pretendía desarrollar conjuntamente con el "Programa Nacional para la Producción de Alcohol Carburante" (LAICA,11 2008).

Actualmente en DIECA se concentran y ejecutan, o en su caso se coordinan, la mayoría de las actividades que en materia de generación y transferencia de tecnología agrícola se efectúan en Costa Rica en el cultivo de la caña de azúcar; es por ello que mantiene estrechas relaciones y desempeña un papel de liderazgo en su relación con los productores, empresarios, ingenios, organizaciones públicas y privadas, centros de investigación y educación (universidades) relacionadas directa

o indirectamente con la actividad cañero-azucarera. Las actividades que DIECA desarrolla se ubican principalmente en el área agrícola y son limitadas en lo industrial (LAICA,12 2008).

Segmentos de la cadena de etanol en Costa Rica

El etanol es un subproducto de la agroindustria cañera costarricense; dentro de los segmentos que componen la cadena de etanol tenemos: fase de pre-producción, fase agrícola, fase de transformación agroindustrial e industrial, fase de comercialización y consumo. Para una descripción detallada de todos los procesos ver el gráfico No. 1.

Fase de pre-producción

Incluye adquirir los conocimientos necesarios para realizar todo el proceso, además se debe tener listo el paquete tecnológico necesario para la producción adecuada y eficiente del producto. El paquete tecnológico utilizado puede ser muy simple en eslabones como el agrícola, pero puede ser más costoso y complicado en eslabones como el agroindustrial o el industrial.

Para el caso del etanol debe de haber una serie de requisitos previos antes de iniciar el proceso, los que deben de ser asegurados por el sector público, como: infraes

12. Ibid.

tructura adecuada, capacitación, créditos, una política macroeconómica y comercial clara y definida y una política energética clara.

Además, el sector privado también debe de prepararse con las herramientas (tractores, palas, cuchillos, ingenios, plantas de destilación, etc), y con los conocimientos adecuados para iniciar el proceso. Para el caso de la cadena de etanol, el proceso inicia con la preparación del terreno para sembrar la caña de azúcar (ver Gráfico No. 1).

Fase agrícola

Para el caso de Costa Rica y según LAICA, existen aproximadamente cincuenta y un mil hectáreas de caña de azúcar sembradas y aproximadamente siete mil productores. La fase agrícola incluye la siembra (creaciones de semilleros, siembra, encalado y abonado, cobertura y resiembra), el mantenimiento de las plantaciones (aporca y mantenimiento de surcos, control de plagas, enfermedades y malezas y fertilización de las plantaciones) y cosecha (búsqueda y contratación de mano de obra, corta, carga y transporte de caña).

Con respecto al etanol, solamente tres ingenios tienen la capacidad de producirlo en Costa Rica, y solamente dos de ellos, utilizan materia prima nacional para elaborarlo. En el Cuadro No. 5 se presenta una caracterización de la fase agrícola de los ingenios que producen alcohol en Costa Rica en base a melaza.

GRÁFICO No. 1

COSTA RICA DIAGRAMA DE LA CADENA DE ETANOL EN COSTA RICA

Fuente: Elaboración propia.

CUADRO No. 5

COSTA RICA CARACTERIZACIÓN DE LA FASE AGRÍCOLA DE LOS INGENIOS CON CAPACIDAD DE DESTILACIÓN

2005-2006

Principales características Planta
Taboga CATSA
Ubicación: Provincia Cantón Distrito Número de entregadores de caña Suelos Caña procesada (TM) Principales variedades cultivadas Mecanización del la cosecha Inicio de zafra Final de zafra Ciclo vegetativo del cultivo (meses) Guanacaste Cañas Bebedero 784 Inceptisol (65%) Vertisol (30%) 665.105,7 NA 56-42 (33.3%) CP 12-2086 (20%) B 80-389 (15%) CP 72-1210 (6.4%) 65% 04/12/05 12/04/06 11-12 Guanacaste Liberia Liberia 1.270 Inceptisol (70%) Vertisol (17%) Mollisol (13%) 555.345,2 NA 56-42 (29.1%) B80-689 (28.9%) CP 12-2086 (14.1%) 95% 12/12/05 28/03/06 11-12

Fuente: Chaves, Marco. 2006: 10.

Fase de transformación: agroindustria e industria

La fase de transformación de la materia prima para la producción de etanol consta de un proceso agroindustrial y otro más industrial. La fase más agroindustrial se lleva a cabo en el ingenio en donde se recibe la caña de azúcar y se muele para extraer el jugo. Posteriormente se procede a la elaboración del azúcar (clarificación del jugo, evaporación, cocimiento y cristalización y por último el empaque del mismo. Como un subproducto del proceso de producción de azúcar se obtiene la melaza, que es la materia prima para la producción de etanol.

En síntesis, el proceso consiste en la extracción del jugo de la caña (sacarosa), éste puede ser convertido en azúcar blanca o negra. Durante el proceso se generan azúcares más sencillos (hexosas) que constituyen las melazas, la que una vez fermentada genera la fuente para obtener el etanol (ver gráfico No. 2).

GRÁFICO No. 2 PROCESO DE PRODUCCIÓN DE ALCOHOL DE CAÑA DE AZÚCAR

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL: 2006: 10.

Con la fermentación de la melaza inicia el proceso industrial de la producción de etanol, que luego pasa por una planta de destilación, y se obtiene el alcohol hidrato, que mediante un proceso de deshidratación se convierte en etanol. También se puede producir etanol mediante la utilización de alcoholes menos puros, los que pasan por un proceso de deshidratación o purificación hasta obtener alcohol anhidro.

En condiciones típicas, solamente utilizando las melazas, resultantes inevitables de la producción de azúcar, se obtienen entre seis y doce litros de etanol por tonelada métrica de caña procesada para producir azúcar (CEPAL, 2006: 9). En caso de que exista interés en producir más etanol, se disminuye proporcionalmente la cantidad de sacarosa convertida en edulcorante, y se desvía más jugo de caña hacia

13. Castillo, 2004 citado por CEPAL, 2006: 10.

la producción de etanol, hasta la situación en que no se produce ningún azúcar, maximizando la cantidad de etanol (CEPAL, 2006: 10). En Costa Rica, a partir de una tonelada de caña con 13-14% de azúcar, se estima obtener de 72 a 78 litros de alcohol anhidro (ver cuadro No. 6).13

Utilizar melaza como materia prima para la producción de etanol es una medida de complementariedad en la producción, en donde lo que se genera es mayor valor agregado mediante la utilización de un subproducto (melaza). Por su parte, utilizar el jugo de caña para la producción de etanol se convierte en una medida sustitutiva (ya que el jugo de caña puede utilizarse para la producción de azúcar), lo que obliga a tomar en cuenta los costos de oportunidad de los precios del etanol contra el azúcar.

CUADRO No. 6

RENDIMIENTOS EN LA PRODUCCIÓN DE ALCOHOL 100% A PARTIR DE DIFERENTES COMBINACIONES DE MATERIA PRIMA

Materia prima Cantidad (toneladas) Alcohol 100% obtenido (litros)
Melaza (45-50% de azúcares fermentables) Jugo de caña (13-14% de azúcar) Jugo de caña (13-14% de azúcar) Melaza (45-50% de azucares fermentables) 1 tonelada 1 tonelada 0.7 toneladas 0.3 toneladas 250-280 72 a 78 125-135*

* El dato 125-135 es la suma de jugo de caña y melaza representadas por 0.7 y 0. 3 toneladas respectivamente.

Fuente: Elaboración propia con base en Odio, 2004 citado por Chaves, 2006.

En Costa Rica solamente exis-del Tempisque S.A y la planta de ten tres ingenios con capacidad de deshidratación y rectificación de planta instalada para la producción LAICA en Punta Morales. Ver Cua-de alcohol las que se encuentran en: dro No. 7. Ingenio Taboga, Central Azucarera

CUADRO No. 7

COSTA RICA

CARACTERIZACIÓN AGROINDUSTRIAL DE LAS UNIDADES FABRILES QUE PRODUCEN ALCOHOL ZAFRA 2005-2006

Características Planta
Taboga CATSA LAICA Punta Morales
Ubicación geográfica: Provincia Cantón Distrito Número de entregadores de caña Capacidad de molienda de caña del ingenio (TM nominales/día). Caña procesada (TM) Azúcar fabricada 96° (TM) Capacidad de destilación planta (lt/día) Melaza producida (TM) Alcohol procesado (litros) Rendimiento de melaza (Kg/TM) Rendimiento industrial (Kg/TM) Origen del alcohol (materia prima) Guanacaste Cañas Bebedero 784 6.500 665.105,7 72.299,7 150.000 24.912,7 13.168.489,4 37,46 108,7 melaza Guanacaste L beria L beria 1.270 6.300 555.345,2 56.470,3 240.000 19.198,9 12.812 244 34,54 101,68 melaza Puntarenas Puntarenas Chomes ----438.555 -98.911.850* --Alcohol hidratado importado

* 2004/2005 Fuente: Chaves, Marco. 2006: 10.

Otro aspecto a destacar, es que del alcohol preparado en Costa Rica, solamente el Ingenio Taboga y CATSA utilizan su propia materia prima (melaza) para elaborarlo; en el caso de la destiladora de LAICA que se encuentra en Punta Morales la elaboración de alcohol destilado se realiza a partir de alcohol hidratado de bajo grado alcohólico (94-65 grados) importado de terceros países. En números tenemos que sólo el 20.8% del alcohol producido utiliza materia prima nacional, el restante 70.2% se producen con alcoholes de menor calidad importados. Ver Cuadro No. 8.

CUADRO No. 8 COSTA RICA IMPORTACIÓN DE ALCOHOL HIDRATO (94-65 GRADOS)

PARA LA ELABORACIÓN DE ALCOHOL CARBURANTE PLANTA DE PUNTA MORALES, LAICA 1985-2005

País Millones de galones Porcentaje de alcohol hidratado importado
Italia España Francia Brasil Otros 46.7 28.3 17.7 17.5 25.8 34,11 20,7 12,9 12,8 19,49
TOTAL 136.0 100,0

Fuente: Elaboración propia con base en Chaves, 2006:14).

Fase de distribución y comercialización

Esta fase del etanol incluye los procesos realizados para poder venderlo, tanto en el mercado nacional como en el internacional.

En el caso del mercado nacional, es RECOPE la encargada de incentivar el consumo en Costa Rica, utilizando el etanol como un agente carburante de la gasolina, en mezclas que van generalmente del 90% gasolina regular y el 10% etanol.

Para el caso de las exportaciones, LAICA es la encargada de comercializarlo y exportarlo, además de otros ingenios privados que también exportan. La planta de LAICA en Punta Morales procesa actualmente alcohol carburante dirigido al mercado norteamericano. Las plantas de Taboga y CATSA elaboran además de etanol carburante, “alcohol neutro” con otros destinos como el industrial y el de licores (Chaves, 2006: 13).

En el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos, Costa Rica se aseguró una cuota de exportación de 31,5 millones de galones de etanol que se exportará hacia los Estados Unidos.

14. Periódico La Nación, 19 de febrero del 2004. http://www.nacion.com/ln_ee/2004/ febrero/19/economia3.html

Consumo

El etanol se utiliza en diversos países del mundo para agregarse a la gasolina en una proporción del 10%, en lugar del MTBE (metilterbutil éter) que se usa tradicionalmente y del que se dice que es muy contaminante.14

Entre enero y junio del 2005, RECOPE realizó pruebas de rendimiento y eficiencia técnica de treinta vehículos que utilizaron una mezcla de 10% de etanol con gasolina regular. Los resultados presentados fueron positivos (Chaves, 2006: 8):

  • Hubo un rendimiento mayor en los vehículos que utilizaron mezcla que con los que utilizaron gasolina regular.
  • No hubo necesidad de mantenimiento correctivo en los vehículos a prueba, pues no se presentaron daños mecánicos en los motores que lo justificaran.
  • Las emisiones de combustibles no quemados (HC) y monóxido de carbono (CO), no superaron los límites nacionales establecidos, y fueron similares a los obtenidos con la gasolina regular actual, no marcando diferencia relevante (Chaves, 2006: 8).

El consumo de etanol en Costa Rica se reinició en febrero del 2006 como un plan piloto para incentivar el consumo de este producto. Empezó a venderse en la provincia de Guanacaste y en los cantones porteños de Puntarenas, Esparza, Montes de Oro, Aguirre, Garabito y Parrita, utilizando 5% de etanol y el 95% de gasolina regular.15

Actualmente el programa de impulso al consumo de etanol continua funcionando en las provincias de Guanacaste y Puntarenas, aunque la cantidad de demanda por parte del público ha tendido a reducirse, debido a que los conductores se quejaron de daños en los motores de los vehículos en los que se utilizaron las mezclas. Sin embargo, lo anterior se debe a la falta de conocimiento por parte de las personas y a la falta de información por parte de RECOPE que no comunicó adecuadamente al consumidor sobre la forma y recomendaciones del uso de alcohol carburante.

Por su parte el gobierno planea que la gasolina tendrá un 10% de etanol y el diésel un 20% de biodiésel en el 2010, si se cumplen las metas de un plan nacional preliminar, elaborado por una comisión. Costa Rica deberá invertir $484 millones en cultivos y en la industria para alcanzar ese objetivo. Esta suma es un 34% de la factura petrolera nacional del 2007, que alcanzó $1.419 millones.16

  1. Periódico La Nación, 8 de julio del 2006. http://www.nacion.com/ln_ee/2006/julio/ 08/pais1.html
  2. Periódico La Nación, 4 de febrero del 2008). .http://www.nacion.com/ln_ee/ 2008/febrero/04/economia1399242.html
  3. Honty, G y Gudynas, E. 2007: 8.
  4. Jank, 2007 citado por Honty, G y Gudynas, E. 2007: 8.

Con respecto al consumo internacional de etanol carburante, hay países que desean reducir su dependencia de la importación de hidrocarburos. Por un lado, Estados Unidos busca bajar las importaciones de petróleo desde Venezuela y el Medio Oriente, y esta razón ha sido explícitamente invocada en las medidas de promoción de bioenergías. Para ello el presidente

G.W. Bush presentó su plan “Veinte en Diez” que pretende reducir en 20% el uso de gasolina durante los próximos diez años. Entre otras cuestiones, esto presupone aumentar el suministro de combustibles renovables y alternativos, alcanzando los 35.000 millones de galones (unos 132.000 millones de litros) de combustibles alternativos en el 2017, lo que representa el 15% del consumo anual de gasolina esperado para esa fecha.17

La Unión Europea, UE, ha fijado como objetivo que un 10% de su consumo de combustibles del 2020 provenga de las biomasas. La Unión es un pequeño productor de etanol carburante, pero muy importante de biodiésel (especialmente Alemania), aunque sus costos de producción son altos. Se generaron 902 millones de litros de bioetanol y 458 millones de biodiésel que se obtienen de un mayor número de variedades.18

Japón está dando los primeros pasos para ampliar su consumo de bioetanol, primero a gasolinas adicionadas al 3% y luego al 10%. Se espera que Japón compre 1,8 millo-nes de litros al año a Brasil para atender esa demanda. Estas medidas tendrán un impacto directo en promover el aumento de la producción de agrocombustibles en América Latina.19

El caso de la producción de biodiésel en Costa Rica

Antecedentes, perspectivas de la producción y consumo de biodiésel en Costa Rica

El biodiésel, se ha convertido en un producto altamente atractivo como alternativa de combustible para ser introducido principalmente en el sector transporte, persiguiendo los objetivos de reducir la dependencia del petróleo, y reducir los efectos negativos del consumo actual de combustible en el medio ambiente.

En el país no se pueden encontrar antecedentes históricos de gran envergadura dedicados a la producción de biodiésel, por el contrario su desarrollo es incipiente y con grandes retos para el futuro. Actualmente solo existen dos plantas privadas que producen biodiésel y lo hacen únicamente para el autoconsumo. Además utilizan otra fuente de materia prima para su producción, diferente al aceite de palma, ya que a pesar de ser el aceite que ofrece los mejores rendimientos en

19. Honty, G y Gudynas, E. 2007: 8.

comparación con otros aceites vegetales, los altos costos limitan su uso para estas empresas.

A nivel nacional, el interés se concentra en abastecer la industria de biodiésel con aceite de palma, para lo que se requiere valorar el potencial de este sector como futuro abastecedor de esta materia prima. La importancia de valorar su potencial responde a la necesidad de dar solución a uno de los principales problemas que implica impulsar esta industria con la capacidad instalada actual, el que está relacionado principalmente con los altos costos de producción.

En el país se realizaron dos estudios por parte de la Comisión de Biodiésel en los que se construyen escenarios de demanda, y se estiman los efectos económicos para RECOPE ante la utilización de biodiésel. En los estudios mencionados los resultados se obtuvieron a partir de la construcción de dos escenarios: el primero considera una mezcla de 1% (B1) y el otro de 5% (B5) de biodiésel.

La conclusión de ambos estudios indicó que sería posible abastecer el escenario B1 en el 2006 y el 2007, sin embargo, esta capacidad sería insuficiente a partir del 2008 porque el país no podría satisfacer la demanda creciente. Por otra parte, la capacidad de producción de biodiésel sería insuficiente en el escenario B5, aún considerando el crecimiento modular máximo de las instalaciones existentes (Comisión Nacional de Biodiésel, 2006).

Además se requiere realizar importantes inversiones para incrementar la capacidad instalada, y conseguir economías de escala que contrarresten los efectos de los altos precios del aceite de palma como materia prima principal. Por ejemplo, en la UE, región donde existe un amplio desarrollo de esta industria, los precios del aceite de palma son del orden de US$31,8/bbl) para pequeñas escalas de planta y US$7,95/bbl para grandes escalas de planta, lo que está muy por debajo del precio promedio internacional de esta materia prima que oscila en el rango del US$51/bbl al US$65/bbl) aproximadamente.

Ante esta problemática y como alternativas de solución, en el país se han desarrollado los siguientes esfuerzos: RECOPE publicó en agosto del 2007 las licitaciones para adecuar su infraestructura de refinamiento para la producción de biodiésel y etanol. De igual manera, la principal empresa productora y procesadora de palma (Palma Tica) anunció el destino del 20% de su cosecha para la producción de biodiésel (CNP, 2007).

Además, existe el proyecto para realizar inversiones para el desarrollo de una agroindustria capaz de procesar la producción de

3.000 hectáreas de palma aceitera en Guácimo, Siquirres, Matina y Talamanca e impulsar el cultivo de

3.500 hectáreas, en Parrita, Quepos

20. Publicado en el periódico la Nación el día 3 de Febrero del 2008.

y Coto Brus. Dentro de esta propuesta se plantea exonerar al pago del impuesto único, quedando únicamente el pago del 13% del impuesto de ventas (La Nación, 2008).20 A pesar de existir propuestas para el desarrollo de esta industria, en el país todavía no se cuenta con ningún marco legal que respalde este conjunto de iniciativas, todas se encuentran actualmente en discusión.

Es por todo lo anterior que para el impulso de la industria de biodiésel, el país deberá orientar los esfuerzos al desarrollo de la capacidad instalada y la diversificación y/o expansión de las fuentes de aprovisionamiento de materia prima, para el aseguramiento y sostenibilidad de la oferta de biocombustibles, así como realizar una importante campaña de concientización y educación ambiental para que los consumidores finales conozcan sus ventajas, y que a la hora de utilizarlo no piensen únicamente en el costo financiero que eso significa.

Costa Rica Generalidades de la cadena de producción de palma concentrada en la producción de etanol

Localización de la producción de la materia prima (palma africana)

La fase agrícola de la cadena del biodiésel, específicamente la relacionada con el cultivo de palma africana está concentrada en el Pacífico Sur del país. Según la zona de cultivo, el Pacífico Sur concentra aproximadamente el 67% del total cultivado en el país, seguido de la región Pacífico Central (31%) y el restante 3% son cultivos recientes de la zona Atlántica. Las zonas de cultivo por región se detallan en el siguiente gráfico.

GRÁFICO No. 3 COSTA RICA ZONAS PRODUCTORAS Y ÁREA CULTIVADA

2007

Parrita-Quepos

15.450 Ha

Palmar-Río Claro-Puerto Jiménez

8.350 Ha Pacífico Coto-Laurel

25.100 Ha

Matina-Guápiles-Siquirres

1.255 Ha Atlántico

Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG, 2005.

Estimaciones21 recientes de la estructura de productores a nivel

21. Es importante aclarar que las estadísticas de empleo y número de productores varían considerablemente y no son cifras oficiales, sino estimaciones de las instituciones relacionadas con el sector, ya que no existe un registros nacional para este sector.

nacional cuantifica un total de 1599 productores de los que el 79% se concentran en la zona sur (CANAPALMA, 2007). El restante 24% se divide entre la zona Pacífico Central y zona Atlántica 12% y 10% respectivamente. Además, se calcula que existen 108 productores independientes y 1491 productores ins-critos en cooperativas (MAG, 2007). Si se agrupan por principales empresas, se observa que es un sector ampliamente dominado por dos empresas: Palma Tica y Coopeagropal. La primera concentra el 44,4% de las hectáreas sembradas y la segunda, el 20,67% siendo ambas las propietarias del 65,07% del total de hectáreas cultivadas en el país (cuadro No. 9).

CUADRO No. 9 COSTA RICA NÚMERO DE HECTÁREAS PRODUCTORAS DE PALMA

2007

Regiones Has. %
Zona Sur 1260 79
Pacífico - -
Central 186 12
Atlántico 153 10
Total 1599 100

Fuente: Elaboración propia con datos de cada gerencia regional del MAG.

Arreglos institucionales dentro de la cadena del biodiésel

La estructura institucional y organizacional de la cadena de biodiésel está formada por un conjunto diverso de actores. Es importante identificar que para el análisis de esta cadena, por un lado se identifican a los actores pertenecientes al sector de palma africana, por ser la materia prima principal para la elaboración de biodiésel, y por otro, a los pertenecientes a la industria del biodiésel. De igual forma, se identifican a los actores que pertenecen al sector público y al privado.

CUADRO No. 10 COSTA RICA ACTORES INSTITUCIONALES DENTRO DE LA CADENA

DE BIODIÉSEL

Sector Institución o participante
Público Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG Consejo Nacional de Producción, CNP Refinadora Costarricense de Petróleo, RECOPE Comisión Nacional de Biodiésel Dirección Sectorial de Energía, DSE Instituto Costarricense de Electricidad, ICE Bancos públicos
Privado Cámara Nacional de Palma, CANAPALMA Asociación Nacional de Palma, ASOPALMA Asociaciones de Productores Cooperativas

Fuente: Elaboración propia.

Con respecto al marco regula-
torio vigente en el país, como se o Recomendar y verificar
indicó existen varios proyectos en las especificaciones técni
discusión, así como la Ley de Bio cas para el biodiésel a la
combustible, que no ha sido todavía luz de las especificaciones
aprobada por el Congreso. recomendadas por la Co
misión de Biodiésel (la
Finalmente, en el estudio rea- ASTM D 6751 -03a).
lizado por RECOPE para el XIII In
forme del Estado de la Nación, se o Realizar una prueba de
mencionan algunas recomendacio laboratorio a efecto de
nes que deberían realizarse en el medir las emisiones de
país, para promover el desarrollo Óxido de Nitrógeno, NOx,
adecuado de la fase industrial de Óxido de Carbono, COx,
biodiésel (Estado de la Nación, Dióxido de Azufre, SOx,
2007) a saber: con la colaboración del
MAG, MINAE y sector
RECOPE debe: productivo de palma en

cuanto al suministro de biodiésel.

El Poder Ejecutivo debe:

  1. o Publicar en el menor plazo posible, la especificación técnica para el B100 utilizada a nivel internacional (ASTM 6751– 03a), con el propósito de facilitar a los interesados la utilización del producto y garantizar de esta forma, la protección al consumidor.
  2. o Analizar un programa de sustitución del diésel fósil con biodiésel, en función del precio, la oferta disponible, la capacidad instalada y la producción de aceite combustible para motores de vehículos encendidos por compresión (motores diésel).
  3. o Elaborar un estudio económico que considere los aspectos socioeconómicos y ambientales del programa de biodiésel, con el objetivo de determinar su factibilidad.
  4. o Incluir dentro de la Agenda Agro 21, una política de fomento de cultivos utilizados para producir biocombustibles.
  5. o Velar por la utilización de residuos biomásicos para producir biocombustibles.

En términos generales, el país todavía no cuenta con un marco legal ni institucional para desarrollar la industria del biodiésel. Sin embargo, por ser una única institución la encargada de los combustibles en el país (RECOPE), el fomento de esta industria va a estar ligada a la capacidad instalada que pueda desarrollar esta institución.

Segmentos de la cadena de biodiésel en Costa Rica

En este apartado se presenta un primer esfuerzo por describir la estructura general de la cadena de biodiésel utilizando la cadena de la palma africana como principal materia prima para su elaboración. Se estima que esta representa aproximadamente el 80% del costo total de la producción del biodiésel.

Las cadenas de los sectores agrícolas y agroindustriales por lo general se construyen a través de la definición de cinco fases o eslabones a saber: Pre-producción, producción agrícola, producción agroindustrial, comercialización y consumo. Para el caso de la cadena en estudio se agrega una fase más a las cinco tradicionales, quedando como estructura central de la cadena las siguientes fases: Pre-producción, producción agrícola, producción agroindustrial, producción industrial, comercialización y consumo final. A continuación se describen cada una de las fases en función de los procesos que contempla cada una.

Fase de pre-producción

Se relaciona con todos los procesos y actividades relativas a la preparación del terreno de cultivo, obtención de la semilla y su respectivo tratamiento.

Para el cultivo de palma se utilizan semillas y clones de semillas, siendo la Agricultural Services & Development, ASD, por sus siglas en inglés, una empresa de Costa Rica, la que controla el abastecimiento a nivel nacional. La preparación del mismo comprende cuatro actividades: la limpieza del terreno (desmonte), tazado, apertura y mantenimiento de caminos, construcción de drenaje y preparación de terreno para resiembra. Para estas actividades las dos principales empresas de la cadena: Palma Tica y Coopeagropal, ofrecen los servicios de maquinaría y asesoría a sus asociados, mientras que los productores independientes deben realizar estas actividades de forma individual.

Fase de producción agrícola

Incluye los procesos de siembra, mantenimiento del cultivo y cosecha.

La etapa de siembra de la palma de aceite está compuesta por cinco etapas. En la primera actividad (previvero) se clasifican las semillas germinadas y se siembran en pequeñas bolsas para ser trasladadas luego de tres meses al vivero, y luego se realizan las labores de cuido con fertilizantes y plaguicidas. En la segunda etapa, vivero, las plantas son trasplantadas hasta que cumplan dieciocho meses. Al final de la etapa de vivero se realiza una inspección rigurosa de las palmas para asegurar uniformidad y características aptas para la siembra en el campo. La tercera etapa corresponde a la siembra de las plantas en el terreno. En la cuarta etapa se realizan las labores de la siembra de la cobertura de leguminosas, que sirven como medio de control de erosión del suelo y maleza, imprescindible para lograr una plantación de palma en buenas condiciones. Finalmente, la quinta etapa corresponde a las labores de resiembra.

La capacidad de cultivo por hectárea de siembra está en función del tipo de plántula que se utilice. Por ejemplo si se siembra con matas tradicionales se puede cultivar un total de 143 matas por hectárea, si es compacta entran aproximadamente 180 y si son clones caben 200 matas por hectárea.

El segundo componente de esta fase es el mantenimiento de la siembra, el que consiste en la fertilización (tres veces por año), control de plagas y maleza (permanentemente) hasta su poda (una vez por año). Para el proceso de siembra y cosecha descrito, existen los servicios de asistencia y asesoría técnica por parte de la Agricultural Services & Development, ASD, Palma Tica, Cooperativa Agrícola de la Palma, Coopeagropal, y el Centro Nacional de Producción, CNP, las que también se encargan de capacitar a los

GRÁFICO No. 4 ESTRUCTURA GENERAL DE LA CADENA DE BIODIÉSEL

Fuente: Elaboración propia.

productores en el control de plagas, manejo de desechos y fertilización. La venta de insumos para esta fase también es abastecida por empresas lideres como Palma Tica y Coopeagropal, y en menor medida participan empresas distribuidoras de insumos agrícolas más pequeñas.

Las plantaciones de palma comienzan a producir frutos de los cuatro a los cinco años de implantadas y alcanzan su mayor producción entre los veinte y veinticinco años. Los racimos, que pesan unos 15-25 kilos, están conformados por 1000 a 4000 frutos de forma ovalada, de tres a cinco centímetros de largo.

Finalmente, el tercer componente de la fase de producción agrícola es la cosecha del fruto. La primera tarea que se realiza durante el período de cosecha es el corte de la fruta, lo que se hace a los 2.5 años de sembrada la planta. El trabajador corta la hoja que la sostiene y las que sean un obstáculo para realizar esta labor, luego procede a la fase de agilar (dividir cada hoja en partes mas pequeñas) y acomodarlas a la par de la base de la planta, luego se realiza el corte del pinzote al racimo, y finalmente, es recolectada de la entrecalle por el boyero. La segunda

22. El coyoleo corresponde al trabajo que se realiza cuando la fruta se desprende del racimo, actividad que comprende el paso del trabajador (coyolero) por cada planta para revisar si quedaron frutos sueltos para ser recolectados.

parte de este componente corresponde a la recolección de la fruta suelta o coyoleo22 y a su respectivo traslado a la planta procesadora.

El cultivo de palma ha evolucionado considerablemente en el país, en 1999 se cultivaron 37.503 hectáreas y para el 2006 está área se incrementó a 52.625. Igual comportamiento ha experimentado la producción medida en toneladas métricas, en 1999 se produjeron 492 mil toneladas y en el 2006, 790 mil. Si se compara las tasas de crecimiento entre ambos años (19992006) se observa que la productividad por hectárea ha evolucionado positivamente, ya que la superficie cultivada aumentó a una tasa del 40%, mientras que las toneladas producidas crecieron a una tasa del 59% (gráfico No. 5).

El incremento de este cultivo mantienen su expansión desde los años cincuenta cuando comenzaron las primeras siembras; en promedio entre 1950 y 1990 en el país existía un total de 11.3 mil hectáreas cultivadas, alcanzando en el período 2000-2005 un promedio de 43.6 mil (cuadro No. 11) y manteniendo su expansión en los dos últimos años como se indicó anteriormente.

GRÁFICO No. 5 COSTA RICA PRODUCCIÓN Y SUPERFICIE CULTIVADA DE PALMA AFRICANA 1999-2006

Fuente: Elaboración propia con datos de la Secretaría Ejecutiva de Planificación del Sector Agropecuario, SEPSA.

CUADRO No. 11

COSTA RICA ÁREA SEMBRADA DE PALMA AFRICANA

Extensión Promedio 1950-1990 Promedio 2000-2005 2006
Hectáreas 11,34 43,66 52,63

Fuente: Elaboración propia con datos de MAG y SEPSA.

Comparativamente, la palma africana pasó a ser el tercer cultivo de mayor extensión en el país para el 2006, mientras que en 1999 estaba ubicada en el lugar No. 5. Su participación dentro del total de hectáreas cultivadas del sector agrícola a nivel nacional, se ha incrementado en dos puntos porcentuales, pasando de representar el 8% en 1999 al 10,3% en el 2006 (cuadro No. 12). Es importante resaltar que es un sector con altas expectativas de expansión principalmente por la mayor demanda internacional de aceite de palma. Por ejemplo la empresa Palma Tica está contemplando el establecimiento de una planta de procesamiento de diez hectáreas en la zona Atlántica, para lo cual requiere un nivel de abastecimiento de materia prima considerable.

El cultivo de palma africana se ha convertido en un fuerte generador de empleo. Sin embargo, la estimación de la cantidad de puestos de trabajo generados es una limitante al no existir registros completos por ser un sector formado por empleo formal e informal, motivo por el cual en algunas ocasiones se establecen supuestos que sirven como puntos centrales para estimar la cantidad de empleo generado por este sector. Por ejemplo para el caso de la piña, se estima que se emplea 1,7 trabajadores por Ha (Programa Nacional de Piña).

CUADRO No. 12 COSTA RICA INCREMENTO DEL CULTIVO DE PALMA AFRICANA

DEL TOTAL DE HECTÁREAS DEL SECTOR AGRÍCOLA En porcentajes

Producto 1999 2006
Café 23,2 19,4
Caña de azúcar 10,1 10,4
Palma africana 8,2 10,3
Arroz 14,1 9,5
Banano 10,7 8,4

Fuente: Secretaría Ejecutiva de Planificación del Sector Agropecuario, SEPSA.

Para el caso de la palma, la Dirección Regional de la Zona Atlántica estimó un trabajador por cada siete hectáreas de cultivo para aquellos casos que son fincas con bajo nivel de tecnificación, mientras que para los cultivos que cuentan con un mayor nivel tecnológico, el empleo generado es de un trabajador por cada diez hectáreas. Sin embargo, para utilizar estos supuestos es necesario realizar el trabajo de campo para poder estimar cuántas de las hectáreas sembradas corresponden a niveles bajos y altos de tecnificación. Si por ejemplo se supone un nivel intermedio de tecnología, se puede estimar un total de un trabajador por cada ocho hectáreas, lo que daría un total de empleo generado para el 2007, de 6.578 empleos directos (área cultivada: 52.625 Has.).

Sin embargo, expertos en el campo llaman la atención de ser cautos a la hora de usar estas cifras, ya que hay un alto número de empleos que no se pueden cuantificar relacionados con la fase de recolección del fruto. Además, existen otras aproximaciones del empleo que distan mucho de la estimada en este documento, por ejemplo, en el Informe Técnico de la Comisión de Biodiésel se estimaron 3.330 empleos directos para el 2004, en comparación con los 5.825 que se calcularían utilizando el supuesto de un empleo por cada ocho hectáreas.

Utilizando el valor estimado de

6.578 empleos directos generados en la actividad de cultivo de palma, se tendría que esta actividad representa el 2.6% del empleo generado en el sector agropecuario y el 0.4% del empleo total del país. A esto abría que agregarle el empleo que generan las plantas procesadoras y comercializadoras, para lo que no se tiene información.

Fase de producción agro-industrial

Esta fase está compuesta por los procesos relacionados con la poscosecha y procesamiento del aceite de palma. En esta fase es relevante tomar en cuenta las actividades de distribución del fruto a la planta de tratamiento, es una actividad que debe analizarse con cautela y detalle, ya que tiene importantes efectos en la distribución del valor agregado a lo largo de la cadena. Su efecto en la distribución de las ganancias podría ser similar al comportamiento observado en otras cadenas agroindustriales, que están formadas por pequeños productores que no cuentan con plantas procesadoras, motivo por el cual entregan su producto apropiándose de una porción muy baja de ganancias, siendo las distribuidoras y procesa-doras las que acaparan la mayor cuota de valor.

En el país existen seis plantas que procesan el aceite de palma y una en construcción. Numar es la propietaria de la planta de San José; Palma Tica de las plantas de Golfito, Aguirre y Parrita; Coopeagropal de la planta de Corredores y CIPA es propietaria de la planta de Osa.23 Por otra parte, el medio de transporte de la fruta a la planta procesadora se realiza comúnmente con tracción mecánica (chapulines o camiones).

Para el intercambio entre productor y comercializador se utiliza como precio de referencia las variaciones de los precios CIF Rótterdam, y mediante un esquema de bonificación al producto tomando en cuenta calidad y volumen. Además, se descuenta si no se cumple con los parámetros de calidad establecidos en la industria. (CINPE, 2007).

El principal destino del aceite de palma es el mercado local, al que se entrega el 65% de la producción nacional, exportándose el restante 35%. La industria alimentaría concentra el consumo de esta materia prima, principalmente en la elaboración de mantecas, margarina, y aceites. Estos tres productos consumen el 88% del aceite de palma del mercado local. La industria oleoquímica es la segunda en demandar esta materia prima para la elaboración principalmente, de productos como las pinturas, jabones, plásticos, velas, entre otros y finalmente, la fase de producción del biodiésel es la que demanda la menor proporción de

23. El trabajo de campo permitirá establecer la dinámica de trabajo de las dos procesadoras de aceite de palma localizadas en la zona de estudio (Corredores y Golfito).

aceite de palma, debido a que es un sector aún incipiente en el país y la producción existente es de autoconsumo, como se mencionó anteriormente.

Con respecto al intercambio comercial del aceite de palma, el país requiere de abastecimiento adicional, a pesar de existir un sector exportador de este producto. Las exportaciones de este sector presentan un comportamiento inestable, experimenta tanto tasas de crecimiento elevadas como tasas de contracción igualmente altas. Esta situación responde a varios factores, el principal es su carácter de producto agrícola, el que depende considerablemente de factores climáticos que ponen en riesgo buenas cosechas, y en segundo lugar, la variabilidad de los precios condicionan el nivel de exportación. Además, mantiene un comportamiento errático similar al de las exportaciones de la industria alimentaría. Por ejemplo, para el 2001 las exportaciones de aceite de palma experimentaron una caída del 36%, tendencia acorde a la del sector alimentario, el que decayó en 2,3%. Únicamente en el 2006 se observa un comportamiento opuesto al sector, mientras que las exportaciones totales de la industria alimentaría crecieron a 15.6%, las exportaciones de aceite de palma cayeron un 23%.

GRÁFICO No. 6 COSTA RICA

CRECIMIENTO DE LAS EXPORTACIONES DE ACEITE DE PALMA Y DE LA INDUSTRIA ALIMENTARIA 2001-2007 MILLONES DE DÓLARES

Fuente: Elaboración propia con datos de Promotora de Comercio Exterior, PROCOMER.

Por otra parte, para el 2006 el aceite de palma se ubicó en el tercer lugar de productos de exportación de la industria alimentaría y en el lugar veintisiete de las exportaciones totales, cayendo nueve lugares en comparación con el 2005 como respuesta a la situación negativa experimentada ese año. Según destino, el aceite de palma se exporta principalmente a México, país que para el 2006 concentró el 79.1% del total exportado, siendo Costa Rica el principal proveedor de este producto en el mercado mexicano, con una participación del 31% de las importaciones de aceite de palma en este país. El segundo destino de exportación es Nicaragua (14.9%) seguido de Panamá (3.8%). Para el 2007, las exportaciones de aceite de palma se recuperaron notablemente, alcanzando el record histórico de exportación (111.47 millones de US$), ubicando a la palma en el segundo lugar de exportación de la industria alimentaría, precedido de los jugos y concentrados de frutas.

El comportamiento errático de las exportaciones del sector se explica en su mayoría por el comportamiento de los precios más que por el de volumen exportado, por ejemplo, para el período 2002-2006 la tasa promedio de crecimiento de las exportaciones medida en dólares fue del 12.5%, mientras que el crecimiento del volumen exportado (medido en KG) fue del 4.2%. Sin embargo, en el 2005 se da un comportamiento atípico en este sentido, ya que mientras las exportaciones en valor aumentaron un 9% en términos de volumen, lo hicieron en un 19.5%. Su principal explicación es el aumento de la demanda de este producto en México, el que tendió a normalizarse en el 2006 (gráfico No. 7).

El procesamiento y producción de aceite de palma a nivel nacional no es suficiente para las demandas locales principalmente de la industria alimentaría, motivo por el cual existe mercado para la importación de este producto, y su dinamismo ha sido volátil en los últimos diez años (cuadro No. 13 y gráfico No. 8), especialmente en el 2002 en el que se incrementaron significativamente las importaciones, consistente con la caída de la producción nacional experimentada en ese año, causado principalmente por efectos climáticos.

GRÁFICO No. 7

COSTA RICA EVOLUCIÓN DE LAS EXPORTACIONES

Fuente: Elaboración propia con datos de Promotora de Comercio Exterior, PROCOMER.

CUADRO No. 13 COSTA RICA IMPORTACIONES DE ACEITE DE PALMA

1998-2007 Miles de US$

País 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Nicaragua Honduras Panamá Estados Unidos de América Guatemala Alemania Argentina Bélgica Canadá China Colombia El Salvador Italia Malasia México República Dominicana Taiwán, Provincia de China Otros 0,0 126,6 1.044,3 133,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 10,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 257,5 46,0 1.017,2 15,6 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 63,0 25,4 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 17,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 109,6 277,7 835,8 31,1 15,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 37,3 169,6 198,0 1.186,7 0,2 32,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 986,4 0,0 0,0 12,2 0,0 392,5 0,0 401,4 0,0 415,2 408,1 3,5 42,6 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 21,1 0,0 20,1 303,5 0,2 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,5 0,0 0,0 14,3 0,4 0,0 0,0 411,7 205,4 163,1 478,6 0,3 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 585,9 1.657,0 213,3 352,2 0,4 0,5 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 0,2 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 456,5 1.180,1 815,3 469,3 0,4 0,4 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0
Total general 1.314,4 1.336,4 106,5 1.306,7 3.379,0 890,6 750,8 1.433,4 2.680,3 2.465,5

Fuente: Promotora de Comercio Exterior, PROCOMER.

GRÁFICO No. 8 COSTA RICA IMPORTACIONES DE ACEITE DE PALMA 1998-2007 En miles de US$

Fuente: Elaboración propia con datos de Promotora de Comercio Exterior, PROCOMER.

La estructura del origen de las importaciones de aceite de palma ha cambiado significativamente desde 1998 hasta el 2004. Éstas venían principalmente de Panamá y representaban el 54% del total, país que ha perdido considerablemente su cuota de mercado, mientras que en 1998 el aceite de palma traído de Panamá representaba el 79,45% de las importaciones totales del país, para el 2007 su participación cayó al 19,03%, siendo Nicaragua el país que ocupa el primer lugar de destino de estas importaciones con cuota del 47.86%, siendo su participación nula en 1998 (cuadro No. 14).

CUADRO No. 14 COSTA RICA ESTRUCTURA DEL ORIGEN DE LAS IMPORTACIONES

País En porcentajes
1998 2007
Nicaragua Honduras Panamá Esados Unidos de América El Salvador Taiwán, Provincia de China 0,00 9,63 79,45 10,15 0,77 0,00 47,86 33,07 19,03 0,02 0,00 0,00

Fuente: Elaboración propia con datos de Promotora de Comercio Exterior, PROCOMER.

Fase de producción industrial

Esta fase está compuesta por dos grandes industrias, la de alimentos y la oleoquímica. Sin embargo, el trabajo divide a esta fase en tres grandes segmentos separando al biodiésel de la industria olequímica, ya que comprende el elemento central de la cadena de estudio.

El proceso completo de producción de biodiésel desde la fase de cosecha del fruto de aceite de palma se describe en el siguiente gráfico:

GRÁFICO No. 9 PROCESO DE PRODUCCIÓN DE BIODIÉSEL

Fuente: Elaboración propia con datos del CNP, MAG, Comisión técnica de biodiésel, CINPE.

La industria del biodiésel es la de menor participación, siendo incipiente su desarrollo en el mercado nacional. Según el XIII Informe del Estado de la Nación, en el país se han estancado los esfuerzos por incorporar el biocombustible en el balance energético nacional (Estado de la Nación, 2007), a pesar de existir estudios que prueban los efectos positivos en el medio ambiente el impacto que representa su producción a nivel nacional es muy fuerte, si no se realizan mejoras en la capacidad instalada de procesamiento y refinería.

En el país esta fase está compuesta únicamente por dos empresas que realizan esta actividad y lo hacen para autoconsumo: Energías Biodegradables ubicada en Cartago y Diesello Verde en Alajuela. Ambas son de formación reciente, la primera se fundó en el 2004 y la segunda en el 2006. Son empresas pequeñas con cinco empleados cada una y se dedican a realizar las fases de producción y comercialización del biodiésel. La principal materia prima utilizada es el aceite quemado donado de los restaurantes y hoteles de la zona. El biodiésel producido es colocado en empresas de transporte público y turístico por medio de canales directos de distribución, ya que el abastecimiento es a pequeña escala.

La opinión de los expertos en estas empresas, ratifica el limitante de costos que implica producir el biodiésel a pequeña escala a partir del aceite de palma. Además, comparten la preocupación de la capacidad de abastecimiento que pueda tener el país en cuanto a territorio cultivado, ya que actualmente la industria alimentaria consume la totalidad de la producción nacional. De igual forma, llaman la atención de la necesidad de invertir en desarrollo tecnológico, para lograr procesos más eficientes en la producción del biodiésel, así como la necesidad de aprobar una ley de biocombustible que oriente el desarrollo de esta industria.

Estas empresas tienen intenciones de producir a gran escala una vez que exista el mandato institucional de comercializar el biodiésel en los puntos de venta de combustibles. Además, cuentan con capacidad instalada para incrementar sus niveles de producción. Por ejemplo, Energías Biodegradables está utilizando apenas el 10% de su capacidad instalada, la que es de treinta y seis millones de litros anuales. Por su parte, Diesello Verde está dispuesto a invertir en la ampliación de su planta que tiene una capacidad de producción de 364.000 litros anuales, utilizando actualmente el 90% de su capacidad instalada.

RECOPE desde el 2006 ha realizado pruebas piloto, tanto para la obtención de alcohol desde otros países, como para la sustitución de combustibles derivados de petróleo por mezclas con biocombustibles en automóviles. En este sentido, en el 2006 se realizaron pruebas para determinar la viabilidad de importar alcohol desde Rusia, y a partir del 2007 se negoció la compra de este producto a un consorcio ruso, debido a la escasez de oferta en el país. Por su parte, la prueba realizada en Barranca de Puntarenas, permitió determinar que el uso de mezclas es beneficioso para aquellos motores que han recibido previamente el mantenimiento necesario, por lo que, a partir del 2008 se inicia la mezcla de diesel con aceites en todos los planteles de RECOPE en el país.

Hasta el 2008 la refinadora ha incorporado 2.1 millones de litros de etanol a la matriz energética nacional, y se espera para finales de este mismo año, haber incorporado 22 millones de litros. La inversión para lograr esta meta es de 15 millones de dólares.

RECOPE tiene como meta haber incorporado 64 millones de litros de biocombustibles a la matriz energética para el 2010, con aceites y alcohol proveído, ya sea, por el mercado nacional como por el internacional, pues, la tarea de la empresa es suministrar el combustible, independientemente de donde sea obtenido.

Con respecto a los proyectos que el país tenga en esta materia, existe una Comisión de Biocombustibles, que entre otras cosas tiene el objetivo de crear un Proyecto de Decreto Ejecutivo y un Proyecto de Ley sobre el tema. Actualmente existen proyectos a nivel del Parlamento, pero éstos no han sido aprobados.

Fase de distribución y comercialización

Se relaciona con las actividades de distribución y colocación del producto al punto de venta para el consumo final. En esta fase se analiza el comportamiento de la comercialización del biodiésel que tiene como destino el mercado automotriz y el de plantas industriales, y como puntos secundarios, los puntos de venta de productos finales de aceite de palma de la industria alimentaría vendida en supermercados, farmacias, entre otros.

Para el caso de interés, se analiza con mayor detalle el proceso de comercialización del biodiésel como combustible alternativo, debiéndose tomar en cuenta que el sector de los combustibles a nivel nacional, está compuesto, tanto por actores del sector público como privado. Los procesos de importación, refinamiento, almacenamiento y venta a granel es un monopolio estatal a cargo de RECOPE, mientras que la comercialización de los combustibles de los planteles de RECOPE a los centros de servicios, planteles de almacenamiento, plantas de envasado, grandes consumidores y distribuidores, está a cargo de las empresas privadas. A pesar de existir diversidad de actores en el negocio de los combustibles, su precio se fija por ley a nivel nacional.

Con respecto a la estructura de distribución de combustibles para la industria automotriz, en el 2006 existían en el país un total de 344 estaciones de servicios, nueve plantas envasadoras de GLP, dos plantas de almacenamiento y envasado de GLP y cinco unidades productoras de alcohol (3) y biodiésel (2).

Consumo

Abarca toda la dinámica de los consumidores finales y sus usos.

El consumo final de energía está concentrado principalmente por el sector de los hidrocarburos. Para el 2006, el 76% del consumo total de energía se concentró en este sector, seguido del sector de electricidad con el 24% (ICE y RECOPE). Por otra parte, la estructura según sector de consumo es la siguiente:24

  • Transporte (tierra, mar y aire) concentra el 55% del consumo de energía.
  • Industrial 20%.
  • Residencial 11%.
  • Servicios y comercio 10%.
  • Agropecuario el restante 4%.

Esta estructura no ha mostrado mayores variaciones en los últimos diez años.

El transporte vehicular es el principal consumidor de gasolina en el país, para el 2006 concentró el 98% de la demanda, de este total el 85% fue consumido por vehículos privados, el5% por transporte público, 6% por el transporte de carga liviana y pesada, y el restante 4% por otros tipos (DSE, 2005).

Conclusiones

La información existente sobre las cadenas de etanol y biodiésel es limitada, por lo tanto existe una necesidad de fomentar estudios que permitan dar respuesta a algunos

24. Dirección Sectoriall de Energía, DSE, 2005.

elementos centrales de la discusión a nivel nacional. Por ejemplo:

  • ¿Cuenta el país con la capacidad de abastecer la materia prima (aceite de palma y melaza) necesaria para la producción de etanol y biodiésel a gran escala?
  • ¿Cómo piensa el país incrementar la capacidad instalada de procesamiento de biodiésel y etanol?
  • ¿Cuáles son los factores críticos que pueden limitar el buen desarrollo de la industria?
  • ¿El fomento de una industria de biodiésel y etanol ligado al fomento del sector de la palma africana ofrece oportunidades (empleo, ingreso y distribución) para los actores involucrados?
  • ¿El costo de oportunidad de utilizar estos bienes agrícolas para la producción de biocombustibles es mayor o menor que utilizarlo para el consumo animal o humano? Y cuando se dice costo de oportunidad debemos tener en cuenta aspectos como: presión sobre los precios, presión sobre el ecosistema y competencia por el uso de la tierra.

Para lograr darle respuesta a estas interrogantes, se requiere la colaboración de todos los actores involucrados: desde el sector público, agilizando procesos, incentivando la investigación para tomar las decisiones más acertadas y mejor estudiadas y generando mecanismos de incentivos correctos, hasta el sector privado, el que debe ser más abierto a la investigación (sobre todo desde las universidades). En este tipo de temas, si el Estado está dispuesto a incentivar el consumo y producción de biocombustibles, entonces las empresas privadas deben colaborar en todo lo posible para poder investigar y tomar las decisiones correctas.

Por otra parte, la situación actual del país pone en la discusión de la política pública importantes retos, que abarcan grandes temas de discusión como lo son: el marco legal para su producción, comercialización y consumo, el aparato institucional que de soporte a esta industria, y las políticas de fomento al desarrollo productivo, con miras a promover una cadena articulada y con reducidas asimetrías en la distribución de las ganancias.

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El Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos, y el Sector Agropecuario: Mauricio Calderón B.* Despejando dudas

PRESENTA Y ANALIZA INFORMACIÓN ACTUALIZADA ACERCA DEL PANORAMA INTERNACIONAL DEL SECTOR AGROPECUARIO, CONTRASTÁNDOSE CON EL TRATAMIENTO DEL SECTOR AGROPECUARIO COSTARRICENSE EN EL MARCO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO, TLC, REPÚBLICA DOMINICANA-CENTROAMÉRICAESTADOS UNIDOS, CON EL PROPÓSITO DE DESPEJAR ALGUNAS DUDAS SOBRE SUS ALCANCES Y CIERTOS EFECTOS POTENCIALES.

PALABRAS CLAVES: AGROINDUSTRIA / ACUERDOS COMERCIALES / TLC / COSTA RICA

El origen de algunas dudas

El tema de la agricultura en el contexto internacional es muy espinoso. En realidad no interesa abordarlo en una visión tan amplia. Sólo que, a raíz del Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos, TLC, o el Tratado, en Costa Rica se suscitó una discusión de la que saltan muchas dudas. Una de ellas procede de algunas manifestaciones de exfuncionarios de Comercio Exterior, cuando se les preguntó de las amenazas que pesan sobre la agricultura costarricense por los subsidios que recibe la producción en los Estados Unidos. La respuesta de

* Ex-catedrático-Investigador de la Universidad Nacional de Costa Rica.

Recibido: 14 de diciembre del 2007. Aceptado: 27 de marzo del 2008.

los exfuncionarios fue que no existía ningún problema, porque los productos estadounidenses con esas características eran, a lo sumo, seis, mencionando algunos: maíz, trigo, etc., y aclararon lo siguiente: los subsidios que se otorgan en Estados Unidos son favorables para el consumidor de Costa Rica porque, gracias a ese subsidio, se importaban productos de ese país con precios muy bajos. Citaron, a propósito de ese argumento, el caso del trigo y el pan; y enfatizaron la importancia de ese producto en la dieta del costarricense. Por otro lado, agregaron, que un producto de gran importancia para Costa Rica: el arroz, está perfectamente protegido, porque la situación vigente en la actualidad se mantiene por los primeros diez años, y, posteriormente, a partir del onceavo año y hasta el vigésimo, se produce la desgravación arancelaria.

Otro tipo de intervenciones se refiere entre otros, a los peligros en la suscripción del Tratado de la Unión para la Protección de Obtenciones Vegetales, 1991 UPOV, al permitir las patentes en plantas vegetales y los efectos que esa posibilidad traerán sobre el pequeño agricultor. Algunos de los opositores a la suscripción del Tratado han dicho que, entre otras restricciones, no se podrá destinar parte de su cosecha (en calidad de semilla) para la siguiente siembra porque esa práctica no se permite. Los que apoyan la suscripción del Tratado aseguran lo contrario, y afirman que la única restricción está en que los agricultores no pueden seguir vendiendo la semilla mejorada que cuente con alguna patente. Por otro lado, los opositores al Tratado afirman que si se siembra una especie propia (de las tradicionales por ejemplo) y, por la acción de la naturaleza durante la polinización (por la intervención del viento, los insectos, etc.), se produce

1. En varias ocasiones se escucha a dirigentes de la Unión de Pequeños Agricultores, UPA-Nacional, una organización de pequeños y medianos productores agropecuarios, en ese mismo sentido. En una ocasión un dirigente empresarial del sector lácteo manifestó que ese sector no estaba muy conforme con las propuestas que quedaron en el Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos, TLC, (que ellos hubieran preferido que el sector quedara por fuera) y que no eran ciertas las versiones del Ministerio de Comercio Exterior, COMEX, que decía por ellos lo contrario. En un debate reciente (jueves 30 de agosto, transmitido por Canal 13), las partes adversas mostraron sendos documentos, suscritos por dirigentes del sector lácteo, afirmando posiciones encontradas.

una mezcla de especies vegetales, con algún vecino que utilice semilla protegida por una patente, eso servirá para ser objeto de una acusación de uso indebido (“pirata agrícola”, podría denominarse) con las sanciones correspondientes: expediente, destrucción de la siembra o requisición de la cosecha, multas, etc.

También, se escucha con cierta insistencia que los productores nacionales, dada la apertura propuesta, no serán capaces de competir con la producción estadounidense, al margen de los subsidios, y que tampoco tiene muchas posibilidades para insertase en el mercado estadounidense, dada la poca capacidad de producción y de exportación. En fin, por todos lados se augura un futuro muy obscuro, sin importar desde luego, la existencia de discrepancias en el seno de un sector.1

Consecuentemente, la existencia de tantas inquietudes es la principal motivación para tratar de aclarar algunos temas relacionados con el sector agropecuario.

Algunos aspectos de la realidad internacional del sector agropecuario

No cabe duda que uno de los principalísimos instrumentos que rigen sobre el comercio internacional del sector agropecuario es el Acuerdo sobre Agricultura de la Organización Mundial del Comercio, OMC, Este Acuerdo tiene cinco premisas básicas:

  • El objetivo a largo plazo, según la Declaración de Punta del Este, es “establecer un sistema de comercio agropecuario equitativo y orientado al mercado”.
  • Se adquiere el compromiso de negociar las “reducciones progresivas sustanciales de la ayuda y la protección a la agricultura… [para que] se corrijan y prevengan las restricciones y distorsiones en los mercados agropecuarios mundiales”.
  • Se persiguen acuerdos en tres esferas: “acceso a los mercados; ayuda interna y competencia de las exportaciones; y las cuestiones sanitarias y fitosanitarias”.
  • En el acceso a los mercados se acordó que “los países desarrollados Miembros, tengan plenamente en cuenta las necesidades y condiciones particulares de los países en desarrollo Miembros, y prevean una mayor mejora de las oportunidades y condiciones de acceso para los productos agropecuarios de especial interés para estos Miembros, con la inclusión de la más completa liberalización del comercio de productos tropicales…”
  • Establecimiento de las siguientes condiciones para las reformas:
  1. o Equidad entre los Miembros.
  2. o La inclusión de temas no comerciales: seguridad alimentaria, protección del medio ambiente, transferencia tecnológica, entre otros.
  3. o Trato “especial y diferenciado” para los países en desarrollo Miembros.
  4. o Consideración de los posibles efectos negativos en los países menos adelantados y los países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios.

Como se puede comprobar, son premisas que orientan completamente hacia el libre comercio, lo que es parte de una ideología dominante. Ahora bien, el Acuerdo en si contiene una serie de aspectos que son básicos:

Los conceptos de medición de las ayudas a la agricultura:

  1. o Medida Global de Ayuda, MGA.
  2. o Medida de la Ayuda Equivalente.
  3. o Medida Global de Ayuda Total, MGA Total.
  1. o Medida de la Ayuda Otorgada en el Período Base, MGA Total de Base.
  2. o Ayuda máxima permitida durante “cualquier año del período de aplicación o años sucesivos”.
  3. o Niveles de Compromiso Anuales y Final Consolidado.
  4. o Nivel de ayuda efectivamente otorgada durante cualquier año de aplicación y años sucesivos, MGA Total Corriente.
  • Productos Comprendidos. “El presente Acuerdo se aplica a los productos enumerados en el Anexo 1 del presente Acuerdo, denominados en adelante “productos agropecuarios”.
  • Salvaguardia Especial, SGE.
  • Ayuda interna. Los compromisos de reducción de la ayuda interna se expresan en Medida Global de Ayuda Total y Niveles de Compromiso Anual y Total Consolidado.

“Las subvenciones a la inversión que sean de disponibilidad general para la agricultura en los países en desarrollo

2. Ver Conferencia Ministerial de la OMC, Seattle, 1999. Informe sobre la Reunión. Agricultura (1).

Miembros y las subvenciones a los insumos agrícolas que sean de disponibilidad general para los productores con ingresos bajos y pobres en recursos de los países en desarrollo Miembros quedarán eximidos de los compromisos de reducción de ayuda interna”.

Es decir, esas ayudas quedan fuera de los indicadores supra. “El porcentaje de mini-mis será… del 10 por ciento” para países en desarrollo Miembros.

Subvenciones a las exportaciones, entendiendo por subvenciones a las exportaciones “las supeditadas a la actuación exportadora”.

Ahora bien, cabe destacar que para implementar los acuerdos, se ha perfeccionado el lenguaje. En el caso de las ayudas internas se crearon tres “compartimentos”, siguiendo los colores del semáforo: verdes, las permitidas; ámbar, las que deben reducirse; y aunque las rojas (prohibidas) no existen, la categoría de azul se creó para “determinados tipos de subvenciones y exenciones de los países en desarrollo”.2

Por la Medida Global de Ayuda Total, MGA Total:

“se entiende la suma de toda la ayuda interna otorgada a los productores agrícolas, obtenida sumando todas las medi-das globales de la ayuda correspondiente a productos agropecuarios de base, todas las medidas globales de la ayuda no referida a productos específicos, y todas las medidas de ayuda equivalentes con respecto a productos agropecuarios, y que con respecto a la ayuda otorgada durante el período base (es decir, la “MGA Total de Base”) y a la ayuda máxima permitida durante cualquier año del período de aplicación o años sucesivos (es decir, los “Niveles de Compromisos Anuales y Final Consolidados”), se especifican en la Parte IV de la Lista de Cada Miembro”. (Artículo 1.h (i)).

Cabe mencionar tres definiciones:

  • Los productos agropecuarios de base son los productos “en el punto más próximo posible de la primera venta” (Artículo 1.b).
  • Por Medida de Ayuda Equivalente se entiende “el nivel anual, expresado en términos monetarios, de ayuda otorga
  1. El Artículo 13 (denominada cláusula de paz) se refiere al período de aplicación en que las “medidas de ayuda” están de conformidad con diferentes partes del Acuerdo: Anexo 2, Artículo 6, Parte V (subvenciones a la exportación). Es un recurso para evitar cuestionamientos sobre las ayudas existentes.
  2. OMC, Comité de Agricultura. Documento G/AG/NG/S/12 del 15 de junio del 2000.

da a los productores de un producto agropecuario de base mediante la aplicación de una o más medidas cuyo cálculo con arreglo a la metodología de la MGA no es posible” con algunas excepciones (Artículo 1.d).

    • El período de aplicación es “el período de seis años que se inicia en 1995, salvo a los efectos del Artículo 13, en cuyo caso se entiende el período de nueve años que se inicia en 1995” (Articulo 1.f).3
    • Consecuentemente, hay tres dimensiones del tema que deben observarse:
  • La estructura y el comportamiento de la ayuda interna.
  • El ámbito de aplicación de la ayuda.
  • El papel de las subvenciones a las exportaciones.

La importancia del tema de las ayudas puede constatarse con un par de ejemplos. En un documento del Comité de Agricultura de la OMC titulado Utilización por los Miembros de categoría de ayuda interna, subvenciones a la exportación y créditos a la exportación,4 los datos correspondientes a las ayudas internas se clasificaron en tres compartimentos (verde, E y D, y azul); la de minimis (ayudas de nivel mínimo previamente definidas); y la MGA Total Corrien-te (la medida global de la ayuda 1.h(ii)). En el siguiente cuadro se “efectivamente otorgada durante muestran los casos de Estados Unicualquier año del período de aplica-dos, las Comunidades Europeas y ción y años sucesivos” (Artículo Japón.

CUADRO No. 1

UTILIZACIÓN DE CATEGORÍAS DE LA AYUDA INTERNA Y SUBVENCIONES A LAS EXPORTACIONES DE ESTADOS UNIDOS, LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y JAPÓN

EN MILLONES DE US$

Categorías de ayuda y subvenciones para exportaciones Estados Unidos 1997 Comunidades europeas 1996 Japón 1997
Ayuda interna total 58.295,7 114.606,1 47.748,3
Compartimento verde Compartimento E y D Compartimento azul De minimis MGA Total Corriente 51.246,0 na 0 811,6 6.238,1 26.597.7 na 25.847,6 914,5 61.264,4 21.611,7 na 0 294,2 25.842,4
Subvenciones a las exportaciones 112,2 6.683,8 0

Compartimento E y D: Ayuda en el marco de las disposiciones sobre trato especial y diferenciado del Apartado 2 del Artículo 6 del Acuerdo sobre Agricultura. na: No aplica.

Fuente: Organización Mundial del Comercio, OMC. Comité de Agricultura. Documento G/AG/NG/S/12 del 15/06/2000. Cuadro 6, pp. 16, 19 y 25.

Aunque se trata de un documento que no expresa las categorías de ayuda recientes (por ejemplo, excluye la “categoría ámbar” que contiene las ayudas que deben disminuirse, y en su lugar aparecen las categorías de “compartimento E y D” y “MGA Total Corriente”), deja ver la estructura de las ayudas internas en esos países. Las ayudas permitidas (compartimento verde) son muy importantes en todos los casos; y las “MGA Total Corriente” para las Comunidades Europeas y Japón (53,5% y 54,1% de la ayuda total, respectivamente), aunque en menor medida en Estados Unidos (10,7% de la ayuda interna total).

Más recientemente, en el Informe sobre el Comercio Mundial 2006 de la OMC aparecen cifras actualizadas de las subvenciones a la agricultura de los Estados Unidos, según “notificaciones de los Estados Unidos a la OMC”,5 parte de las cuales se resumen en el siguiente cuadro.

CUADRO No. 2

ESTADOS UNIDOS: SUBVENCIONES A LA AGRICULTURA PERÍODOS: 1998, 2001 Y PROMEDIO 1995-2001

EN MILLONES DE US$

Categorías de la ayuda interna 1998 2001 Promedio 1995-2001
Ayuda interna total 64.962 72.130 66.187
Compartimento verde Compartimento azul De minímis MGA 49.820 0 4.750 10.392 50.672 0 7.045 14.413 49.917 1.004 4.292 10.974

Fuente: Organización Mundial del Comercio, OMC. Informe sobre el Comercio Mundial. 2006. Cuadro 11. p. 146.

5. Cabe señalar que las cifras de ese mismo concepto basado en otras fuentes de información muestra diferencias importantes, las que se explican en el mismo Informe.

Tres características destacan de la información anterior:

  • La estructura de las subvenciones a la agricultura de parte de los Estados Unidos se mantiene, tal y como lo reflejan los datos del promedio 1995-2001: Compartimento verde dominante (75,4%); en un segundo plano, la ayuda objeto de las reducciones negociadas, contenida en la MGA (16,6%); un pequeño monto destinado a ayuda de niveles mínimos negociados, De minimis, (6,5%); y un Compartimento azul que solo se usó en 1995.
  • La estructura de las subvenciones se modificó a favor de las ayudas contenidas en la MGA (pasó del 16,0% en 1998 al 20,0% en el 2001) y de las de minimis (pasó del 7,3% en 1998 al 9,8% en el 2001) con el consecuente descenso del Compartimento verde (disminuyó del 76,7% en 1998 al 70,3% en el 2001). Comparados con los períodos anteriores a 1998 (con la situación de 1997, por ejemplo) se observa que los cambios son de mayo

6. Sistema Arancelario, SA. Las cuantificaciones de los códigos arancelarios se basan en el detalle del Tomo V del Proyecto 16047 del Poder Legislativo de Costa Rica. Tratado de Libre Comercio República Dominicana -Centroamérica -Estados Unidos. Alcance 44 a La Gaceta 225 del 22 de noviembre del 2005.

res proporciones en el sentido indicado.

Se desprende de los datos anteriores, que la política de otorgar subvenciones de parte de los Estados Unidos se aparta del compromiso del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC sobre la reducción de la ayuda interna. Además, las nuevas proporciones se ajustan conforme se acercan los vencimientos del período de aplicación; es decir, precisamente cuando se debieron negociar las reducciones: Seattle 1999 y Doha 2001, y que ambas Conferencias Ministeriales terminaron en fracasos en estas materias.

El ámbito de aplicación del Acuerdo sobre Agricultura son los “productos comprendidos” en el Artículo 2, los que están mencionados en el Anexo 1, que para Estados Unidos corresponden a unos 1995 códigos arancelarios del Sistema Arancelario, SA:6 Capítulos 1º al 24 del SA (que abarca unos 1840 códigos arancelarios), veintiún Partidas del SA (33.01; 35.01 a 35.05; 41.01 a 41.03; 43.01; 50.01 a 50.03; 51.01 a 51.03; 52.01 a 52.03; 53.01; y

53.02 que abarcan 151 códigos arancelarios), y cuatro códigos del SA (2905.43; 2905.44; 3809.10; y 3823.60). Por supuesto que sobre el particular, cada país tiene su propia lista y en la Parte IV destaca los compromisos de reducción de la ayuda interna correspondiente. “Estos compromisos se expresan en Medida Global de la Ayuda Total” y “Niveles de Compromiso Anuales y Final Consolidados”, según se expresa en el Artículo 6.1 del Acuerdo.

Además, queda claro que, en el período mencionado, las subvenciones a las exportaciones no son el instrumento estratégico de los países indicados, excepto en las Comunidades Europeas (1996) que representan el 5,8% de las ayudas internas. De hecho, los Estados Unidos (las subvenciones a las exportaciones representaron, en 1997, el 0,2% del monto de la ayuda interna) puede subvencionar a trece productos (“sobre los que adquirió compromisos de reducción de las subvenciones”), los que son: trigo, cereales secundarios, arroz, aceites vegetales, mantequilla y aceite de mantequilla, leche desnatada en polvo, queso, otros productos lácteos, carne de bovino, carne de cerdo, carne de aves de corral, ganado bovino lechero vivo, huevos. Por otro lado, todos estos productos están en el Anexo 1 antes mencionado y, por consiguiente, pueden recibir ayuda interna de cualquier tipo.

Consecuentemente, las exportaciones agropecuarias hacia los Estados Unidos pueden verse enfrentadas a las ayudas internas a los productos locales y las exportaciones agropecuarias desde los Estados Unidos están afectadas por los

7. Cfr. WT/MIN (05)/DEC del 22 de diciembre del 2005. Programa de Trabajo de Doha. Declaración Ministerial. Adoptada el 18 de diciembre del 2005.

subsidios internos y las subvenciones. Está por verse qué parte de esos subsidios internos caen en la categoría ámbar, y las condiciones concretas (montos, plazos de reducción, etc.) pactadas para su reducción, y qué parte corresponde con otras categorías, sobre las que no existe ningún acuerdo para su disminución.

Una mirada a las negociaciones internacionales hasta el 2005

Con anterioridad se afirmó que todo el texto del Acuerdo sobre Agricultura expresa la ideología dominante, y, en gran medida, representa el modelo liberal, con algunos matices proteccionistas, propuesto para el desarrollo mundial. Sin embargo, los acuerdos en esta materia han sido relativamente escasos y difíciles de lograr.

En la Sexta Conferencia Ministerial, máximo órgano de la OMC, celebrada en Hong Kong entre el 13 y el 18 de diciembre del 2005, aunque se vislumbraron algunos avances en el tema de las subvenciones a la agricultura, aún se conservan obstáculos duros de roer.

Por ejemplo, según la Declaración Ministerial de la Cumbre de Hong Kong, adoptada el 18 de diciembre del 2005,7 se limitan a decir que “acogen con satisfacción los progresos realizados por el Comité de Agricultura en sesión extraordina-ria desde el 2004 y que constan en dicho informe”, refiriéndose al Informe del Director General de la OMC, Pascal Lamy, en funciones de Presidente del Comité de Negociaciones Comerciales (creado en la Conferencia Ministerial de Doha) que forma parte de la misma Declaración, como el Anexo A.

En términos generales, la Conferencia Ministerial no llegó a acuerdos concretos sobre la reducción de la ayuda interna, aunque tomó algunos acuerdos que prepararon el terreno para llevarla a cabo. En ese sentido se crearon tres bandas para reducir la MGA Total Final Consolidada, algunos lineamientos para reducir la ayuda interna en los principales componentes de distorsión comercial, y se acordó el examen de los criterios del más importante componente de la ayuda interna: el Compartimento verde.

Respecto a la reducción de la “ayuda interna causante de distorsión del comercio” se acordó la creación de tres bandas para la reducción de la MGA Total Final Consolidada, “con mayores recortes lineales para las bandas superiores”. Esas bandas se definen de la siguientes manera: “el Miembro con el nivel más elevado de ayuda permitida estará comprendido en la banda superior; los dos Miembros con el segundo y el tercer niveles más elevados de ayuda, estarán comprendidos en la banda media; y todos los demás Miembros, incluidos todos los países en desarrollo Miembros, estarán comprendidos en la banda inferior”.

No se establecieron los niveles concretos de las reducciones aunque se tomó el siguiente acuerdo:

“Se elaborarán disciplinas para lograr recortes efectivos de la ayuda interna causante de distorsiones al comercio acordes con el Marco. La reducción global de la ayuda interna causante de distorsiones al comercio tendrá que efectuarse igualmente aún en el caso de que la suma de las reducciones de los pagos de la MGA Total Final Consolidada, de minimis y del Compartimento azul fuera de otro modo inferior a la reducción global.”

Por otro lado, se exoneraron de la reducción del nivel de minimis y del recorte global de la ayuda interna causante de distorsión del comercio a los países en desarrollo Miembros “que no tengan compromisos en materia de MGA”.

A raíz de las discrepancias respecto a los efectos, y otros temas, del Compartimento verde, se acordó examinar los criterios que se aplican, “de conformidad con el párrafo 16 del Marco”.

En lo que respecta a las subvenciones a las exportaciones, tema que no es muy importante en la estrategia de ayudas en los países desarrollados Miembros, el acuerdo más importante consistió en limitar hasta finales del 2013 la eliminación de ese tipo de ayudas. La ejecución “se hará de manera paralela y progresiva… de modo que una parte sustancial se realice para fines de la primera parte del período de aplicación”.

Según lo mencionado, tres son los antecedentes importantes de la Cumbre de Hong Kong:

  • La Declaración de la Conferencia Ministerial de Doha, adoptada el 14 de noviembre del 2001.
  • La decisión adoptada por el Consejo General de la OMC el 1º de agosto del 2004, denominada “Marco para establecer las modalidades relativas a la agricultura”.
  • El informe del Presidente del Comité de Agricultura antes mencionado.

Evolución de las negociaciones

A continuación se presenta un breve resumen de los principales

  1. Cfr. WT/MIN(01)/DEC/1 del 20 de noviembre del 2001. El texto está incluido en la Declaración de la Cumbre de Hong Kong.
  2. La Cumbre se realizó entre el 10 y el 14 de setiembre del 2003 en Cancún, México, la que se limitó a reafirmar el “compromiso con el mandato sobre la agricultura establecido en el párrafo 13 de la Declaración Ministerial de Doha”.

aspectos del período de negociaciones que va desde la Conferencia de Doha (noviembre del 2001) a la Conferencia de Hong Kong (diciembre del 2005) sobre la agricultura.

La Conferencia Ministerial de Doha

En la Declaración de la Cumbre de Doha8 el principal fundamento es el Acuerdo sobre Agricultura adoptado desde la creación de la OMC: “recordamos el objetivo a largo plazo… de establecer un sistema de comercio equitativo orientado al mercado mediante un programa de reforma”. Este enunciado se desagrega en tres aspectos:

  • Acceso a los mercados agrícolas.
  • Reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación,… y reducciones sustanciales de la ayuda interna “causante de distorsión del comercio”.
  • Trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, la inclusión de la seguridad alimentaria y el desarrollo rural.

La Cumbre determinó que “las modalidades para los nuevos compromisos… se establecerán a más tardar el 31 de mayo del 2003”, fecha muy cercana a la Quinta Conferencia Ministerial, lo que no se pudo cumplir.9

Los acuerdos del Consejo General del 200410

El Consejo General definió en esa oportunidad tres pilares para la reforma de la agricultura:

  • La ayuda interna.
  • La competencia de las exportaciones.
  • El acceso a los mercados agrícolas.

Estos pilares deberán integrarse con cierta “condicionalidad” del trato especial para los países en desarrollo y la consideración de “otras preocupaciones no comerciales”. Para cada uno de esos pilares se presentó un desglose particular, lo que se trata a continuación.

La ayuda interna

Para el tratamiento de la ayuda interna “causante de distorsión en el comercio” se elaboran algunas premisas:

El trato especial y diferenciado mediante períodos más largos y coeficientes de reducción más bajos, así como acceso a lo dispuesto en el Artículo 6.2

10. Cfr. WT/L/579 del 2 de agosto del 2004. El texto está incluido en la Declaración de la Cumbre de Hong Kong.

del Acuerdo sobre Agricultura para los países en desarrollo.

  • Recortes profundos de la ayuda interna de los países desarrollados Miembros.
  • La MGA Total Final Consolidada y los niveles de minimis permitidos serán objeto de reducciones sustanciales, y el Compartimento azul sujeto a un tope.

En relación con el MGA se mencionan cifras y plazos: se propone una “reducción global” mínima y estratificada del 20% a realizar “en el primer año y durante todo el período de aplicación”. Esto conlleva una discriminación entre los países Miembros. Para evitar “elusión del objetivo”, la MGA Total Final Consolidada por productos tendrá topes. Por otro lado, respecto al Compartimento azul se busca disminuir sus efectos distorsionadores, y la cuota se propone en un máximo del 5% del valor promedio de la producción agrícola del Miembro en un período histórico.

En el Compartimento verde se acuerda examinar los criterios con que se clasifica esta ayuda para asegurar “que no tengan efectos de distorsión del comercio ni efectos sobre la producción, o los tengan a lo sumo en grado mínimo”.

La competencia de las exportaciones

En lo correspondiente a la competencia de las exportaciones se declara que se persigue la eliminación de todas las formas de subvención y se reúnen en cinco tipos:

  • Las subvenciones a las exportaciones, según se consignan en las listas.11
  • Los créditos a la exportación, garantías de crédito o programas de seguros con períodos de reembolsos de más de 180 días.
  • Términos y condiciones de los rubros anteriores que no estén a tono con los acuerdos: pagos de intereses, interés mínimo, primas mínimas, etc.
  • Empresas comerciales del Estado exportadoras con prácticas que distorsionen.
  • Ayuda alimentaria (incluyendo “cuestiones humanitarias y de desarrollo conexos” así como la ayuda “en forma de dona
  1. Cabe aclarar que los países tienen en la Parte V de sus listas, según el Acuerdo sobre Agricultura, los productos sobre los que tienen derecho a dar subvenciones. Ver los casos de Estados Unidos y las Comunidades Europeas en el Cuadro 7 del Anexo.
  2. Cfr. TN/AG/21 del 25 de noviembre del 2005. Este documento está contenido en la Declaración de la Cumbre de Hong Kong.

ción”) que no esté conforme con los acuerdos para evitar desplazamientos del comercio.

Cabe destacar que el interés primordial es la “eliminación total” y lo único que se consigna en el trato discriminatorio es el de plazos mayores para los países en desarrollo, o los menos adelantados, o los importadores netos de alimentos de ambas categorías.

El acceso a los mercados agropecuarios

El acceso de mercados agropecuarios no se trata porque los alcances del presente documento no son suficientes para abordar este tema.

Informe del Presidente del Comité de Agricultura12

El informe del Presidente del Comité de Agricultura, Crowford Falconer, del 25 de noviembre del 2005, contiene algunos avances que se expresan en mayores niveles de concreción respecto a la temática en proceso de negociación, aunque sin mencionar plazos ni fechas concretas.

Ayuda interna

En este informe se afirma una especie de optimismo en las nego-ciaciones al anunciar la “convergencia potencial muy considerable, aunque sobre una base manifiestamente condicional”. Dos términos son claves: “potencial”, porque no hay ningún tipo de acuerdo; y “condicional” porque los planteamientos individuales de disminución están sujetos a comportamientos requeridos de las contrapartes.

CUADRO No. 3

PROGRAMA DE REDUCCIÓN GLOBAL DE LA AYUDA BANDAS FORMADAS POR UMBRALES DE AYUDA Y EL NIVEL DE RCORTE

Bandas Umbrales (En miles de millones de $ EE.UU. Recortes Países1
1 (inferior) 2 (medio) 3 (superior) 0-10 10-60 >60 31%-70% 53%-75% 70%-80% Resto de países desarrollados Estados Unidos y Japón Comunidades Europeas

1.Para los países en desarrollo hay dos propuestas: incluirlos en las bandas correspondientes (inferior) o que exista una banda aparte.

Fuente: TN/AG/21 del 28 de noviembre del 2005.

En relación con la reducción global de la ayuda, el informe señala la creación de tres bandas formadas con dos criterios: los umbrales de ayuda y el nivel de recorte, según se indica en el cuadro anterior:

Para la ayuda de minimis por productos específicos y no referida a productos específicos existe una “zona de empeño”: entre el 50 y el 80% de reducción de los países desarrollados. Para los países en desarrollo se hicieron dos propuestas: 1) ningún recorte, ó 2) el recorte debe ser para los países con compromisos en la MGA en un nivel inferior a dos tercios del recorte de los países desarrollados.

Respecto al Compartimento azul se menciona “la convergencia importante y significativa” para avanzar más allá del Marco de julio del 2004.

Sobre la reducción de la MGA se menciona el avance mediante la

creación de tres bandas formadas a guiente cuadro se aprecia el caso
partir de dos criterios: los umbrales y concreto.
los niveles del recorte. En el si-

CUADRO No. 4

AVANCE DEL PROGRAMA GLOBAL DE AYUDA, MGA UMBRALES Y LOS NIVELES DE RECORTE

Bandas Umbrales (En miles de millones de $ EE.UU. Recortes Países1
1 (inferior) 2 (medio) 3 (superior) 0 -12 ó 15 12 ó 15 -25 > 25 37-60% 60-70% 70-83% Resto de países desarrollados2 Estados Unidos Comunidades Europeas
  1. “La base para situar al Japón en uno u otro de esos dos estratos [2 ó 3] se ha reducido”.
  2. Para los países desarrollados con MGA elevado con respecto al valor medio de la producción agrícola el “acuerdo emergente” (por decir pequeño) es que su recorte sea mayor al de la banda.

Fuente: TN/AG/21 del 28 de noviembre del 2005.

En este caso, el informe hace una mención especial: “ahora se necesita dar un paso para salvar las divergencias que subsisten entre las posiciones, en particular por lo que respecta a Estados Unidos y las Comunidades Europeas”.

Finalmente, con respecto al período base para los topes de los productos específicos hay dos propuestas: 1995-2000 y 1999-2001. Obviamente suponen diferencias muy significativas, especialmente para los países que presentaron aumentos importantes en el último trienio, como en el caso de Estados Unidos.

Competencia de las exportaciones

Básicamente en este tema se mantiene un ambiente de estancamiento. Más allá de la fecha de finalización de las subvenciones a la exportación, no hay coincidencias sobre la manera de llevarla a cabo. En lo que respecta a los créditos siguen habiendo “pendientes” en cuestiones decisivas, al igual que en la utilización de los poderes de monopolio (empresas estatales exportadoras).

En lo que concierne a la ayuda alimentaria el acuerdo es más remoto, puesto que la discusión bajó al plano de lo conceptual, al separar la “ayuda urgente” de la ayuda “para otras situaciones” y evitar “un medio para crear una escapatoria en las disciplinas”.

Finalmente, no hay controversia en el “trato especial y diferenciado”, incluso con respecto a la condición de monopolios de las empresas comerciales del Estado de los países en desarrollo, así como a una prórroga del párrafo 4 del Artículo 9.13

Situación posterior a la Cumbre de Hong Kong

Con la descripción de los antecedentes a la Cumbre de Hong Kong, se observa que lo único que se hizo fue tomar nota de los avances formales de las negociaciones. Quizás lo único “novedoso” fue la definición de los umbrales de la MGA por países, y la ubicación de Japón en la banda media con Estados Unidos. Esto es, sin duda, un aporte raquítico, y lo que es peor, el

13. Se refiere a la prórroga de ciertas subvenciones para los países en desarrollo: costos de comercialización y manipulación, transporte y fletes locales e internacionales, entre otros.

estado de “enfriamiento” que se observa en las negociaciones. Posteriormente, se verán las consecuencias de esa falta de liderazgo en la Conferencia Ministerial.

En dos eventos posteriores a la Cumbre de Hong Kong, recogidos ambos en sendos documentos, se observa muy bien la secuencia de una “muerte anunciada”.

Después de la Cumbre de Hong Kong hasta mediados del 2006

Tras el optimismo que se compartió en la Cumbre de Hong Kong, se estancaron las negociaciones al punto de que el Presidente del Comité de Negociaciones Comerciales, CNC, dispuso la suspensión de las negociaciones de la Ronda a mediados de julio del 2006. Los principales detalles del seguimiento de las negociaciones están recogidos en el informe del Presidente del CNC, titulado Documento de Referencia del Presidente. Medida Global de la Ayuda y nivel de minimis, del 24 de mayo del 2006, en el que se constata el estancamiento en las negociaciones sobre agricultura.

Posteriormente, este informe fue discutido en julio en el CNC y ahí se comentó la “gravedad de la situación”, es decir, el estancamiento de las negociaciones y su incapacidad para cerrar acuerdos al 30 de abril “según lo establecido en la Declaración Ministerial de Hong Kong”. En tales circunstancias, su recomendación fue la de suspender las negociaciones de toda la Ronda, lo que fue aceptado por el CNC, “a fin de permitir la seria reflexión de los participantes”.

El último año: de mediados del 2006 a mediados del 2007

Después de la suspensión de las negociaciones los contactos informales se intensificaron, a raíz de lo cual el Presidente del CNC presentó un informe ante el Consejo General en el que expresaba “que se había reafirmado… la voluntad política de concluir la Ronda”. En medio de esta situación optimista, el CNC reanudó las negociaciones a noviembre del 2006, “respetando los principios habituales de transparencia y no exclusión, con el objeto de dar un carácter multilateral de los numerosos contactos que habían mantenido los Miembros”. Se buscaba una conclusión satisfactoria en el primer trimestre del 2007.

El estado actual de las negociaciones se expresa en el Preámbulo de Pascal Lamy, Director General, del Informe Anual 2007 (al 27 de julio del 2007) de la OMC. Entre los conceptos más importantes destacan los siguientes: “La decisión de reanudar las negociaciones comerciales de Doha en todas las esferas, adoptadas por los Miembros de la OMC en febrero del 2007, aún no han conducido al avance profundo y decisivo que es necesario para llevar la Ronda a una conclusión satisfactoria”. Más adelante, agrega lo siguiente: “para concluir estas negociaciones en un futuro próximo… será necesario que hagamos cuanto antes progresos significativos en las áreas esenciales de las subvenciones y los aranceles sobre los productos agrícolas e industriales”.

Finalmente, en los informes del Presidente del CNC al Consejo General (de mayo y julio del 2007) se renuevan las manifestaciones de optimismo, aunque ahora el “nuevo plazo” para arribar a acuerdos es a “finales del 2007”.

Situación de las propuestas del Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos

¿Cuáles son las principales características de lo negociado para el sector agrícola en el TLC? ¿Existe, suficiente “protección” para los sectores productivos (sensibles) de interés del país? ¿Pueden, los productores y demás interesados del sector agropecuario, “dormir tranquilos” porque no hay peligros que pongan en riesgo su actividad económica?

El sector agropecuario es, sin lugar a dudas, el sector que ha padecido la mayor incertidumbre, en particular porque la decisión de liberar los mercados, eliminar las ayudas estatales y exponerlo a la competencia internacional, genera esa inseguridad.

Uno de los temas centrales en esta discusión es el grado de apertura que se introduce con el TLC. Es claro que esperar mayor protección en el contexto de libre comercio no es posible, porque implica una contradicción absoluta con los propósitos de largo plazo establecidos en la OMC. De modo que la presencia de este tema constituye una especie de reliquia

o vestigio del viejo orden económico y, por consiguiente, es un campo de disputa entre los liberales que dirigen el proceso, y la comunidad de intereses que representan los bastiones del pasado. Desde esa perspectiva, la disputa aquí no es la búsqueda de mayor protección, es la búsqueda de formas eficientes para avanzar en los objetivos liberales de largo plazo, lo que implica, indiscutiblemente, la reducción (hasta lograr la eliminación plena) de los márgenes de protección existente. Por lo tanto, la importancia del sector agropecuario obedece a que ha sido una auténtica carlanca para los liberales más entusiastas; ha sido uno de los mayores obstáculos en el avance del liberalismo económico.

En el Prefacio del Informe Anual del 2006 de la OMC, el Director General, Pascal Lamy, afirma lo siguiente:

“Nuestros problemas en las negociaciones tienen que ver con la agricultura, sector que representa menos del 10 por ciento del comercio mundial, pero que sigue siendo sumamente sensible desde el punto de vista político. Los actores principales no pudieron convenir en las cifras claves para reducir las subvenciones y recortar aranceles, y la imposibilidad de llegar a un acuerdo en esos ámbitos repercutió en los demás elementos de las negociaciones, ya que los gobiernos esperaban un resultado en el comercio agropecuario antes de proseguir las negociaciones sobre los recortes aplicados a los productos industriales, el comercio de servicios o la mejora de las normas de la OMC”.

Por esa razón es que es tan importante tratar de apreciar el avance en ese concepto, en la reducción del nivel de proteccionismo existente en el sector agropecuario que se obtiene con el Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos. En tres aspectos se analizará la reducción del proteccionismo:

  • De las barreras arancelarias.
  • De los diversos programas de ayuda estatal.
  • De las barreras no arancelarias.

La reducción de las barreras La apertura comercial arancelarias con el Tratado de Libre

Comercio República Dominicana-

Es claro que el proceso de Centroamérica-Estados Unidos reducción arancelaria se da por dos mecanismos:

  • Mediante el acuerdo de apertura inmediata o de corto plazo, sobre cierta cantidad de productos, que no necesariamente tiene que ser los mismos de las Partes, consistente en la eliminación total e inmediata de los aranceles o a partir de la entrada en vigencia del Tratado.
    • La apertura parcial o gradual, a un plazo determinado, después de la entrada en vigencia del Tratado.
    • Con el objeto de tener un indicador de carácter general sobre el grado de apertura comercial que se obtendrá con el Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos, se utilizaron las categorías de la desgravación arancelaria, según las listas al Anexo 3.3, que las Partes comprometieron. Además, el tema se abordará en dos niveles:
  • En términos de la totalidad de los códigos arancelarios de las listas indicadas.
  • Para el sector agropecuario en particular, cuya delimitación se obtiene utilizando los códigos arancelarios del Anexo 1 del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC.

14. Ver Cuadro No. 4 del Anexo.

La primera concesión de tipo general en relación con la apertura consiste en la adopción inmediata del trato a la Nación Más Favorecida, NMF, entre las Partes. Este es, por así decirlo, el piso que cada parte adopta, sin interesar el nivel particular, para realizar el comercio entre ambos. Con este principio se nivela la cancha con un solo criterio: no habrá diferencias a favor de otros socios comerciales en materia arancelaria.

El siguiente paso consiste en establecer los términos de la reducción arancelaria. Como se sabe, la tendencia es a eliminar por completo, a largo plazo, las barreras arancelarias entre los países, con el propósito de que los productos originarios se intercambien libremente y en las mismas condiciones a que se somete la producción local. En los términos antes indicados, se establecen dos grupos concretos: los productos que entran de inmediato o en el corto plazo en el esquema del libre comercio, y los que sufran una desgravación arancelaria más pausada, a un plazo determinado.

La lista de Costa Rica al Anexo 3.3 del Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos,14 indica que de los 6.298 códigos arancelarios especificados, el 71,7% de los casos recibirá trato de libre comercio a corto plazo: el 68,9% con la entrada en vigor del Tratado de Comercio y el resto, el 1,8%, “continúan recibiendo un tratamiento de libre comercio”.

La lista de los Estados Unidos al Anexo 3.3 del Tratado15 contiene 10.636 códigos arancelarios, diferencia que solo es indicativa de una mayor especificación de los productos clasificados, el 81,5% de los casos recibirá trato de libre comercio a corto plazo: el 60,2% con la entrada en vigor del Tratado y el resto, el 21,3%, “continúan recibiendo un tratamiento de libre comercio.16 Ver Cuadro No. 5

CUADRO No. 5

COMPARACIÓN DE LOS TÉRMINOS DE LA REDUCCIÓN ARANCELARIA

Plazos Códigos arancelarios especificados
Costa Rica 6.298 Estados Unidos 10.635
Trato de l bre comercio a corto plazo: Entrada en vigor del Tratado Continúan recibiendo un tratamiento de l bre comercio 71,7 81,5 69,9 60,2 1,8 21,3

Fuente: Elaboración propia con base en la Lista de Costa Rica al Anexo 3.3 del TLC y la Lista de los Estados Unidos al Anexo 3.3 del Tratado.

    15.
    Ver Cuadro No. 5 del Anexo.
  1. La Ley de ese país conocida como “La Iniciativa de la Cuenca del Caribe” es el principal instrumento que otorga ese tratamiento comercial.

En el cuadro anterior aparte de la mayor desagregación de la clasificación de los productos de parte de Estados Unidos, lo que es muy ventajoso a efectos de concretar los objetivos comerciales de ese país, dos efectos se aprecian: 1) El nivel del libre comercio entre ambos países, medido con los códigos arancelarios sujetos al libre comercio, crecerá considerablemente. Costa Rica pasará del 1,8 al 71,7% y Estados Unidos del 23,3 al 81,5%. 2) El nivel de apertura inmediata otorgado por Costa Rica es mayor al de Estados Unidos: otorgó el 69,9% frente al 60,2% concedido por los Estados Unidos. En ese sentido, la brecha de trato de libre comercio entre ambos países se redujo, en cerca de diez puntos porcentuales.

La mayor apertura comercial de Costa Rica se ubica en maquinaria y materiales de transporte, en las industrias de alimentos, minerales y de la industria química, y textiles y sus manufacturas. En el caso de los Estados Unidos, la mayor apertura se da en las industrias de alimentos, minerales y de la industria química, textiles y calzado; y maquinaria y material de transporte que, exceptuando las industrias de alimentos,

  1. Los productos con mayor apertura son: las industrias alimentaria, minerales y de la industria química (Capítulos 20-29), los instrumentos ópticos y de precisión (Capítulos 90-96) y los productos de pieles, madera, etc. (Capítulos 30-39). En conjunto representan el 55,1% de los que “continúan recibiendo un tratamiento de l bre comercio”.
  2. A doce años el 0,6% y a quince años el 3,6%.

minerales y de la industria química, no son los sectores donde se concentran, mayoritariamente, los productos que “continúan recibiendo un tratamiento de libre comercio”.17

Después del Tratado Comercial, queda un grupo de códigos arancelarios pendientes del libre comercio, que, en términos generales, la mayor parte será resuelta con el tiempo. En el caso de Costa Rica, los principales grupos pendientes serán liberados en: cinco años (el 4,6%), diez años (19,0%) y doce o quince años (4,2%);18 con esos componentes el libre comercio llegará al 99,5%. Quedan dos pequeños grupos: cinco códigos arancelarios con un plazo de veinte años para llegar al libre comercio; y un grupo de treinta y seis códigos arancelarios protegidos con contingentes los que, por pertenecer al sector agropecuario, se detallan en la siguiente sección.

En el caso de los Estados Unidos los códigos pendientes se concentran en tres grupos principales:

  • El 16,2% “se eliminarán los aranceles según los compromisos existentes en el marco de la OMC” (el 77,6% de los códigos respectivos se concentran en “maquinaria y material de transporte”).
  • El 1,7% (178 códigos arancelarios, todos pertenecientes al sector agropecuario) se mantienen protegidos con contingentes, cuyos detalles se ofrecen con posterioridad.

Un pequeño grupo de cuarenta y cinco códigos (el 0,6%) que quedan libre con la entrada en vigencia del Tratado (0,2%, que pertenecen al Capítulo 98), y el 0.4% en plazos de cinco a quince años.

Como se puede apreciar en la descripción anterior, mientras que en el caso de Costa Rica casi la totalidad del libre comercio se resuelve entre cinco y veinte años, después de la entrada en vigencia del Tratado, el caso estadounidense un 16,2% queda pendiente de las negociaciones en la OMC.

La apertura en el sector Agropecuario19

En primer lugar, a Costa Rica le corresponden 1.069 códigos arancelarios (“productos agropecuarios” descritos y clasificados) entre los que el 48,0% recibirá trato de libre comercio a corto plazo con la entrada en vigor del Tratado de Comercio. El resto tendrá un trato de libre comercio en los siguientes plazos:

  • 5 años, 9,4%.
  • 10 años, 14,0%.
  • 12 años, 3,2%.
  • 15 años, 21,3%.
  • 20 años, 0,5%

19. Ver Cuadro No. 6 del Anexo.

Con esto, el libre comercio abarcará el 96,4% del total de códigos arancelarios, y el resto, el 3,6%, corresponde a los casos protegidos con contingente arancelario, y cuyos detalles se presentan más adelante.

Los “productos agropecuarios” de Estados Unidos se encuentran en

1.991 códigos arancelarios de los que, el 89,7% de los casos recibirá trato de libre comercio a corto plazo: el 63,6% con la entrada en vigor del Tratado y el resto, el 26,1%, “continúan recibiendo un tratamiento de libre comercio”. El 1,3% tendrá la reducción en plazos de cinco a quince años y el resto, el 8,9% corresponde a los casos protegidos con contingente arancelario. Solo dos casos (“yute y demás fibras textiles del líber…”) quedan sujetos a las negociaciones en el marco de la OMC.

Se desprende de la descripción anterior, y aparte de la apertura inicial antes del Tratado, el mayor incremento al libre comercio de corto plazo de Estados Unidos (del 63,6% frente al 48,0% de Costa Rica); y la mayor inclinación de Costa Rica a liberar en mayores plazos (de cinco a veinte años) respecto a Estados Unidos: 48,4% frente al 1,3% respectivamente.

En términos generales, la protección mediante un contingente implica dos efectos contradictorios, desde la perspectiva proteccionista: a) una cuota creciente de importaciones, a través del tiempo, la que ingresa en condiciones de libre comercio, y b) el establecimiento de diferentes ritmos de desgravación arancelaria para los remanentes de importaciones que exceden la cuota. En consecuencia, la cuota implica apertura parcial inmediata, y la desgravación a un cierto plazo pospone la liberalización. Es claro que podría tratarse de un esquema de protección más favorable (frente a un caso de desgravación uniforme en el mismo plazo) a pesar de los efectos de la cuota indicada, dependiendo, claro está, de la importancia relativa del contingente respecto al valor de la producción local.

Los contingentes arancelarios previstos en el TLC para Costa Rica (sobre las importaciones procedentes de Estados Unidos)20 pertenecen, en su totalidad, al sector agropecuario, y ascienden a treinta y seis códigos arancelarios con plazos de desgravación que van desde los cinco años (un caso)21 hasta quince a veinte años (treinta casos)22 y solo

  1. Ver Cuadro No. 8 del Anexo.
  2. Es el producto “papas pre-fritas congeladas”.
  3. El detalle es el siguiente: seis códigos a quince años; dos códigos a diecisiete años y veintidós códigos a diecisiete años de “productos lácteos” y cinco del “arroz”, a veinte años.
  4. Se trata de los productos “papas frescas” y “cebollas frescas”, cada uno con un contingente acumulado, al cabo de quince años, de 384 toneladas métricas (TM) anuales, el que ingresa al país en condiciones de l bre comercio, y continuará aumentando, posteriormente, a razón de seis TM anuales.
  5. Ver cuadro No. 8 del Anexo.

en cinco casos “se mantiene el trato de NMF”.23

Los contingentes arancelarios previstos en el TLC para Estados Unidos (sobre las importaciones procedentes de Costa Rica)24 ascienden a 178 códigos arancelarios pertenecientes al sector agropecuario. Los plazos de desgravación van del libre comercio al entrar en vigencia el Tratado (los dos casos del “etanol”), diez años (seis casos), veinte años (117 casos de los “productos lácteos”) y en cincuenta y tres casos (del azúcar) “se mantiene el trato de NMF”, con un contingente de 11.080 TM, el que crece a razón de 220 TM al año a partir del año quince, después de la entrada en vigencia del Tratado.

Para terminar esta sección caben unos datos adicionales sobre los productos protegidos con un contingente. En primer lugar, se afirmó la ventaja que representa para la política comercial de los Estados Unidos tener una desagregación arancelaria mayor, en vista de que esto le permite mayor precisión en el proceso de liberalización comercial y sus efectos en las industrias afectadas. Por ejemplo, se destacó que Estados Unidos presenta contingentes en 178 códigos arancelarios, mientras que Costa Rica solo los presentaba en treinta y seis casos. Sin embargo, la desgravación arancelaria de Costa Rica, en términos de la codificación estadounidense, es más amplia. Con un par de ejemplos se puede ilustrar este asunto.

Para Costa Rica se indican dos códigos para la “mantequilla” y para Estados Unidos nueve. Sin embargo, en términos de la codificación estadounidense, los códigos costarricenses corresponden a once códigos (en dos casos aplican el contingente de manera recíproca). Por otro lado, la cuota costarricense inicial es de 150 TM mientras que la estadounidense es de 50 TM, lo que tiene efectos adicionales dado que la salvaguardia agrícola en ambos casos produce su activación con un nivel de importaciones del 130% del contingente; es decir, para Costa Rica con 195 TM y para Estados Unidos con 65 TM.

La desgravación arancelaria base (NMF) implicó disminuir del 106% (según datos del Arancel Centroamericano de Importaciones, vigente) al 66% del valor CIF de las importaciones en el caso costarricense, y del caso estadounidense no se dispone de la información inicial, pero el nivel de NMF corresponde a un arancel específico que va de $1,509 a $1,996 por kilo. Ambos casos tienen un período de desgravación de quince años en las mismas condiciones. Adicionalmente, cabe destacar que la “mantequilla” es uno de los trece productos sobre los que Estados Unidos tiene autorización de la OMC para aplicar ayudas directas a sus exportaciones (subvenciones).

En el caso del queso, para Costa Rica se indican seis códigos y para Estados Unidos cincuenta y dos; sin embargo, los códigos costarricenses equivalen a sesenta y uno de la clasificación estadounidense, de los que, veinticinco son comunes para ambos países. Por otro lado, la cuota costarricense inicial es de 410 TM mientras que la estadounidense es de 300 TM, esto tiene efectos sobre la salvaguardia agrícola, dado que para ambos casos la activación se produce con un nivel de importaciones del 130% del contingente; es decir, para Costa Rica con 533 TM y para Estados Unidos con 390 TM. Ambos casos tienen un período de desgravación de quince años en las mismas condiciones. La desgravación arancelaria base (NMF) implicó disminuir del 106% (según datos del Arancel Centroamericano de Importaciones, vigente) al 66% del valor CIF de las importaciones en el caso costarricense, y del caso estadounidense no se dispone de la información inicial, aunque su nivel de NMF son aranceles con más variedad que el caso de la “mantequilla”. Además, cabe destacar que el “queso” es uno de los trece productos sobre los que Estados Unidos tiene autorización de la OMC para aplicar ayudas directas a sus exportaciones (subvenciones).

Los ejemplos anteriores solo sirven para ilustrar la importancia de la inclusión de otras variables para apreciar los términos concretos de las negociaciones implicadas. Por supuesto que faltan otras variables claves para valorar mejor las expectativas de las negociaciones realizadas: el abastecimiento nacional del mercado con producto local e importado (procedentes de Estados Unidos, Centroamérica, República Dominicana o del resto del mundo), lo que permitiría observar la pertinencia de la cuota; el nivel de la MGA por producto; entre otros aspectos. Sin embargo, es claro que con la información disponible, aumentan los indicios de que los términos del TLC favorecen más a los Estados Unidos, y podrían, eventualmente, traer efectos negativos sobre la producción nacional.

Ayuda estatal

En las secciones anteriores se trataron algunos temas relacionados con la ayuda interna aplicada por los Estados Unidos al sector agropecuario, con lo que no es necesario repetirlos. En su lugar, es conveniente mencionar algunos aspectos del caso costarricense.

Costa Rica empezó a eliminar los subsidios estatales, particularmente los otorgados al sector agropecuario, a mediados de la década de los ochenta del siglo pasado, como parte del proceso de advenimiento del dominio del liberalismo económico, aprovechando la crisis de la deuda externa y la condiciona

25. Según datos de la OMC difundidos en el Informe sobre el Comercio Mundial, 2006; sobre una base del monto estadounidense del 2000. De acuerdo con una noticia reciente de La Nación (18 de julio del 2007,

p. 21A), con datos atr buidos a la OMC, el nivel de ayuda de Estados Unidos es de $22.000 millones, con lo que el porcentaje de Costa Rica baja al 0,07% de ese monto.

26. Cfr. El editorial titulado “Fonecafé: un error histórico” en La Nación del 13 de setiembre del 2007, p. 32A.

lidad de la ayuda externa multilateral para paliar el desequilibrio fiscal y dar cabida al pago de la deuda externa. En la actualidad, según los datos de la OMC, Costa Rica tiene, en el 2004, un nivel de la MGA Total Final Consolidado de $15.945,0 (miles de dólares de los Estados Unidos), lo que apenas representa el 0,08% del nivel de los Estados Unidos,25 y no se trata de un país con compromisos para reducir ese nivel dado que este caso, el de los países en desarrollo Miembros, aún no está definido.

Por otro lado, existen en el país sectores muy influyentes y extremistas que rechazan la ayuda estatal, siempre que no afecte a sus intereses. En un caso reciente, con la aprobación de algunas reformas a la Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, Fonecafé, que data de 1992 y que fue reformado en el 2001, criticaron esa decisión, a través del diario La Nación,26 en los siguientes términos:

En primer lugar, reclaman que para sus preferencias no existe acuerdo político:

“A los diputados… les cuesta mucho ponerse de acuerdo para aprobar proyectos de ley tendientes a solucionar los verdaderos problemas del país, como las reformas al sistema financiero, concesión de obra pública, el TLC y las leyes complementarias”,

y segundo, expresan su desacuerdo cuando los asuntos se resuelven (por consenso) en contra de sus puntos de vista:

“Pero esa… ingobernabilidad… se allana… en el caso de iniciativas populistas para conceder subsidios a intereses y grupos de presión, como el proyecto de ley para modificar el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera”.

Su principal argumento es que, ante los cambios en las condiciones de los mercados internacionales, “la industria cafetalera… no se adaptó enteramente ni con suficiente rapidez a las nuevas exigencias internacionales”. Según dicen, “si lo hubieran hecho a principios de los noventa, cuando se dio la crisis que motivó la creación del Fonecafé, habría salido adelante”.

Por esa razón considera que la solución para el caso consiste en “la inserción inteligente de Costa Rica en el comercio internacional (globalización), …permitir que las fuerzas del mercado determinen cuáles son las actividades que debemos producir, es decir, aquellas en donde tenemos verdaderas ventajas comparativas sin subsidios ni proteccionismos de ninguna clase”.

Es decir, aparte de tratarse de simple retórica ideológica, es una generalidad que no tiene mucho sentido para una actividad económica que tiene más de 150 años en el comercio internacional, con más de

55.000 productores de más de

93.000 hectáreas y con $227 millones en exportaciones en el 2006.

Además, se trata de una visión que ni siquiera es compartida (al menos en los hechos), por las economías más desarrolladas del mundo.

Por consiguiente, aquí hay un claro reflejo local de lo que pasa al nivel mundial respecto al sector agropecuario: existe una constante tensión en torno al tema de las ayudas estatales entre los extremistas del liberalismo económico y los que no renuncian (sobre todo en los países desarrollados), a la ayuda estatal dadas a las actividades económicas.

Barreras no arancelarias

El tema de las barreras no arancelarias es bastante contradictorio, tanto en las negociaciones internacionales, principalmente en el seno de la OMC, como en los términos que promueve y defiende el Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos.

En efecto, las fuentes de contradicción son de dos tipos: por un lado, ciertamente existe un ataque amplio y sistemático a todas las formas de obstrucción al libre comercio, lo que se busca en temas tales como los procedimientos administrativos aduanales, la legislación comercial y todo aquello que salvaguarde la salud, la seguridad, etc., de los países (parte de lo que está contemplado en el Acuerdo Sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC), en los aspectos sanitarios y fitosani-tarios (para los que hay un Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC), entre otros, cuyo propósito es, eliminar todo aquello que está dispuesto para obstruir el comercio. Todos estos temas están recogidos, ampliamente, en el TLC en sus diferentes partes.

Por otro lado, y en un sentido realmente contradictorio a la corriente liberal (dado que protege la producción monopólica), se reafirma el tema de los derechos de propiedad intelectual. El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, ADPIC, de la OMC, admite la dicotomía de los objetivos entre: 1) reducir las distorsiones y los obstáculos al comercio internacional; y 2) el fomento de una “protección eficaz y adecuada de los derechos de propiedad intelectual”, los cuales reconoce como “derechos privados”. Ese acuerdo inspiró para que se “adecuara” la legislación nacional, la que ha evolucionado en concordancia con ese mandato (o compromiso) de carácter internacional.

Profundizando la contradicción de objetivos, el mismo ADPIC admite la posibilidad, no obligatoria, de que los Miembros adopten, en sus legislaciones, “una protección más amplia”; y en el marco del Tratado de Libre Comercio República Dominica-na-Centroamérica-Estados Unidos, se incluyen dos dimensiones que lejos de promover el libre comercio, lo debilitan. En efecto, se trata, en varios casos, del alargamiento temporal de la vigencia de las patentes, lo que fortalece la posición monopólica de los creadores de mercancías, y el aumento del ámbito de acción de las patentes.

Para el caso general del Tratado, la disputa está en el aumento del tiempo de vigencia de las patentes “para compensar por retrasos irrazonables”: “retraso en la emisión de la patente de más de cinco años desde la presentación de la solicitud”, o “tres años contados a partir de la fecha de la solicitud del examen de la patente”. En el caso de los productos farmacéuticos y los productos químicos agrícolas la ampliación de plazos es más amplia en el caso de los productos nuevos: “restauración del plazo de la patente para compensar… cualquier reducción irrazonable del plazo efectivo de la patente… relacionado con la primera comercialización del producto”.

Cuando la comercialización requiere de “datos no divulgados sobre la seguridad y la eficacia”, la “protección” de esos datos se extiende a cinco o diez años en los productos farmacéuticos y los químicos agrícolas, respectivamente. En este caso conviene tener presente que la “información no divulgada” es una de las categorías de la producción intelectual tuteladas por el ADPIC.

El Artículo 39.3 del ADPIC expresa lo siguiente:

“Los Miembros, cuando exijan, como condición para aprobar la comercialización de los productos farmacéuticos y productos químicos agrícolas que utilizan nuevas entidades químicas, la presentación de datos de prueba u otros no divulgados cuya elaboración suponga un esfuerzo considerable, protegerán esos datos contra todo uso comercial desleal”.

Por consiguiente, está claro que la fijación de plazos es un asunto que no está regulado y obedece al simple acuerdo entre las Partes, la protección alcanza a productos con “nuevas entidades químicas” y los datos, “cuya elaboración suponga un esfuerzo considerable”, son los datos objeto de protección.

Adicionalmente, mediante los polémicos Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, Convenio UPOV, 1991,27 y el Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento Internacional del Depósito de Microorganismos a los fines del Procedimiento en Materia de Patentes (1980), se comprometen las Partes a ampliar el régimen de patentes sobre áreas nuevas y controversiales.

Ciertamente, el contrasentido se da porque existe un roce entre el fomento de una “protección eficaz y adecuada de los derechos de propiedad intelectual” y la libre compe

27. Cabe mencionar que el Convenio UPOV se ha puesto a conocimiento de la Asamblea Legislativa de Costa Rica y en al menos dos ocasiones fue rechazado por este organismo.

tencia. La protección funciona como un incentivo al agente económico para recuperar y disfrutar de su inversión cuando aporte un nuevo descubrimiento que se traduzca en bienestar para la sociedad (fortaleciéndose un monopolio privado que, por lo general, no admite control estatal), y el derecho que tienen otros agentes económicos, incluyendo los consumidores, a generar y obtener los beneficios de la competencia en ese caso concreto. Ese es precisamente el principal argumento de los liberales al adoptar el mercado como instrumento, por excelencia, para que la sociedad como un todo (incluyendo el ámbito internacional) tome sus decisiones económicas fundamentales. Por consiguiente, la solución a ese problema se encuentra en conceder un plazo razonable al descubridor o inventor para la explotación comercial exclusiva (o monopólica). De modo que mientras más breve sea ese plazo, mayor tiempo para generar competencia y menor tiempo para el monopolio; y a mayor plazo, mayor tiempo para el monopolio y una tardía entrada de la competencia (que podría incluso ser condenada a la obsolescencia) y los beneficios que de ella se espera. El TLC opta por el segundo esquema, con las implicaciones que esa decisión impone.

Otro de los temas “puntuales”, según se decía al principio, es sobre las razones que se exponían para rechazar compromisos tales como la ratificación del Tratado UPOV que, entre otros asuntos, se discutía sobre el uso de parte de la cosecha, de las semillas protegidas, por parte de los agricultores, los problemas de mezcla de variedades, entre otros. Los defensores del Tratado han sido muy enfáticos y afirman que no hay nada de eso, y que todo es parte de la “campaña del miedo” de los opositores al Tratado.

En el Artículo 3.2 de la UPOV (1991) expresa que, para los nuevos Miembros de la Unión, “aplicará las disposiciones del presente Convenio, i) en la fecha en que quede obligado… por lo menos a quince géneros o especies vegetales y, ii) lo más tarde al vencimiento de un plazo de diez años a partir de esa fecha, a todos los géneros y especies vegetales”.

Del Artículo 1º se obtiene las siguientes definiciones:

Variedad:28 “un conjunto de plantas de un solo taxón botánico del rango más bajo conocido… que pueda:

  1. o definirse por la expresión de los caracteres resultantes de un cierto genotipo o de una cierta combinación de genotipos,
  2. o distinguirse de cualquier otro conjunto de plantas por la expresión de por lo menos, uno de estos caracteres,

28. Taxón: (biología) grupo sistemático de cualquier jerarquía. La taxonomía vegetal es la parte de la Botánica que estudia la clasificación de los vegetales.

o considerarse como una unidad, habida cuenta de su aptitud a propagarse sin alteración.

Obtentor

  1. o “persona que haya creado o descubierto y puesto a punto una variedad,
  2. o la persona que sea el empleador de la persona antes mencionada o que haya encargado su trabajo,
  3. o el causahabiente de la primera o de la segunda persona mencionadas”.

Así las cosas, queda claro que se trata de variedad vegetal que implica un “conjunto de plantas”. Este plural cobra sentido con lo establecido en el Artículo 14.5, entre otros.

El Artículo 14 establece el

“alcance del derecho a obtener” y lo especifica en cuatro tipos: 1) Actos respecto del material de reproducción o multiplicación; 2) Actos respecto del producto de la cosecha; 3) Actos respecto de ciertos productos; 4) Actos suplementarios eventuales; y 5) Variedades derivadas y algunas otras variedades. En el párrafo 14.5.a se establece que “las disposiciones de los párrafos 1) a 4) también aplicarán:

i) a las variedades derivadas esencialmente de la variedad protegida; cuando esta no sea a su vez una variedad derivada,

ii) a las variedades que no se distingan claramente de la variedad protegida de conformidad con el Artículo 7”.29

Las especificaciones del Artículo 14.5 se refieren a las “variedades derivadas”; que si bien no se podría afirmar con certeza que incluyen las mezclas accidentales, dependiendo del éxito biológico podrían incluirlo indiscutiblemente. Queda por saber si la probabilidad de que ello ocurra es remota o de otro orden.

En lo correspondiente al alcance por actividad de “derecho a obtener”, el párrafo 14.1 puede ilustrar ese aspecto:

14.1 Actos respecto del material de reproducción o multiplicación: “Se requerirá la autorización del obtentor para los actos siguientes, realizados respecto de material de reproducción o multiplicación de la variedad protegida:

29. El Artículo 7 se refiere al tema de la “distinción” de la variedad vegetal que se requiere en la definición (Artículo 1.v).

i) la producción o la reproducción (multiplicación),

ii) la preparación a los fines de la reproducción o de la multiplicación,

iii) la oferta de venta,

iv) la venta o cualquier otra forma de comercialización,

v) la exportación,

vi) la importación,

vii) la posesión para cualquiera de los fines mencionados en los puntos i) a vi), supra.

Con esa especificación queda totalmente claro que, los derechos sobre obtenciones vegetales no se limitan a evitar que el agricultor “no venda la semilla”. Es claro que los alcances del UPOV (1991) son mucho más amplios.

Ahora bien, es cierto que se admiten excepciones a los alcances del “derecho a obtener”. Dos casos son de particular interés.

En el Artículo 15.2 (excepción facultativa) se establece que:

“No obstante lo dispuesto en el Artículo 14, cada parte contratante podrá restringir el derecho a obtener respecto a toda variedad, dentro de límites razonables y a reserva de la salvaguardia de los intereses legítimos del obtentor, con el fin de permitir a los agricultores utilizar a fines de reproducción o de multiplicación, en su propia explotación, el producto de la cosecha que se hayan obtenido por el cultivo, en su propia explotación, de la variedad protegida o de una variedad cubierta por el Artículo 14.5.a i) y ii)”.

Entonces, se constata el uso de las semillas obtenidas de las cosechas del agricultor, pero ese uso está condicionado. El Convenio menciona dos condiciones: “límites razonables” y la “salvaguardia a los intereses legítimos del obtentor”.

En el Artículo 17 se hace una excepción de otro tipo pero sumamente esclarecedora. Se dispone que cuando, en aras de “interés público”, se limite el ejercicio de un derecho del obtentor, “la Parte Contratante interesada deberá adoptar todas las medidas necesarias para que el obtentor reciba una remuneración equivalente”. Es decir, no hay duda de las excepciones, con la condición de que esté debidamente considerada la respectiva retribución al obtentor.

Para finalizar este episodio, cabe señalar los términos concretos de la protección que contiene el UPOV (1991):

Artículo 19.2: La duración mínima de la protección “no podrá ser inferior a 20 años a partir de la fecha de concesión del derecho del obtentor. Para los árboles y las vides, dicha duración no podrá ser inferior a 25 años a partir de esa fecha”.

Es decir, el piso obligado de la protección del UPOV (1991) es mayor o igual al plazo obligado de la protección de la patente del ADPIC de la OMC, con las consecuencias contradictorias y anuladoras del libre comercio y el imperio del monopolio.

Conclusiones

El estudio realizado sobre el sector agrícola y el desarrollo de las negociaciones internacionales en el seno de la OMC permiten las siguientes conclusiones:

En primer lugar, es muy discutible la posición de los defensores y detractores del TLC en lo que respecta al sector agropecuario, dado que son omisos en lo que corresponde a la realidad internacional del sector.

En efecto, la falta de rigurosidad va desde el desconocimiento o la poca claridad con que tratan las dificultades existentes en las negociaciones internacionales para reducir los factores distorsionantes, como es el caso de la ayuda interna de los países desarrollados, y sus efectos sobre la competitividad de los productores agropecuarios costarricenses. En concreto, es claro que el gigantesco nivel de la ayuda interna que se aplican en los países desarrollados, y particularmente importante la que aplica el Gobierno de Estados Unidos a favor de los productores de ese país, afecta potencialmente a los productos agropecuarios clasificados en cerca de 2000 códigos arancelarios. Entonces, la afirmación categórica de los defensores del TLC, de que esa situación no afecta al productor nacional (agrícola) es absolutamente discutible, en particular, en lo relacionado con las posibilidades efectivas de ingresar al mercado protegido.

En segundo lugar, existe un contingente de ayuda interna que aplica el Gobierno de los Estados Unidos que indiscutiblemente distorsiona el comercio internacional de la agricultura, esto es, la ayuda del compartimento ámbar. Esta ayuda no solo afecta el mercado interno estadounidense, dificultando cualquier intento de incursionar en ese mercado, sino que podría afectar la colocación de excedentes en el mercado centroamericano, representando una ventaja sobre los competidores locales. Es decir, al ser clasificada ese tipo de ayuda como “distorsionadora del comercio” por la OMC, y al estar en ese marco una intensa y difícil negociación para su reducción, es evidente que la discusión no puede quedarse en ese nivel. Por consiguiente, lo que corresponde, si es que no se ha hecho (y si se hizo debe divulgarse ampliamente), es verificar los siguientes aspectos:

  • Productos concretos que se encuentren en la situación indicada y su nivel de MGA específico.
  • Nivel de excedentes de la producción estadounidense.
  • Destino de las exportaciones estadounidenses, las que deben confrontarse (en el caso de Costa Rica) con las condiciones de la producción nacional. Algo similar deberá hacerse en el caso de los productos estadounidenses afectados por el nivel de minimis.

En tercer lugar, aunque el tema de las subvenciones a las exportaciones es relativamente secundario, dado que se trata de una magnitud poco significativa (comparada con los niveles de la ayuda interna), lo cierto es que se concentra, en el caso de Estados Unidos, en trece productos (no en menos), y tampoco se limita al caso del arroz. En la lista de Estados Unidos aparecen varios casos de interés para la producción nacional, especialmente del sector lácteo, el sector cárnico (bovino, porcino, aves de corral).

En cuarto lugar, las grandes cantidades de recursos que el Gobierno de los Estados Unidos inyecta al sector agropecuario están involucrados en negociaciones internacionales que no avanzan, y que han mostrado las profundas contradicciones entre los países desarrollados, al punto de no llegar a acuerdos sobre compromisos adquiridos que datan desde la creación de la OMC en 1994.

Ciertamente, la ayuda interna del compartimento ámbar, la que distorsiona el comercio internacional, y las subvenciones a las exportaciones, podrían lograr avances de disminución sobre una quinta parte para los próximos cinco años y la desaparición de las subvenciones a las exportaciones en un plazo de seis años (plazo que vence en el 2013). Sin embargo, quedan fuertes sumas de dinero (con posibilidades de conservar la capacidad de compra) pendientes de disminución por un plazo mayor. Por esa razón, el tema del comercio internacional del sector agropecuario y su competitividad, es un tema que no se resuelve con los contingentes y las salvaguardias negociadas.

El TLC, siguiendo la tradición de la OMC, traiciona el sentido del libre comercio al fortalecer la protección no arancelaria a través de las patentes y, en especial, por la ampliación del ámbito de acción de los monopolios. El sector agropecuario se ve especialmente afectado por los convenios que sobreprotegen los productos farmacéuticos, los productos químicos agrícolas y las patentes sobre las obtenciones vegetales.

Finalmente, los temas estudiados del sector agropecuario llevan a pensar que existen fuertes indicios para creer que sobre ese sector, principalmente la parte orientada mayoritariamente al mercado local: costarricense y del resto de Centroamérica, pesa una cuota importante de incertidumbre sobre su estabilidad y crecimiento futuro.

En efecto, la incertidumbre se propaga en la posibilidad de hacer efectiva la “promesa” (una especie de “sueño americano” para los productores agropecuarios), de poder exportar a los Estados Unidos, un mercado de más de 300 millones de consumidores con una capacidad de compra muy alta. De igual modo, la incertidumbre abarca al mercado interno, ante la fuerte competencia de los productos estadounidenses, y del mercado del resto de Centroamérica, por el efecto “desplazamiento” que puede ocurrir tras la reducción arancelaria, inmediata o a corto, mediano y largo plazo, y por el trato nacional otorgado a los productos originarios de Estados Unidos.

Consecuentemente, podría estar aquí buena parte de los potenciales “perdedores” del TLC si no se logran esterilizar los efectos de las ventajas que proporcionan los subsidios que poseen los productos originarios de Estados Unidos.

Bibliografía

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_________________. Informe Anual 2007 (al 27 de julio del 2007). www.wto.org/spanish/res_s/ reser_s/world_trade_report_ s.htm

_________________. Informe sobre el Comercio Mundial 2006. www.wto.org/spanish/res_s/ booksp_s/anrep_s/anrep07_ s.pdf_windows

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Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos. En el Proyecto 16047 del Poder Legislativo de Costa Rica. Alcance 44 de La Gaceta 225 del 22 de noviembre del 2005

ANEXOS

CUADRO No. 1

CENTROAMÉRICA SISTEMA DE CLASIFICACIÓN DE LAS MERCANCÍAS POR SECCIONES

Secciones Descripción
I (Del Cap . 1 al 5) II (Del Cap . 6 al 14) III ( Cap. 15 ) IV (Del Cap. 16 al 24) V (Del Cap. 25 al 27) VI (Del Cap . 28 al 38) VII (Del Cap. 39 al 40) VIII (Del Cap. 41 al 43) IX (Del Cap. 44 al 46) X (Del Cap. 47 al 49) XI (Del Cap. 50 al 63) XII (Del Cap. 64 al 67) XIII (Del Cap. 68 al 70) Animales vivos y productos del reino animal. Productos del reino vegetal. Grasas y aceites animales y vegetales; productos de su desdoblamiento; grasas alimenticias elaboradas; ceras de origen animal o vegetal. Productos de las industrias alimentarias, bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre, tabacos y sucedáneos del tabaco elaborados. Productos minerales. Productos de las industrias químicas o de las industrias conexas. Plásticos y sus manufacturas; cauchos y sus manufacturas. Pieles, cueros, papelería y manufacturas de estas materias, artículos de talabartería o guarnicionería; artículos de viaje, bolsos de mano (carteras) y continentes similares; manufacturas de tripa. Madera, carbón vegetal y manufacturas de madera, corchos y manufacturas; manufacturas de espartería o cestería. Pasta de madera o de las demás materias fibrosas celulósicas; papel o cartón para reciclar (desperdicios y desechos); papel o cartón y sus aplicaciones. Materias textiles y sus manufacturas. Calzado, sombreros y demás tocados, paraguas, quitasoles, bastones, látigos, fustas y sus partes, plumas preparadas y artículos de plumas; flores artificiales; manufacturas de cabello. Manufacturas de piedra, yeso fraguable, cemento, aminoato (asbesto), mica o materias análogas; productos cerámicos; vidrio y sus manufacturas.

Continúa…

…viene

Secciones Descripción
XIV (Cap. 71) XV (Del Cap. 72 al 83) XVI (Del Cap. 84 al 85) XVII (Del Cap. 86 al 89) XVIII (Del Cap. 90 al 92) XIX (Cap. 93) XX ((Del Cap. 94 al 96) XXI (Cap. 97) (Del Cap. 98 al 99) Perlas finas (naturales) o cultivadas, piedras preciosas o semipreciosas, metales preciosos, chapados de metal precioso (plaque) y manufacturas de estas materias; bisutería; monedas. Metales comunes y sus manufacturas. Máquinas y aparatos, material eléctrico y sus partes; aparatos de grabación o reproducción de sonido, aparatos de grabación o reproducción de imagen y sonido en televisión, y las partes y accesorios de estos aparatos. Material de transporte. Instrumentos y aparatos ópticos, fotografía y cinematografía, de medida, control o precisión; instrumentos o aparatos medico-quirúrgicos; aparatos de relojería; instrumentos musicales; partes y accesorios de estos instrumentos y aparatos. Armas, municiones y sus partes y accesorios. Muebles; mobiliario medicoquirúrgico; artículos de cama y similares; aparatos de alumbrado no expresados ni incluidos en otra parte; anuncios, carteles y placas indicadoras luminosas y artículos similares; construcciones prefabricadas. Objetos de arte o colección y antigüedades. Reservados para usos particulares de las partes contratantes.

Fuente: Arancel Centroamericano de Importación. Imprenta Nacional. La Gaceta 23, Alcance 6 del 3 de febrero de 1997. pp. 3 a 9, ambas inclusive. Costa Rica.

CUADRO No. 2

COSTA RICA CATEGORÍAS DE DESGRAVACIÓN ARANCELARIA EMPLEADAS EN EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO REPÚBLICA DOMINICANACENTROAMÉRICA-ESTADOS UNIDOS

Categorías de desgravación arancelaria Descripción
A B C D E F G H M N Los aranceles serán eliminados íntegramente a partir de la entrada en vigor el Tratado; excepto la “mercaderías de textiles o del vestido” que aplica el Artículo 3.20.1, que rige a partir del 1º de enero del 2004. Los aranceles serán eliminados en cinco etapas anuales iguales de la entrada en vigor el Tratado. A partir del 1º de enero del quinto año quedan libres. Los aranceles serán eliminados en diez etapas anuales iguales de la entrada en vigor el Tratado. A partir del 1º de enero del décimo año quedan libres. Los aranceles serán eliminados en quince etapas anuales iguales de la entrada en vigor el Tratado. A partir del 1º de enero del décimo quinto año quedan libres. Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero a sexto. Disminuyen el 8,25% del arancel base a partir del 1º de enero del sétimo año; 8,25% adicional cada año hasta el décimo año. A partir del undécimo año se reducirán un 13,4% anual adicional hasta el décimo quinto año. A partir del 1º de enero del décimo quinto año quedan libres. Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero a décimo. A partir del undécimo año se reducirán en diez etapas iguales. A partir del 1º de enero del vigésimo año quedan libres. Continuarán recibiendo un tratamiento de libre comercio. Continuarán recibiendo un tratamiento de nación más favorecida. El arancel base se eliminará en diez etapas. 2% en el primer año; 2% adicional el segundo año; 8% anual adicional entre los años tercero y sexto; 16% anual adicional entre los años sétimo y noveno. A partir del 1º de enero del décimo año quedan l bres. Los aranceles serán eliminados en doce etapas anuales iguales de la entrada en vigor el Tratado. A partir del 1º de enero del duodécimo año quedan libres.

Continúa…

…viene

Categorías de desgravación arancelaria Descripción
R S T U V Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero al sexto. A partir del sétimo año se reducirán en nueve etapas iguales. A partir del 1º de enero del décimo quinto año quedan libres. Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero a quinto. A partir del 1º de enero del sexto año disminuye en un 8% anual adicional cada año hasta el undécimo año; disminuirán un 12% anual adicional entre los años undécimo y décimo cuarto. A partir del 1º de enero del décimo quinto año quedan libres. Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero a cuarto. A partir del 1º de enero del quinto año disminuye en un 8% anual adicional cada año hasta el noveno año; disminuirán un 10% anual adicional entre los años décimo y décimo cuarto. A partir del 1º de enero del décimo quinto año quedan libres. Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero a décimo. A partir del 1º de enero del undécimo año disminuye en un 13,4%; y en adelante un 13,3% anual adicional cada año hasta el décimo tercer año; disminuirán un 15% anual adicional entre los años décimo cuarto y décimo sexto. A partir del 1º de enero del décimo sétimo año quedan libres. Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero a décimo. A partir del 1º de enero del undécimo año disminuye en un 8%; y en adelante un 8% anual adicional cada año hasta el décimo quinto año; disminuirán un 12% anual adicional entre los años décimo sexto y décimo noveno. A partir del 1º de enero del vigésimo año quedan libres.

Fuente: Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos. Anexo 3.3, folio 39, y las Notas Generales, folios 890-891.

CUADRO No. 3

ESTADOS UNIDOS CATEGORÍAS DE DESGRAVACIÓN ARANCELARIA EMPLEADAS EN EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO REPÚBLICA DOMINICANACENTROAMÉRICA-ESTADOS UNIDOS

Categorías de desgravación arancelaria Descripción
A B C D E F G H I J Los aranceles serán eliminados íntegramente a partir de la entrada en vigor del Tratado; excepto la “mercaderías de textiles o del vestido” que aplica el Artículo 3.20.1, que rige a partir del 1º de enero del 2004. Los aranceles serán eliminados en cinco etapas anuales iguales de la entrada en vigor el Tratado. A partir del 1º de enero del quinto año quedan libres. Los aranceles serán eliminados en diez etapas anuales iguales de la entrada en vigor el Tratado. A partir del 1º de enero del décimo año quedan libres. Los aranceles serán eliminados en quince etapas anuales iguales de la entrada en vigor el Tratado. A partir del 1º de enero del décimo quinto año quedan libres. Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero a sexto. Disminuyen el 8,25% del arancel base a partir del 1º de enero del sétimo año; 8,25% adicional cada año hasta el décimo año. A partir del undécimo año se reducirán un 13,4% anual adicional hasta el décimo quinto año. A partir del 1º de enero del décimo quinto año quedan libres. Se mantendrán en la tarifa base entre los años primero a décimo. A partir del undécimo año se reducirán en diez etapas iguales. A partir del 1º de enero del vigésimo año quedan libres. Continuarán recibiendo un tratamiento de libre comercio. Continuarán recibiendo un tratamiento de nación más favorecida. “La tasa base arancelaria reflejará las Tasas Arancelarias Especiales de la Columna I del HTSUS designados bajo el Caribbean Basin Trade Partnership Ac t (“R”) vigente al 1º de enero del 2005”. Con la entrada en vigencia del Tratado el arancel se reduce en un 2%, un 2% adicional el segundo año; 8% anual adicional entre los años tercero y sexto; 16% anual adicional entre los años sétimo y noveno. A partir del 1º de enero del décimo año quedan libres. Los aranceles se eliminarán según los compromisos existentes en el marco de la OMC. (Lista XX de la OMC para los Estados Unidos).

Continúa…

…viene

Categorías de desgravación arancelaria Descripción
K L Se eliminarán totalmente y quedarán libres a partir del 1º de enero del primer año. Se aporta una lista de diecisiete fracciones arancelarias del Capítulo 98, sobre los cuales … “libre de aranceles significa sin fianza”. El período de desgravación termina el 1º de enero del décimo año. “Para las mercancías originarias descritas en la fracción arancelaria 9802.00.60, al momento del ingreso de la mercancía, el arancel impuesto sobre el valor del procesamiento fuera de Estados Unidos a ser aplicado de acuerdo con el procedimiento señalado en la Nota 3 de EE.UU. del Subtítulo II, Capítulo 98 del HTSUS, será el arancel que se aplicará a la mercancía en cuestión de acuerdo con las obligaciones de desgravación establecidas para la disposición permanente de los Capítulos 1 a 97 de la Lista”.

Fuente: Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos. Anexo 3.3, folio 39, y las Notas Generales y Lista Arancelaria de Estados Unidos, folios 2086 y 2087.

CUADRO No. 4

COSTA RICA CÓDIGOS ARANCELARIOS POR CATEGORÍAS DE DESGRAVACIÓN ARANCELARIA Y EXISTENCIA DE SALVAGUARDIAS ACORDADAS EN EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO REPÚBLICA DOMINICANA-CENTROAMÉRICAESTADOS UNIDOS

Código SA1 Capítulos Categoría de Desgravación Arancelaria1 SALV5
Total A B C D F G M N S T OTR
01-09 519 272 66 692 63 5 --132 - 4 28 40
10-19 291 134 18 30 83 ---12 9 - 5 6
20-29 885 7173 20 613 644 -10 3 103 - - 34 -
30-39 609 387 41 69 --1 111 - - - - -
40-49 588 308 63 88 6 --123 - - - - -
50-59 562 560 1 1 ----- - - - -
60-69 498 398 13 49 ---38 - - - - -
70-79 634 421 25 43 ---145 - - - - -
80-89 1 281 935 28 91 --85 142 - - - - -
90-97 431 269 12 91 --19 40 - - - - -
TOTAL 6 298 4.401 287 592 216 5 115 602 35 9 4 36 46
  1. Las Categorías Arancelarias corresponden a las descritas en el Anexo 3.3 (folio 39) y las Notas Generales, folio 890-891; y los Códigos Arancelarios al Sistema Armonizado de Designación y Clasificación de Mercancías. Ver Cuadros 1a y 1b supra.
  2. Una fracción arancelaria contiene dos tipos de desgravación arancelaria: C y N.
  3. Dos fracciones arancelarias contienen dos tipos de desgravación arancelaria: 2 en A, 1 en C y uno en N.
  4. Una fracción arancelaria contiene dos tipos de desgravación arancelaria: D y otro.
  5. Las anotaciones de Salvaguardias son aparte de las categorías de desgravación arancelaria.

Fuente: Elaboración propia con base en el Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos. Lista de Costa Rica al Anexo 3.3. Folios 908 a 1062, ambos inclusive.

CUADRO No. 5

ESTADOS UNIDOS CÓDIGOS ARANCELARIOS POR CATEGORÍAS DE DESGRAVACIÓN ARANCELARIA Y EXISTENCIA DE SALVAGUARDIAS ACORDADAS EN EL TRATADO DE LIBRE COMERCIO REPÚBLICA DOMINICANA-CENTROAMÉRICAESTADOS UNIDOS

Código SA1 Capítulos Categorías de Desgravación Arancelaria1 SALV2
Total A B C D G I J K L OTR
01-09 10-19 20-29 30-39 40-49 50-59 60-69 70-79 80-89 90-97 98 881 521 1.870 702 850 865 1.018 984 1.948 856 141 568 -1 -229 --324 ---129 2 -1.240 4 -7 579 -11 478 ---224 --341 ---318 -191 676 2 3 6 38 -140 868 -1 -89 16 44 446 ---197 -341 952 -----996 501 -3 -351 -1 11 ---112 -- ----------17 ----------1 83 66 29 -------- 77 33 13 --------
Total 10.636 6.405 6 8 13 2.266 18 1.724 17 1 178 123
  1. Las Categorías Arancelarias corresponden a las descritas en el Anexo 3.3 (folio 39) y las Notas Generales, folio 2086-2087; y los Códigos Arancelarios al Sistema Armonizado de Designación y Clasificación de Mercancías. Ver Cuadros 1a y 1c supra.
  2. Las anotaciones de Salvaguardias no son aparte de las categorías de desgravación arancelaria.

Fuente: Elaboración propia con base en el Proyecto 16047 del Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos. Traducción a la Lista de Estados Unidos al Anexo 3.3. Folios 2592 a 3060, ambos inclusive.

CUADRO No. 6

COSTA RICA -ESTADOS UNIDOS CÓDIGOS ARANCELARIOS POR CATEGORÍAS DE DESGRAVACIÓN ARANCELARIA DEL ANEXO 1 DEL ACUERDO SOBRE AGRICULTURA DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO, OMC, SEGÚN LISTA AL ANEXO 3.3 DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO REPÚBLICA DOMINICANA-CENTROAMÉRICA-ESTADOS UNIDOS

Países Capítulo, Partidas, Códigos SA1 Categoría de Desgravación Arancelaria1
Total A B C D F G I J N S T OTR3
CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. 01-09 10-19 20 21 22 23 24 2905.43 2905.44 3301 35013503 3809.10 3823.60 41014103 519 881 291 521 65 183 25 89 30 73 35 37 19 56 1 1 1 1 14 18 8 12 1 1 14 14 24 36 272 568 134 324 16 162 7 60 4 36 14 23 4 29 1 1 1 1 14 7 7 9 -1 --10 20 66 692 63 5 ---132 -1 --229 ---18 30 83 ----12 ---129 2 --4 11 26 ----5 4 ---14 5 5 6 ----1 ----8 ---6 4 13 ----2 ---34 ---1 6 13 ----1 --12 ------10 5 -------7 -20 -----------------------------------------------11 ---1 -----------3 ----1 -------------------------------14 ---------16 --- --9 ------------------------ 4 -------------------------- 28 83 5 66 3 3 -21 -3 -2 ----------------

Continúa…

…viene

Países Capítulo, Partidas, Códigos SA1 Categoría de Desgravación Arancelaria1
Total A B C D F G I J N S T OTR3
CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. CR EE.UU. 4301 50015003 51015103 52015203 53015303 6 7 4 4 11 40 5 22 9 8 -1 4 1 11 11 5 9 9 2 --6 --------6 -------------3 ----------2 3 --24 -------------6 -7 ---------------4 -2 - --------- --------- ---------
CR EE.UU. TOTAL 1.069 1.991 573 1.265 101 150 215 5 ---34 6 4 13 -520 2 2 - 9 - 4 - 38 178
  1. Las Categorías Arancelarias corresponden a las descritas en el Anexo 3.3 (folio 39) y las Notas Generales, folio 890-891; y los Códigos Arancelarios al Sistema Armonizado de Designación y Clasificación de Mercancías. Ver Cuadros 1ª, 1b y 1c supra.
  2. Una fracción arancelaria contiene dos tipos de desgravación arancelaria: C y N.
  3. El grupo “Otros” se refiere a aquellos casos en que existe algún tipo especial de trato: contingentes arancelarios o salvaguardias.
  4. 4.
    El código arancelario no aparece en la Lista.

Fuente: Elaboración propia con base en el Acuerdo sobre Agricultura de la OMC y el Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos. Lista de Costa Rica al Anexo 3.3. Folios 908 a 1062, ambos inclusive. Lista de Estados Unidos al

Anexo 3.3. Folios 2158 a 2560, ambos inclusive.

CUADRO No. 7

PRODUCTOS DE ESTADOS UNIDOS Y LA UNIÓN EUROPEA CON AUTORIZACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DEL COMERCIO, OMC, PARA OTORGAR SUBVENCIONES A LAS EXPORTACIONES

Estado Unidos Unión Europea (15 Estados)
Trigo Cereales secundarios Arroz Aceites vegetales Mantequilla y aceite de mantequilla Leche desnatada en polvo Queso Otros productos lácteos Carne de bovino Carne de porcino Carne de aves de corral Ganado bovino lechero vivo (cabezas) Huevos Trigo y harina de trigo Cereales secundarios Arroz Colza Aceite de oliva Mantequilla y aceite de mantequilla Leche desnatada en polvo Queso Otros productos lácteos