Caracterización del Sector de Agua Potable en Costa Rica

En Costa Rica son varios los operadores que ofrecen el servicio público del agua potable y alcantarillado y se puede afirmar (Ver cuadro No. 1) que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, AyA, abarca el 50% de la demanda nacional de agua. El resto de la cobertura nacional lo atienden las municipalidades, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, ESPH, y las Asociaciones Administradoras de Acueductos y Alcantarillados, ASADAS.

11. Ensayo integrador de estudios realizados en el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas (IICE) de la Universidad de Costa Rica, UCR, por el equipo de economistas y estadísticos: Justo Aguilar, Marlon Yong, Gabriela González y Laura Villalobos, y que incluyó estudios sobre fijaciones tarifarias para el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y la Empresa de Servicios Públicos de Heredia. La redacción del documento estuvo bajo la responsabilidad del Dr. Justo Aguilar, Director del IICE con el apoyo de la economista Laura Villalobos.

Las tarifas del servicio varían de acuerdo con los operadores que suministran el servicio, así como para las diferentes categorías con tarifas autorizadas por la ARESEP. No obstante lo a anterior, no se puede determinar a priori si estas tarifas corresponden a diferencias de costos, calidad, tamaño de planta, economías de escala, ubicación, aspectos de ambiente y estacionalidad. El cuadro No. 2 presenta información sobre esas diferencias tarifarias (domiciliaria, institucional y económica) para los operadores con referencia a las tarifas vigentes en el 2004.

La información del cuadro No. 2 presenta las tarifas fijas aprobadas por la ARESEP para los diferentes proveedores del servicio de agua potable a nivel de todo el país, en el 2004. Se evidencia que tanto el AyA como la ESPH, los operadores de mayor cobertura del país, cobran tarifas más elevadas para las tres categorías tarifarias vigentes (domiciliaria, institucional y económica) que los operadores municipales y las ASADAS.

El marco legal que sustenta el recurso hídrico es más amplio que las normas regulatorias que definen las competencias de la ARESEP y de los operadores estatales. De acuerdo con la “opinión de algunos involucrados en los aspectos del recurso hídrico ”, Costa Rica presenta un esquema institucional “mixto”, complejo y en el que la rectoría en materia del recurso es dispersa, lo que ha planteado problemas en materia de coordinación institucional. Al

respecto, un estudio reciente de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, señaló lo siguiente. “En Costa Rica, la legislación hídrica es amplia, desarticulada y, en parte, obsoleta En algunos casos, se presentan problemas con contraposición de leyes y decretos, no existiendo la capacidad institucional que vele por el cumplimiento de la normativa”. ¹²

En esta normativa se define el agua como un bien del dominio público, siendo el Estado el ente titular con potestades sobre su dominio, tipificando con ello su condición de bien público. A la ARESEP le corresponde la competencia de regular y vigilar el buen desempeño de la provisión de los servicios de agua que se brindan a los usuarios, incluyendo su dimensión ambiental.

1. Jouraviev, A. Administración del agua en América Latina y el Caribe en el umbral del Siglo XXI. Serie Recursos Naturales e Infraestructura. CEPAL, julio, 2001.
2. Para el análisis estadístico de la información se aplicaron los procedimientos derivados de la teoría sicométrica por incorporarse una escala de medición. Con estos procedimientos se puede establecer el grado de consistencia interna entre las dimensiones, con el índice de discriminación y el Alfa de Cronbach. Además, se utilizó el análisis de factores para encontrar la verdadera dimensionalidad de los datos y construir así un índice de conocimiento. La encuesta consideró un total de sesenta y dos informantes, de los que un 37% tenían postgrado.

Los problemas del sector de agua potable: resultados del estudio del Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, IICE/AyA del 2005

En un estudio tarifario para el AyA realizado por el Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas, IICE, en el 2005, se aplicó un muestreo a conveniencia a una población de sesenta y seis funcionarios del sector de agua potable, con el propósito de analizar la percepción y grado de conocimiento sobre el entorno del sector, la regulación del servicio y sus problemas.¹³ Se incluyó a funcionarios del AyA, la ARESEP, la ESPH, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, el MINAE, el Ministerio de Salud, la Defensoría de los Habitantes y académicos de la Universidad de Costa Rica que han trabajado directamente en el sector de agua potable y saneamiento.

El estudio permitió identificar los siguientes problemas como los de mayor relevancia del sector de agua potable:

• El AyA no ha asumido en su totalidad el papel de Organismo Rector del Sector tal como está establecido en su ley constitutiva. Se considera que el AyA debe fortalecer este papel de rector para futuros cambios y mejoras que necesita el sector de agua potable y saneamiento.

• No existe ningún plan nacional que considere a este sector como prioridad.
• Los sistemas de información que existen en las instituciones del sector no son apropiados ni integrados, esto dificulta la planificación del sector.
• No hay una política que permita enfrentar de manera integral la problemática ambiental.
• No hay un marco regulatorio unívoco que integre la legislación vigente e indique una más clara estructuración para el sector, delimitando las funciones y responsabilidades de las instituciones que la componen.
• Las descargas de aguas residuales domésticas e industriales, sin ningún control y tratamiento, determinan uno de los problemas ambientales más serios.
• Las tarifas de agua siguen un modelo de recuperación total de costos (fijos y variables).

Cambios en la Política Regulatoria del Sector de Agua Potable

La ARESEP realizó un cambio de su política de precios para el servicio de agua potable en el 2004. Sobre este particular, emitió la Resolución RRG 3363-2004¹⁴ de acatamiento para el AyA y la ESPH, en la que entre otras obligaciones se les pidió resolver el mecanismo implícito de subsidios cruzados asociado a la estructura tarifaria vigente, la que definía varias categorías de usuarios con precios diferenciales. Esa resolución solicitó acciones en dos áreas: primero, medidas alternativas para que los usuarios pobres pudieran recibir ayuda de protección social del Estado para acceder al servicio; y segundo, la eliminación progresiva de los subsidios cruzados entre categorías de usuarios mediante una convergencia tarifaria basada en una valoración social del agua a implementarse en un período razonable.

Como respuesta a esta resolución, la Gerencia del AyA¹⁵ presentó un recurso de revocatoria en la que argumentó que en materia de subsidios, el gobierno no aporta recursos para financiar los servicios de agua potable y saneamiento a los grupos pobres del país. Asimismo, planteó la posibilidad de que el gobierno, a través del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, pudiera instrumentar un “bono de agua” para familias costarricense con rentas bajo el límite de la pobreza. La respuesta de la ARESEP fue la de rechazar los reajustes tarifarios solicitados por ambas instituciones (AyA y la ESPH) en los años 2006/2007, argumentando incumplimiento de las directrices del ente regulador especificadas en la Resolución RRG 33632004.

Problemas del sector de agua potable desde la perspectiva de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia, ESPH

De acuerdo con el estudio de reajuste tarifario de la ESPH realizado por el IICE en el 2006, se determinó que las revisiones tarifarias aprobadas por la ARESEP no le permitieron al prestatario realizar las inversiones requeridas para expandir su oferta, y atender una demanda creciente en los cantones metropolitanos bajo su responsabilidad. La empresa debió enfrentar una política de racionamiento del servicio de agua potable en distritos de alta densidad, en razón de las limitaciones que le impuso la política tarifaria del ente regulador.

La ESPH solicitó su reajuste tarifario para el servicio de agua potable a finales del 2005 y la resolución de rechazo de dicho reajuste por parte de ARESEP se le comunicó a la empresa en abril del 2006 por las razones de incumplimiento de la la Resolución RRG 3363-2004. Negociaciones posteriores fueron infructuosas a lo largo de ese año, para que la ARESEP considerara la solicitud del reajuste tarifario, lo que significó para la ESPH cerrar el año con un déficit importante. Esta situación afectó las finanzas de la empresa y limitó aún más su capacidad para realizar inversiones, y el consiguiente deterioro del servicio a una población que ya venía experimentando problemas de racionamiento.

La rigidez de la política regulatoria de la ARESEP afectó el equilibrio económico financiero del prestatario del servicio, y limitó su capacidad para atender bajo condiciones de normalidad las necesidades de agua potable y el bienestar de un grupo de más de 50.000 usuarios. De especial importancia es el hecho de que la resolución del ente regulador no se hizo acompañar de un proceso de seguimiento y de negociaciones para la implementación de políticas estructurales en el campo tarifario y de los subsidios para los usuarios, de gran dificultad para los entes prestatarios del sector.

En lo relativo con el diseño e implementación de subsidios directos a los usuarios pobres del servicio de agua potable que la ARESEP le encomendó a los prestatarios AyA y ESPH, se considera que es improcedente. La aprobación de subsidios es una función del Estado encomendada a la Asamblea Legislativa, que la delega por medio de leyes específicas, tal como lo hizo con la ley de creación del AyA. Sin embargo, para la ESPH, tal mandato incorpora una dificultad jurídica, dado que es una empresa privada bajo el derecho mercantil, aún cuando sea de propiedad municipal. Lo recomendable en este caso sería que la ARESEP defina una política de subsidios uniforme para ser ejecutada por todos los prestatarios de agua potable que operan en el sector, dado que el tratamiento a los usuarios debe ser el mismo sin importar el lugar de su residencia, o el tipo de prestatario que le provea del servicio.

En relación con la capacidad de producción del prestatario del servicio, se determinó que la productividad de su sistema de abastecimiento de agua se ve limitada por la presencia del agua no contabilizada. Tanto para el AyA como para la ESPH las pérdidas de agua que resultan de fugas imperceptibles, ramificaciones desconocidas y pérdidas por la hidráulica de las tuberías es en promedio de un 50%, porcentaje elevado en relación con el estándar internacional aceptado de un 30%. Las causas que explican ese elevado porcentaje de agua no contabilizada están vinculadas con equipamientos obsoletos o muy antiguos, y la ausencia de una gestión de optimización en los sistemas de distribución a los usuarios. Esas inversiones tienen que ver con una mayor y mejor capacidad de procesamiento y distribución a los componentes del sistema como lo son las fuentes de captación, los tanques de almacenamiento, las tuberías de distribución y los medidores de yor y menor escala.

Los desafíos del sector de agua potable desde la perspectiva de una política de regulación

A continuación se señalan aquellos desafíos que plantean la situación actual del sector de agua potable, a la luz de los estudios realizados por el IICE:

• En relación con la rectoría del sector de agua potable y sanidad.

La dispersión, ambigüedades y duplicaciones de la legislación del sector ha generado un problema sobre la rectoría del sector en relación con las políticas de mayor alcance que deben regir la organización y funcionamiento del sector. Como resultado de ello, las políticas regulatorias de ARESEP son propias para los prestatarios públicos ya mencionados. Sin embargo, el MINAE autoriza la extracción de agua vía pozos privados mediante el pago de un canon que es independiente a la fijación tarifaria de la ARESEP, actividad privada que no está sujeta a regulaciones posteriores. Resolver esta situación plantea un reto de gran dificultad dado que su solución deberá pasar por una decisión política de responsabilidad de la Asamblea Legislativa.

• En relación con las políticas regulatorias a cargo de la ARESEP.

La regulación de la ARESEP cubre en lo fundamental las áreas de precios o tarifas, la calidad del agua potable servida y las inversiones requeridas para ajustar la oferta del servicio con su demanda. En lo relativo a tarifas, la ARESEP definió ya una política de una tarifa única basada en consideraciones de costos, asumiéndose que estos costos deben reflejar los costos operativos del servicio, los compromisos de endeudamiento para cubrir las inversiones de los equipamientos requeridos para un servicio eficaz y la productividad que resulta de nuevas tecnologías incorporadas en los nuevos equipamientos y que son reductores de los costos operativos y administrativos. Con ello la fijación tarifaria se aproximaría a un costo marginal de largo plazo que sería el parámetro de eficiencia dinámica del sistema responsable por el servicio.

La puesta en marcha de esta política tarifaria significa que la ARESEP deberá adoptar una estrategia de negociación con los prestatarios, a efecto de adecuar los plazos a reformas en los sistemas de costos contables, la integración de los sistemas de presupuesto, contabilidad y tesorería de los entes prestatarios, la planificación de inversiones y la gestión de la medición del servicio a nivel de usuario. Ello demanda reorganizaciones en los modos de gestión de los prestatarios que sólo pueden ocurrir en el largo plazo.

Los reajustes tarifarios deberán considerar los planes de inversiones de largo plazo de los prestatarios, lo que resultaría de procesos planificados que permitan visualizar las tendencias de la demanda con una mayor capacidad institucional. En la práctica, esos procesos de planificación operan de manera imperfecta y hay dificultades para la formulación de planes de inversiones de largo plazo. Las crisis de abastecimiento del corto plazo en marcos deficitarios del financiamiento han conspirado para un mayor desarrollo institucional en este campo por parte de los prestatarios.

Finalmente, en lo que se refiere a los subsidios directos que requiere la puesta en marcha de un modelo tarifario basado en costos marginales, esta es una responsabilidad que no corresponde a los prestatarios. La ARESEP deberá coordinar con el gobierno nacional, en particular con los entes responsables por la determinación de las políticas de combate a la pobreza a nivel del país.

Referencias

Tresch, R.W. Public Finance: A Normative Theory. Plano,

Texas: Business Publications Inc., 1981.

Aguilar, J. El Concepto Neoclásico de los Servicios Públicos. Versión revisada en el año 1999. Escuela de Economía: materiales didácticas del curso Finanzas Públicas, 1999.

Cuadrado, J. R (Ed.) Introducción a la Política Económica. Madrid, España: McGraw Hill, 1995.

Stiglitz, J. E. Economics of the Public Sector. New York:

W.W. Norton & company. 2000 ◊

El problema de las cuotas de importación del banano

Las principales exportaciones de América Central en décadas anteriores fueron el café y el banano. En virtud de la Convención de Lomé, la UE estableció contingentes de importación de varios productos tropicales. El contingente del banano ha sido de especial importancia para varios pequeños países del grupo de Estados de África, el Caribe y el Pacífico (en adelante ACP). Estos contingentes redujeron eficazmente el acceso al mercado del banano europeo de la mayor parte de los países latinoamericanos. La tensión sobre el contingente del banano de la Comunidad Europea se intensificó en primer lugar, cuando en 1992 la Comisión Europea anunció una reducción del contingente exento de aranceles correspondiente a América Latina y un derecho del 170% sobre las importaciones que superarán el límite especificado; y en segundo lugar, cuando en 1993 con la creación de un mercado único de la UE, el mercado del banano comenzó a ser regulado por una serie de tarifas y cuotas diseñadas para proteger a los productores de los países de la ACP de las importaciones más baratas procedentes de América Latina.

Bajo este contexto, en marzo de 1994 la UE llegó a un acuerdo complementario con cuatro países latinoamericanos: Colombia, Costa Rica, Nicaragua y Venezuela, para aumentar los contingentes. No obstante, los acontecimientos arrojaron inmediatamente dudas sobre la sostenibilidad del acuerdo, en parte porque los países excluidos, en particular Guatemala y Honduras, lo impugnaron ante el Tribunal Europeo. Si bien, éste confirmó la legalidad del sistema de contingentes del banano, los cuatro países latinoamericanos signatarios del acuerdo complementario comenzaron a poner en duda su participación. En agosto de 1994, representantes de los países productores de banano de América Latina se reunieron en la ciudad de Panamá para establecer una política común. El grupo, en el que estaban representados todos los países centroamericanos (con excepción de El Salvador que no produce banano), propuso la restricción de los suministros mundiales para elevar los precios y formular una propuesta conjunta a la OMC, en protesta contra la política de la UE. Además de la influencia directa de la limitación del acceso al mercado europeo, los contingentes tenían como resultado una intensificación de la competencia y una disminución de los precios en otros lugares, especialmente en los Estados Unidos.²

Durante la década de los noventa, la UE y Estados Unidos se enfrentaron debido a desacuerdos en materia de importación bananera. El conflicto surgió cuando Estados Unidos se mostró descontento con la UE por favorecer a los productores de banano de sus territorios y a ex-colonias europeas en el Caribe en perjuicio de los productores latinoamericanos y de las empresas estadounidenses ubicadas en esta región como Chiquita Brands y Dole Food Co. Al descontento de Estados Unidos se unió el de América Latina y el Caribe, por el gran significado

1. Mayor información: http://www.fao.org/ documents/show_cdr.asp?url_file=/ DOCREP/003/V6800S/v6800s10.htm
2. Mayor referencia: http://www. comex.go. cr/difusion/comunicados/ CP-473.htm
3. Más detalles: http://www. news.bbc.co. uk/hi/spanish/business/newsid_4284000/ 4284419.stm

que la producción y exportación de banano tiene en sus economías.

Los setenta y nueve países que conforman el grupo ACP tenían un acceso casi exclusivo al mercado de la UE, esta fue la razón por la cual la demanda de Estados Unidos recibió el apoyo de los países de América Latina y el Caribe, quienes consideraron esas preferencias injustas.

En 1997 el régimen de la UE de importación, venta y distribución de banano fue condenado por un panel y por el Órgano de Apelación de la OMC. El fallo de la OMC no definió cómo debía la UE ponerse a derecho. Entre diferentes alternativas para hacerlo, la UE escogió la de convertir el régimen actual en uno exclusivamente arancelario.³

La UE al haber perdido la disputa contra Estados Unidos ante la OMC, fue obligada a derogar su régimen bananero. Fue así como se comprometió a eliminar sus políticas de importación de banano, calificadas en un dictamen de la OMC como discriminatorias y violatorias de las normas de comercio internacional.

Con lo anterior, la UE se ha visto presionada para modificar el régimen existente y hacerlo compatible con las reglas comerciales internacionales.⁴ Es así como en julio del 2001 las partes interesadas acordaron una nueva tarifa/cuota con la condición de que ésta sería remplazada por una tarifa fija y no un sistema de cuotas.

En 1999, la OMC le concedió la razón a los Estados Unidos y emitió un fallo histórico que les permitió como represalia, imponer onerosas tarifas sobre artículos de lujo importados desde Europa, este hecho desencadenó la denominada “Guerra del Banano”.

Situación actual

Aranceles y cuotas de importación, un acercamiento teórico

4

Los países realizan comercio internacional por dos razones básicas, cada una de las cuales aporta su ganancia del comercio, a saber:

• Los países comercian porque son diferentes entre sí, las naciones, como los individuos, pueden beneficiarse de sus diferencias mediante una relación en la que cada uno hace aquello que sabe hacer relativamente bien.
• Los países comercian para conseguir economías de escala en la producción de un bien, es decir, si cada país produce sólo un limitado número de bienes, puede producir cada uno de esos bienes a una escala mayor y, por tanto, de

1. Krugman y Obstfeld, 1999:11.
2. Krugman-Obstfeld, 1999:151.

manera más eficiente que si intentara producir de todo.⁵

Los aranceles son la forma más antigua de política comercial y han sido usados tradicionalmente como una fuente de ingresos del Estado. Por ejemplo, al principio del siglo XIX el Reino Unido usaba aranceles, las famosas “Leyes de Cereales” (Corn Laws), para proteger su agricultura de la competencia de las importaciones. A finales de este siglo, Estados Unidos y Alemania utilizaban los aranceles como una forma de proteger sus nacientes sectores industriales, de tal forma imponían aranceles a los productos manufacturados importados.⁶

En la actualidad, los aranceles han declinado su importancia, ya que los Estados modernos prefieren utilizar barreras no arancelarias como la cuotas de importación, (que limitan la cantidad de importaciones), y restricciones a la exportación para proteger sus industrias.

Cuotas de importación al banano: actual Régimen de Importación

La cuota de importación es una restricción directa de la cantidad de algún bien que se puede importar, la que es impuesta mediante la concesión de licencias a algún grupo de individuos físicos o empresas (Krugman y Obstfeld, 1999:161). En este caso los únicos individuos o empresas que pueden exportar el bien son los que tienen el derecho a importar un máximo de libras al año y se determina por la cantidad de producto que importó el año anterior. Esta restricción a la importación de un producto, es entonces a cambio de la cantidad de importaciones que los países de otras regiones hayan realizado al mercado importador, de manera que este mercado asegura la venta o exportación de sus bienes

o servicios.

Cuando se limitan las importaciones, la consecuencia inmediata es que la demanda del bien excede la oferta nacional más las importaciones, lo que provoca un aumento en los precios hasta el punto de alcanzar un desabastecimiento del mercado, por lo que una cuota de importación, aumenta los precios nacionales en la misma cantidad que un arancel que limite las importaciones hasta el mismo nivel.⁷

En este caso la diferencia entre una cuota de importación y un arancel radica en que con una cuota el Estado no recibe ingresos. Lo más importante es que cuando se utiliza una cuota en vez de un arancel, el dinero que se hubiera obtenido por concepto de ingresos del Estado con un arancel, es recolectado por quien tenga en su poder las cuotas de importación. Eso demuestra que los que poseen las licencias de importación de un producto, pue

1. Krugman y Obstfeld, 1999:161.
2. Krugman y Obstfeld, 1999:161.
3. Más información: SELA. http://www.sela. org/news_gen.asp?dd=4&mm=4&aa= 2005

den comprar productos importados y venderlos a un precio más elevado en el mercado nacional. Estos beneficios obtenidos son conocidos como las rentas de la cuota.

En la valoración de los costes y los beneficios de una cuota de importación, es crucial determinar quién obtiene las rentas. Cuando los derechos de vender en el mercado nacional son asignados a gobiernos de los países exportadores, como ocurre a menudo, la transferencia de rentas al exterior hace el coste de una cuota sustancialmente más elevado que el arancel equivalente.⁸

Actualmente, el sistema europeo de importación del banano, vigente desde enero del 2002, consiste en dos cuotas de 2,200,000 y 453,000 toneladas, abiertas a todos los países, entre ellos los latinoamericanos, con un derecho de aduana de setenta y cinco euros por tonelada y de otra cuota de 750 mil toneladas sin aranceles, reservada a los países de la ACP. Las importaciones adicionales a estas cuotas están sometidas a un arancel de 680 euros por tonelada, que para los países de la ACP es de 300 euros.⁹ La UE permite el comercio del banano bajo un sistema regido por complejas cuotas de importación, con un arancel único y global que actualmente es de 75 euros (aproximadamente $98) por tonelada.

Cabe señalar que las naciones que integran el grupo de países de la ACP lo hacen libre de aranceles, y recibe un trato preferencial por parte ciados con una cuota de exportación de la UE, de ahí que se vean benefi-o importación libre de aranceles.

Cantidad de producto x

en toneladas métricas

Donde:

Los efectos sobre el bienestar de la cuota de importación se indican por las áreas a+b+c+d, en este caso representa la pérdida en la que incurre el consumidor. Las ganancias de los productores internos está representada por el área “a”, dos razones justifican esta afirmación:

• Los beneficios de la protección del sector productivo en cuestión.
• El precio interno (Pi) más elevado que el precio mundial (Pm) que pagan los consumidores por adquirir este bien, lo que se convierte en un beneficio directo para el productor.

1. Chiquita cultiva en sus propias plantaciones en Panamá, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Colombia y Australia. La empresa también compra banano de los productores nacionales en la Costa de Marfil, Martinique, Honduras, Guatemala, Ecuador, Colombia, Costa Rica, Panamá y Nicaragua.
2. Es la empresa productora y comercializa-dora de fruta fresca más grande del mundo con un poco más de un cuarto del mercado mundial de banano. Produce banano en plantaciones completamente de su propiedad o en parte en Costa Rica, Guatemala, Honduras, Ecuador, Colombia, Camerún, Costa de Marfil y las Filipinas. Dole también compra de los productores nacionales en Ecuador, Costa Rica, Guatemala, Honduras y las Filipinas. En el Reino Unido, Dole tiene una parte en la empresa JP Fruit que vende banano de Jamaica y Costa Rica.
3. Fresh Del Monte es propietario en parte de algunas de las operaciones en Costa Rica, Guatemala, Camerún y Brasil, y compra de los productores nacionales de Costa Rica, Guatemala, Ecuador, Panamá y las Filipinas.

En el caso de los exportadores extranjeros, el beneficio se representa en el área “c” ya que poseen las cuotas de importación. Las pérdidas netas por distorsiones del país importador se representan en el área b+d+c. La mayor cantidad de pérdidas se debe a que son los extranjeros los dueños de las cuotas de importación.

El sistema aplicado por la UE consiste en la asignación a cada país de un porcentaje de una cuota global de 2,5 millones de toneladas anuales, que los países europeos se comprometen a comprar cada año a América Latina por medio de aquellas compañías (en su mayoría extranjeras), que tienen las “licencias o cuotas de importación” para la exportación del banano. Estas compañías tienen más del 90% del banano vendido internacionalmente, su producción se realiza en plantaciones de monocultivo en América Latina, África Occidental y las Filipinas. Estas plantaciones están principalmente bajo el control de tan sólo cinco empresas extranjeras.

Dos de estas empresas, que son las más grandes productoras y distribuidoras de banano, tienen su sede en los Estados Unidos: Chiquita Brands International¹⁰ (conocida anteriormente como la United Fruit Company y luego como United Brands) y Dole Food Co.¹¹ (anteriormente Standard Fruit). Cada una de ellas comercializa un cuarto del total del banano a nivel mundial.

A éstas le sigue Del Monte Fresh Produce,¹² propiedad del Gru-po IAT con sede en Chile (el capitalse encuentra en los Emiratos Árabes Unidos), el que controla alrededor del 15% del comercio bananero. La sede de Del Monte Fresh permanece en Estados Unidos.

La cuarta en orden de importancia es Noboa (más conocida como Bonita), la gigantesca empresa ecuatoriana que controla más de un tercio de las exportaciones ecuatorianas y por ende cerca del 11% del total de las ventas mundiales. En quinto lugar, con un porcentaje entre 7 y un 8 %, se encuentra la empresa Fyffes¹³ con sede en Irlanda.

Por su tamaño, las empresas son sumamente poderosas, tanto en los países exportadores como en sus países de origen. Hoy día instigan a los países productores a competir entre sí, obligando a gobiernos a aceptar imposiciones de tipo fiscal; preferencias arancelarias; acceso acreditativo preferencial y la desregulación de las políticas sociales y ambientales

Las empresas nacionales representan alrededor de la mitad de toda la producción para el mercado

1. Las únicas plantaciones de su propiedad o bajo su dirección están en Belice, la antigua colonia británica. Fyffes compra banano de Belice, Surinam, Jamaica, las Islas Barlovento, Colombia, Costa Rica, Panamá, Ecuador, Honduras y las islas Canarias.
2. Mayor información: http://www. bananalink.org.uk/espanol/companias/ companias.htm)
3. Pt”=Pt-t. Precio de importación más el arancel impuesto por el país al bien importado.

mundial, aunque la proporción varía de país a país. Por ejemplo, en Ecuador casi toda la producción está en manos de las empresas ecuatorianas, mientras que las empresas costarricenses sólo dan cuenta de la mitad del banano que se produce en este país. No obstante, en la mayoría de los casos las empresas nacionales bananeras exportan su fruta por medio de una de las cinco grandes empresas multinacionales. Bajo este panorama, tan sólo el 12% del precio final se queda en los países productores, mientras que a los pequeños productores les llega una proporción aún más pequeña, entre un 5 y un 10%, o a los trabajadores de plantación, entre el 1 y el 2%.¹⁴

Arancel único: Nuevo Sistema Arancelario

Desde el punto de vista de alguien que comercia con bienes y servicios, un arancel es como un costo de transporte. Eso se debe porque el arancel produce una diferencia de precios entre los dos mercados. El arancel incrementa el precio en el país X hasta Pt y reduce el precio en el resto del mundo hasta Pt”= Pt-t.¹⁵ En el país X, a un precio más elevado, los productores ofrecen más, mientras que los consumidores demandan menos, por lo que se demandan menos importaciones. En el extranjero el menor precio conduce a una reducción de la oferta e incremento de la demanda y de ese modo a una menor oferta de exportaciones.

• a+b+c+d es igual a pérdida de los consumidores

•

a es igual a ganancia de los productores

•

c+e es igual a ingresos del Estado.

Fuente: Elaboración propia a partir de Krugman y Obstfel, 1999:158.

El gráfico No. 2 ilustra los cos-de D1 a D2. Los costos y beneficios tos y beneficios de un arancel para de los distintos grupos pueden ex-un país importador. El arancel au-presarse como la suma de las cinco menta el precio de Pm a Pt pero áreas marcadas, a saber: a, b, c, reduce el precio de los exportadores d y e. Los productores nacionales extranjeros de Pm a Pt”. La produc-reciben un precio mayor, lo que se ción nacional aumenta de O1 a O2, conoce como el excedente del pro-mientras que el consumo se reduce ductor. Los consumidores naciona-

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53): 39-62, 2007

GRÁFICO No. 3

CONSUMO PER CÁPITA DE FRUTAS EN ESTADOS UNIDOS COMPARACIÓN DE LOS AÑOS 1993 y 2000

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación, FAO, 2004.

África

El análisis por diferencial de precios indica que el equivalente arancelario de la protección que actualmente se otorga a los productores de la ACP a través de cuotas y aranceles es de apenas 64 euros por tonelada. Sin embargo, documentos jurídicos de la UE y de la OMC sugieren que existe la intención de ampliar el margen de preferencia actual hasta 300 euros por tonelada en un régimen de arancel único. Un arancel de 300 euros por tonelada aumentaría el nivel de preferencia yprotección para África en un 400%. Los resultados del modelo indican que, a ese nivel de preferencia,África vería aumentada significativamente su cuota de mercado de la UE. De hecho, verían ampliada su cuota de mercado con cualquier arancel superior a los setenta y cinco euros por tonelada.

Con pocas restricciones y unos costos competitivos, África podría fácilmente duplicar con creces su producción a lo largo de un período de seis años. Con importantes incrementos en los precios de los productores, es probable que los inversionistas establezcan extensas explotaciones nuevas en África con gran rapidez, sobre todo en Costa de Marfil, Camerún y otros países productores de bananos africanos pertenecientes al bloque de los países de la ACP (Borrel y Bauer, marzo 2004:4).

Desde la introducción en 1993 de la política común sobre bananos que actualmente se mantiene en vigor, Costa de Marfil y Camerún, los dos principales proveedores africanos de bananas en la actualidad, han visto aumentadas sus exportaciones al mercado de la UE en más del 100%, desplazando a otros proveedores de la ACP. Además, los costos de producción africanos han descendido y ya se sitúan a niveles competitivos con los de muchos exportadores latinoamericanos.

Sumado a lo anterior, la cercanía geográfica existente entre los países africanos y Europa es mayor, de manera que como para Estados Unidos su mercado más inmediato es Centro y Sur América, para la UEes África, así que deberá trabajar en ese mercado por afinidad geográfica, además de existir un “compromiso moral” con sus ex-colonias africanas. De manera que a diferencia de los países de la ACP, isleños que se enfrentan a restricciones territoriales y otras limitaciones, tanto medioambientales como climáticas, los productores africanos son casi tan eficientes y dinámicos como los productores latinoamericanos. En 1998, la eliminación de cuotas por países de la ACP a nivel individual, permitió que los países africanos entraran en competencia directa con otros, esto para cubrir la cuota. Dada su ventaja competitiva y el arancel preferente de setenta y cinco euros por tonelada que prevalece en la actualidad, África tuvo mayores incentivos para ampliar sus exportaciones a partir de 1998.

Un aumento en la preferencia arancelaria supondría un incentivo incluso mayor para aumentar su producción. Bajo el Acuerdo de Cotonou entre la UE y los países de la ACP, las tasas preferentes para productores africanos se mantendrían a los niveles actuales hasta el 2008. A partir de entonces, la intención de la UE se decanta hacia la conservación de las tasas preferentes, como lo evidencia su plan para establecer pactos de comercio preferentes a través de “Acuerdos de Cooperación Económica” con los países de la ACP (De la Rocha 2003). El que estos acuerdos y la continuación de las tasas preferentes estén considerados como ajustados a lo dispuesto por la OMC es un asunto jurídico polémico, pero la UE con toda probabilidad mantendrá como principal prioridad, la continuación del trato preferente hacia los países de la ACP (Borrel y Bauer, marzo 2004:4-5).

El crecimiento en la producción de banano para el 2012 en África es la situación que más destaca dentro del contexto del nuevo sistema arancelario, ello gracias al incremento de precio del 57% en el producto proveniente de los países latinoamericanos. De hecho, con ese gran incremento de precio, es probable que exista un incentivo para la inversión extranjera destinada a establecer nuevas empresas bananeras en los países de la ACP que producen este bien y que están situados en el continente africano. De la mano de la inversión extranjera, también llegará un nivel elevado de transferencia tecnológica. Si los países africanos son capaces de alcanzar los niveles de rendimiento y productividad de Ecuador, por ejemplo, podría triplicar su producción para el 2012 (Borrel y Bauer, marzo 2004:14).

No obstante, si la UE propusiera una tarifa demasiado baja, el efecto podría ser un exceso de fruta en el mercado, provocando la caída de los precios, y en consecuencia, la destrucción de la industria bananera de la UE, localizada principalmente en las Islas Canarias, Martinica y Guadalupe, y en los países de la ACP más vulnerables, principalmente Santa Lucía, San Vicente, Dominica, Jamaica y Belice, un resultado no favorable política y socialmente para esas naciones.¹⁹ Por otro lado,

0

mientras las barreras de la UE ante las importaciones de bananos se mantengan a un nivel mayor que para otras frutas, existe la fuerte probabilidad de que se mantenga la tendencia descendente en la demanda de bananos en la UE (Borrel y Bauer, marzo 2004:8), y en consecuencia, la producción bananera africana podría convertirse en un importante exceso de fruta a pesar de su bajo costo dentro de los mercados europeos.

1. Mayor información: http://news.bbc.co.uk/ hi/spanish/business/newsid_4284000/428 4419.stm
2. Mayor información: http://www.rel-uita. org/sectores/banano/banano-2.htm

Con niveles arancelarios de 300 euros por tonelada, los precios al consumo en la UE aumentarían en un 5%, eso podría provocar una disminución en la demanda. Si a ello añadimos la suposición del descenso continuado de la demanda de bananos, el consumo de la UE (con veintisiete Estados Miembros) podría descender de 4.5 millones de toneladas a 4 millones de toneladas en el 2012. Este descenso reduciría el valor de las exportaciones latinoamericanas a la UE en torno a unos 500 millones de dólares al año (Borrel y Bauer, marzo 2004:15).

América Latina

Los costos y beneficios del nuevo sistema arancelario no sólo son para África, sino que con los bajos precios de producción en algunos lugares de África, es posible que se desarrolle una fuga de inversiones hacia ese continente, lo que significa una disminución importante de inversión en América Latina y por ende de empleos, pues esta actividad en Panamá, por ejemplo, significa alrededor de unos 10.000 empleos, para Guatemala unos 40.000 y para Costa Rica 150.000.²⁰

El mercado de la UE es el mayor mercado bananero del mundo, y el banano es la fruta que genera más comercio en el mundo. No obstante en América Latina, bajo el régimen de preferencias arancelarias elevadas, en el 2012 esta región solamente llegarían a exportar 1,65 millones de toneladas a la UE, lo que representa un descenso del 50% (Borrel y Bauer, marzo 2004:7 y 15).

La UE juega un rol vital en la OMC y su soporte a las reglas multilaterales del sistema comercial es crucial para que el sistema pueda compartir los beneficios del comercio entre los países miembros. El hecho de que la UE es el primer exportador de bienes y el segundo importador en el mundo,²¹ muestra la importancia de su mercado para los miembros de la OMC, en particular los países en desarrollo.

Con estas particulares características, el viejo continente está comprometido con el sistema multilateral de comercio, especialmente con el sistema multilateral de los países menos desarrollados o en desarrollo, por medio de la extensión de acuerdos regionales y sistemas preferenciales con estos Estados. Así que, mientras se aplique el nuevo sistema arancelario, la UE podría perjudicar la credibilidad y el liderazgo en los asuntos mundiales, así como las perspectivas de éxito de la Ronda de Doha y la exacerbación de

1. Importa materias textiles, productos de madera, plásticos y productos de consumo ligero, entre otros de las economías emergentes, y exporta productos de alto valor añadido y de alta elaboración como sustancias químicas, aviones, automóviles y maquinaria, entre otros. (Comisión Europea, “ La Unión Europea y el comercio mundial”. Comunidades Europeas, 2000: 3).
2. Más detalles: http://www.sela.org/news_ gen.asp?dd=29&mm=10&aa=2004#0

las tensiones comerciales entre los países en vías de desarrollo y los desarrollados.

Para tener una idea de la magnitud de este mercado, en el 2000, los mercados de la UE importaron cuatro millones de toneladas de banano, 2,5 millones (62,1%) de América Latina, 782.000 toneladas (19,2%) de los productores del bloque (España, Francia, Grecia y Portugal) y el resto de África, el Caribe y el Pacífico.²²

Unión Europea

Los efectos de este nuevo sistema incluyen los consumidores de la UE, quienes seguirían pagando precios innecesariamente altos por los bananos que consumen, todo ello sin aportar una ayuda eficaz a los países en vías de desarrollo (Borrel y Bauer, marzo 2004: X).

A todo lo anterior, es posible adjuntar los grandes costes económicos para la UE, pues de comprobarse trato ilegal hacia los países latinoamericanos, se ve obligado a pagar una enorme indemnización (Borrel y Bauer, marzo 2004: 25).

Organización Mundial del Comercio, OMC

Normativas de la OMC ante la nueva “Guerra del banano”

La OMC es el único organismo internacional que supervisa el comercio de mercancías, servicios y derechos de propiedad intelectual entre los países. Aunque esas normas multilaterales son negociadas por los gobiernos, su objetivo es asegurar un marco comprensible y fiable, de modo que los importadores y los exportadores de todo el mundo, así como las empresas suministradoras de bienes y servicios, puedan actuar con la certeza de que no se producirá ningún cambio de política súbita o imprevisible, todo lo anterior, en busca de un desarrollo económico y prosperidad de cada país.

Este componente teórico que en la práctica demuestra y alcanza muchos y diversos factores difíciles de resolver, se debe a que la UE promueve la inclusión en su política comercial de: “el respeto a las reglas de juego comercial” (Comunidad Europea, 2000: 4-5) No obstante, con el propósito de proteger sus intereses, la UE ha actuado en algunas ocasiones de manera distinta a esta política que promueve. Tanto así, que en varias ocasiones ha sido demandada por otros países. Una de esas ocasiones fue en la década de los noventa, durante la ya mencionada “Guerra del Banano”. Hoy bajo este contexto, la UE vuelve a crear bases para ser demandada por los países latinoamericanos ante la OMC, por medio de un arbitraje que logre resolver la “nueva Guerra del Banano”.

En este contexto, la reducción del nivel de acceso latinoamericano podría tener serias consecuencias para la UE ante la OMC. Bajo la Decisión de Renuncia de la OMC que permite las preferencias arancelarias para el bloque de los países de la ACP, las preferencias podrían declararse ilegales por la OMC si el acceso total al mercado por parte de los proveedores latinoamericanos de bananas no “se mantiene como mínimo”.

La OMC podría valorar los daños provocados a los productores latinoamericanos en caso de elevar los aranceles a más de setenta y cinco euros por tonelada. Bajo el Artículo XXVIII del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, la UE se vería obligada a pagar una indemnización a los países latinoamericanos afectados. Dada la larga historia de la UE de aplicar restricciones cuantitativas discriminatorias en materia de bananos, la indemnización que deba a los proveedores afectados podría implicar una comparación entre los valores comerciales anuales probables bajo un arancel alto y los valores comerciales que se habrían alcanzado bajo un régimen de mercado libre, es decir, un mercado sin discriminación mediante aranceles o cuotas. (Borrel y Bauer, marzo 2004: IX)

América Latina y la producción bananera

Reacción de los países latinoamericanos

La primera reacción de los países latinoamericanos al conocer la decisión tomada por la UE fue el rechazo unánime del incremento arancelario.

La oferta mundial de banano ha venido siendo liderada en los últimos años principalmente por cinco países. Ecuador es el principal exportador con una participación del 22%, seguido por Filipinas 12%, Costa Rica 12%, Colombia 9% y Guatemala con 5%, siendo abastecido el 60% de la demanda mundial por estos países

De ahí el descontento que produjo en ellos la posible creación de un impuesto único de 230 euros a las importaciones de banano. Un arancel tan elevado en comparación con el actual (setenta y cinco euros) los perjudicaría directamente, pues según la demanda del banano, ésta se concentra en primer lugar en la UE con un 34%, seguido por Estados Unidos con el 28% del consumo, Japón 7%, Rusia 5% y China 2%, en conjunto representan el 76% del consumo mundial de la fruta, el 24% restante se distribuye entre los países del Cono Sur, Medio Oriente yÁfrica.²³

23. Flor Marina Fajardo y Paola Andrea Vacca, 2005: 1.

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53): 39-62, 2007

Propuestas

Los presidentes de los países latinoamericanos que producen banano pretenden negociar con la UE un arancel menor. Ellos pretenden que se fije un arancel mucho más bajo, con un tope máximo de hasta $95 por tonelada, el que les permitiría seguir teniendo una participación grande en el mercado que conforman los miembros de la UE, el que creció con la incorporación en el 2005 de diez nuevos miembros.

El problema es que existen intereses contrapuestos, incluso los países de la ACP pretenden fijar a los países latinoamericanos productores de banano, un impuesto a las importaciones de aproximadamente $346 por tonelada, el que según ellos les permitiría mantener la ventaja competitiva de un arancel reducido.

En el caso de que no se alcance un acuerdo en la materia, los países latinoamericanos ya estudian varias alternativas. Se ha hablado en primer lugar de apelar ante la OMC y proponer un arbitraje.

Algunos consideran que no existe más remedio que esta opción:

“No se trata de renunciar desde ahora a las demás gestiones diplomáticas y de otra naturaleza que se puedan emprender individual o colectivamente; la decisión de la UE sobre el nuevo arancel no entraría en vigencia hasta enero del 2006. Pero la preparación de un juicio arbitral de esta envergadura requiere un análisis pormenorizado de las normas jurídicas que rigen la materia, la sustanciación de pruebas sobre el daño actual o potencial a las exportaciones y la generación de divisas, empleo (directo e indirecto) y a las recaudaciones fiscal y mu-nicipal, necesarias para emprender obras sociales y de infraestructura”.²⁴

La UE está anuente a someterse a un árbitro independiente, ante el reiterado rechazo por parte de los países productores latinoamericanos a la medida que pretenden implantar. "La UE está dispuesta a plegarse a la voluntad de un árbitro independiente si a ese árbitro se le pide que discuta y establezca si ese arancel es o no correcto".²⁵

Conclusiones

Cada día se apuesta por una regionalización o formación de bloques para lograr incorporarse con menos complicaciones y mayor facilidad y beneficios al mercado mundial. No obstante la realidad es otra, la inserción en el mercado europeo, aunque sea en bloque no es fácil, pues a pesar de que cada vez se eliminan más las barreras arancelarias surgen las técnicas al comercio internacional, lo que complica la exportación e importación de banano al mercado europeo.

Bajo esta situación, la confrontación entre las partes es tensa. La UE, en la práctica quiere beneficiar a los países de la ACP, sin ponderar

1. Periódico La Nación, Costa Rica. 2 de febrero del 2005.
2. Más información: http://www.informador. com.mx/informa/21em01i.htm

en su totalidad, que un aumento en los aranceles a la exportación de banano de Latinoamérica, provocará una disminución de las exportaciones de banano de la región hacia ese mercado. Asimismo, los países de la ACP tendrán la posibilidad de aumentar su producción y acarrear inversión extranjera a la región.

Aunque las posiciones entre las partes estén encontradas y no exista por el momento un consenso, la UE está dispuesta a negociar con los países de América Latina. La alternativa más viable podría ser someter la diferencia a la OMC, para que sea ésta mediante un árbitro quien establezca el monto del arancel a cobrar.

Las importaciones de bananos a la UE han sido y continúan siendo el foco de una seria y amarga disputa comercial entre la Unión Europea y los países de América Latina, apoyados por varias compañías multinacionales de capital estadounidense; de manera que se hace necesario llegar a una resolución satisfactoria del caso.

La situación presente, es una señal para los países latinoamericanos en la que se vislumbra la necesidad de estudiar arduamente el contexto actual y futuro, incorporando planes en los que se busque diversificar las estructuras productivas; aumentar la competitividad de los sectores y trabajar fuertemente para lograr encadenamientos productivos, ya que se tornan más complejas las relaciones entre los distintos bloques comerciales.

En América Latina las compañías que realizan la producción y posterior exportación de banano hacia Europa, en su mayoría son de capital extranjero (las más poderosas en manos estadounidenses). Eso genera un roce comercial entre potencias donde los más perjudicados son aquellos países que mantienen una estructura económica importante basada en productos tradicionales (caso de América Latina) y en manos de transnacionales dueñas de las cuotas de importación. Así las cosas, la situación de la exportación de banano para los latinoamericanos, no es más que una traba comercial, que perjudicará parte del crecimiento de las economías latinoamericanas.

Si bien, el tema tiene una alta concentración comercial, deben considerarse sus efectos en otros sectores. Por ejemplo, una mala decisión al momento de negociar la reducción de las distintas barreras comerciales existentes en la comercialización del banano o ciertas determinaciones por parte del Órgano de Solución de Diferencias, OSD, de la OMC, tendría un efecto negativo importante en el sector empleo, es decir, una repercusión muy fuerte en términos de ingresos/salarios, lo que agravaría el problema social en América Latina. La repercusión de las barreras comerciales al banano y/o otros productos, no es solamente comercial, éstas tienen una gran injerencia en la cohesión social latinoamericana, ya que atenta contra el bienestar social de la población en general.

El Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, podría subsanar el problema comercial, siempre y cuando, se logre entender en el proceso de negociación, que nuestros sistemas productivos son un modo de vida, como lo estipulan los productores europeos, del que dependen una gran cantidad de personas.

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El sector arrocero

La revelación del genoma del arroz ¿Una amenaza para el Tercer Mundo?

En el 2002 la compañía agrícola suiza Syngenta anunció la de-codificación de la secuencia de 99.5% del ADN del arroz. Desde entonces las transnacionales agrícolas lideradas por Du Pont se han esforzado por seleccionar los genes que consideraban más útiles modificarlos y patentar variedades del producto. Las multinacionales han patentado más de 900 genes estudiados, que representan rasgos específicos entre los que figuran la resistencia a sequías, pestes, pesticidas y a la salinidad, así como características nutricionales y aromáticas (Tierramérica, 2004).

Estados Unidos no se ha hecho esperar en producir variedades genéticamente modificadas. Entre las empresas norteamericanas que han enfocado sus esfuerzos en la mejora genética y patentado de semillas están Rice Tec y US Grain Corporation, esta última en manos de Cargill y Continental que comercializa el arroz perfumado basmati originario de la India. Rice Tec ha patentado varias marcas basadas en variedades híbridas que producen granos con características similares

o superiores a los del arroz basmati de buena calidad (Tierramérica, 2004).

Sólo una larga disputa originada en 1997 impidió que la Oficina de Patentes de Estados Unidos rechazara la solicitud de la compañía Rice Tec para asegurarse los derechos intelectuales sobre la palabra basmati (Tierramérica, 2004).

De lo contrario, quizá en un futuro, el tradicional arroz asiático habría podido ver en peligro su entrada al mercado de Estados Unidos, porque habrían sido las multinacionales las dueñas de este tradicional producto asiático y de su nombre.

Aunque no existen evidencias de que los productos genéticamente modificados causen daños a la salud humana o al medio ambiente, los países de la UE han cuestionado las importaciones de arroz estadounidense con el propósito de evitar el ingreso de arroz transgénico.

En esta dirección Costa Rica ha endurecido los requisitos para importar arroz de Estados Unidos, con el propósito de impedir su ingreso y evitar tramitar los permisos que exige la Ley de Biodiversidad, para realizar este tipo de importaciones.

La cadena arrocera costarricense

En Costa Rica actualmente, poco más de 450,000 has se dedican a los cultivos agrícolas, de ellas el 27%, unas 120,000 has, corresponden a granos básicos, fundamentalmente maíz, arroz y frijoles (SEPSA, 2003: 51), en los que se basa la seguridad alimentaria del país. La superficie cultivada de arroz ascendió a 52,000 has en el 2003/2004, en manos de 935 productores, que al proporcionar un rendimiento de 3.99tn/ha, generó una producción de 207,000 toneladas de arroz granza húmeda y sucia (CONARROZ, 2005).

Anteriormente señalamos que las cadenas de bienes tienen diversas estructuras o dimensiones. En los siguientes acápites analizaremos la cadena costarricense.

La estructura insumo-producto

La cadena del arroz para Costa Rica, consta de cuatro segmentos: la producción primaria, la industrialización, la comercialización y el consumo, a lo que agregaremos las actividades de apoyo.

Fuente: Elaboración propia.

• Producción primaria

En Costa Rica, las técnicas de producción son bastante homogéneas en relación a la mayoría de países asiáticos, diferenciándose entre si los productores costarricenses, fundamentalmente por el número de hectáreas sembradas.

En el cuadro No. 3 se clasifican los productores de arroz de acuerdo al número de hectáreas sembradas en el período 2002/ 2003.

Aunque desde el punto de vista numérico los pequeños productores predominan, la mayor parte de la producción de arroz está en manos de grandes y medianos productores. En los extremos tenemos que mientras el promedio para los pequeños productores está ligeramente por encima de las quince hectáreas, para los grandes productores supera las 500 hectáreas.

Llama la atención que el promedio general de siembra para los productores costarricenses está muy por encima del promedio de otros países como Japón que es de 0,8 hectáreas, Tailandia donde las ricas zonas arroceras del país tienen un promedio de cuatro hectáreas (FLAR, 2002), o Nicaragua cuyo promedio es de 4,5 hectáreas.

CUADRO No. 3

COSTA RICA NÚMERO DE PRODUCTORES SEGÚN ÁREA SEMBRADA 2002/2003

Fuente: Corporación Arrocera Nacional, CONARROZ.

En el cuadro No. 4 se observa que en correspondencia con la reducción sensible de las tierras destinadas a arrozales, ha disminuido el número de productores. Dado que los pequeños productores de secano operan con mayores costos de producción, se han visto obligados a trasladarse a otras actividades, afectando posiblemente al grupo social con mayor arraigo cultural alrededor del arroz.

La reducción del número de productores y del área arrocera, se inició cuando se comenzaron a implementar las políticas de ajuste estructural. Pero, ésta no es la única causa, ya que a esta crisis contribuye, también, la caída en los precios internacionales del arroz. Así por ejemplo, el precio del arroz US5-55/70 pasó de más de $300 por tonelada, en 1997, a alrededor de $100 por tonelada, en el 2002 (gráfico No. 3).

Fuente: Consejo Nacional de Producción, CNP.

Lo cierto es que han disminuido tanto las áreas sembradas, como el número de productores. Así se pasó de 84,629 hectáreas en el ciclo 1980/81 a sólo 60,327 en el ciclo 86/87 (CNP, 2005) y el número de productores disminuyó de alrededor de 5,000 a inicios de los años ochenta, a alrededor de 1000 en la actualidad (CONARROZ: 2004). Por otro lado, las políticas de apertura y ajuste estructural, y la adhesión de Costa Rica al Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, GATT, consolidaron el marco legal para la aparición en el mercado nacional de un nuevo elemento: el arroz importado proveniente de otros países, especialmente Estados Unidos.

En cuanto a la producción de semillas Costa Rica es prácticamente autosuficiente recayendo principalmente en la empresa privada, aunque ha habido una participación mixta; ya que en la certificación de semillas, mejoramiento y promoción de nuevos cultivos participan instituciones públicas. No obstante, en los últimos diez años la labor del Estado ha disminuido, al reducirse la labor orientada al mejoramiento de semillas, que antes realizaba el Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG, (Azofeifa, 2003: comunicación personal).

• Procesamiento Industrial

Los industriales inician el proceso de transformación una vez que compran el arroz granza húmeda y sucia (h y s) a los productores, y culmina con la venta a los mayoristas. La totalidad del proceso se ilustra a través del Gráfico No. 4.

Fuente: Elaboración propia.

El arroz captado por el industrial es secado, hasta alcanzar un nivel de humedad adecuado, luego pasa por un proceso de temperado de dos días, después pasa a los silos de almacenamiento, donde puede mantenerse hasta por un año; siempre y cuando se le brinde la atención debida, como control de la humedad y de plagas. La capacidad de almacenamiento es de vital importancia para el industrial, ya que de ello depende el abastecimiento oportuno durante todo el ciclo, y por consiguiente, el grado de utilización de su capacidad instalada.

(Hernández, 2005: comunicación personal).

El producto y subproductos

El proceso de molienda o industrialización en granza da lugar a la aparición de arroz pilado, compuesto en promedio por un 54.5% de grano entero, un 8.5% quebrado (partes de granos mayores de la mitad) y un 3.9% de puntilla (partes de granos menores de la mitad). De la molienda del arroz en granza se derivan también la harina o semolina (10.37%) y un 22.69% de cascarilla o granza propiamente dicha (Ofiarroz, 1994/95).

• Comercialización

Hasta hace algún tiempo en los anaqueles de los supermercados predominaban los alimentos producidos en la Región. La apertura comercial ha conllevado a la importación de productos de alta calidad y bajo precio, generando un déficit creciente en la capacidad productiva nacional.

La comercialización del arroz al menudeo está básicamente en manos de los supermercados que comercializan el arroz con escaso valor agregado, en el mercado nacional. Aunque existen muchas marcas de arroz la diferenciación real obedece principalmente al porcentaje de grano entero. En los supermercados, generalmente se comercializa arroz con 80, 90, 95 y 98% de grano entero. El porcentaje de arroz entero, que aparece claramente identificado en cada bolsa y la marca, son los principales atractivos para el consumidor.

• Consumo

Entre 1992/93 y el 2002/2003, el consumo nacional se ha incrementado en un 63%, lo que se debe a factores bien definidos: el incremento en el consumo per cápita y el crecimiento poblacional.

Hasta inicios de los noventa, Costa Rica era autosuficiente en arroz. No obstante, desde entonces se han disparado las importaciones. En 1992/93 se importaron 23,734 toneladas de arroz pilado, equivalentes al 26% del consumo nacional; en el período 2002/2003 se importaron 90,000 toneladas de arroz pilado, alrededor del 42% del consumo nacional (gráfico, No. 5).

* Equivalente arroz pilado.

Debido a que la producción nacional de arroz sólo cubre alrededor del 60% de la demanda doméstica, Costa Rica ha importado, desde 1992, entre 36,000 y 159,000 toneladas métricas de arroz granza al año (CNP, 2005b).

En el cuadro No. 6, se muestra como ha venido disminuyendo la participación relativa del segmento de la producción, para hacer frente a las necesidades de consumo en la cadena costarricense; lo que a su vez, posibilita el accionar de otros actores ubicados, no necesariamente en Costa Rica. En correspondencia con las importaciones aparecen grupos emergentes de comerciantes (nacionales e internacionales) e industrializadores que buscan consolidar su liderazgo.

Instituciones y políticas de la cadena

Actores institucionales en la cadena costarricense

Las políticas de apertura implementadas en Costa Rica, han modificado a los diferentes actores que intervienen en la cadena como se muestra en el cuadro No. 7.

Dada la disminución y el traslado de funciones del sector estatal, aparece a partir del 2002 Corporación Arrocera Nacional, CONARROZ, a la que le corresponde un papel clave en la orientación de una estrategia de largo plazo, en

Fuente: Elaboración propia.

función de preparar al sector de cara a los actuales y futuros acuerdos de libre comercio, particularmente el TLC con Estados Unidos y República Dominicana.

CONARROZ nace el 30 de mayo del 2002 con la Ley No. 8285 que crea la Corporación Arrocera Nacional, cuyo objetivo, según el Artículo 1° es:

"Establecer un régimen de relaciones entre productores y agroindustriales de arroz, que garantice la participación racional y equitativa de ambos sectores en esta actividad económica, y además, fomente los niveles de competitividad y el desarrollo de la actividad arrocera".

Esto permite a CONARROZ participar directamente en la fijación del precio al productor y en el establecimiento de los márgenes de comercialización. De igual forma, CONARROZ interviene en la determinación de los montos a importar en cada período y se encarga de distribuir esas importaciones entre sus asociados. No obstante, es el Ministerio de Economía, Industria y Comercio, MEIC, la entidad encargada de la aprobación final de los precios y de autorizar importaciones.

CONARROZ, ha planteado que la crisis del sector arrocero se exacerbará si entra en vigencia el Central American Free Trade Agreement (por sus siglas en inglés), CAPTA, ya que al incorporarse el arroz a los acuerdos, se sumarían otros problemas a los ya existentes. Los principales cuestionamientos de CONARROZ al CAPTA, lo constituyen los procesos de desgravación paulatina y la salvaguarda bilateral incorporados a los acuerdos. La salvaguarda, durante el período de desgravación, únicamente permite retornar al nivel de arranque del arancel de importación (35%), mientras se cierran las posibilidades de uso de las salvaguardas contempladas en la OMC.

Las políticas de fijación de precios, en la cadena costarricense

El punto de partida, en las políticas de fijación de precios, se encuentra en el primer eslabón de la cadena: la producción primaria. Las estimaciones de los costos de producción para los productores son realizadas por CONARROZ (véase cuadro No. 8), con base en ello el MEIC, fija el precio al productor.

El precio nominal recomendado al productor se mantuvo constante, desde enero del 2000 hasta junio del 2003, lo que refleja las dificultades por las que pueden pasar los productores cuando los precios al productor no se ajustan.

La negativa del MEIC se basó principalmente en la tendencia bajista del precio internacional del arroz observada desde 1999; y no en criterios, que partieran de la necesidad de brindar protección a los pequeños productores. Lo anterior evidencia que Costa Rica pareciera estar lejos de lograr mecanismos de protección como los que implementa la política agrícola norteamericana y europea, que otorgan precios de garantía para los productores locales, que operan de manera automática cuando los precios internacionales caen.

La caída en el precio internacional del arroz, que topó piso en el 2002, cuando llegó a alrededor de $100 la tonelada, sometió a los pequeños productores de arroz a una severa crisis. El efecto de esa coyuntura sobre el sector arrocero fue controversial, ya que los industriales que, por lo general, también son grandes productores, pudieron beneficiarse de las importaciones baratas, mientras los pequeños productores luchaban por sobrevivir.

La recuperación de los precios internacionales, a partir del 2003, ha generado un contexto más favorable para los productores nacionales, dado que en las actuales condiciones resulta rentable producir arroz. No obstante, ha quedado en evidencia la volatilidad de este mercado internacional, por lo que no resulta conveniente dejar al libre albedrío el abastecimiento de uno de los principales productos de consumo de la mayor parte de la población.

Orientación de la cadena para Costa Rica

A través de un vistazo de la actividad arrocera local en el ámbito mundial, podemos señalar las siguientes características de la actividad en el país, desde la perspectiva de su ubicación en la cadena global:

• La producción nacional se orienta exclusivamente al mercado local, por lo que la participación de Costa Rica en la cadena global se basa en importaciones.
• En los últimos años se ha dado un creciente posicionamiento de las empresas comercializadoras norteamericanas en el abastecimiento de arroz importado (como veremos en la próxima sección).
• Dependencia casi absoluta de insumos y maquinaria importada.
• Gran vulnerabilidad e incertidumbre de la producción local, con respecto a las fluctuaciones en los precios internacionales.
• Están creciendo en importancia los industriales, grandes productores e importadores que desempeñan roles en la producción, industrialización e importación, en lo que frecuentemente se entremezclan empresas integradas verticalmente o comercios.

Podemos observar que el posicionamiento del sector arrocero costarricense en la cadena global no es alentador, ya que el sector juega un papel subordinado dentro de la telaraña que determina su funcionamiento global.

En la determinación de la orientación de la cadena local actúan tres agentes, que buscan consolidar su poder dentro de la misma:

• Productores e industrializadores locales.
• Empresas comercializadoras internacionales.
• Comercializadores e importadores locales.

Productores e industrializadores locales

A diferencia de lo que sucede en la mayoría de las regiones del mundo que producen para el auto-consumo, los productores en Costa Rica, están orientados casi en un 100% hacia el mercado, bajo la lógica de obtener rentabilidad y tomando en cuenta el costo de oportunidad de dedicarse a la actividad.

Entre productores, y entre éstos y los industriales, puede existir cierto nivel de coordinación e integración horizontal y vertical. Por lo general, los grandes productores tienen sus propios beneficios y eventualmente comercializan sus propias marcas, lo que mejora su posición competitiva. La arrocera Costa Rica, situada en Alajuela es una muestra de este tipo de industrias, pues compra arroz, que es empacado y comercializado con marcas propias o de sus clientes minoristas.

Por otra parte, El Pelón de la Bajura ejerce un fuerte liderazgo en la región Chorotega en lo referente a técnicas de cultivo de arroz, producción de semillas certificadas, e investigación sobre técnicas de cultivos más amigables con el ambiente (como la siembra directa sobre rastrojos, que disminuye el uso de químicos y la degradación de los suelos). Para desarrollar estas actividades se han aprovechado de una gestión moderna que ha facilitado que instituciones como la Universidad de Costa Rica, UCR, realicen actividades de investigación en estas instalaciones.

Empresas comercializadoras internacionales

Los estímulos a la producción y a las exportaciones de arroz en Estados Unidos y otras regiones del mundo, han hecho competitivos los precios internacionales en esos países; y, las empresas comercializado-ras no se han hecho esperar para obtener ganancias a partir de la labor de intermediación.

En el caso de las importaciones de Costa Rica, éstas son poseídas por dos empresas comercializa-doras de Estados Unidos, ADM Rice y Rice Company, que se encargan de colocar en el mercado nacional la creciente demanda que no es satisfecha por la producción doméstica (Hernández, 2005: comunicación personal).

En Estados Unidos estas empresas han creado verdaderas redes comercializadoras, que aprovecha las ventajas del río Misisippi. Estados Unidos concentra casi toda su producción en Arkansas, California, Florida, Luisiana, Texas, Misisippi y Missouri. Ahí se concentran los 15 mil productores de arroz de ese país. Casi el 100% de las importaciones de arroz que Costa Rica realiza provienen de Estados Unidos.

Actualmente se dan las condiciones para que esa situación siga afianzándose; ya que a la creciente oferta exportable de este país y a su tradicional agresividad en materia de comercio exterior se agrega el CAPTA, que abre contractualmente el mercado costarricense a las exportaciones de arroz de Estados Unidos. A ello se suma el factor geográfico, ya que mientras se requiere más de un mes para trasladar un contingente de arroz a Costa Rica desde Asia, se requieren solamente ocho días desde Estados Unidos.

Comercializadores e importadores locales

Uno de los mayores cambios en la orientación de la cadena, lo constituyen las alianzas entre industriales, comerciantes e importadores. Del futuro de estas alianzas y de las facilidades que brinden las políticas públicas depende su consolidación como agentes determinantes en el gobierno de la cadena.

Las cadenas de supermercados, que han establecido alianzas con los industriales, para obtener arroz a menores costos y comercializar sus propias marcas, desempeñan un papel cada vez más beligerante por obtener un mayor control dentro de la cadena. Actualmente, empresas ligadas al comercio al detalle participan directamente en la importación no sólo de arroz empacado listo para ser comercializado, sino también de arroz en granza.

En noviembre del 2004, cuando existía el riesgo de desabastecimiento, para la industria local, un grupo de arroceras (Demasa, El Porvenir, Miramar, Costa Rica y la comercializadora Hortifruty, del grupo Más x Menos), importaron 31,000 toneladas de arroz, equivalentes a cerca de dos meses de consumo nacional.

Esta situación no sólo incrementa el poder de negociación de estas empresas frente a los industriales, sino que también pone en riesgo la alianza que debe existir entre productores e industriales.

Costa Rica: cadena global del arroz y UPGRADING

En este acápite abordaremos las posibilidades de upgrading pro-ducción en la cadena de arroz a efectos de derivar las posibilidades de mejorar el posicionamiento de la entidad arrocera nacional en la comercialización internacional y de los logros en el campo de la mejora genética.

Liderazgo y 'upgrading' en la cadena arrocera

Las áreas de 'upgrading' y sus actores

Diferentes empresas situadas, tanto en países desarrollados como del Tercer Mundo, han implementado estrategias de upgrading en diferentes áreas. En el cuadro No. 9 se resumen esas áreas de upgrading, con el propósito de conocer las tendencias existentes a escala mundial.

Continúa…

Revista Centroamericana de Administración Pública (52-53): 63-95, 2007

Entrevistas

Azofeifa, Carlos. Funcionario MAG.

Antecedentes de la producción y consumo de etanol en Costa Rica

Costa Rica inició tempranamente un programa de alcohol carburante, en 1978, en la Central Azucarera del Tempisque, CATSA, instalándose la primera destiladora de alcohol anhidro en el país. La destiladora permaneció funcionando de 1979 a 1982 (año en el que fue cerrada por motivos financieros y políticos), y se reabrió posteriormente en 1984. (Chaves 2006:3). La cantidad de alcohol carburante producido en este período puede observarse en el siguiente cuadro:

La disponibilidad de alcohol producido en CATSA y los altos precios del petróleo del momento, hicieron que el gobierno impulsara un programa de uso de gasohol. Según Chaves (2006:3), el programa operó durante diecinueve meses entre abril de 1981 y noviembre de 1982.

3. Honty, G y Gudynas, E. 2007: 5.

Este programa permitió vender en 1981 más de 2000 m³ de gasolina con una mezcla de 20% de etanol y en 1982 superar los 13.000 m³ con la misma mezcla. Sin embargo, el programa fue clausurado en 1983 y se eliminó el uso de la mezcla.³ La venta de gasohol se desarrolló en treinta y tres estaciones de servicio del área metropolitana.

A criterio de Chaves (1993), el proyecto fracasó en su momento por las siguientes razones: ser opcional y no obligante, existencia de infraestructura deficiente (hidratación) principalmente en las gasolineras, inseguridad sobre los efectos ocasionados sobre los vehículos, tecnología de modificación y ajuste de motores aparentemente poco desarrollada y por último una fuerte campaña en contra, promovida por los grupos de interés.

La falta de experiencia en el momento de aplicar el programa de gasohol en el país, provocó que no se acondicionaran los depósitos de las estaciones expendedoras, ni se dieran las indicaciones básicas al consumidor sobre los cuidados iniciales y posteriores a los motores de los diferentes vehículos que utilizaron la mezcla.⁴

Posteriormente, en 1988, los altos precios internacionales del crudo, así como el dinámico desarrollo tecnológico y los buenos resultados obtenidos por Brasil con el etanol, hicieron que el gobierno de turno decidiera incorporar una mezcla del 10% en todas las gasolinas nacionales, iniciativa que en la práctica nunca se llevó a cabo (Chaves, 2006: 4).

El 6 de mayo del 2003 se formuló el decreto ejecutivo No. 31087MAG-MINAE y se convocó a varias instituciones a estudiar la viabilidad de impulsar el uso de etanol en Costa Rica. En este decreto se creó la Comisión Nacional del Alcohol y se desarrolló el “Proyecto

4. Ruiz, 1987; citado por Chaves, 2006: 4.

de Distribución de Gasolina con Etanol en Costa Rica”. Este decreto se aprobó en agosto del 2005 y es manejado por RECOPE con el apoyo de la Dirección Sectorial de Energía, DSE, los Ministerios de Agricultura y Ganadería, MAG, del Ambiente y Energía, MINAE, de Obras Públicas y Transportes, MOPT, y la participación de la Liga Agroindustrial de la Caña, LAICA, (Chaves, 2006: 4).

La fase de funcionamiento del plan de “Distribución de Gasolina con Etanol en Costa Rica” empezó en el 2006 en estaciones de las provincias de Guanacaste y Puntarenas, utilizando una mezcla del 5% de etanol adicionada a la gasolina regular.

Generalidades de la cadena de producción de caña en Costa Rica concentrada en la producción de etanol

Localización de la producción

La producción de alcohol en Costa Rica se realiza en tres unidades de producción, dos plantas destiladoras ubicadas en Guanacaste (Ingenio Taboga y Central Azucarera del Tempisque, S.A.) y la planta de deshidratación y rectificación LAICA en Punta Morales (COMEX, 2007). Por lo tanto, la parte de destilación que utiliza materia prima nacional (melaza) para la producción de alco-hol se concentra en la provincia de Guanacaste.

Para el 2003, Guanacaste dedicaba aproximadamente 22.980.69 hectáreas al cultivo de la caña de azúcar. Las variedades más representativas son CP 72-2086 y NA 5642, las que por su alta concentración de sacarosa son ideales para la producción de etanol.

Fuente: Chaves, 2006:19.

Los cantones de esta provincia dedicados a la siembra de caña son: Cañas, Liberia, Carrillo, Santa Cruz, Bagaces, Abangares y Nicoya, siendo los más importantes Liberia con 7.821.73 has, Cañas con

6.870.40 has y Carrillo con 6.616.49 hectáreas sembradas.

Según datos de la Dirección de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar, DIECA, para el 2000, la provincia de Guanacaste tenía sembradas el 54.47% del total de hectáreas de caña sembradas en el país, aproximadamente 24.892,81 hectáreas cultivadas.

En la provincia de Guanacaste se encuentran ubicados tres de los dieciséis ingenios de Costa Rica, los que son: El Viejo, CATSA y Taboga. Según datos de LAICA, para la zafra 2005-2006, del total de toneladas métricas de caña de azúcar procesadas en el país aproximadamente el 49.38% se realizaron en los ingenios ubicados en esta provincia, ello significa aproximadamente

1.785.475 toneladas métricas. Además del total de azúcar producida en el país para la zafra 2005-2006, los ingenios de esta provincia generaron el 49.49% del total (aproximadamente 3.535.076 bultos de 50 kg).

Otro aspecto importante a destacar es que en la zona de Guanacaste (Pacífico Seco) tiene una utilización de maquinaria pesada para la siembra, mantenimiento y corta de la caña bastante amplia. Solamente para la parte de cosecha, el Ingenio Taboga tiene aproximadamente un 65% del proceso mecanizado y el Ingenio CATSA un 95%.

En esta región, la mecanización ha producido una disminución paulatina en los requerimientos de personal en los cultivos propios de los ingenios, que pasaron de una contratación media de 1.100 trabajadores en la zafra 1998-1999 a una de 700 en la de 1999-2000. Ya para el 2003 las estimaciones fueron de solamente 400 trabajadores. En el siguiente cuadro, que muestra la evolución de la fuerza de trabajo extranjera en esta zona productiva, se evidencian los impactos de la mecanización en la creación de trabajo (Acuña, G. 2004: 11).

Este proceso de mecanización se lleva a cabo en las condiciones topográficas prevaleciente en la zona, como lo son suelos muy llanos donde las máquinas pueden operar sin dificultad. Por otra parte, las máquinas cosechadoras son muy pesadas, y requieren de terrenos secos, compactos y consistentes, condiciones que solamente ofrece la zona de Guanacaste. (Acuña, G. 2004: 10).

Arreglos institucionales dentro de la cadena del etanol

Los cañeros costarricenses se encuentran organizados desde ini

5. http://www.laica.co.cr/qs.asp

cios de la década de los cuarenta, cuando la distorsión del mercado los obligó a unirse para conformar la Junta de Protección a la Agricultura de la Caña. Pero es a partir de 1965 que, por ley, se crea LAICA, cuyo objetivo básico es coordinar la producción, industrialización y comercialización de la caña de azúcar en el país, velando por el mantenimiento de relaciones buenas y equitativas entre los productores de caña y los ingenios de azúcar. LAICA entonces compra, almacena, distribuye, vende, exporta y asesora a sus integrantes, en el mercado (LAICA,⁵ 2008).

Con respecto a la producción de alcohol hidrato y anhidro existen varias instituciones en Costa Rica encargadas de incentivar la producción, a continuación se presentan algunas de ellas:

• Refinadora Costarricense de Petróleo, RECOPE

Se creó en 1961 como un ente no estatal, forma parte del Estado a partir de 1974. Su misión es:

“Satisfacer eficientemente las necesidades del mercado de hidrocarburos derivados del petróleo, fuentes alternas y cementos asfálticos, con productos y servicios de calidad, con seguridad industrial y responsabilidad ambiental, contribuyendo al desarrollo sostenible de Costa Rica”.⁶

• Ministerio del Ambiente y Energía, MINAE

Su principal función es ser ente rector en el sector energético, además de ser el encargado de dictar, desarrollar y coordinar junto con el Estado las políticas respectivas, incluyendo todas las etapas en la producción de hidrocarburos. Esta entidad junto con el MAG mediante el decreto Nº 31087-MAG-MINAE creó una comisión técnica para formular, identificar y diseñar estrategias para el desarrollo de etanol

1. RECOPE, Plan Estratégico 2004-2015.
2. http://www.laica.co.cr/ca.asp
3. Ibidem.

anhidro, destilado nacionalmente y utilizando materias primas locales como sustituto del metilterbutil éter, MTBE, de la gasolina. Desde el punto de vista energético se persigue diversificar las fuentes energéticas, y reducir la dependencia externa de combustibles.

• Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar, LAICA

En Costa Rica la actividad azucarera está impulsada por ingenios productores de azúcar; diecisiete de éstos conforman la Cámara de Azucareros la que fue instituida el 21 de noviembre de 1949, teniendo como propósito impulsar el progreso de la industria, cooperar en la solución de sus problemas, promover las buenas relaciones entre los productores de caña y dulce, recomendar medidas para mejorar el bienestar de sus trabajadores e impulsar dentro de su esfera de actividad, las iniciativas que contribuyan al engrandecimiento de la Nación, según rezan sus estatutos (LAICA,⁷ 2008).

LAICA es una corporación no estatal con personería jurídica propia sometida al derecho público, encargada de comercializar el azúcar de producción nacional, así como velar por el total y óptimo aprovechamiento de las mieles y demás subproductos, inspeccionando su procesamiento industrial y controlando su mercadeo y calidades (LAICA,⁸ 2008).

• Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG

El MAG debe promover la integración, desarrollo y proceso entre el sector productivo (caña de azúcar) y demás instituciones relacionadas, facilitar el proceso de adopción de la tecnología y cambios en la producción que requiere este producto, y en igual forma en los productores (incluye forma de organización así como sus familias).

• La Federación de Cámaras de Productores de Caña

Se fundó el 10 de enero de 1972. Le corresponde representar al sector cañero en general, y en particular en LAICA, designando en ella a una parte de los miembros de sus órganos pluripersonales, con sujeción a la ley. Las afiliadas de la Federación son: la Cámara de Productores de Caña del Atlántico, la Cámara de Productores de Caña de Esparza, la Cámara de Productores de Caña de Guanacaste, la Cámara de Productores de Caña del Pacífico, la Cámara de Productores de Caña de San Carlos y la Cámara de Productores de Caña de la Zona Sur (LAICA,⁹ 2008).

1. http://www.laica.co.cr/fc.asp
2. http://www.laica.co.cr/dieca.asp
3. Ibid.

• Dirección de Investigación y Extensión de la Caña de Azúcar, DIECA

DIECA es un organismo con sumisión y dependencia técnica, económica y legal de LAICA, razón por la que no posee personería jurídica ni independencia propia. Surgió coyunturalmente de la imperiosa e ineludible necesidad de brindar la atención tecnológica que la agroindustria azucarera requería y demandaba, en la difícil situación que prevalecía en el país a finales de la década de los setenta e inicios de los ochenta. (LAICA,¹⁰ 2008).

A partir de 1978 el gobierno promovió el desarrollo conjunto con el sector privado, de un pretencioso y visionario plan de fomento e incentivo a la producción, conceptualizado en los lineamientos del "Programa de Mejoramiento de la Producción e Industrialización de la Caña de Azúcar", proyecto que se complementaba y pretendía desarrollar conjuntamente con el "Programa Nacional para la Producción de Alcohol Carburante" (LAICA,¹¹ 2008).

Actualmente en DIECA se concentran y ejecutan, o en su caso se coordinan, la mayoría de las actividades que en materia de generación y transferencia de tecnología agrícola se efectúan en Costa Rica en el cultivo de la caña de azúcar; es por ello que mantiene estrechas relaciones y desempeña un papel de liderazgo en su relación con los productores, empresarios, ingenios, organizaciones públicas y privadas, centros de investigación y educación (universidades) relacionadas directa

o indirectamente con la actividad cañero-azucarera. Las actividades que DIECA desarrolla se ubican principalmente en el área agrícola y son limitadas en lo industrial (LAICA,¹² 2008).

Segmentos de la cadena de etanol en Costa Rica

El etanol es un subproducto de la agroindustria cañera costarricense; dentro de los segmentos que componen la cadena de etanol tenemos: fase de pre-producción, fase agrícola, fase de transformación agroindustrial e industrial, fase de comercialización y consumo. Para una descripción detallada de todos los procesos ver el gráfico No. 1.

• Fase de pre-producción

Incluye adquirir los conocimientos necesarios para realizar todo el proceso, además se debe tener listo el paquete tecnológico necesario para la producción adecuada y eficiente del producto. El paquete tecnológico utilizado puede ser muy simple en eslabones como el agrícola, pero puede ser más costoso y complicado en eslabones como el agroindustrial o el industrial.

Para el caso del etanol debe de haber una serie de requisitos previos antes de iniciar el proceso, los que deben de ser asegurados por el sector público, como: infraes

12. Ibid.

tructura adecuada, capacitación, créditos, una política macroeconómica y comercial clara y definida y una política energética clara.

Además, el sector privado también debe de prepararse con las herramientas (tractores, palas, cuchillos, ingenios, plantas de destilación, etc), y con los conocimientos adecuados para iniciar el proceso. Para el caso de la cadena de etanol, el proceso inicia con la preparación del terreno para sembrar la caña de azúcar (ver Gráfico No. 1).

• Fase agrícola

Para el caso de Costa Rica y según LAICA, existen aproximadamente cincuenta y un mil hectáreas de caña de azúcar sembradas y aproximadamente siete mil productores. La fase agrícola incluye la siembra (creaciones de semilleros, siembra, encalado y abonado, cobertura y resiembra), el mantenimiento de las plantaciones (aporca y mantenimiento de surcos, control de plagas, enfermedades y malezas y fertilización de las plantaciones) y cosecha (búsqueda y contratación de mano de obra, corta, carga y transporte de caña).

Con respecto al etanol, solamente tres ingenios tienen la capacidad de producirlo en Costa Rica, y solamente dos de ellos, utilizan materia prima nacional para elaborarlo. En el Cuadro No. 5 se presenta una caracterización de la fase agrícola de los ingenios que producen alcohol en Costa Rica en base a melaza.

Fuente: Elaboración propia.

Fuente: Chaves, Marco. 2006: 10.

• Fase de transformación: agroindustria e industria

La fase de transformación de la materia prima para la producción de etanol consta de un proceso agroindustrial y otro más industrial. La fase más agroindustrial se lleva a cabo en el ingenio en donde se recibe la caña de azúcar y se muele para extraer el jugo. Posteriormente se procede a la elaboración del azúcar (clarificación del jugo, evaporación, cocimiento y cristalización y por último el empaque del mismo. Como un subproducto del proceso de producción de azúcar se obtiene la melaza, que es la materia prima para la producción de etanol.

En síntesis, el proceso consiste en la extracción del jugo de la caña (sacarosa), éste puede ser convertido en azúcar blanca o negra. Durante el proceso se generan azúcares más sencillos (hexosas) que constituyen las melazas, la que una vez fermentada genera la fuente para obtener el etanol (ver gráfico No. 2).

Con la fermentación de la melaza inicia el proceso industrial de la producción de etanol, que luego pasa por una planta de destilación, y se obtiene el alcohol hidrato, que mediante un proceso de deshidratación se convierte en etanol. También se puede producir etanol mediante la utilización de alcoholes menos puros, los que pasan por un proceso de deshidratación o purificación hasta obtener alcohol anhidro.

En condiciones típicas, solamente utilizando las melazas, resultantes inevitables de la producción de azúcar, se obtienen entre seis y doce litros de etanol por tonelada métrica de caña procesada para producir azúcar (CEPAL, 2006: 9). En caso de que exista interés en producir más etanol, se disminuye proporcionalmente la cantidad de sacarosa convertida en edulcorante, y se desvía más jugo de caña hacia

13. Castillo, 2004 citado por CEPAL, 2006: 10.

la producción de etanol, hasta la situación en que no se produce ningún azúcar, maximizando la cantidad de etanol (CEPAL, 2006: 10). En Costa Rica, a partir de una tonelada de caña con 13-14% de azúcar, se estima obtener de 72 a 78 litros de alcohol anhidro (ver cuadro No. 6).¹³

Utilizar melaza como materia prima para la producción de etanol es una medida de complementariedad en la producción, en donde lo que se genera es mayor valor agregado mediante la utilización de un subproducto (melaza). Por su parte, utilizar el jugo de caña para la producción de etanol se convierte en una medida sustitutiva (ya que el jugo de caña puede utilizarse para la producción de azúcar), lo que obliga a tomar en cuenta los costos de oportunidad de los precios del etanol contra el azúcar.

* 2004/2005 Fuente: Chaves, Marco. 2006: 10.

Otro aspecto a destacar, es que del alcohol preparado en Costa Rica, solamente el Ingenio Taboga y CATSA utilizan su propia materia prima (melaza) para elaborarlo; en el caso de la destiladora de LAICA que se encuentra en Punta Morales la elaboración de alcohol destilado se realiza a partir de alcohol hidratado de bajo grado alcohólico (94-65 grados) importado de terceros países. En números tenemos que sólo el 20.8% del alcohol producido utiliza materia prima nacional, el restante 70.2% se producen con alcoholes de menor calidad importados. Ver Cuadro No. 8.

• Fase de distribución y comercialización

Esta fase del etanol incluye los procesos realizados para poder venderlo, tanto en el mercado nacional como en el internacional.

En el caso del mercado nacional, es RECOPE la encargada de incentivar el consumo en Costa Rica, utilizando el etanol como un agente carburante de la gasolina, en mezclas que van generalmente del 90% gasolina regular y el 10% etanol.

Para el caso de las exportaciones, LAICA es la encargada de comercializarlo y exportarlo, además de otros ingenios privados que también exportan. La planta de LAICA en Punta Morales procesa actualmente alcohol carburante dirigido al mercado norteamericano. Las plantas de Taboga y CATSA elaboran además de etanol carburante, “alcohol neutro” con otros destinos como el industrial y el de licores (Chaves, 2006: 13).

En el Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica y Estados Unidos, Costa Rica se aseguró una cuota de exportación de 31,5 millones de galones de etanol que se exportará hacia los Estados Unidos.

14. Periódico La Nación, 19 de febrero del 2004. http://www.nacion.com/ln_ee/2004/ febrero/19/economia3.html

• Consumo

El etanol se utiliza en diversos países del mundo para agregarse a la gasolina en una proporción del 10%, en lugar del MTBE (metilterbutil éter) que se usa tradicionalmente y del que se dice que es muy contaminante.¹⁴

Entre enero y junio del 2005, RECOPE realizó pruebas de rendimiento y eficiencia técnica de treinta vehículos que utilizaron una mezcla de 10% de etanol con gasolina regular. Los resultados presentados fueron positivos (Chaves, 2006: 8):

• Hubo un rendimiento mayor en los vehículos que utilizaron mezcla que con los que utilizaron gasolina regular.
• No hubo necesidad de mantenimiento correctivo en los vehículos a prueba, pues no se presentaron daños mecánicos en los motores que lo justificaran.
• Las emisiones de combustibles no quemados (HC) y monóxido de carbono (CO), no superaron los límites nacionales establecidos, y fueron similares a los obtenidos con la gasolina regular actual, no marcando diferencia relevante (Chaves, 2006: 8).

El consumo de etanol en Costa Rica se reinició en febrero del 2006 como un plan piloto para incentivar el consumo de este producto. Empezó a venderse en la provincia de Guanacaste y en los cantones porteños de Puntarenas, Esparza, Montes de Oro, Aguirre, Garabito y Parrita, utilizando 5% de etanol y el 95% de gasolina regular.¹⁵

Actualmente el programa de impulso al consumo de etanol continua funcionando en las provincias de Guanacaste y Puntarenas, aunque la cantidad de demanda por parte del público ha tendido a reducirse, debido a que los conductores se quejaron de daños en los motores de los vehículos en los que se utilizaron las mezclas. Sin embargo, lo anterior se debe a la falta de conocimiento por parte de las personas y a la falta de información por parte de RECOPE que no comunicó adecuadamente al consumidor sobre la forma y recomendaciones del uso de alcohol carburante.

Por su parte el gobierno planea que la gasolina tendrá un 10% de etanol y el diésel un 20% de biodiésel en el 2010, si se cumplen las metas de un plan nacional preliminar, elaborado por una comisión. Costa Rica deberá invertir $484 millones en cultivos y en la industria para alcanzar ese objetivo. Esta suma es un 34% de la factura petrolera nacional del 2007, que alcanzó $1.419 millones.¹⁶

1. Periódico La Nación, 8 de julio del 2006. http://www.nacion.com/ln_ee/2006/julio/ 08/pais1.html
2. Periódico La Nación, 4 de febrero del 2008). .http://www.nacion.com/ln_ee/ 2008/febrero/04/economia1399242.html
3. Honty, G y Gudynas, E. 2007: 8.
4. Jank, 2007 citado por Honty, G y Gudynas, E. 2007: 8.

Con respecto al consumo internacional de etanol carburante, hay países que desean reducir su dependencia de la importación de hidrocarburos. Por un lado, Estados Unidos busca bajar las importaciones de petróleo desde Venezuela y el Medio Oriente, y esta razón ha sido explícitamente invocada en las medidas de promoción de bioenergías. Para ello el presidente

G.W. Bush presentó su plan “Veinte en Diez” que pretende reducir en 20% el uso de gasolina durante los próximos diez años. Entre otras cuestiones, esto presupone aumentar el suministro de combustibles renovables y alternativos, alcanzando los 35.000 millones de galones (unos 132.000 millones de litros) de combustibles alternativos en el 2017, lo que representa el 15% del consumo anual de gasolina esperado para esa fecha.¹⁷

La Unión Europea, UE, ha fijado como objetivo que un 10% de su consumo de combustibles del 2020 provenga de las biomasas. La Unión es un pequeño productor de etanol carburante, pero muy importante de biodiésel (especialmente Alemania), aunque sus costos de producción son altos. Se generaron 902 millones de litros de bioetanol y 458 millones de biodiésel que se obtienen de un mayor número de variedades.¹⁸

Japón está dando los primeros pasos para ampliar su consumo de bioetanol, primero a gasolinas adicionadas al 3% y luego al 10%. Se espera que Japón compre 1,8 millo-nes de litros al año a Brasil para atender esa demanda. Estas medidas tendrán un impacto directo en promover el aumento de la producción de agrocombustibles en América Latina.¹⁹

El caso de la producción de biodiésel en Costa Rica

Antecedentes, perspectivas de la producción y consumo de biodiésel en Costa Rica

El biodiésel, se ha convertido en un producto altamente atractivo como alternativa de combustible para ser introducido principalmente en el sector transporte, persiguiendo los objetivos de reducir la dependencia del petróleo, y reducir los efectos negativos del consumo actual de combustible en el medio ambiente.

En el país no se pueden encontrar antecedentes históricos de gran envergadura dedicados a la producción de biodiésel, por el contrario su desarrollo es incipiente y con grandes retos para el futuro. Actualmente solo existen dos plantas privadas que producen biodiésel y lo hacen únicamente para el autoconsumo. Además utilizan otra fuente de materia prima para su producción, diferente al aceite de palma, ya que a pesar de ser el aceite que ofrece los mejores rendimientos en

19. Honty, G y Gudynas, E. 2007: 8.

comparación con otros aceites vegetales, los altos costos limitan su uso para estas empresas.

A nivel nacional, el interés se concentra en abastecer la industria de biodiésel con aceite de palma, para lo que se requiere valorar el potencial de este sector como futuro abastecedor de esta materia prima. La importancia de valorar su potencial responde a la necesidad de dar solución a uno de los principales problemas que implica impulsar esta industria con la capacidad instalada actual, el que está relacionado principalmente con los altos costos de producción.

En el país se realizaron dos estudios por parte de la Comisión de Biodiésel en los que se construyen escenarios de demanda, y se estiman los efectos económicos para RECOPE ante la utilización de biodiésel. En los estudios mencionados los resultados se obtuvieron a partir de la construcción de dos escenarios: el primero considera una mezcla de 1% (B1) y el otro de 5% (B5) de biodiésel.

La conclusión de ambos estudios indicó que sería posible abastecer el escenario B1 en el 2006 y el 2007, sin embargo, esta capacidad sería insuficiente a partir del 2008 porque el país no podría satisfacer la demanda creciente. Por otra parte, la capacidad de producción de biodiésel sería insuficiente en el escenario B5, aún considerando el crecimiento modular máximo de las instalaciones existentes (Comisión Nacional de Biodiésel, 2006).

Además se requiere realizar importantes inversiones para incrementar la capacidad instalada, y conseguir economías de escala que contrarresten los efectos de los altos precios del aceite de palma como materia prima principal. Por ejemplo, en la UE, región donde existe un amplio desarrollo de esta industria, los precios del aceite de palma son del orden de US$31,8/bbl) para pequeñas escalas de planta y US$7,95/bbl para grandes escalas de planta, lo que está muy por debajo del precio promedio internacional de esta materia prima que oscila en el rango del US$51/bbl al US$65/bbl) aproximadamente.

Ante esta problemática y como alternativas de solución, en el país se han desarrollado los siguientes esfuerzos: RECOPE publicó en agosto del 2007 las licitaciones para adecuar su infraestructura de refinamiento para la producción de biodiésel y etanol. De igual manera, la principal empresa productora y procesadora de palma (Palma Tica) anunció el destino del 20% de su cosecha para la producción de biodiésel (CNP, 2007).

Además, existe el proyecto para realizar inversiones para el desarrollo de una agroindustria capaz de procesar la producción de

3.000 hectáreas de palma aceitera en Guácimo, Siquirres, Matina y Talamanca e impulsar el cultivo de

3.500 hectáreas, en Parrita, Quepos

20. Publicado en el periódico la Nación el día 3 de Febrero del 2008.

y Coto Brus. Dentro de esta propuesta se plantea exonerar al pago del impuesto único, quedando únicamente el pago del 13% del impuesto de ventas (La Nación, 2008).²⁰ A pesar de existir propuestas para el desarrollo de esta industria, en el país todavía no se cuenta con ningún marco legal que respalde este conjunto de iniciativas, todas se encuentran actualmente en discusión.

Es por todo lo anterior que para el impulso de la industria de biodiésel, el país deberá orientar los esfuerzos al desarrollo de la capacidad instalada y la diversificación y/o expansión de las fuentes de aprovisionamiento de materia prima, para el aseguramiento y sostenibilidad de la oferta de biocombustibles, así como realizar una importante campaña de concientización y educación ambiental para que los consumidores finales conozcan sus ventajas, y que a la hora de utilizarlo no piensen únicamente en el costo financiero que eso significa.

Costa Rica Generalidades de la cadena de producción de palma concentrada en la producción de etanol

Localización de la producción de la materia prima (palma africana)

La fase agrícola de la cadena del biodiésel, específicamente la relacionada con el cultivo de palma africana está concentrada en el Pacífico Sur del país. Según la zona de cultivo, el Pacífico Sur concentra aproximadamente el 67% del total cultivado en el país, seguido de la región Pacífico Central (31%) y el restante 3% son cultivos recientes de la zona Atlántica. Las zonas de cultivo por región se detallan en el siguiente gráfico.

Parrita-Quepos

15.450 Ha

Palmar-Río Claro-Puerto Jiménez

8.350 Ha Pacífico Coto-Laurel

25.100 Ha

Matina-Guápiles-Siquirres

1.255 Ha Atlántico

Estimaciones²¹ recientes de la estructura de productores a nivel

21. Es importante aclarar que las estadísticas de empleo y número de productores varían considerablemente y no son cifras oficiales, sino estimaciones de las instituciones relacionadas con el sector, ya que no existe un registros nacional para este sector.

nacional cuantifica un total de 1599 productores de los que el 79% se concentran en la zona sur (CANAPALMA, 2007). El restante 24% se divide entre la zona Pacífico Central y zona Atlántica 12% y 10% respectivamente. Además, se calcula que existen 108 productores independientes y 1491 productores ins-critos en cooperativas (MAG, 2007). Si se agrupan por principales empresas, se observa que es un sector ampliamente dominado por dos empresas: Palma Tica y Coopeagropal. La primera concentra el 44,4% de las hectáreas sembradas y la segunda, el 20,67% siendo ambas las propietarias del 65,07% del total de hectáreas cultivadas en el país (cuadro No. 9).

Arreglos institucionales dentro de la cadena del biodiésel

La estructura institucional y organizacional de la cadena de biodiésel está formada por un conjunto diverso de actores. Es importante identificar que para el análisis de esta cadena, por un lado se identifican a los actores pertenecientes al sector de palma africana, por ser la materia prima principal para la elaboración de biodiésel, y por otro, a los pertenecientes a la industria del biodiésel. De igual forma, se identifican a los actores que pertenecen al sector público y al privado.

Fuente: Elaboración propia.

cuanto al suministro de biodiésel.

• El Poder Ejecutivo debe:

1. o Publicar en el menor plazo posible, la especificación técnica para el B100 utilizada a nivel internacional (ASTM 6751– 03a), con el propósito de facilitar a los interesados la utilización del producto y garantizar de esta forma, la protección al consumidor.
2. o Analizar un programa de sustitución del diésel fósil con biodiésel, en función del precio, la oferta disponible, la capacidad instalada y la producción de aceite combustible para motores de vehículos encendidos por compresión (motores diésel).
3. o Elaborar un estudio económico que considere los aspectos socioeconómicos y ambientales del programa de biodiésel, con el objetivo de determinar su factibilidad.
4. o Incluir dentro de la Agenda Agro 21, una política de fomento de cultivos utilizados para producir biocombustibles.
5. o Velar por la utilización de residuos biomásicos para producir biocombustibles.

En términos generales, el país todavía no cuenta con un marco legal ni institucional para desarrollar la industria del biodiésel. Sin embargo, por ser una única institución la encargada de los combustibles en el país (RECOPE), el fomento de esta industria va a estar ligada a la capacidad instalada que pueda desarrollar esta institución.

Segmentos de la cadena de biodiésel en Costa Rica

En este apartado se presenta un primer esfuerzo por describir la estructura general de la cadena de biodiésel utilizando la cadena de la palma africana como principal materia prima para su elaboración. Se estima que esta representa aproximadamente el 80% del costo total de la producción del biodiésel.

Las cadenas de los sectores agrícolas y agroindustriales por lo general se construyen a través de la definición de cinco fases o eslabones a saber: Pre-producción, producción agrícola, producción agroindustrial, comercialización y consumo. Para el caso de la cadena en estudio se agrega una fase más a las cinco tradicionales, quedando como estructura central de la cadena las siguientes fases: Pre-producción, producción agrícola, producción agroindustrial, producción industrial, comercialización y consumo final. A continuación se describen cada una de las fases en función de los procesos que contempla cada una.

• Fase de pre-producción

Se relaciona con todos los procesos y actividades relativas a la preparación del terreno de cultivo, obtención de la semilla y su respectivo tratamiento.

Para el cultivo de palma se utilizan semillas y clones de semillas, siendo la Agricultural Services & Development, ASD, por sus siglas en inglés, una empresa de Costa Rica, la que controla el abastecimiento a nivel nacional. La preparación del mismo comprende cuatro actividades: la limpieza del terreno (desmonte), tazado, apertura y mantenimiento de caminos, construcción de drenaje y preparación de terreno para resiembra. Para estas actividades las dos principales empresas de la cadena: Palma Tica y Coopeagropal, ofrecen los servicios de maquinaría y asesoría a sus asociados, mientras que los productores independientes deben realizar estas actividades de forma individual.

• Fase de producción agrícola

Incluye los procesos de siembra, mantenimiento del cultivo y cosecha.

La etapa de siembra de la palma de aceite está compuesta por cinco etapas. En la primera actividad (previvero) se clasifican las semillas germinadas y se siembran en pequeñas bolsas para ser trasladadas luego de tres meses al vivero, y luego se realizan las labores de cuido con fertilizantes y plaguicidas. En la segunda etapa, vivero, las plantas son trasplantadas hasta que cumplan dieciocho meses. Al final de la etapa de vivero se realiza una inspección rigurosa de las palmas para asegurar uniformidad y características aptas para la siembra en el campo. La tercera etapa corresponde a la siembra de las plantas en el terreno. En la cuarta etapa se realizan las labores de la siembra de la cobertura de leguminosas, que sirven como medio de control de erosión del suelo y maleza, imprescindible para lograr una plantación de palma en buenas condiciones. Finalmente, la quinta etapa corresponde a las labores de resiembra.

La capacidad de cultivo por hectárea de siembra está en función del tipo de plántula que se utilice. Por ejemplo si se siembra con matas tradicionales se puede cultivar un total de 143 matas por hectárea, si es compacta entran aproximadamente 180 y si son clones caben 200 matas por hectárea.

El segundo componente de esta fase es el mantenimiento de la siembra, el que consiste en la fertilización (tres veces por año), control de plagas y maleza (permanentemente) hasta su poda (una vez por año). Para el proceso de siembra y cosecha descrito, existen los servicios de asistencia y asesoría técnica por parte de la Agricultural Services & Development, ASD, Palma Tica, Cooperativa Agrícola de la Palma, Coopeagropal, y el Centro Nacional de Producción, CNP, las que también se encargan de capacitar a los

Fuente: Elaboración propia.

productores en el control de plagas, manejo de desechos y fertilización. La venta de insumos para esta fase también es abastecida por empresas lideres como Palma Tica y Coopeagropal, y en menor medida participan empresas distribuidoras de insumos agrícolas más pequeñas.

Las plantaciones de palma comienzan a producir frutos de los cuatro a los cinco años de implantadas y alcanzan su mayor producción entre los veinte y veinticinco años. Los racimos, que pesan unos 15-25 kilos, están conformados por 1000 a 4000 frutos de forma ovalada, de tres a cinco centímetros de largo.

Finalmente, el tercer componente de la fase de producción agrícola es la cosecha del fruto. La primera tarea que se realiza durante el período de cosecha es el corte de la fruta, lo que se hace a los 2.5 años de sembrada la planta. El trabajador corta la hoja que la sostiene y las que sean un obstáculo para realizar esta labor, luego procede a la fase de agilar (dividir cada hoja en partes mas pequeñas) y acomodarlas a la par de la base de la planta, luego se realiza el corte del pinzote al racimo, y finalmente, es recolectada de la entrecalle por el boyero. La segunda

22. El coyoleo corresponde al trabajo que se realiza cuando la fruta se desprende del racimo, actividad que comprende el paso del trabajador (coyolero) por cada planta para revisar si quedaron frutos sueltos para ser recolectados.

parte de este componente corresponde a la recolección de la fruta suelta o coyoleo²² y a su respectivo traslado a la planta procesadora.

El cultivo de palma ha evolucionado considerablemente en el país, en 1999 se cultivaron 37.503 hectáreas y para el 2006 está área se incrementó a 52.625. Igual comportamiento ha experimentado la producción medida en toneladas métricas, en 1999 se produjeron 492 mil toneladas y en el 2006, 790 mil. Si se compara las tasas de crecimiento entre ambos años (19992006) se observa que la productividad por hectárea ha evolucionado positivamente, ya que la superficie cultivada aumentó a una tasa del 40%, mientras que las toneladas producidas crecieron a una tasa del 59% (gráfico No. 5).

El incremento de este cultivo mantienen su expansión desde los años cincuenta cuando comenzaron las primeras siembras; en promedio entre 1950 y 1990 en el país existía un total de 11.3 mil hectáreas cultivadas, alcanzando en el período 2000-2005 un promedio de 43.6 mil (cuadro No. 11) y manteniendo su expansión en los dos últimos años como se indicó anteriormente.

Comparativamente, la palma africana pasó a ser el tercer cultivo de mayor extensión en el país para el 2006, mientras que en 1999 estaba ubicada en el lugar No. 5. Su participación dentro del total de hectáreas cultivadas del sector agrícola a nivel nacional, se ha incrementado en dos puntos porcentuales, pasando de representar el 8% en 1999 al 10,3% en el 2006 (cuadro No. 12). Es importante resaltar que es un sector con altas expectativas de expansión principalmente por la mayor demanda internacional de aceite de palma. Por ejemplo la empresa Palma Tica está contemplando el establecimiento de una planta de procesamiento de diez hectáreas en la zona Atlántica, para lo cual requiere un nivel de abastecimiento de materia prima considerable.

El cultivo de palma africana se ha convertido en un fuerte generador de empleo. Sin embargo, la estimación de la cantidad de puestos de trabajo generados es una limitante al no existir registros completos por ser un sector formado por empleo formal e informal, motivo por el cual en algunas ocasiones se establecen supuestos que sirven como puntos centrales para estimar la cantidad de empleo generado por este sector. Por ejemplo para el caso de la piña, se estima que se emplea 1,7 trabajadores por Ha (Programa Nacional de Piña).

Para el caso de la palma, la Dirección Regional de la Zona Atlántica estimó un trabajador por cada siete hectáreas de cultivo para aquellos casos que son fincas con bajo nivel de tecnificación, mientras que para los cultivos que cuentan con un mayor nivel tecnológico, el empleo generado es de un trabajador por cada diez hectáreas. Sin embargo, para utilizar estos supuestos es necesario realizar el trabajo de campo para poder estimar cuántas de las hectáreas sembradas corresponden a niveles bajos y altos de tecnificación. Si por ejemplo se supone un nivel intermedio de tecnología, se puede estimar un total de un trabajador por cada ocho hectáreas, lo que daría un total de empleo generado para el 2007, de 6.578 empleos directos (área cultivada: 52.625 Has.).

Sin embargo, expertos en el campo llaman la atención de ser cautos a la hora de usar estas cifras, ya que hay un alto número de empleos que no se pueden cuantificar relacionados con la fase de recolección del fruto. Además, existen otras aproximaciones del empleo que distan mucho de la estimada en este documento, por ejemplo, en el Informe Técnico de la Comisión de Biodiésel se estimaron 3.330 empleos directos para el 2004, en comparación con los 5.825 que se calcularían utilizando el supuesto de un empleo por cada ocho hectáreas.

Utilizando el valor estimado de

6.578 empleos directos generados en la actividad de cultivo de palma, se tendría que esta actividad representa el 2.6% del empleo generado en el sector agropecuario y el 0.4% del empleo total del país. A esto abría que agregarle el empleo que generan las plantas procesadoras y comercializadoras, para lo que no se tiene información.

• Fase de producción agro-industrial

Esta fase está compuesta por los procesos relacionados con la poscosecha y procesamiento del aceite de palma. En esta fase es relevante tomar en cuenta las actividades de distribución del fruto a la planta de tratamiento, es una actividad que debe analizarse con cautela y detalle, ya que tiene importantes efectos en la distribución del valor agregado a lo largo de la cadena. Su efecto en la distribución de las ganancias podría ser similar al comportamiento observado en otras cadenas agroindustriales, que están formadas por pequeños productores que no cuentan con plantas procesadoras, motivo por el cual entregan su producto apropiándose de una porción muy baja de ganancias, siendo las distribuidoras y procesa-doras las que acaparan la mayor cuota de valor.

En el país existen seis plantas que procesan el aceite de palma y una en construcción. Numar es la propietaria de la planta de San José; Palma Tica de las plantas de Golfito, Aguirre y Parrita; Coopeagropal de la planta de Corredores y CIPA es propietaria de la planta de Osa.²³ Por otra parte, el medio de transporte de la fruta a la planta procesadora se realiza comúnmente con tracción mecánica (chapulines o camiones).

Para el intercambio entre productor y comercializador se utiliza como precio de referencia las variaciones de los precios CIF Rótterdam, y mediante un esquema de bonificación al producto tomando en cuenta calidad y volumen. Además, se descuenta si no se cumple con los parámetros de calidad establecidos en la industria. (CINPE, 2007).

El principal destino del aceite de palma es el mercado local, al que se entrega el 65% de la producción nacional, exportándose el restante 35%. La industria alimentaría concentra el consumo de esta materia prima, principalmente en la elaboración de mantecas, margarina, y aceites. Estos tres productos consumen el 88% del aceite de palma del mercado local. La industria oleoquímica es la segunda en demandar esta materia prima para la elaboración principalmente, de productos como las pinturas, jabones, plásticos, velas, entre otros y finalmente, la fase de producción del biodiésel es la que demanda la menor proporción de

23. El trabajo de campo permitirá establecer la dinámica de trabajo de las dos procesadoras de aceite de palma localizadas en la zona de estudio (Corredores y Golfito).

aceite de palma, debido a que es un sector aún incipiente en el país y la producción existente es de autoconsumo, como se mencionó anteriormente.

Con respecto al intercambio comercial del aceite de palma, el país requiere de abastecimiento adicional, a pesar de existir un sector exportador de este producto. Las exportaciones de este sector presentan un comportamiento inestable, experimenta tanto tasas de crecimiento elevadas como tasas de contracción igualmente altas. Esta situación responde a varios factores, el principal es su carácter de producto agrícola, el que depende considerablemente de factores climáticos que ponen en riesgo buenas cosechas, y en segundo lugar, la variabilidad de los precios condicionan el nivel de exportación. Además, mantiene un comportamiento errático similar al de las exportaciones de la industria alimentaría. Por ejemplo, para el 2001 las exportaciones de aceite de palma experimentaron una caída del 36%, tendencia acorde a la del sector alimentario, el que decayó en 2,3%. Únicamente en el 2006 se observa un comportamiento opuesto al sector, mientras que las exportaciones totales de la industria alimentaría crecieron a 15.6%, las exportaciones de aceite de palma cayeron un 23%.

Por otra parte, para el 2006 el aceite de palma se ubicó en el tercer lugar de productos de exportación de la industria alimentaría y en el lugar veintisiete de las exportaciones totales, cayendo nueve lugares en comparación con el 2005 como respuesta a la situación negativa experimentada ese año. Según destino, el aceite de palma se exporta principalmente a México, país que para el 2006 concentró el 79.1% del total exportado, siendo Costa Rica el principal proveedor de este producto en el mercado mexicano, con una participación del 31% de las importaciones de aceite de palma en este país. El segundo destino de exportación es Nicaragua (14.9%) seguido de Panamá (3.8%). Para el 2007, las exportaciones de aceite de palma se recuperaron notablemente, alcanzando el record histórico de exportación (111.47 millones de US$), ubicando a la palma en el segundo lugar de exportación de la industria alimentaría, precedido de los jugos y concentrados de frutas.

El comportamiento errático de las exportaciones del sector se explica en su mayoría por el comportamiento de los precios más que por el de volumen exportado, por ejemplo, para el período 2002-2006 la tasa promedio de crecimiento de las exportaciones medida en dólares fue del 12.5%, mientras que el crecimiento del volumen exportado (medido en KG) fue del 4.2%. Sin embargo, en el 2005 se da un comportamiento atípico en este sentido, ya que mientras las exportaciones en valor aumentaron un 9% en términos de volumen, lo hicieron en un 19.5%. Su principal explicación es el aumento de la demanda de este producto en México, el que tendió a normalizarse en el 2006 (gráfico No. 7).

El procesamiento y producción de aceite de palma a nivel nacional no es suficiente para las demandas locales principalmente de la industria alimentaría, motivo por el cual existe mercado para la importación de este producto, y su dinamismo ha sido volátil en los últimos diez años (cuadro No. 13 y gráfico No. 8), especialmente en el 2002 en el que se incrementaron significativamente las importaciones, consistente con la caída de la producción nacional experimentada en ese año, causado principalmente por efectos climáticos.

1998-2007 Miles de US$

La estructura del origen de las importaciones de aceite de palma ha cambiado significativamente desde 1998 hasta el 2004. Éstas venían principalmente de Panamá y representaban el 54% del total, país que ha perdido considerablemente su cuota de mercado, mientras que en 1998 el aceite de palma traído de Panamá representaba el 79,45% de las importaciones totales del país, para el 2007 su participación cayó al 19,03%, siendo Nicaragua el país que ocupa el primer lugar de destino de estas importaciones con cuota del 47.86%, siendo su participación nula en 1998 (cuadro No. 14).

• Fase de producción industrial

Esta fase está compuesta por dos grandes industrias, la de alimentos y la oleoquímica. Sin embargo, el trabajo divide a esta fase en tres grandes segmentos separando al biodiésel de la industria olequímica, ya que comprende el elemento central de la cadena de estudio.

El proceso completo de producción de biodiésel desde la fase de cosecha del fruto de aceite de palma se describe en el siguiente gráfico:

La industria del biodiésel es la de menor participación, siendo incipiente su desarrollo en el mercado nacional. Según el XIII Informe del Estado de la Nación, en el país se han estancado los esfuerzos por incorporar el biocombustible en el balance energético nacional (Estado de la Nación, 2007), a pesar de existir estudios que prueban los efectos positivos en el medio ambiente el impacto que representa su producción a nivel nacional es muy fuerte, si no se realizan mejoras en la capacidad instalada de procesamiento y refinería.

En el país esta fase está compuesta únicamente por dos empresas que realizan esta actividad y lo hacen para autoconsumo: Energías Biodegradables ubicada en Cartago y Diesello Verde en Alajuela. Ambas son de formación reciente, la primera se fundó en el 2004 y la segunda en el 2006. Son empresas pequeñas con cinco empleados cada una y se dedican a realizar las fases de producción y comercialización del biodiésel. La principal materia prima utilizada es el aceite quemado donado de los restaurantes y hoteles de la zona. El biodiésel producido es colocado en empresas de transporte público y turístico por medio de canales directos de distribución, ya que el abastecimiento es a pequeña escala.

La opinión de los expertos en estas empresas, ratifica el limitante de costos que implica producir el biodiésel a pequeña escala a partir del aceite de palma. Además, comparten la preocupación de la capacidad de abastecimiento que pueda tener el país en cuanto a territorio cultivado, ya que actualmente la industria alimentaria consume la totalidad de la producción nacional. De igual forma, llaman la atención de la necesidad de invertir en desarrollo tecnológico, para lograr procesos más eficientes en la producción del biodiésel, así como la necesidad de aprobar una ley de biocombustible que oriente el desarrollo de esta industria.

Estas empresas tienen intenciones de producir a gran escala una vez que exista el mandato institucional de comercializar el biodiésel en los puntos de venta de combustibles. Además, cuentan con capacidad instalada para incrementar sus niveles de producción. Por ejemplo, Energías Biodegradables está utilizando apenas el 10% de su capacidad instalada, la que es de treinta y seis millones de litros anuales. Por su parte, Diesello Verde está dispuesto a invertir en la ampliación de su planta que tiene una capacidad de producción de 364.000 litros anuales, utilizando actualmente el 90% de su capacidad instalada.

RECOPE desde el 2006 ha realizado pruebas piloto, tanto para la obtención de alcohol desde otros países, como para la sustitución de combustibles derivados de petróleo por mezclas con biocombustibles en automóviles. En este sentido, en el 2006 se realizaron pruebas para determinar la viabilidad de importar alcohol desde Rusia, y a partir del 2007 se negoció la compra de este producto a un consorcio ruso, debido a la escasez de oferta en el país. Por su parte, la prueba realizada en Barranca de Puntarenas, permitió determinar que el uso de mezclas es beneficioso para aquellos motores que han recibido previamente el mantenimiento necesario, por lo que, a partir del 2008 se inicia la mezcla de diesel con aceites en todos los planteles de RECOPE en el país.

Hasta el 2008 la refinadora ha incorporado 2.1 millones de litros de etanol a la matriz energética nacional, y se espera para finales de este mismo año, haber incorporado 22 millones de litros. La inversión para lograr esta meta es de 15 millones de dólares.

RECOPE tiene como meta haber incorporado 64 millones de litros de biocombustibles a la matriz energética para el 2010, con aceites y alcohol proveído, ya sea, por el mercado nacional como por el internacional, pues, la tarea de la empresa es suministrar el combustible, independientemente de donde sea obtenido.

Con respecto a los proyectos que el país tenga en esta materia, existe una Comisión de Biocombustibles, que entre otras cosas tiene el objetivo de crear un Proyecto de Decreto Ejecutivo y un Proyecto de Ley sobre el tema. Actualmente existen proyectos a nivel del Parlamento, pero éstos no han sido aprobados.

• Fase de distribución y comercialización

Se relaciona con las actividades de distribución y colocación del producto al punto de venta para el consumo final. En esta fase se analiza el comportamiento de la comercialización del biodiésel que tiene como destino el mercado automotriz y el de plantas industriales, y como puntos secundarios, los puntos de venta de productos finales de aceite de palma de la industria alimentaría vendida en supermercados, farmacias, entre otros.

Para el caso de interés, se analiza con mayor detalle el proceso de comercialización del biodiésel como combustible alternativo, debiéndose tomar en cuenta que el sector de los combustibles a nivel nacional, está compuesto, tanto por actores del sector público como privado. Los procesos de importación, refinamiento, almacenamiento y venta a granel es un monopolio estatal a cargo de RECOPE, mientras que la comercialización de los combustibles de los planteles de RECOPE a los centros de servicios, planteles de almacenamiento, plantas de envasado, grandes consumidores y distribuidores, está a cargo de las empresas privadas. A pesar de existir diversidad de actores en el negocio de los combustibles, su precio se fija por ley a nivel nacional.

Con respecto a la estructura de distribución de combustibles para la industria automotriz, en el 2006 existían en el país un total de 344 estaciones de servicios, nueve plantas envasadoras de GLP, dos plantas de almacenamiento y envasado de GLP y cinco unidades productoras de alcohol (3) y biodiésel (2).

• Consumo

Abarca toda la dinámica de los consumidores finales y sus usos.

El consumo final de energía está concentrado principalmente por el sector de los hidrocarburos. Para el 2006, el 76% del consumo total de energía se concentró en este sector, seguido del sector de electricidad con el 24% (ICE y RECOPE). Por otra parte, la estructura según sector de consumo es la siguiente:²⁴

• Transporte (tierra, mar y aire) concentra el 55% del consumo de energía.
• Industrial 20%.
• Residencial 11%.
• Servicios y comercio 10%.
• Agropecuario el restante 4%.

Esta estructura no ha mostrado mayores variaciones en los últimos diez años.

El transporte vehicular es el principal consumidor de gasolina en el país, para el 2006 concentró el 98% de la demanda, de este total el 85% fue consumido por vehículos privados, el5% por transporte público, 6% por el transporte de carga liviana y pesada, y el restante 4% por otros tipos (DSE, 2005).

Conclusiones

La información existente sobre las cadenas de etanol y biodiésel es limitada, por lo tanto existe una necesidad de fomentar estudios que permitan dar respuesta a algunos

24. Dirección Sectoriall de Energía, DSE, 2005.

elementos centrales de la discusión a nivel nacional. Por ejemplo:

• ¿Cuenta el país con la capacidad de abastecer la materia prima (aceite de palma y melaza) necesaria para la producción de etanol y biodiésel a gran escala?
• ¿Cómo piensa el país incrementar la capacidad instalada de procesamiento de biodiésel y etanol?
• ¿Cuáles son los factores críticos que pueden limitar el buen desarrollo de la industria?
• ¿El fomento de una industria de biodiésel y etanol ligado al fomento del sector de la palma africana ofrece oportunidades (empleo, ingreso y distribución) para los actores involucrados?
• ¿El costo de oportunidad de utilizar estos bienes agrícolas para la producción de biocombustibles es mayor o menor que utilizarlo para el consumo animal o humano? Y cuando se dice costo de oportunidad debemos tener en cuenta aspectos como: presión sobre los precios, presión sobre el ecosistema y competencia por el uso de la tierra.

Para lograr darle respuesta a estas interrogantes, se requiere la colaboración de todos los actores involucrados: desde el sector público, agilizando procesos, incentivando la investigación para tomar las decisiones más acertadas y mejor estudiadas y generando mecanismos de incentivos correctos, hasta el sector privado, el que debe ser más abierto a la investigación (sobre todo desde las universidades). En este tipo de temas, si el Estado está dispuesto a incentivar el consumo y producción de biocombustibles, entonces las empresas privadas deben colaborar en todo lo posible para poder investigar y tomar las decisiones correctas.

Por otra parte, la situación actual del país pone en la discusión de la política pública importantes retos, que abarcan grandes temas de discusión como lo son: el marco legal para su producción, comercialización y consumo, el aparato institucional que de soporte a esta industria, y las políticas de fomento al desarrollo productivo, con miras a promover una cadena articulada y con reducidas asimetrías en la distribución de las ganancias.

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Periódico La Nación, 4 de febrero del 2008: http://www.nacion.com/ ln_ee/2008/febrero/04/ economia1399242.html

Liga Agroindustrial de la Caña: http://www.laica.co.cr/ca.asp http://www.laica.co.cr/qs.asp

http://www.laica.co.cr/fc.asp http://www.laica.co.cr/dieca. asp

Estado de la Nación: http://www. estadonacion.or.cr/Info2000/ nacion6/cap99f.html

Banco Central de Costa Rica: http://www.bcrr.fi.cr

CNP, 2007. Sitio oficial del Consejo Nacional de Producción: http://www.cnp.go.cr

ICAI, 2007. Biodiésel, perspectivas de futuro en España. Sitio oficial del Instituto Católico de Artes e Industrias http:// www.icai.es ◊

La Conferencia Ministerial de Doha

En la Declaración de la Cumbre de Doha⁸ el principal fundamento es el Acuerdo sobre Agricultura adoptado desde la creación de la OMC: “recordamos el objetivo a largo plazo… de establecer un sistema de comercio equitativo orientado al mercado mediante un programa de reforma”. Este enunciado se desagrega en tres aspectos:

• Acceso a los mercados agrícolas.
• Reducciones de todas las formas de subvenciones a la exportación,… y reducciones sustanciales de la ayuda interna “causante de distorsión del comercio”.
• Trato especial y diferenciado para los países en desarrollo, la inclusión de la seguridad alimentaria y el desarrollo rural.

La Cumbre determinó que “las modalidades para los nuevos compromisos… se establecerán a más tardar el 31 de mayo del 2003”, fecha muy cercana a la Quinta Conferencia Ministerial, lo que no se pudo cumplir.⁹

Los acuerdos del Consejo General del 2004¹⁰

El Consejo General definió en esa oportunidad tres pilares para la reforma de la agricultura:

• La ayuda interna.
• La competencia de las exportaciones.
• El acceso a los mercados agrícolas.

Estos pilares deberán integrarse con cierta “condicionalidad” del trato especial para los países en desarrollo y la consideración de “otras preocupaciones no comerciales”. Para cada uno de esos pilares se presentó un desglose particular, lo que se trata a continuación.

La ayuda interna

Para el tratamiento de la ayuda interna “causante de distorsión en el comercio” se elaboran algunas premisas:

• El trato especial y diferenciado mediante períodos más largos y coeficientes de reducción más bajos, así como acceso a lo dispuesto en el Artículo 6.2

10. Cfr. WT/L/579 del 2 de agosto del 2004. El texto está incluido en la Declaración de la Cumbre de Hong Kong.

del Acuerdo sobre Agricultura para los países en desarrollo.

• Recortes profundos de la ayuda interna de los países desarrollados Miembros.
• La MGA Total Final Consolidada y los niveles de minimis permitidos serán objeto de reducciones sustanciales, y el Compartimento azul sujeto a un tope.

En relación con el MGA se mencionan cifras y plazos: se propone una “reducción global” mínima y estratificada del 20% a realizar “en el primer año y durante todo el período de aplicación”. Esto conlleva una discriminación entre los países Miembros. Para evitar “elusión del objetivo”, la MGA Total Final Consolidada por productos tendrá topes. Por otro lado, respecto al Compartimento azul se busca disminuir sus efectos distorsionadores, y la cuota se propone en un máximo del 5% del valor promedio de la producción agrícola del Miembro en un período histórico.

En el Compartimento verde se acuerda examinar los criterios con que se clasifica esta ayuda para asegurar “que no tengan efectos de distorsión del comercio ni efectos sobre la producción, o los tengan a lo sumo en grado mínimo”.

La competencia de las exportaciones

En lo correspondiente a la competencia de las exportaciones se declara que se persigue la eliminación de todas las formas de subvención y se reúnen en cinco tipos:

• Las subvenciones a las exportaciones, según se consignan en las listas.¹¹
• Los créditos a la exportación, garantías de crédito o programas de seguros con períodos de reembolsos de más de 180 días.
• Términos y condiciones de los rubros anteriores que no estén a tono con los acuerdos: pagos de intereses, interés mínimo, primas mínimas, etc.
• Empresas comerciales del Estado exportadoras con prácticas que distorsionen.
• Ayuda alimentaria (incluyendo “cuestiones humanitarias y de desarrollo conexos” así como la ayuda “en forma de dona

1. Cabe aclarar que los países tienen en la Parte V de sus listas, según el Acuerdo sobre Agricultura, los productos sobre los que tienen derecho a dar subvenciones. Ver los casos de Estados Unidos y las Comunidades Europeas en el Cuadro 7 del Anexo.
2. Cfr. TN/AG/21 del 25 de noviembre del 2005. Este documento está contenido en la Declaración de la Cumbre de Hong Kong.

ción”) que no esté conforme con los acuerdos para evitar desplazamientos del comercio.

Cabe destacar que el interés primordial es la “eliminación total” y lo único que se consigna en el trato discriminatorio es el de plazos mayores para los países en desarrollo, o los menos adelantados, o los importadores netos de alimentos de ambas categorías.

El acceso a los mercados agropecuarios

El acceso de mercados agropecuarios no se trata porque los alcances del presente documento no son suficientes para abordar este tema.

Informe del Presidente del Comité de Agricultura¹²

El informe del Presidente del Comité de Agricultura, Crowford Falconer, del 25 de noviembre del 2005, contiene algunos avances que se expresan en mayores niveles de concreción respecto a la temática en proceso de negociación, aunque sin mencionar plazos ni fechas concretas.

Ayuda interna

En este informe se afirma una especie de optimismo en las nego-ciaciones al anunciar la “convergencia potencial muy considerable, aunque sobre una base manifiestamente condicional”. Dos términos son claves: “potencial”, porque no hay ningún tipo de acuerdo; y “condicional” porque los planteamientos individuales de disminución están sujetos a comportamientos requeridos de las contrapartes.

En relación con la reducción global de la ayuda, el informe señala la creación de tres bandas formadas con dos criterios: los umbrales de ayuda y el nivel de recorte, según se indica en el cuadro anterior:

Para la ayuda de minimis por productos específicos y no referida a productos específicos existe una “zona de empeño”: entre el 50 y el 80% de reducción de los países desarrollados. Para los países en desarrollo se hicieron dos propuestas: 1) ningún recorte, ó 2) el recorte debe ser para los países con compromisos en la MGA en un nivel inferior a dos tercios del recorte de los países desarrollados.

Respecto al Compartimento azul se menciona “la convergencia importante y significativa” para avanzar más allá del Marco de julio del 2004.

Sobre la reducción de la MGA se menciona el avance mediante la

En este caso, el informe hace una mención especial: “ahora se necesita dar un paso para salvar las divergencias que subsisten entre las posiciones, en particular por lo que respecta a Estados Unidos y las Comunidades Europeas”.

Finalmente, con respecto al período base para los topes de los productos específicos hay dos propuestas: 1995-2000 y 1999-2001. Obviamente suponen diferencias muy significativas, especialmente para los países que presentaron aumentos importantes en el último trienio, como en el caso de Estados Unidos.

Competencia de las exportaciones

Básicamente en este tema se mantiene un ambiente de estancamiento. Más allá de la fecha de finalización de las subvenciones a la exportación, no hay coincidencias sobre la manera de llevarla a cabo. En lo que respecta a los créditos siguen habiendo “pendientes” en cuestiones decisivas, al igual que en la utilización de los poderes de monopolio (empresas estatales exportadoras).

En lo que concierne a la ayuda alimentaria el acuerdo es más remoto, puesto que la discusión bajó al plano de lo conceptual, al separar la “ayuda urgente” de la ayuda “para otras situaciones” y evitar “un medio para crear una escapatoria en las disciplinas”.

Finalmente, no hay controversia en el “trato especial y diferenciado”, incluso con respecto a la condición de monopolios de las empresas comerciales del Estado de los países en desarrollo, así como a una prórroga del párrafo 4 del Artículo 9.¹³

Situación posterior a la Cumbre de Hong Kong

Con la descripción de los antecedentes a la Cumbre de Hong Kong, se observa que lo único que se hizo fue tomar nota de los avances formales de las negociaciones. Quizás lo único “novedoso” fue la definición de los umbrales de la MGA por países, y la ubicación de Japón en la banda media con Estados Unidos. Esto es, sin duda, un aporte raquítico, y lo que es peor, el

13. Se refiere a la prórroga de ciertas subvenciones para los países en desarrollo: costos de comercialización y manipulación, transporte y fletes locales e internacionales, entre otros.

estado de “enfriamiento” que se observa en las negociaciones. Posteriormente, se verán las consecuencias de esa falta de liderazgo en la Conferencia Ministerial.

En dos eventos posteriores a la Cumbre de Hong Kong, recogidos ambos en sendos documentos, se observa muy bien la secuencia de una “muerte anunciada”.

Después de la Cumbre de Hong Kong hasta mediados del 2006

Tras el optimismo que se compartió en la Cumbre de Hong Kong, se estancaron las negociaciones al punto de que el Presidente del Comité de Negociaciones Comerciales, CNC, dispuso la suspensión de las negociaciones de la Ronda a mediados de julio del 2006. Los principales detalles del seguimiento de las negociaciones están recogidos en el informe del Presidente del CNC, titulado Documento de Referencia del Presidente. Medida Global de la Ayuda y nivel de minimis, del 24 de mayo del 2006, en el que se constata el estancamiento en las negociaciones sobre agricultura.

Posteriormente, este informe fue discutido en julio en el CNC y ahí se comentó la “gravedad de la situación”, es decir, el estancamiento de las negociaciones y su incapacidad para cerrar acuerdos al 30 de abril “según lo establecido en la Declaración Ministerial de Hong Kong”. En tales circunstancias, su recomendación fue la de suspender las negociaciones de toda la Ronda, lo que fue aceptado por el CNC, “a fin de permitir la seria reflexión de los participantes”.

El último año: de mediados del 2006 a mediados del 2007

Después de la suspensión de las negociaciones los contactos informales se intensificaron, a raíz de lo cual el Presidente del CNC presentó un informe ante el Consejo General en el que expresaba “que se había reafirmado… la voluntad política de concluir la Ronda”. En medio de esta situación optimista, el CNC reanudó las negociaciones a noviembre del 2006, “respetando los principios habituales de transparencia y no exclusión, con el objeto de dar un carácter multilateral de los numerosos contactos que habían mantenido los Miembros”. Se buscaba una conclusión satisfactoria en el primer trimestre del 2007.

El estado actual de las negociaciones se expresa en el Preámbulo de Pascal Lamy, Director General, del Informe Anual 2007 (al 27 de julio del 2007) de la OMC. Entre los conceptos más importantes destacan los siguientes: “La decisión de reanudar las negociaciones comerciales de Doha en todas las esferas, adoptadas por los Miembros de la OMC en febrero del 2007, aún no han conducido al avance profundo y decisivo que es necesario para llevar la Ronda a una conclusión satisfactoria”. Más adelante, agrega lo siguiente: “para concluir estas negociaciones en un futuro próximo… será necesario que hagamos cuanto antes progresos significativos en las áreas esenciales de las subvenciones y los aranceles sobre los productos agrícolas e industriales”.

Finalmente, en los informes del Presidente del CNC al Consejo General (de mayo y julio del 2007) se renuevan las manifestaciones de optimismo, aunque ahora el “nuevo plazo” para arribar a acuerdos es a “finales del 2007”.

Situación de las propuestas del Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos

¿Cuáles son las principales características de lo negociado para el sector agrícola en el TLC? ¿Existe, suficiente “protección” para los sectores productivos (sensibles) de interés del país? ¿Pueden, los productores y demás interesados del sector agropecuario, “dormir tranquilos” porque no hay peligros que pongan en riesgo su actividad económica?

El sector agropecuario es, sin lugar a dudas, el sector que ha padecido la mayor incertidumbre, en particular porque la decisión de liberar los mercados, eliminar las ayudas estatales y exponerlo a la competencia internacional, genera esa inseguridad.

Uno de los temas centrales en esta discusión es el grado de apertura que se introduce con el TLC. Es claro que esperar mayor protección en el contexto de libre comercio no es posible, porque implica una contradicción absoluta con los propósitos de largo plazo establecidos en la OMC. De modo que la presencia de este tema constituye una especie de reliquia

o vestigio del viejo orden económico y, por consiguiente, es un campo de disputa entre los liberales que dirigen el proceso, y la comunidad de intereses que representan los bastiones del pasado. Desde esa perspectiva, la disputa aquí no es la búsqueda de mayor protección, es la búsqueda de formas eficientes para avanzar en los objetivos liberales de largo plazo, lo que implica, indiscutiblemente, la reducción (hasta lograr la eliminación plena) de los márgenes de protección existente. Por lo tanto, la importancia del sector agropecuario obedece a que ha sido una auténtica carlanca para los liberales más entusiastas; ha sido uno de los mayores obstáculos en el avance del liberalismo económico.

En el Prefacio del Informe Anual del 2006 de la OMC, el Director General, Pascal Lamy, afirma lo siguiente:

“Nuestros problemas en las negociaciones tienen que ver con la agricultura, sector que representa menos del 10 por ciento del comercio mundial, pero que sigue siendo sumamente sensible desde el punto de vista político. Los actores principales no pudieron convenir en las cifras claves para reducir las subvenciones y recortar aranceles, y la imposibilidad de llegar a un acuerdo en esos ámbitos repercutió en los demás elementos de las negociaciones, ya que los gobiernos esperaban un resultado en el comercio agropecuario antes de proseguir las negociaciones sobre los recortes aplicados a los productos industriales, el comercio de servicios o la mejora de las normas de la OMC”.

Por esa razón es que es tan importante tratar de apreciar el avance en ese concepto, en la reducción del nivel de proteccionismo existente en el sector agropecuario que se obtiene con el Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos. En tres aspectos se analizará la reducción del proteccionismo:

• De las barreras arancelarias.
• De los diversos programas de ayuda estatal.
• De las barreras no arancelarias.

Comercio República Dominicana-

• Mediante el acuerdo de apertura inmediata o de corto plazo, sobre cierta cantidad de productos, que no necesariamente tiene que ser los mismos de las Partes, consistente en la eliminación total e inmediata de los aranceles o a partir de la entrada en vigencia del Tratado.
• La apertura parcial o gradual, a un plazo determinado, después de la entrada en vigencia del Tratado.
• Con el objeto de tener un indicador de carácter general sobre el grado de apertura comercial que se obtendrá con el Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos, se utilizaron las categorías de la desgravación arancelaria, según las listas al Anexo 3.3, que las Partes comprometieron. Además, el tema se abordará en dos niveles:
• En términos de la totalidad de los códigos arancelarios de las listas indicadas.
• Para el sector agropecuario en particular, cuya delimitación se obtiene utilizando los códigos arancelarios del Anexo 1 del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC.

14. Ver Cuadro No. 4 del Anexo.

La primera concesión de tipo general en relación con la apertura consiste en la adopción inmediata del trato a la Nación Más Favorecida, NMF, entre las Partes. Este es, por así decirlo, el piso que cada parte adopta, sin interesar el nivel particular, para realizar el comercio entre ambos. Con este principio se nivela la cancha con un solo criterio: no habrá diferencias a favor de otros socios comerciales en materia arancelaria.

El siguiente paso consiste en establecer los términos de la reducción arancelaria. Como se sabe, la tendencia es a eliminar por completo, a largo plazo, las barreras arancelarias entre los países, con el propósito de que los productos originarios se intercambien libremente y en las mismas condiciones a que se somete la producción local. En los términos antes indicados, se establecen dos grupos concretos: los productos que entran de inmediato o en el corto plazo en el esquema del libre comercio, y los que sufran una desgravación arancelaria más pausada, a un plazo determinado.

La lista de Costa Rica al Anexo 3.3 del Tratado de Libre Comercio República DominicanaCentroamérica-Estados Unidos,¹⁴ indica que de los 6.298 códigos arancelarios especificados, el 71,7% de los casos recibirá trato de libre comercio a corto plazo: el 68,9% con la entrada en vigor del Tratado de Comercio y el resto, el 1,8%, “continúan recibiendo un tratamiento de libre comercio”.

La lista de los Estados Unidos al Anexo 3.3 del Tratado¹⁵ contiene 10.636 códigos arancelarios, diferencia que solo es indicativa de una mayor especificación de los productos clasificados, el 81,5% de los casos recibirá trato de libre comercio a corto plazo: el 60,2% con la entrada en vigor del Tratado y el resto, el 21,3%, “continúan recibiendo un tratamiento de libre comercio.¹⁶ Ver Cuadro No. 5

En el cuadro anterior aparte de la mayor desagregación de la clasificación de los productos de parte de Estados Unidos, lo que es muy ventajoso a efectos de concretar los objetivos comerciales de ese país, dos efectos se aprecian: 1) El nivel del libre comercio entre ambos países, medido con los códigos arancelarios sujetos al libre comercio, crecerá considerablemente. Costa Rica pasará del 1,8 al 71,7% y Estados Unidos del 23,3 al 81,5%. 2) El nivel de apertura inmediata otorgado por Costa Rica es mayor al de Estados Unidos: otorgó el 69,9% frente al 60,2% concedido por los Estados Unidos. En ese sentido, la brecha de trato de libre comercio entre ambos países se redujo, en cerca de diez puntos porcentuales.

La mayor apertura comercial de Costa Rica se ubica en maquinaria y materiales de transporte, en las industrias de alimentos, minerales y de la industria química, y textiles y sus manufacturas. En el caso de los Estados Unidos, la mayor apertura se da en las industrias de alimentos, minerales y de la industria química, textiles y calzado; y maquinaria y material de transporte que, exceptuando las industrias de alimentos,

1. Los productos con mayor apertura son: las industrias alimentaria, minerales y de la industria química (Capítulos 20-29), los instrumentos ópticos y de precisión (Capítulos 90-96) y los productos de pieles, madera, etc. (Capítulos 30-39). En conjunto representan el 55,1% de los que “continúan recibiendo un tratamiento de l bre comercio”.
2. A doce años el 0,6% y a quince años el 3,6%.

minerales y de la industria química, no son los sectores donde se concentran, mayoritariamente, los productos que “continúan recibiendo un tratamiento de libre comercio”.¹⁷

Después del Tratado Comercial, queda un grupo de códigos arancelarios pendientes del libre comercio, que, en términos generales, la mayor parte será resuelta con el tiempo. En el caso de Costa Rica, los principales grupos pendientes serán liberados en: cinco años (el 4,6%), diez años (19,0%) y doce o quince años (4,2%);¹⁸ con esos componentes el libre comercio llegará al 99,5%. Quedan dos pequeños grupos: cinco códigos arancelarios con un plazo de veinte años para llegar al libre comercio; y un grupo de treinta y seis códigos arancelarios protegidos con contingentes los que, por pertenecer al sector agropecuario, se detallan en la siguiente sección.

En el caso de los Estados Unidos los códigos pendientes se concentran en tres grupos principales:

• El 16,2% “se eliminarán los aranceles según los compromisos existentes en el marco de la OMC” (el 77,6% de los códigos respectivos se concentran en “maquinaria y material de transporte”).
• El 1,7% (178 códigos arancelarios, todos pertenecientes al sector agropecuario) se mantienen protegidos con contingentes, cuyos detalles se ofrecen con posterioridad.

• Un pequeño grupo de cuarenta y cinco códigos (el 0,6%) que quedan libre con la entrada en vigencia del Tratado (0,2%, que pertenecen al Capítulo 98), y el 0.4% en plazos de cinco a quince años.

Como se puede apreciar en la descripción anterior, mientras que en el caso de Costa Rica casi la totalidad del libre comercio se resuelve entre cinco y veinte años, después de la entrada en vigencia del Tratado, el caso estadounidense un 16,2% queda pendiente de las negociaciones en la OMC.

La apertura en el sector Agropecuario¹⁹

En primer lugar, a Costa Rica le corresponden 1.069 códigos arancelarios (“productos agropecuarios” descritos y clasificados) entre los que el 48,0% recibirá trato de libre comercio a corto plazo con la entrada en vigor del Tratado de Comercio. El resto tendrá un trato de libre comercio en los siguientes plazos:

• 5 años, 9,4%.
• 10 años, 14,0%.
• 12 años, 3,2%.
• 15 años, 21,3%.
• 20 años, 0,5%

19. Ver Cuadro No. 6 del Anexo.

Con esto, el libre comercio abarcará el 96,4% del total de códigos arancelarios, y el resto, el 3,6%, corresponde a los casos protegidos con contingente arancelario, y cuyos detalles se presentan más adelante.

Los “productos agropecuarios” de Estados Unidos se encuentran en

1.991 códigos arancelarios de los que, el 89,7% de los casos recibirá trato de libre comercio a corto plazo: el 63,6% con la entrada en vigor del Tratado y el resto, el 26,1%, “continúan recibiendo un tratamiento de libre comercio”. El 1,3% tendrá la reducción en plazos de cinco a quince años y el resto, el 8,9% corresponde a los casos protegidos con contingente arancelario. Solo dos casos (“yute y demás fibras textiles del líber…”) quedan sujetos a las negociaciones en el marco de la OMC.

Se desprende de la descripción anterior, y aparte de la apertura inicial antes del Tratado, el mayor incremento al libre comercio de corto plazo de Estados Unidos (del 63,6% frente al 48,0% de Costa Rica); y la mayor inclinación de Costa Rica a liberar en mayores plazos (de cinco a veinte años) respecto a Estados Unidos: 48,4% frente al 1,3% respectivamente.

En términos generales, la protección mediante un contingente implica dos efectos contradictorios, desde la perspectiva proteccionista: a) una cuota creciente de importaciones, a través del tiempo, la que ingresa en condiciones de libre comercio, y b) el establecimiento de diferentes ritmos de desgravación arancelaria para los remanentes de importaciones que exceden la cuota. En consecuencia, la cuota implica apertura parcial inmediata, y la desgravación a un cierto plazo pospone la liberalización. Es claro que podría tratarse de un esquema de protección más favorable (frente a un caso de desgravación uniforme en el mismo plazo) a pesar de los efectos de la cuota indicada, dependiendo, claro está, de la importancia relativa del contingente respecto al valor de la producción local.

Los contingentes arancelarios previstos en el TLC para Costa Rica (sobre las importaciones procedentes de Estados Unidos)²⁰ pertenecen, en su totalidad, al sector agropecuario, y ascienden a treinta y seis códigos arancelarios con plazos de desgravación que van desde los cinco años (un caso)²¹ hasta quince a veinte años (treinta casos)²² y solo

1. Ver Cuadro No. 8 del Anexo.
2. Es el producto “papas pre-fritas congeladas”.
3. El detalle es el siguiente: seis códigos a quince años; dos códigos a diecisiete años y veintidós códigos a diecisiete años de “productos lácteos” y cinco del “arroz”, a veinte años.
4. Se trata de los productos “papas frescas” y “cebollas frescas”, cada uno con un contingente acumulado, al cabo de quince años, de 384 toneladas métricas (TM) anuales, el que ingresa al país en condiciones de l bre comercio, y continuará aumentando, posteriormente, a razón de seis TM anuales.
5. Ver cuadro No. 8 del Anexo.

en cinco casos “se mantiene el trato de NMF”.²³

Los contingentes arancelarios previstos en el TLC para Estados Unidos (sobre las importaciones procedentes de Costa Rica)²⁴ ascienden a 178 códigos arancelarios pertenecientes al sector agropecuario. Los plazos de desgravación van del libre comercio al entrar en vigencia el Tratado (los dos casos del “etanol”), diez años (seis casos), veinte años (117 casos de los “productos lácteos”) y en cincuenta y tres casos (del azúcar) “se mantiene el trato de NMF”, con un contingente de 11.080 TM, el que crece a razón de 220 TM al año a partir del año quince, después de la entrada en vigencia del Tratado.

Para terminar esta sección caben unos datos adicionales sobre los productos protegidos con un contingente. En primer lugar, se afirmó la ventaja que representa para la política comercial de los Estados Unidos tener una desagregación arancelaria mayor, en vista de que esto le permite mayor precisión en el proceso de liberalización comercial y sus efectos en las industrias afectadas. Por ejemplo, se destacó que Estados Unidos presenta contingentes en 178 códigos arancelarios, mientras que Costa Rica solo los presentaba en treinta y seis casos. Sin embargo, la desgravación arancelaria de Costa Rica, en términos de la codificación estadounidense, es más amplia. Con un par de ejemplos se puede ilustrar este asunto.

Para Costa Rica se indican dos códigos para la “mantequilla” y para Estados Unidos nueve. Sin embargo, en términos de la codificación estadounidense, los códigos costarricenses corresponden a once códigos (en dos casos aplican el contingente de manera recíproca). Por otro lado, la cuota costarricense inicial es de 150 TM mientras que la estadounidense es de 50 TM, lo que tiene efectos adicionales dado que la salvaguardia agrícola en ambos casos produce su activación con un nivel de importaciones del 130% del contingente; es decir, para Costa Rica con 195 TM y para Estados Unidos con 65 TM.

La desgravación arancelaria base (NMF) implicó disminuir del 106% (según datos del Arancel Centroamericano de Importaciones, vigente) al 66% del valor CIF de las importaciones en el caso costarricense, y del caso estadounidense no se dispone de la información inicial, pero el nivel de NMF corresponde a un arancel específico que va de $1,509 a $1,996 por kilo. Ambos casos tienen un período de desgravación de quince años en las mismas condiciones. Adicionalmente, cabe destacar que la “mantequilla” es uno de los trece productos sobre los que Estados Unidos tiene autorización de la OMC para aplicar ayudas directas a sus exportaciones (subvenciones).

En el caso del queso, para Costa Rica se indican seis códigos y para Estados Unidos cincuenta y dos; sin embargo, los códigos costarricenses equivalen a sesenta y uno de la clasificación estadounidense, de los que, veinticinco son comunes para ambos países. Por otro lado, la cuota costarricense inicial es de 410 TM mientras que la estadounidense es de 300 TM, esto tiene efectos sobre la salvaguardia agrícola, dado que para ambos casos la activación se produce con un nivel de importaciones del 130% del contingente; es decir, para Costa Rica con 533 TM y para Estados Unidos con 390 TM. Ambos casos tienen un período de desgravación de quince años en las mismas condiciones. La desgravación arancelaria base (NMF) implicó disminuir del 106% (según datos del Arancel Centroamericano de Importaciones, vigente) al 66% del valor CIF de las importaciones en el caso costarricense, y del caso estadounidense no se dispone de la información inicial, aunque su nivel de NMF son aranceles con más variedad que el caso de la “mantequilla”. Además, cabe destacar que el “queso” es uno de los trece productos sobre los que Estados Unidos tiene autorización de la OMC para aplicar ayudas directas a sus exportaciones (subvenciones).

Los ejemplos anteriores solo sirven para ilustrar la importancia de la inclusión de otras variables para apreciar los términos concretos de las negociaciones implicadas. Por supuesto que faltan otras variables claves para valorar mejor las expectativas de las negociaciones realizadas: el abastecimiento nacional del mercado con producto local e importado (procedentes de Estados Unidos, Centroamérica, República Dominicana o del resto del mundo), lo que permitiría observar la pertinencia de la cuota; el nivel de la MGA por producto; entre otros aspectos. Sin embargo, es claro que con la información disponible, aumentan los indicios de que los términos del TLC favorecen más a los Estados Unidos, y podrían, eventualmente, traer efectos negativos sobre la producción nacional.

Ayuda estatal

En las secciones anteriores se trataron algunos temas relacionados con la ayuda interna aplicada por los Estados Unidos al sector agropecuario, con lo que no es necesario repetirlos. En su lugar, es conveniente mencionar algunos aspectos del caso costarricense.

Costa Rica empezó a eliminar los subsidios estatales, particularmente los otorgados al sector agropecuario, a mediados de la década de los ochenta del siglo pasado, como parte del proceso de advenimiento del dominio del liberalismo económico, aprovechando la crisis de la deuda externa y la condiciona

25. Según datos de la OMC difundidos en el Informe sobre el Comercio Mundial, 2006; sobre una base del monto estadounidense del 2000. De acuerdo con una noticia reciente de La Nación (18 de julio del 2007,

p. 21A), con datos atr buidos a la OMC, el nivel de ayuda de Estados Unidos es de $22.000 millones, con lo que el porcentaje de Costa Rica baja al 0,07% de ese monto.

26. Cfr. El editorial titulado “Fonecafé: un error histórico” en La Nación del 13 de setiembre del 2007, p. 32A.

lidad de la ayuda externa multilateral para paliar el desequilibrio fiscal y dar cabida al pago de la deuda externa. En la actualidad, según los datos de la OMC, Costa Rica tiene, en el 2004, un nivel de la MGA Total Final Consolidado de $15.945,0 (miles de dólares de los Estados Unidos), lo que apenas representa el 0,08% del nivel de los Estados Unidos,²⁵ y no se trata de un país con compromisos para reducir ese nivel dado que este caso, el de los países en desarrollo Miembros, aún no está definido.

Por otro lado, existen en el país sectores muy influyentes y extremistas que rechazan la ayuda estatal, siempre que no afecte a sus intereses. En un caso reciente, con la aprobación de algunas reformas a la Ley de Creación del Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera, Fonecafé, que data de 1992 y que fue reformado en el 2001, criticaron esa decisión, a través del diario La Nación,²⁶ en los siguientes términos:

En primer lugar, reclaman que para sus preferencias no existe acuerdo político:

“A los diputados… les cuesta mucho ponerse de acuerdo para aprobar proyectos de ley tendientes a solucionar los verdaderos problemas del país, como las reformas al sistema financiero, concesión de obra pública, el TLC y las leyes complementarias”,

y segundo, expresan su desacuerdo cuando los asuntos se resuelven (por consenso) en contra de sus puntos de vista:

“Pero esa… ingobernabilidad… se allana… en el caso de iniciativas populistas para conceder subsidios a intereses y grupos de presión, como el proyecto de ley para modificar el Fondo Nacional de Estabilización Cafetalera”.

Su principal argumento es que, ante los cambios en las condiciones de los mercados internacionales, “la industria cafetalera… no se adaptó enteramente ni con suficiente rapidez a las nuevas exigencias internacionales”. Según dicen, “si lo hubieran hecho a principios de los noventa, cuando se dio la crisis que motivó la creación del Fonecafé, habría salido adelante”.

Por esa razón considera que la solución para el caso consiste en “la inserción inteligente de Costa Rica en el comercio internacional (globalización), …permitir que las fuerzas del mercado determinen cuáles son las actividades que debemos producir, es decir, aquellas en donde tenemos verdaderas ventajas comparativas sin subsidios ni proteccionismos de ninguna clase”.

Es decir, aparte de tratarse de simple retórica ideológica, es una generalidad que no tiene mucho sentido para una actividad económica que tiene más de 150 años en el comercio internacional, con más de

55.000 productores de más de

93.000 hectáreas y con $227 millones en exportaciones en el 2006.

Además, se trata de una visión que ni siquiera es compartida (al menos en los hechos), por las economías más desarrolladas del mundo.

Por consiguiente, aquí hay un claro reflejo local de lo que pasa al nivel mundial respecto al sector agropecuario: existe una constante tensión en torno al tema de las ayudas estatales entre los extremistas del liberalismo económico y los que no renuncian (sobre todo en los países desarrollados), a la ayuda estatal dadas a las actividades económicas.

Barreras no arancelarias

El tema de las barreras no arancelarias es bastante contradictorio, tanto en las negociaciones internacionales, principalmente en el seno de la OMC, como en los términos que promueve y defiende el Tratado de Libre Comercio República Dominicana-Centroamérica-Estados Unidos.

En efecto, las fuentes de contradicción son de dos tipos: por un lado, ciertamente existe un ataque amplio y sistemático a todas las formas de obstrucción al libre comercio, lo que se busca en temas tales como los procedimientos administrativos aduanales, la legislación comercial y todo aquello que salvaguarde la salud, la seguridad, etc., de los países (parte de lo que está contemplado en el Acuerdo Sobre Obstáculos Técnicos al Comercio de la OMC), en los aspectos sanitarios y fitosani-tarios (para los que hay un Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la OMC), entre otros, cuyo propósito es, eliminar todo aquello que está dispuesto para obstruir el comercio. Todos estos temas están recogidos, ampliamente, en el TLC en sus diferentes partes.

Por otro lado, y en un sentido realmente contradictorio a la corriente liberal (dado que protege la producción monopólica), se reafirma el tema de los derechos de propiedad intelectual. El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio, ADPIC, de la OMC, admite la dicotomía de los objetivos entre: 1) reducir las distorsiones y los obstáculos al comercio internacional; y 2) el fomento de una “protección eficaz y adecuada de los derechos de propiedad intelectual”, los cuales reconoce como “derechos privados”. Ese acuerdo inspiró para que se “adecuara” la legislación nacional, la que ha evolucionado en concordancia con ese mandato (o compromiso) de carácter internacional.

Profundizando la contradicción de objetivos, el mismo ADPIC admite la posibilidad, no obligatoria, de que los Miembros adopten, en sus legislaciones, “una protección más amplia”; y en el marco del Tratado de Libre Comercio República Dominica-na-Centroamérica-Estados Unidos, se incluyen dos dimensiones que lejos de promover el libre comercio, lo debilitan. En efecto, se trata, en varios casos, del alargamiento temporal de la vigencia de las patentes, lo que fortalece la posición monopólica de los creadores de mercancías, y el aumento del ámbito de acción de las patentes.

Para el caso general del Tratado, la disputa está en el aumento del tiempo de vigencia de las patentes “para compensar por retrasos irrazonables”: “retraso en la emisión de la patente de más de cinco años desde la presentación de la solicitud”, o “tres años contados a partir de la fecha de la solicitud del examen de la patente”. En el caso de los productos farmacéuticos y los productos químicos agrícolas la ampliación de plazos es más amplia en el caso de los productos nuevos: “restauración del plazo de la patente para compensar… cualquier reducción irrazonable del plazo efectivo de la patente… relacionado con la primera comercialización del producto”.

Cuando la comercialización requiere de “datos no divulgados sobre la seguridad y la eficacia”, la “protección” de esos datos se extiende a cinco o diez años en los productos farmacéuticos y los químicos agrícolas, respectivamente. En este caso conviene tener presente que la “información no divulgada” es una de las categorías de la producción intelectual tuteladas por el ADPIC.

El Artículo 39.3 del ADPIC expresa lo siguiente:

“Los Miembros, cuando exijan, como condición para aprobar la comercialización de los productos farmacéuticos y productos químicos agrícolas que utilizan nuevas entidades químicas, la presentación de datos de prueba u otros no divulgados cuya elaboración suponga un esfuerzo considerable, protegerán esos datos contra todo uso comercial desleal”.

Por consiguiente, está claro que la fijación de plazos es un asunto que no está regulado y obedece al simple acuerdo entre las Partes, la protección alcanza a productos con “nuevas entidades químicas” y los datos, “cuya elaboración suponga un esfuerzo considerable”, son los datos objeto de protección.

Adicionalmente, mediante los polémicos Convenio Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales, Convenio UPOV, 1991,²⁷ y el Tratado de Budapest sobre el Reconocimiento Internacional del Depósito de Microorganismos a los fines del Procedimiento en Materia de Patentes (1980), se comprometen las Partes a ampliar el régimen de patentes sobre áreas nuevas y controversiales.

Ciertamente, el contrasentido se da porque existe un roce entre el fomento de una “protección eficaz y adecuada de los derechos de propiedad intelectual” y la libre compe

27. Cabe mencionar que el Convenio UPOV se ha puesto a conocimiento de la Asamblea Legislativa de Costa Rica y en al menos dos ocasiones fue rechazado por este organismo.

tencia. La protección funciona como un incentivo al agente económico para recuperar y disfrutar de su inversión cuando aporte un nuevo descubrimiento que se traduzca en bienestar para la sociedad (fortaleciéndose un monopolio privado que, por lo general, no admite control estatal), y el derecho que tienen otros agentes económicos, incluyendo los consumidores, a generar y obtener los beneficios de la competencia en ese caso concreto. Ese es precisamente el principal argumento de los liberales al adoptar el mercado como instrumento, por excelencia, para que la sociedad como un todo (incluyendo el ámbito internacional) tome sus decisiones económicas fundamentales. Por consiguiente, la solución a ese problema se encuentra en conceder un plazo razonable al descubridor o inventor para la explotación comercial exclusiva (o monopólica). De modo que mientras más breve sea ese plazo, mayor tiempo para generar competencia y menor tiempo para el monopolio; y a mayor plazo, mayor tiempo para el monopolio y una tardía entrada de la competencia (que podría incluso ser condenada a la obsolescencia) y los beneficios que de ella se espera. El TLC opta por el segundo esquema, con las implicaciones que esa decisión impone.

Otro de los temas “puntuales”, según se decía al principio, es sobre las razones que se exponían para rechazar compromisos tales como la ratificación del Tratado UPOV que, entre otros asuntos, se discutía sobre el uso de parte de la cosecha, de las semillas protegidas, por parte de los agricultores, los problemas de mezcla de variedades, entre otros. Los defensores del Tratado han sido muy enfáticos y afirman que no hay nada de eso, y que todo es parte de la “campaña del miedo” de los opositores al Tratado.

En el Artículo 3.2 de la UPOV (1991) expresa que, para los nuevos Miembros de la Unión, “aplicará las disposiciones del presente Convenio, i) en la fecha en que quede obligado… por lo menos a quince géneros o especies vegetales y, ii) lo más tarde al vencimiento de un plazo de diez años a partir de esa fecha, a todos los géneros y especies vegetales”.

Del Artículo 1º se obtiene las siguientes definiciones:

Variedad:²⁸ “un conjunto de plantas de un solo taxón botánico del rango más bajo conocido… que pueda:

1. o definirse por la expresión de los caracteres resultantes de un cierto genotipo o de una cierta combinación de genotipos,
2. o distinguirse de cualquier otro conjunto de plantas por la expresión de por lo menos, uno de estos caracteres,

28. Taxón: (biología) grupo sistemático de cualquier jerarquía. La taxonomía vegetal es la parte de la Botánica que estudia la clasificación de los vegetales.

o considerarse como una unidad, habida cuenta de su aptitud a propagarse sin alteración.

Obtentor

1. o “persona que haya creado o descubierto y puesto a punto una variedad,
2. o la persona que sea el empleador de la persona antes mencionada o que haya encargado su trabajo,
3. o el causahabiente de la primera o de la segunda persona mencionadas”.

Así las cosas, queda claro que se trata de variedad vegetal que implica un “conjunto de plantas”. Este plural cobra sentido con lo establecido en el Artículo 14.5, entre otros.

El Artículo 14 establece el

“alcance del derecho a obtener” y lo especifica en cuatro tipos: 1) Actos respecto del material de reproducción o multiplicación; 2) Actos respecto del producto de la cosecha; 3) Actos respecto de ciertos productos; 4) Actos suplementarios eventuales; y 5) Variedades derivadas y algunas otras variedades. En el párrafo 14.5.a se establece que “las disposiciones de los párrafos 1) a 4) también aplicarán:

i) a las variedades derivadas esencialmente de la variedad protegida; cuando esta no sea a su vez una variedad derivada,

ii) a las variedades que no se distingan claramente de la variedad protegida de conformidad con el Artículo 7”.²⁹

Las especificaciones del Artículo 14.5 se refieren a las “variedades derivadas”; que si bien no se podría afirmar con certeza que incluyen las mezclas accidentales, dependiendo del éxito biológico podrían incluirlo indiscutiblemente. Queda por saber si la probabilidad de que ello ocurra es remota o de otro orden.

En lo correspondiente al alcance por actividad de “derecho a obtener”, el párrafo 14.1 puede ilustrar ese aspecto:

14.1 Actos respecto del material de reproducción o multiplicación: “Se requerirá la autorización del obtentor para los actos siguientes, realizados respecto de material de reproducción o multiplicación de la variedad protegida:

29. El Artículo 7 se refiere al tema de la “distinción” de la variedad vegetal que se requiere en la definición (Artículo 1.v).

i) la producción o la reproducción (multiplicación),

ii) la preparación a los fines de la reproducción o de la multiplicación,

iii) la oferta de venta,

iv) la venta o cualquier otra forma de comercialización,

v) la exportación,

vi) la importación,

vii) la posesión para cualquiera de los fines mencionados en los puntos i) a vi), supra.”

Con esa especificación queda totalmente claro que, los derechos sobre obtenciones vegetales no se limitan a evitar que el agricultor “no venda la semilla”. Es claro que los alcances del UPOV (1991) son mucho más amplios.

Ahora bien, es cierto que se admiten excepciones a los alcances del “derecho a obtener”. Dos casos son de particular interés.

En el Artículo 15.2 (excepción facultativa) se establece que:

“No obstante lo dispuesto en el Artículo 14, cada parte contratante podrá restringir el derecho a obtener respecto a toda variedad, dentro de límites razonables y a reserva de la salvaguardia de los intereses legítimos del obtentor, con el fin de permitir a los agricultores utilizar a fines de reproducción o de multiplicación, en su propia explotación, el producto de la cosecha que se hayan obtenido por el cultivo, en su propia explotación, de la variedad protegida o de una variedad cubierta por el Artículo 14.5.a i) y ii)”.

Entonces, se constata el uso de las semillas obtenidas de las cosechas del agricultor, pero ese uso está condicionado. El Convenio menciona dos condiciones: “límites razonables” y la “salvaguardia a los intereses legítimos del obtentor”.

En el Artículo 17 se hace una excepción de otro tipo pero sumamente esclarecedora. Se dispone que cuando, en aras de “interés público”, se limite el ejercicio de un derecho del obtentor, “la Parte Contratante interesada deberá adoptar todas las medidas necesarias para que el obtentor reciba una remuneración equivalente”. Es decir, no hay duda de las excepciones, con la condición de que esté debidamente considerada la respectiva retribución al obtentor.

Para finalizar este episodio, cabe señalar los términos concretos de la protección que contiene el UPOV (1991):

Artículo 19.2: La duración mínima de la protección “no podrá ser inferior a 20 años a partir de la fecha de concesión del derecho del obtentor. Para los árboles y las vides, dicha duración no podrá ser inferior a 25 años a partir de esa fecha”.

Es decir, el piso obligado de la protección del UPOV (1991) es mayor o igual al plazo obligado de la protección de la patente del ADPIC de la OMC, con las consecuencias contradictorias y anuladoras del libre comercio y el imperio del monopolio.

Conclusiones

El estudio realizado sobre el sector agrícola y el desarrollo de las negociaciones internacionales en el seno de la OMC permiten las siguientes conclusiones:

En primer lugar, es muy discutible la posición de los defensores y detractores del TLC en lo que respecta al sector agropecuario, dado que son omisos en lo que corresponde a la realidad internacional del sector.

En efecto, la falta de rigurosidad va desde el desconocimiento o la poca claridad con que tratan las dificultades existentes en las negociaciones internacionales para reducir los factores distorsionantes, como es el caso de la ayuda interna de los países desarrollados, y sus efectos sobre la competitividad de los productores agropecuarios costarricenses. En concreto, es claro que el gigantesco nivel de la ayuda interna que se aplican en los países desarrollados, y particularmente importante la que aplica el Gobierno de Estados Unidos a favor de los productores de ese país, afecta potencialmente a los productos agropecuarios clasificados en cerca de 2000 códigos arancelarios. Entonces, la afirmación categórica de los defensores del TLC, de que esa situación no afecta al productor nacional (agrícola) es absolutamente discutible, en particular, en lo relacionado con las posibilidades efectivas de ingresar al mercado protegido.

En segundo lugar, existe un contingente de ayuda interna que aplica el Gobierno de los Estados Unidos que indiscutiblemente distorsiona el comercio internacional de la agricultura, esto es, la ayuda del compartimento ámbar. Esta ayuda no solo afecta el mercado interno estadounidense, dificultando cualquier intento de incursionar en ese mercado, sino que podría afectar la colocación de excedentes en el mercado centroamericano, representando una ventaja sobre los competidores locales. Es decir, al ser clasificada ese tipo de ayuda como “distorsionadora del comercio” por la OMC, y al estar en ese marco una intensa y difícil negociación para su reducción, es evidente que la discusión no puede quedarse en ese nivel. Por consiguiente, lo que corresponde, si es que no se ha hecho (y si se hizo debe divulgarse ampliamente), es verificar los siguientes aspectos:

• Productos concretos que se encuentren en la situación indicada y su nivel de MGA específico.
• Nivel de excedentes de la producción estadounidense.
• Destino de las exportaciones estadounidenses, las que deben confrontarse (en el caso de Costa Rica) con las condiciones de la producción nacional. Algo similar deberá hacerse en el caso de los productos estadounidenses afectados por el nivel de minimis.

En tercer lugar, aunque el tema de las subvenciones a las exportaciones es relativamente secundario, dado que se trata de una magnitud poco significativa (comparada con los niveles de la ayuda interna), lo cierto es que se concentra, en el caso de Estados Unidos, en trece productos (no en menos), y tampoco se limita al caso del arroz. En la lista de Estados Unidos aparecen varios casos de interés para la producción nacional, especialmente del sector lácteo, el sector cárnico (bovino, porcino, aves de corral).

En cuarto lugar, las grandes cantidades de recursos que el Gobierno de los Estados Unidos inyecta al sector agropecuario están involucrados en negociaciones internacionales que no avanzan, y que han mostrado las profundas contradicciones entre los países desarrollados, al punto de no llegar a acuerdos sobre compromisos adquiridos que datan desde la creación de la OMC en 1994.

Ciertamente, la ayuda interna del compartimento ámbar, la que distorsiona el comercio internacional, y las subvenciones a las exportaciones, podrían lograr avances de disminución sobre una quinta parte para los próximos cinco años y la desaparición de las subvenciones a las exportaciones en un plazo de seis años (plazo que vence en el 2013). Sin embargo, quedan fuertes sumas de dinero (con posibilidades de conservar la capacidad de compra) pendientes de disminución por un plazo mayor. Por esa razón, el tema del comercio internacional del sector agropecuario y su competitividad, es un tema que no se resuelve con los contingentes y las salvaguardias negociadas.

El TLC, siguiendo la tradición de la OMC, traiciona el sentido del libre comercio al fortalecer la protección no arancelaria a través de las patentes y, en especial, por la ampliación del ámbito de acción de los monopolios. El sector agropecuario se ve especialmente afectado por los convenios que sobreprotegen los productos farmacéuticos, los productos químicos agrícolas y las patentes sobre las obtenciones vegetales.

Finalmente, los temas estudiados del sector agropecuario llevan a pensar que existen fuertes indicios para creer que sobre ese sector, principalmente la parte orientada mayoritariamente al mercado local: costarricense y del resto de Centroamérica, pesa una cuota importante de incertidumbre sobre su estabilidad y crecimiento futuro.

En efecto, la incertidumbre se propaga en la posibilidad de hacer efectiva la “promesa” (una especie de “sueño americano” para los productores agropecuarios), de poder exportar a los Estados Unidos, un mercado de más de 300 millones de consumidores con una capacidad de compra muy alta. De igual modo, la incertidumbre abarca al mercado interno, ante la fuerte competencia de los productos estadounidenses, y del mercado del resto de Centroamérica, por el efecto “desplazamiento” que puede ocurrir tras la reducción arancelaria, inmediata o a corto, mediano y largo plazo, y por el trato nacional otorgado a los productos originarios de Estados Unidos.

Consecuentemente, podría estar aquí buena parte de los potenciales “perdedores” del TLC si no se logran esterilizar los efectos de las ventajas que proporcionan los subsidios que poseen los productos originarios de Estados Unidos.

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