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Gestión Pública

ICAP documento

Centroamericana:

Perspectivas Modernas

ISSN 2215-3047

No. 65: julio-diciembre/2013

URL:http//biblioteca.icap.ac.cr/rcap/65/contenido.pdf

Revista

Centroamericana

de Administración

Pública

Revista del ICAP

65

EN CATÁLOGO LATINDEX

en este número

artículos

La evolución de los servicios civiles centroamericanos y el desarrollo de las capacidades estratégicas para su profesionalización

p. 9

Hacia una política de formación, capacitación y especialización jurídica en el Perú

p. 35

Gasto Público de Nicaragua en Salud 1990-2007

p. 69

Desafíos y estrategias de intervención para el fortalecimiento de la Gestión Pública Local en Centroamérica

p. 91

La evaluación de las políticas públicas y el marco institucional para el desarrollo económico local de la Agricultura Familiar, en Costa Rica

p. 123

Integración económica entre El Salvador y Guatemala. El impacto del establecimiento de una unión aduanera en la economía salvadoreña

p. 149

Mercedes Iacoviello y

Luciano Strazza

Se analiza la evolución de los Servicios Civiles en los siete países en el período 2004-2012, caracterizado en la subregión por contar con políticas meritocráticas y flexibles.

Jorge Isaac Torres Manrique

Examina la aguda problemática que subyace a la realidad de la formación, capacitación y especialización en el campo jurídico en el Perú, sugiriendo su revisión.

Humberto Miranda Rivas

Caracteriza la situación de salud de Nicaragua e identifica los objetivos alcanzados en relación con las metas del Milenio.

Harys Regidor-Barboza

Identifica los principales ámbitos de la gestión pública local y propone una Estrategia Regional de incidencia en Centroamérica.

Federico Rivera Romero

Investiga las características sociales, económicas, productivas y culturales que condicionan la posibilidad que tiene la agricultura familiar de responder y beneficiarse en lo local, de la apertura comercial.

Roberto Miranda

Evalúa las implicaciones de pasar de un esquema de libre comercio a una unión aduanera y su impacto entre El Salvador y Guatemala en la economía salvadoreña, señalando los beneficios de esta política.

Continúa…

…viene

cifras

Algunas apreciaciones

sobre los entes rectores de los Servicios Civiles, Carreras Administrativas y Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana

p. 197

documentos

Compras de Gobierno y las PYMES participantes en procesos de articulación productiva

p. 213

Gestión para un creciente desarrollo de ciudadanía: La experiencia del Municipio de Santa Tecla, República de El Salvador

p. 233

Avances en materia de

Carrera Administrativa

en Costa Rica

p. 245

ICAP

Presenta las apreciaciones del Grupo de Trabajo de Técnicos del Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana sobre el rol y naturaleza de las instancias rectoras de este Foro.

Christian Campos Monge

Precisa algunos retos cuyos resultados se orientan a alcanzar una verdadera incidencia de participación de las PYMES en las compras públicas gubernamentales.

Alejandro Duarte

Describe la exitosa experiencia de gestión pública de la municipalidad de Santa Tecla, actualmente uno de los municipios líderes en la República de El Salvador.

José Joaquín Arguedas

Presenta con visión integral el desarrollo de las acciones sustantivas de la Dirección General de Servicio Civil, DGSC, de Costa Rica, en el período 2010-2013.

Continúa…

…viene

el icap en centroamérica

Programa de Formación

en Integración

Centroamericana

p. 267

referencias

p. 279

Lineamientos para los colaboradores de la Revista Centroamericana de Administración Pública del ICAP

p. 287

ICAP

Describe el Programa de Formación en Integración Centroamericana que realiza el ICAP en conjunto con la Secretaría General del SICA.

ICAP

Incluye referencias relevantes sobre el tema de esta revista.

ICAP

Indica las normas para la presentación de colaboraciones a la Revista Centro-americana de Administración Pública, que edita en forma digital, el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

Las sociedades en ge-neral han experimentado impor-tantes transformaciones durante las últimas décadas, cambiando no solo el modo de vida de las personas sino también cómo ac-túan sus gobiernos, repercutiendo en la atención que se le debe prestar desde la agenda guber-namental, a las nuevas demandas y a problemas reiterados como: a) la consolidación de la democra-cia; b) el fortalecimiento del cre-cimiento económico; y c) la re-ducción de la desigualdad social.

Estos déficits de desarro-llo nacional, expresión también del desempeño de los gobiernos, ha sido objeto de examen de la gobernabilidad como un plantea-miento que concierne a la socie-dad, las autoridades nacionales y a la administración y gestión pú-blica moderna. Así, una capaci-dad mínima de gestión eficaz y eficiente por parte de las adminis-traciones del Estado, se asocia con la noción de gobernabilidad

Revista Centroamericana

de Administración Pública

ISSN1409-0937

No. 65: julio-diciembre/2013

 Directora

Rethelny Figueroa de Jain

Coordinadora Técnica y Directora Subrogante del ICAP, Nicaragüense, Instituto Centroame-ricano de Administración Pública, ICAP

 Editora

Rethelny Figueroa de Jain

ICAP

 Comité Editorial

° Rethelny Figueroa de Jain

ICAP

° Alan Henderson García

Coordinador del Área de Gerencia Social, Costarricense, Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP

° Fremi Mejía Canelo

Coordinador del Área de Gestión de Políti-cas y Negociaciones Internacionales, Do-minicano, Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP

° Ramón Rosales Posas

Coordinador del Área de Gerencia de Pro-yectos, Hondureño, Instituto Centroameri-cano de Administración Pública, ICAP

° Harys Regidor-Barboza

Coordinador del Área de Gestión Pública, costarricense, Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP

Coordinación Programa Editorial

Rethelny Figueroa de Jain

ICAP

editorial

tión pública y de incrementos de perfeccionamiento de la gober-nanza y gobernabilidad de las instituciones públicas, constituyen un reto continuo de la administra-ción pública y debe ser una priori-dad para los directivos políticos y gubernamentales, cuya finalidad fundamental es la promoción y garantía de los principios y valo-res del servicio público, los que a su vez, devienen en el fortaleci-miento y desarrollo continuo de la sociedad democrática.

Hoy, en este número, la Revista Centroamericana de Ad-ministración Pública, Revista del ICAP, ofrece a sus lectores algunas de estas facetas de la gestión pública centroamericana, espacio que permita la discu-sión con respecto al quehacer cotidiano, para revisarlo y mejorar la capacidad institucional, con la finalidad de generar iniciativas propositivas sobre aspectos tras-cendentales, que coadyuven al desarrollo sostenible de los pue-blos centroamericanos.

y gobernanza, en la que el servicio público se constituye en un actor estratégico dentro de la nueva perspectiva moderna de gestión pública que se está configurando.

De ahí la importancia de la puesta en marcha de una ges-tión pública de excelencia, la que debe tener en cuenta particulari-dades propias del sector público como la naturaleza compleja de los usuarios y el régimen de los empleados públicos, pero también aspectos de actualidad, como una nueva definición del espacio pú-blico y sus respectivas alianzas con nuevos actores, las relacio-nes con los agentes del conoci-miento, la innovación y mejora continua en la propia actividad administrativa y la correspondien-te participación ciudadana, tanto en los procesos de decisión y políticas públicas como de la ges-tión de la administración.

Estas conjugaciones de perspectivas modernas de la ges-

artículos

La evolución de los servicios

civiles centroamericanos y el

desarrollo de las capacidades

estratégicas para su Mercedes Iacoviello**

profesionalización* Luciano Strazza***

A PARTIR DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS RECIENTEMENTE EN EL SEGUNDO BARÓMETRO DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES DE CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, SE ANALIZA LA EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES EN LOS SIETE PAÍSES EN EL PERÍODO 2004-2012, CARACTERIZADO EN LA SUBREGIÓN POR CONTAR CON POLÍTICAS MERITOCRÁTICAS Y FLEXIBLES. SE REVISAN LOS AVANCES LOGRADOS Y LOS DESAFÍOS TODAVÍA PENDIENTES EN LOS SERVICIOS CIVILES DE LOS SIETE PAÍSES.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; FUNCIÓN PÚBLICA, RECURSOS HUMANOS; REFORMA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, CENROAM.ÉERICA; REPÚBLICA DOMINICANA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION, CIVIL SERVICE; HUMAN RESOURCES; CIVIL SERVICE REFORM; CENTRAL AMERICA, DOMINICAN REPUBLIC

1Introducción

Documento presentado en el XVII Con-greso Internacional del Centro Lati-noamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, realizado en Carta-gena de Indias, Colombia del 30 de oc-tubre al 2 de noviembre del 2012.

** Licenciada en Economía de la Univer-sidad de Buenos Aires, Argentina. Coordinadora de Formación Ejecutiva en Gestión Pública, Maestría en Admi-nistración y Políticas Públicas, Univer-sidad de San Andrés, Argentina.

Los desafíos para la profesio-nalización del servicio civil en los

países de Centroamérica son múlti-ples, pero la buena noticia es que el

_____________________________________

Correo electrónico:

mercedesiacoviello@gmail.com

*** Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires, Argenti-na. Consultor Internacional. Docente en la Universidad de Buenos Aires, Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO y la Universidad de San Andrés, todas ellas de Argentina.

Correo electrónico:

lstrazza@gmail.com

Recibido: 4 de abril del 2013.

Aceptado: 26 de junio del 2013

tema está definitivamente instalado en la agenda gubernamental de la mayoría de los países de la región, que intentan poner en práctica el modelo propuesto por la Carta Ibe-roamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003).

A partir de los resultados ob-tenidos recientemente en el Segun-do Barómetro de la profesionaliza-ción de los servicios civiles de Centroamérica y la República Domi-nicana, y de las dos evaluaciones previas realizadas desde el mismo marco conceptual por nuestro equipo de trabajo, se puede establecer cuál ha sido la evolución de los servicios civiles de la región en el período 2004-2012.

Si bien perduran algunos ca-sos sujetos a la dinámica pendular que imprimen a esta política pública los sucesivos cambios de gestión, se van instalando normas y prácticas de gestión de las personas que buscan instalar los principios de mérito y flexibilidad. Esta tendencia se puede ver más tímidamente en algunos casos, donde recién comienzan a plantearse concursos públicos de ingreso y mecanismos meritocráticos de progresión en la carrera, y con mayor fuerza en aquellos que partie-ron de una línea de base más alta o que lograron sostener en el tiempo sus esfuerzos de profesionalización.

Entonces, a partir de la des-cripción de la situación actual, nos preguntaremos cuáles son las posi-bles estrategias para consolidar y profundizar el camino recorrido, así como también cuáles las prácticas de gestión y las capacidades funcio-nales a ese objetivo. Para ello, apro-vecharemos los aprendizajes que surgen de experiencias del mundo desarrollado y América Latina. Tres preguntas orientan este trabajo:

¿Cuál es la situación actual de los servicios civiles centroa-mericanos en cuanto a imple-mentación del modelo de ges-tión propuesto en la Carta Iberoamericana de la Función Pública?

¿Qué aprendizajes derivan de las experiencias de profesio-nalización de la función públi-ca en otros países latinoame-ricanos y del mundo desarrollado?

¿Cuáles son los desafíos a futuro para los servicios civiles centroamericanos?

Para responder estas interro-gantes, el artículo se organiza en dos apartados. El primero se inicia con un breve repaso del alcance de los diagnósticos regionales ya reali-zados y la metodología utilizada para llevarlo a cabo. A continuación se presentan los resultados principales de la última evaluación llevada a cabo en la subregión centroamerica-na (2012) desde una perspectiva comparada, es decir, observado la evolución lograda desde el 2004, fecha del primer diagnóstico

Para enriquecer la lectura de los resultados obtenidos se analiza la situación actual de estos servicios

civiles desde la perspectiva de un conjunto de lecciones valiosas (tanto de mecanismos de gestión de recur-sos humanos como de capacidades organizacionales) provenientes de otros países latinoamericanos y an-glosajones. Esto permitirá estable-cer con mayor precisión los avances logrados en Centroamérica y las asignaturas que aún se encuentran pendientes. 2

1. Este proyecto es una iniciativa de los países de la subregión a través del Siste-ma de la Integración Centroamericana, SICA, y recibió financiamiento de parte de la Agencia Española de Cooperación In-ternacional para el Desarrollo, AECID, y en la que participaron ambos autores. Mercedes Iacoviello se desempeñó como coordinadora del equipo de trabajo y Lu-ciano Strazza como consultor a cargo de la elaboración de los informes-país de Costa Rica, la República Dominicana, Nicaragua y Panamá. Asimismo, colabo-ró con Francisco Longo y Mercedes Ia-coviello en la producción del Informe de Síntesis.
2. Los países diagnosticados fueron: Argen-tina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Cos-ta Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela. Para más informa-ción ver BID-DRP (2006).
3. Los países alcanzados por el Informe Barómetro 2008-2009 fueron: Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Gua-temala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Para más información ver AECID, FLACSO y SICA (2009).

Servicios civiles

centroamericanos: los estudios

antecedentes y la metodología

de diagnóstico

Como se mencionó antes, pa-ra responder las interrogantes plan-

teadas nos apoyaremos en los resul-tados del proyecto Segundo Baró-metro de la Profesionalización de los Servicios Civiles en América Central y la República Dominicana.1 Tal co-mo se puede observar en el Informe Síntesis, contenido en dicho estudio (Longo y Iacoviello, 2012), se evalúa en términos comparados no solo la situación actual de la subregión, sino también la progresión de los resulta-dos a lo largo de las tres mediciones realizadas en los últimos ocho años.

La primera de ellas fue reali-zada en el 2004 por impulso del Diálogo Regional de Política del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Con un alcance de dieciocho países latinoamericanos, permitió acumular conocimiento estratégico sobre la gestión de recursos huma-nos y el grado de implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003). Esto hizo que resultara de alto interés, tanto para los organismos interna-cionales como para los gobiernos de la región, en especial en un contexto de carencia de estudios regionales comparativos sobre la situación del empleo público.2

El segundo diagnóstico, de-nominado Informe Barómetro sobre la profesionalización del empleo público en Centroamérica y la Repú-blica Dominicana, se llevó a cabo entre fines de 2008 y comienzos de 2009 y cubrió un total de siete paí-ses de la subregión.3 El estudio fue impulsado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID, la Facultad Lati-

noamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, y el Sistema de la Integra-ción Centroamericana, SICA.

Tres años más tarde se reali-zó el Segundo Barómetro (AECID y SICA, 2012), en el que se basa el presente artículo, con la finalidad de evaluar los progresos y asignaturas pendientes del proceso de moderni-zación de los servicios civiles de la subregión.

Todas las evaluaciones siguie-ron el Marco Analítico para el Diagnóstico del Servicio Civil desarrollado por Longo (2002). Este marco tiene una directa correspon-dencia con los postulados de la Car-ta Iberoamericana de la Función Pública, CIFP, de manera tal que al evaluar la situación de los servicios civiles lo que se está mirando es su efectivo grado de implantación. El gráfico a continuación resume el enfoque adoptado.

GRÁFICO 1

MARCO ANALÍTICO PARA EL DIAGNÓSTICO DEL SERVICIO CIVIL

Basado en Longo (2002) y CIFP (CLAD-ONU 2003)

Se parte de la premisa de que la Gestión de los Recursos Huma-nos, GRH, es un modelo integrado cuya finalidad básica es la adecua-ción de las personas a la estrategia de una organización o sistema multi-organizativo para la producción acorde con las finalidades persegui-das. Esa búsqueda, naturalmente, no se produce en el vacío sino que está condicionada en forma perma-nente por el contexto interno de la organización (estructura, cultura entre otros) y el entorno (marco le-gal, mercado laboral, entre otros). 3

4. La nueva versión de la metodología res-peta el marco conceptual subyacente y la lógica de la evaluación, pero la simplifica al concentrarse en una selección de los 33 puntos críticos que resultan más signi-ficativos para reflejar el nivel de desarrollo de cada subsistema y de cada índice, del total de 93 puntos críticos que incluía la versión original.

En el nivel superior del modelo conceptual se ubica la Planificación de RH, que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de GRH y permite anticipar la defini-ción de políticas coherentes en todos los restantes subsistemas con los que aparece conectada. En el nivel intermedio se ubican cinco subsis-temas, ordenados en una secuencia lógica. En primer lugar, la Organiza-ción Internacional del Trabajo, OIT, que prefigura y concreta los conteni-dos de las tareas y las característi-cas de las personas llamadas a desempeñarlas. Luego la Gestión del Empleo, que comprende los flu-jos de entrada, movimiento y salida de las personas. En tercer lugar, la

Gestión del Rendimiento, que plani-fica, estimula y evalúa la contribu-ción de las personas. En el cuarto, por una parte, la Gestión de la Com-pensación, que retribuye esa contri-bución, y por otra la Gestión del Desarrollo, que se centra en el cre-cimiento individual y colectivo. Por último, la Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales, que se conecta a su vez con todos los subsistemas mencionados anteriormente. A estos subsistemas se le añade la Función de Organización de los Recursos Humanos, que hace foco en las ca-racterísticas de la institucionalidad y autoridad del sistema, y la Función Directiva, cuya competencia e impli-cación en la gestión de los equipos a su cargo resulta central para la im-plantación de las políticas de recur-sos humanos.

El Marco Analítico, tanto en su versión original como en la calibrada que utilizamos en el Segundo Baró-metro (2012),4 propone una serie de puntos críticos que se distribuyen en los diferentes subsistemas referidos anteriormente. Del conjunto de pun-tos críticos se derivan cinco índices que permiten mensurar diferentes aspectos que hacen al desempeño general del sistema de servicio civil: (i) Mérito; (ii) Eficiencia; (iii) Capaci-dad Funcional; (iv) Capacidad Inte-gradora; y (v) Consistencia Estructu-ral. Del promedio lineal de estos cinco indicadores resulta una medida de síntesis denominada Índice de Desarrollo Burocrático, IDB, que cuantifica en forma agregada el gra-do de profesionalización del servicio civil de acuerdo a los postulados de

Hacia una política

de formación, capacitación

y especialización jurídica

en el Perú Jorge Isaac Torres Manrique*

DESENTRAÑA LA AGUDA PROBLEMÁTICA QUE SUBYACE A LA REALIDAD DE LA FORMACIÓN, CAPACITACIÓN Y ESPECIALIZACIÓN EN EL CAMPO JURÍDICO DESARROLLA CON FLUIDEZ LOS ALCANCES PARA EL RESPECTIVO ANÁLISIS Y REFLEXIÓN DE LA TRIADA JURÍDICA, SUGIRIENDO SE .ARRIBE A UNA VERDADERA FORMACIÓN, CAPACITACIÓN Y ESPECIALIZACIÓN JURÍDICA.

PALABRAS CLAVES: FORMACIÓN JURÍDICA, CAPACITACIÓN JURÍDICA, ESPECIALIZACIÓN JURÍDICA, ENSEÑANZA JURÍDICA, POLÍTICA EDUCATIVA JURÍDICA

KEY WORDS: LAW FORMATION, LAW TRAINING, LAW SPECIALIZATION, LAW TEACHING, LAW POLITICS EDUCATIONAL

1Introducción

* Comisionado de la Oficina Defensorial Lima Este de la República del Perú. Co-laborador Externo del Bufete Jurídico Internacional, Jordan & Luciano Abo-gados (España). Experto en Derecho Empresarial y Administrativo, en Ava-lon, la red de expertos (España). Egre- sado de los Doctorados en Derecho y Administración, y de las Maestrías en Derecho Empresarial y Derecho Penal de la Universidad Nacional Federico Vi-llarreal, Lima, República del Perú.

Correo electrónico:

kimblellmen@hotmail.com

Recibido: 14 de octubre del 2012

Aceptado: 20 de junio del 2013.

Como ciudadanos de todo país en vías de desarrollo, necesi-tamos implementar y/o mejorar muchas cosas y en muchos aspec-tos, siendo uno de ellos, entre otros puntos, el aspecto jurídico, y dentro

de éste, la necesidad de una urgente formación, capacitación y especiali-zación jurídicas adecuadas,1-2 para

1. Empleamos la frase de “especialización y capacitación adecuadas” ya que son harto conocidas las consecuencias de la “hiper especialización”, la que conllevan final-mente a que el hiper especialista llegue a un estado de no saber absolutamente na-da o lo que equivale, en otros términos, al desconocimiento total del conocimiento y en su caso, de la información.

2. En ese sentido, el destacado iusfilósofo y profesor Juan Carlos Valdivia Cano, asu-me una prudente, reflexiva, como aguda posición al referir que se considera un “es-tudiante del derecho” y especialista en nada. Es más, hasta se jactaba de poseer tarjetas de presentación donde figuraba su nombre seguido de la etiqueta en la que se podía apreciar la frase: “especialis-ta en nada” (él no se considera así mismo, un “profesional del derecho”). Al respecto,

mejorar nuestro nivel académico y profesional.3 Sin lugar a dudas, la coartada mejor sería la situación de la enseñanza del derecho en el país, desde la perspectiva de las necesi-dades de un sistema de justicia que se halla en franco estado de crisis.4

se desarrolla la explicación de estos tér-minos en el Cuarto Mito que se detalla más adelante.

3. Por otro lado, se debe precisar que no sería errado, sino imposible, llegar a ser especialista y/o capacitador en la mayoría o en todas las ramas y/o instituciones del derecho. Aspecto que muchos abogados parecen no tomar en cuenta.

4. Pásara Luis. La enseñanza del derecho en el Perú: su impacto sobre la adminis-tración de justicia. En línea: Recuperado de Justiciaviva.org.pe, en fecha 12/10/11 de http://www.justiciaviva.org.pe/nuevos/2004 /informefinal.pdf .

5. Cabanellas, Guillermo. Diccionario Enci-clopédico de Derecho Usual. Tomo IV, Buenos Aires, 1994, p. 96.

En este álgido escenario aca-démico nacional, donde la cultura académica y profesional no existe, la recertificación (entendida como la costumbre de estudiar infinidad- variedad de cursos y en consecuen-cia, obtener un certificado o título por cada uno de los mismos- lo que, por cierto, no es incorrecto) presa de la informalidad de muchos y la desidia de la mayoría ha originado que en muchos casos, como el presente, se pierda la orientación jurídica correcta de lo que en puridad o strictu sensu significan la formación, capacitación y la especialización, desde el punto de vista jurídico.

En ese sentido, van estas bre-ves líneas de reflexión, análisis y

sugerencias, las mismas que ade-más, ponen sobre el tapete un grave problema que se suscita día a día y que por ende, debe preocuparnos a todos los abogados y motivarnos para realizar algo en consecuencia.

Precisando los significados

jurídicos de formación,

capacitación y especialización

En primer lugar: está el tema referido a la formación jurídica y básicamente tiene que ver con la enseñanza profesional para futuros profesionales (abogados) que se imparte en las facultades de derecho de las universidades del país. Así, “formación profesional” implica: El conjunto de enseñanzas que tienen por finalidad la capacitación de los alumnos para el ejercicio profesional; además de proseguir su formación integral(...)5

Consecuentemente, formación jurídica significa “la formación profe-sional en materia jurídica”. Finalmen-te, se entiende que dicha formación tiene que estar a cargo como mínimo de abogados; y en determinados casos profesionales en otra profe-sión (ya que el dictado de algunas asignaturas estarán a cargo de otros profesionales; v.g., para el caso de asignaturas como Informática jurídi-ca, Matemática jurídica, Medicina legal; las que deben estar a cargo de Ingenieros de Sistemas, Matemáti-cos puros y Médicos Legistas, res-pectivamente). Lo deseable sería

que las mismas sean dictadas por profesionales en ambas profesiones, como por ejemplo, para el caso de la asignatura de Medicina Legal, un abogado y médico a la vez, a cargo; empero, lo que en muy pocas opor-tunidades es posible, porque no es muy común encontrar profesionales con doble titulación de dicha naturaleza. 5

6. Gordon, Robert W. Distintos modelos de educación jurídica y las condiciones socia-les en las que se apoyan. En línea: Recu-perado de Digitalcommons.law.yale.edu, el 13/10/11:

http://digitalcommons.law.yale.edu/cgi/viewcon-tent.cgi?article=1005&context=yls_sela&sei-re-dir=1&referer=http%3A%2F%2Fwww.google.com.pe%2Fsearch%3Fhl%3Des%26sour-ce%3Dhp%26q%3Ddistintos%2Bmodelos%2Bde%2Beducaci%25C3%25B3n%2Bjur%25C3%25ADdica%2By%2Blas%2Bcondicio-nes%2Bsociales%2Ben%2Blas%2Bque%2Bse%2Bapoyan%26oq%3DDistintos%2BMode-los%2Bde%2BEducaci%25C3%25B3n%2BJur%25C3%25ADdica%2By%2Blas%26aq%3D0v%26aqi%3Dg-v1%26aql%3D%26gs_sm%3Dc%26gs_upl%3D1766l1766l0l4094l1l1l0l0l0l0l281l281l2-1l1l0#search=%22distintos%20modelos%20de%20educaci%C3%B3n%20jur%C3%ADdi-ca%20y%20las%20condiciones%20sociales%20en%20las%20que%20se%20apoyan%22

7. Capacitación es la “Acción y efecto de capacitar o capacitarse” y capacitar signi-fica “Hacer a alguien apto, habilitarlo para alguna cosa”. Diccionario de la Real Aca-demia Española de la Lengua. (En línea) Recuperado el 07/08/06 (de Cd- rom).

8. Cabanellas. Ob. cit, p. 54.

Empero, sin perjuicio de ello, resulta pertinente traer a colación el punto de vista de Gordon (el mismo que compartimos), ya que señala que en principio la capacitación profesional se haría presente tam-bién, en predios del pregrado o nivel de estudiante, con miras a con-vertirse en abogado, así como del postgrado.

En segundo lugar, el autor ci-tado realiza un importante desarrollo de varios modelos de educación del derecho. Al respecto, es de resaltar: (…)Algunos, sin embargo, están al menos sutilmente conducidos por propósitos reformistas: #3, enseñar a pensar como abogado, especialmen-te asociado a #5, capacitación en la argumentación política, y #6, capaci-tación en ciencias políticas auxilia-res, han sido diseñados para intentar mejorar el nivel promedio de la prác-tica brindándole a los abogados un vocabulario de argumentación más extenso y sofisticado para practicar su arte(…)”.6

En segundo lugar: está el te-ma de la capacitación7 jurídica, y en ese sentido tenemos que, “capacita-ción”8 son los “estudios o prácticas para superar el nivel de conocimien-tos, la aptitud técnica o la habilidad ejecutiva en actividades útiles y sin-gularmente en las de índole profe-sional”, y que “capacitar”, quiere decir “hacer apto o suficiente”. En consecuencia, la función de impartir “capacitación jurídica” deberá estar a cargo de aquellos abogados o profe-sionales que hayan sido capacitados debidamente o aquellos que tengan

título de capacitador. Por tanto, solo pueden capacitar quienes están debidamente capacitados o quienes tienen título de capacitador y no otros. 6

9. Especialidad es la “Rama de una ciencia, arte u oficio que requiere una especializa-ción precisa”, especialista es “El que se dedica a una determinada especialidad“, y especializar “Es cultivar una rama deter-minada de la ciencia o del arte”. Dicciona-rio Enciclopédico Color Lexus. p. 352.

10. i) Especialidad: “Es la rama de una cien-cia, arte o actividad, cuyo objeto es una parte limitada de las mismas, sobre la cual poseen saberes o habilidades muy preci-sos quienes la cultivan”, ii) Especialista: “Dícese del que con especialidad cultiva una rama de determinado arte o ciencia y sobresale en él”, iii) Especialización es la “Acción y efecto de especializar o espe-cializarse”; y iv) Especializar es, “Cultivar con especialidad una rama determinada de una ciencia o de un arte”. Diccionario de la Real Academia Española de la Len-gua. (En línea) Recuperado el 07/08/06 (de cd- rom).

11. Así, se puede ser especialista en: Dere-cho del Deporte, DD. Humanos, D. Inter-nacional Humanitario, Ética y Deontología Jurídica, D. de las Personas, D. Genético, D. Médico, Responsabilidad Civil, D. Cor-porativo, D. Comunitario, D. Económico, Análisis Económico del Derecho, D. del Comercio Internacional, D. Empresarial, D. Procesal Empresarial, D. Contractual, D. Marcario, DD. de Autor, D. Informático, D. Contractual, Contratación Electrónica, D. Comercial, D. Civil, D. Procesal Civil, D. Inmobiliario, D. Penal, D. Laboral, D. Procesal Laboral, D. Tributario, D. Cam-biario o Cartular, D. Societario, D. Con-cursal, D. Bursátil, D. Bancario, D. de la Competencia, D. Industrial, D. Minero, D. Internacional Privado, D. Internacional. Público, D. Comparado, D. Romano, Filo-sofía del Derecho, Historia del Derecho, D. Constitucional, D. Procesal Constitu-cional, D. Constitucional Económico, D. Judicial, Teoría del Derecho, Teoría Ge-neral del Proceso, D. Electoral, D. Del medio Ambiente, D. Político, D. Adminis-

trativo, D. Procesal Administrativo, D. Fi-nanciero, D. Municipal, D. de la Integra-ción, D. de Comunicaciones, D. de Trans-portes, D. Regulador, D. Aduanero, D. Sanitario, D. Penal Militar Policial, D. Elec-toral, D. Notarial, D. Registral, D. de la Seguridad Social, Sociología Jurídica, Epistemología Jurídica, Razonamiento Ju-rídico, D. Consular, D. Parlamentario, D. Aéreo y Espacial, D. de Familia, D. Suce-sorio, D. Canónico; entre otros.

En tercer lugar: nos ocupare-mos del tema de la especializa-ción,9-10 jurídica, y al respecto, tene-mos como primer punto que según el referido diccionario, el significado de “especialidad” es: “Conocimientos teóricos o prácticos de índole ge-nuino en una ciencia o arte. Intensifi-cación del estudio o del ejercicio en alguna de las ramas concretas de la enciclopedia jurídica y de las activi-dades conectadas con ella”.

A continuación, tenemos que, “especialización” quiere decir: “Co-nocimientos o prácticas de un espe-cialista”, y que además, “especiali-zarse” es “dedicarse a estudios o ejercicios singularmente intensos para dominar más a fondo alguna materia”; y así también, “especialis-ta” es “quien con intención y exten-sión cultiva una rama de cierta ciencia o arte. Jurista con conoci-mientos calificados en alguna de las ciencias privativas; como el mercan-tilista, el civilista, el penalista o el laboralista.11

Empero, resulta pertinente ha-cer mención que las universidades (postgrado), poseen su particular cosmovisión de la especialización. Así, tenemos que la Universidad de

Buenos Aires, afirma que la Carrera de Especialización en Administración de Justicia, que ofrece, presenta como objetivo: “Lograr un punto de encuentro entre teoría y práctica en la aplicación del derecho, procuran-do incentivar la reflexión acerca de los casos que forman parte de la realidad cotidiana de los tribunales y, a su vez, intentando alcanzar un marcado acercamiento a las elabo-raciones teóricas, a fin de evitar cualquier tendencia hacia un puro pragmatismo y el consecuente debili-tamiento de la seguridad jurídica”.127

12. Para mayor información ver: Carreras de Especialización de la Facultad de Dere-cho. Recuperado en fecha 12/10/11, de Uba.ar: http://www.uba.ar/download/academicos/o _posgrados/carreras/FacDerecho.pdf

13. Rosenberg, J M. Diccionario de adminis-tración y finanzas. Editorial Océano Grupo Editorial S. A., Barcelona, 1983, p. 170.

14. Ribó Durand, L. y Fernández Fernández, J. Diccionario de derecho empresarial. Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1998, p. 613.

Al respecto, entre paréntesis, conviene realizar observaciones muy puntuales: i) La “Carrera de Especia-lización”, es conocida en nuestro medio como: “Segunda Especiali-dad”, ante lo cual huelga cuestionar en strictu sensu: ¿y cuál es la prime-ra?, y así también, ii) La denomina-ción “Carrera de Especialización”, de uso en Argentina, se encuentra refe-rida al nivel postgrado; lo que difiere de la que se le dá en nuestro medio, ya que “carrera”, únicamente es utilizada para referirse al nivel de pregrado (verbi gratia: Carrera Pro-fesional de Derecho).

Por otro lado, tenemos que el término: “especialización”, es defini-do por Rosenberg como: “Reducir una operación o tarea en actividades separadas, simplificadas e individua-les”.13 Así también, la “especializa-ción” es entendida como sinónimo de organización, tal y como lo seña-lan Ribo Durand y Fernández Fer-nández: “La especialización es con-secuencia de la amplitud de los conocimientos técnicos y, por lo tanto, creciente”.14

Sin embargo, sostenemos que desde el punto de vista “formal o estricto”, la especialización jurídica se adquiere únicamente al titularse como tal de un curso de postgrado universitario de “segunda especiali-dad” (que conste de cuatro semes-tres académicos). Aunque a nuestro parecer, se debería denominar “primera especialidad”, ya que el título de abogado es de naturale-za de generalización y no de especialización.

Finalmente, tenemos que ca-pacitar está relacionado al aspecto genérico, mientras que especializar, lo propio hacia lo específico, es decir, entre los mismos hay una relación de género y especie, respectivamente.

En consecuencia, se conside-ra que para tener una “verdadera especialización jurídica”: se debe poseer una condición o requisito de los que se mencionan a continuación y son: poseer los conocimientos o prácticas de un especialista jurídico, haber culminado un curso de espe-

cialización, haber hecho lo propio con una segunda especialidad (y en estos últimos casos obtener el título de especialista respectivo), haber escrito un libro en materia jurídica que no sea de materiales de ense-ñanza o ser jurista en una rama o institución jurídica, por lo menos.

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15. Existen especialistas en todo el Derecho Civil: como los hermanos Mazeaud, Ennecerus, La Cruz Bermejo, Albaladejo, entre otros, así como en nuestro medio tenemos a su homólogo más representati-vo: el Dr. José León Barandiarán, creador del derecho peruano. No obstante, con-tamos con reconocidos especialistas (quienes además son ilustres juristas), como por ejemplo: El Maestro Carlos Fer-nández Sessarego (D. de las Personas), Dr. Mario Castillo Freyre (D. de las Obli-gaciones), Dr. Javier Valle- Riestra (D. Constitucional), Dr. Juan Guillermo Loh-mann Luca de Tena (Acto Jurídico), Dr. Pinkas Flint Blanck (D. Empresarial y D. Concursal), entre otros.

16. Relato alegórico que encierra algunas creencias cosmogónicas, teogónicas, his-tóricas, etc., de una cultura aceptado co-mo cierto por sus miembros(...) utopía o creencia aceptada y transmitida por una comunidad. Diccionario Enciclopédico Co-lor Lexus. p. 626.

Además, tener la condición o calidad de especialista jurídico no implica desconocer otras ramas o instituciones del derecho, sino más bien, dominar una de ellas desde el dominio a su vez de la totalidad de las fuentes del derecho (esto es, manejar una rama del derecho, pero a la luz de las fuentes del derecho, exempli gratia: tener una sólida for-mación en derecho empresarial, pero con una perspectiva, digamos corporativa, que incluya también el manejo de no solo la ley, si no a su

vez, la doctrina, jurisprudencia, prin-cipios generales del derecho…); debiendo preferirse la especializa-ción en instituciones que en ramas del derecho, ya que la naturaleza de las primeras abarca un enfoque más global.15

Desnaturalizando dichos

significados al crear, fomentar

y defender “mitos jurídicos”

Pero, en nuestro país, ¿en-tendemos los significados de capaci-tación, especialización y especialista jurídicos?, la respuesta es: no nece-sariamente (salvo que si lo enten-damos y simplemente no queramos ponerlos en práctica o que no nos convenga hacerlo), porque lamenta-blemente gran parte de la juridicidad peruana, resulta cotidiana y sistemá-ticamente sacrificada, postergada, marginada y cuando no, olímpica-mente ninguneada por los que por su naturaleza patética, tradicional, así como, tristemente célebre, de-nominaremos: “mitos16 jurídicos”:

Primer mito

Muchas veces se cree que somos especialistas en mérito al haber asistido a uno(s) eventos aca-démicos (seminario, forum, mesa redonda, conversatorio, congreso, etc) o por cursar o haber cursado un

postgrado,17 diplomado,18 actualiza-ción, maestría, doctorado, PhD.19 9

17. Nos referimos en este caso a los cursos que se imparten a los graduados de ba-chiller en adelante, pero con la particulari-dad que tienen menor cantidad de horas académicas de duración y que son distin-tos a los cursos (también de postgrado) como la maestría, doctorado o PhD; por-que su titulación en los mismos no equiva-le a un grado académico de postgrado.

18. Últimamente algunas instituciones aca-démicas nos han regalado nuevos cursos cuya naturaleza es una fusión (en conse-cuencia, no se puede determinar a ciencia cierta si son cursos de diplomados, espe-cializaciones o de formación de formado-res), denominándolos “diplomados en es-pecialización” y “diplomados de formación de formadores”.

19. Acerca de este último grado académico se debe mencionar que desde hace unos años se habla (y en su caso, para las maestrías y doctorados) sobre un supues-to grado superior al PhD: denominado “PhD Internacional” (International PhD) que vendría a ser, i) el máximo grado académico otorgado en el mundo; el que tendría el mismo significado del PhD “convencional o común” pero con la parti-cularidad de ser posterior al mismo y ver-sado en una institución o rama que abar-que o se relacione con las mismas pero que traspase -o rebase- los límites de un Estado. En el caso del jurídico sería el “In-ternational PhD in Law” y su traducción: Doctor Internacional de Filosofía del De-recho. Ejemplo: El PhD internacional en Derecho Comunitario (International PhD in Community Law), es decir, el PhD que versa sobre temas y realidades tan am-plias y globales como los de la actual Unión Europea; UE, y/o ii) el ostentar un PhD pero con la diferencia de ser exposi-tor o conferencista internacional en tal ca-lidad o asesorar, laborar en o para otros países. Sin embargo, desde nuestro pun-to de vista, se trata más bien del mismo grado de PhD, “convencional o común” (que es como denominaremos al PhD mencionado en el primer mito) pero cur-sado por extranjeros en países como Sui-za, Holanda, entre otros (de ahí el agre-

gado de “internacional”), es decir, cursado por peruanos en dichos países. Conse-cuentemente, además, su carácter es también general y no especial.

20. Respecto del cual no existe consenso acerca de su naturaleza académica. De-bido a que hay dos vertientes que parecen no conciliar: la primera considera que di-cho curso es de postgrado y la segunda refiere que es de pregrado. Nosotros nos inclinamos por la posición ecléctica.

Ante lo cual, se debe mencio-nar que dicha apreciación resulta equivocada, ya que según lo referido anteriormente, la especialización se alcanza bajo dichos presupuestos, además, los mencionados cursos abrazan los cauces de la especiali-zación necesariamente. En tal senti-do, se puede establecer que:

Un postgrado, se caracteriza básicamente por su naturaleza posterior al grado profesional, el que puede tratar sobre una institución o rama determinada del derecho y en consecuen-cia no tiene por qué conside-rarse que un curso de post-grado resulta ser sinónimo de uno de especialización.

Un diplomado,2010es un curso de capacitación de carácter genérico y no específico; en consecuencia, no nos espe-cializamos por haber estudia-do un diplomado.

Un curso de actualización, que se caracteriza por dotar de conocimientos del derecho actuales, vigentes, así como de nuevas tendencias, el que se encuentra dirigido a
profesionales o no, que deseen obtener los conoci-mientos e información jurídica actualizada; luego, está claro que este curso tampoco es de especialización. 11

21. Acerca de las cuales se espera siempre un manejo serio de conceptos y criterios, no solo académicos.

22. Gonzáles Mantilla, Gorki. La enseñanza del derecho en el Perú: cambios, resisten-cias y continuidades. En línea: Recupera-do de Derechoshumanos.udp.cl, en fecha 12/10/11:

http://www.derechoshumanos.udp.cl/wp- content/uploads/2009/07/peru1.pd f, p.23.

Una maestría, es impartida al bachiller (no tiene que ser ne-cesariamente abogado, inclu-so puede graduarse de magís-ter sin serlo, pero con el impedimento de no poder ejercer la profesión) y está orientada a la formación hacia la investigación teórico- prácti-ca con el objetivo de ampliar y no especializar.

En ese sentido, llama la aten-ción, por decir lo menos, apre-ciar que comúnmente no po-cas universidades21 ofrecen cursos de maestría como si-nónimo de cursos de especia-lización o que a través de los cuales se especializa al dis-cente, con conocimientos que servirán de futuro como ba-samento para la construcción del Maestro o Magíster y no de especialista jurídico.

Por otro lado, el presente cur-so, al igual que el doctorado y el PhD son catalogados como de postgrado “propiamente di-chos” o “de primer nivel”, de-bido a que a través (es decir, culminando los estudios re-queridos y graduándose de ta-les) de ellos se puede obtener un grado académico de post-grado.

Al respecto, huelga acotar que se deja constancia de nuestra discrepancia con la postura de la naturaleza de especializa-ción que asume Gonzáles Mantilla, cuando señala: “Las maestrías en Derecho surgie-ron con el ímpetu de conver-tirse en espacios de investiga-ción, privilegiando, entre sus filas, a quienes provenían del ejercicio docente. No obstan-te, con el tiempo, este perfil fue debilitándose por la emer-gencia de sectores profesiona-les que buscaban espacios de actualización y de desarrollo de destrezas para su desem-peño en las diversas áreas del trabajo jurídico operativo. La visión estrictamente académi-ca de las primeras maestrías empezó a ceder a la demanda del mercado y surgieron, co-mo se dijo, maestrías más es-pecializadas; o, de otro lado, las maestrías originalmente concebidas empezaron a abrir sus estructuras, buscando lo-grar un equilibrio entre la de-manda urgente y el desarrollo de sus propios proyectos aca-démicos”.22

Un doctorado,2312impartido al bachiller y egresado de maestría -ambos requisitos y no cualquiera de ellos- (no tie-ne que ser necesariamente abogado, ni magíster, también puede graduarse de doctor -siempre que primero se gra-dúe de magíster-, pero estará impedido de ejercer la aboga-cía, en el caso que no se haya titulado como abogado). Tiene los mismos objetivos que el de

23. A diferencia de las maestrías que tradicio-nalmente se dictaban únicamente en una profesión o rama científica o no del saber humano, como por ejemplo Doctorado en Derecho, Doctorado en Administración, Doctorado en Medicina, etc. Pero última-mente ya se pueden encontrar institucio-nes académicas que ofrecen dichos cur-sos pero en una rama del Derecho, como es el caso del Doctorado en Derecho Empresarial.

24. Doctor Philosophiae, equivalente del Doctorado de investigación” en Iberoa-mérica . El PhD es el doctorado de investi-gación más común en los Estados Unidos y en el Reino Unido , Sin embargo hay otros tipos de doctorado que son también denotados como acrónimos: Ed.D. (Doctor of Education), D.A. (Doctor of Arts), DBA (Doctor of Business Administration) , D.M.A. (Doctor of Musical Arts), Th.D. (Doctor of Theology), etc. La escritura con punto (Ph.D.) es del inglés norteameri-cano, mientras la forma sin punto (PhD) es del inglés Británico. (En línea) Recupe-rado el 7 de agosto del 2006, de http://es.wikipedia.org/wiki/PhD .

25. Es el doctorado orientado a la investiga-ción y en mérito a ello se le conoce tam-bién como “Doctorado en Investigación”.

26. El término acrónimo significa “Siglas constituidas por las iniciales, y a veces con otras letras o sílabas con las que se obtiene un nombre”. Diccionario Enciclo-pédico Color Lexus. p. 11.

27. Diccionario Oxford Compact Español- Inglés, Inglés- Español. p. 779.

maestría, con la diferencia de que debe su naturaleza a la hiper investigación, reflexión y análisis del, también como mínimo, bachiller en derecho. Es el máximo grado académi-co otorgado en el Estado pe-ruano.

Por último, un PhD,24-25-26 (el que es una contracción del término Doctor of Philosophy,27 significa Doc-tor en Filosofía y que para este caso se va a pretender establecer su significado pero desde el punto de vista del derecho, es decir, como si se estuviera hablando de un “Ph. D. in Law” o un curso del postgrado para ser Doctor en Filosofía del De-recho) importa una formación orien-tada hacia el examen, estudio de los principios supremos del derecho, la introducción científica de su exposi-ción especulativa que prescinde de la ley o derecho positivo, pero no de la realidad, personas y cosas, en sus relaciones y situaciones jurídicas, cuya generalización sistemática pretende.28 13.

28. Por ejemplo, la Universidad Católica Andrés Bello de Venezuela, tiene entre sus principales docentes, profesionales que ostentan el grado de PhD, no solo en Derecho (se hace referencia únicamente a los referidos grados): PhD. en Ciencia Po-lítica (Economía Política). Stanford Uni-versity, PhD. en Derecho Comparado. Universidad Complutense de Madrid, PhD en Políticas Públicas. University of Pitts-burg, PhD en Procesos Políticos. Univer-sidad de Salamanca, PhD. en Políticas Públicas y Administración Pública. The American University, PhD. en Economía. Universidad de Pensylvania, PhD. en Ciencias Sociales. London University, PhD. en Recursos Forestales. North Caro-

lina State University, PhD. en Matemáti-cas. Ohio State University, PhD en Edu-cación. Universidad de Columbia, PhD. en Ciencias Económicas. Universidad de los Ángeles. (En línea) Recuperado el 13/08/06, de http://www.ucab.edu.ve/ucabnuevo/index. php?pagina=2563

Entonces, se tiene que este curso se encuentra orientado hacia el más alto grado de investigación, a la luz de la ciencia filosófica o de amor al conocimiento, lo que implica básicamente investigación denomi-nada “pura”. En consecuencia, su naturaleza tampoco es conteste con la naturaleza de un curso de espe-cialización del derecho.

Como se ha dicho, no es váli-do pretender optar la calidad de es-pecialista jurídico a través de los mencionados cursos, ya que, se ha expuesto las razones suficientes por las que no se les puede denominar ligeramente como: “cursos de espe-cialización”, sino a nuestro criterio, más bien debieran denominarse: “cursos de individualización” y en su caso: “cursos de generalización”, pero de manera alguna: “cursos de especialización”, ya que, la naturale-za de estos últimos es totalmente distinta a la de un curso de especia-lización, como ya se ha apreciado.

Segundo mito

Haber estudiado algún tipo de cursos mencionados en el anterior mito, pero con la diferencia que ha-yan sido en el extranjero, los con-vierte también, ipso facto, en no solo especialistas o capacitadores jurídi-

cos autorizados, sino, que de prime-ra categoría.

En este último mito, la equivo-cación es mayor porque refleja que el estudiar (no una especialización jurídica, por cierto) en el extranjero no ayudó lo bastante como para poder entender acerca de la natura-leza y alcances de una especializa-ción jurídica, ya que la especializa-ción jurídica no se obtiene necesariamente por estudiar en el extranjero uno o todos los cursos y sobre todo, cuando lo que se estu-dió no fue un curso de especializa-ción jurídica correspondiente. Y en su caso, de ser así, faltaría determi-nar si quien egresó de los mismos estuvo a la altura del caso, así como sus docentes. Además, es necesario tomar en cuenta que no todos los cursos seguidos en el extranjero son irrefutablemente referentes de primer nivel.

Tercer mito

Ser egresado o titulado de abogado en una universidad de prestigio, significa incuestionable-mente que se es especialista jurídi-co, calidad que puede ostentarse en una rama o institución del derecho, en varias y/o en todas.

Ante lo expuesto en el presen-te mito, hay que manifestar que es un craso error, porque, en las facul-tades de derecho (pregrado) se im-parte conocimientos básicos como genéricos del derecho, en conse-cuencia, su naturaleza no es de lejos

siquiera cercana a la de una espe-cialización jurídica.

Cuarto mito

Ser docente universitario, te-ner un cargo jefatural de institución pública o privada, profesional de carrera o de confianza en determi-nada institución, egresado de una universidad o laborar en un estudio jurídico, en ambos casos, de reco-nocido prestigio; les otorga automá-ticamente (juris et de jure), como por arte de magia, la calidad de especia-listas jurídicos.

Este mito, también resulta ser un clamoroso error y las razones están en las precisiones menciona-das en los significados jurídicos de formación, capacitación y especiali-zación indicados anteriormente.

Quinto mito

Con dominar o creer dominar de manera más o menos aceptable o aceptable una rama del derecho, se puede fungir de capacitadores oficia-les o especialistas y muchas veces, de por vida y que consiguientemente “nunca” deben prepararse- profundi-zar constantemente, cuando no, estudiar los cursos que los legitimen como tales; y lo que es peor, ser víctima de sus propios prejuicios y complejos y de este “sistema educa-tivo informal imperante” que significa que el profesor, capacitador no pue-de rebajarse y es más, debe “evitar a toda costa, ya que su imagen y auto-ridad de docente no se debe nunca mancillar” someterse al sistema edu-cativo, lo que quiere decir, convertir-se de vez en cuando, también, en “estudiante del derecho”, lo que im-plica sentarse codo a codo con sus ex, actuales y/o potenciales alumnos.

Nuevamente tenemos que es incorrecto, porque en principio el mundo y por ende, el derecho están en constante cambio y evolución, por tanto nada se gana desconocer, no aceptar la realidad y no actuar posi-tivamente en consecuencia; además, porque, el estudio constante en cualquier nivel los hace mejores profesionales con mayor dominio y amplitud de conocimientos, visión y análisis (como docente no solo se tiene esa necesidad, sino, una res-ponsabilidad y por tanto, también una obligación), en consecuencia, estudiar o continuar estudiando de manera permanente no tiene nada de denigrante o incorrecto, en todo caso, lo incorrecto y poco responsa-ble como profesionales es no estu-diar, no capacitarse y no especiali-zarse constantemente.

Tampoco es correcto creer que, siendo docente y estudiar con sus alumnos un curso determinado, convirtiéndose para ello en un com-pañero mas de ellos, como por ejemplo: cursar una especialización, es denigrarse o rebajarse; porque precisamente lo que en esencia eso es lo que se debe aspirar a ser, además, porque aceptar tal reto, si se quiere, es propicio para poner a prueba su capacidad y que mejor

que sus alumnos sean testigos de excepción de ello; también, para demostrar que no tienen complejos de ningún tipo, y que muy por el contrario, incluso fuera del aula tam-bién son profesores, dignos de admi-rar e imitar, también porque es una muy buena oportunidad de continuar dando muestras de humildad, amor y respeto al conocimiento al motivar con el ejemplo, no solo a sus alum-nos, que el estudio, la capacitación y/o la especialización, no constituye en una etapa de una única vez en la vida, sino más bien es una forma de vida.

En ese sentido, parafraseando Torres Manrique, F., quien a su vez hizo lo propio con lo acuñado por Valdivia Cano, J.: se puede decir que existen tres tipos de estudiantes en el derecho:

“Estudiantes de derecho”.- Son la mayoría de alumnos de pregrado de las facultades de derecho.

“Profesionales del derecho”.- Son la mayoría de anquilosa-dos abogados, que se han quedado estáticos como petri-ficados, ya que no estudian, no se capacitan, ni se espe-cializan, porque consideran que son miembros de una éli-te, esto es, que son profesio-nales y que por ende, una vez alcanzado ese status, lo aca-démico resulta ocioso como innecesario.

“Estudiantes del derecho”.- Son quienes entienden que el
estudio, capacitación, especia-lización y análisis no se consti-tuye en solo una etapa o eta-pas, sino una forma de vida jurídica de amistad y no enemistad con el conocimien-to, de amor al conocimiento no solo jurídico, pero por convic-ción y no por coyuntura: en consecuencia, son la minoría de los dos primeros grupos i) y ii) -; por tanto, es a este ter-cer grupo al que se debe aspi-rar integrar.

Entonces, tenemos que no es equivocado ser o convertirse en un eterno “estudiante del derecho” y en consecuencia, venciendo sus pro-pios obstáculos, luego de estudiar dichos cursos -entre otros puntos-, podrían, además, postular a cual-quier otro cargo por concurso público de méritos o no (claro, en el caso de que así lo deseen).

En consecuencia, convertirse en alumno (siendo profesor) y estar sentado o no (no presencial o virtual) al lado de sus ex alumnos, alumnos y/o potenciales alumnos no disminu-ye al docente, sino todo lo contrario, le dá legítimo reconocimiento de propios y extraños, lo consolida (al darle seguridad, firmeza académica, docente, profesional y también reco-nocimiento), engrandece, enaltece, libera (de sus complejos, de ser el caso) y eleva su autoestima como ser humano, profesor y profesional; hace que su familia, alumnos y ami-gos se enorgullezcan de él; mejora su perspectiva laboral, y todo eso, sin tomar en cuenta que, al culminar,

además, llegaría a ser especialista jurídico (si es que el curso que siguió fuese de tal naturaleza), también alejaría toda sospecha de falta de seriedad, incapacidad o posible im-provisación en la cátedra; es decir, solo le trae beneficios. 14

29. Aquí, se considera necesario señalar que desde nuestro punto de vista el “panelista” es aquel que es invitado a un evento aca-démico para formular sus preguntas que son aportes, reflexiones, discrepancias, pero básicamente de lo expuesto por el o los ponentes o expositores y no para pres-tarle el mínimo interés y atención, y peor aún “aprovechar la oportunidad” para es-bozar una “especie de ponencia” (que la mayoría de las veces corresponde a no-ciones ya expuestas por el ponente o po-nentes) pero de cinco o diez minutos de duración (además, muchas veces se ex-ceden del tiempo mencionado y otorga-do), y claro, sin formular preguntas, acla-raciones, puntos de vista que puedan enriquecer o aclarar la ponencia del expo-sitor. Eso no se merece ni el Derecho, ni los ponentes, ni los organizadores, ni mu-cho menos los asistentes.

Sexto mito

Así también, algunos equivo-cadamente creen que el haber estu-diado cursos de especialización y en consecuencia ostentar el título de especialistas, los convierte “realmen-te” en especialistas en materias o ramas del derecho específicas.

Respecto del mismo se consi-dera que también es errado porque, casi la totalidad de los llamados cursos de especialización, en estric-to sentido, no fueron tales, ya que fueron dictados por no especialistas o cuasi especialistas jurídicos, luego, se tiene que el haber egresado de

estos cursos no les otorga otra naturaleza que no sea de cuasi especialistas.

Séptimo mito

Ser invitado para dar una cá-tedra, charla, ponencia o integrar el panel29 en un evento académico, significa que uno se convierte por tal motivo, inapelablemente especialista o capacitador jurídico.

Al respecto se debe mencio-nar que es desacertado, ya que en diversas oportunidades estas invitaciones no necesariamente son realizadas a quienes son verdade-ros especialistas o en su caso, capacitadores.

Octavo mito

Los pertenecientes a una es-pecie de logia, alcurnia y/o estirpe son de hecho especialistas jurídicos, además de capacitadores de primera categoría. Lo que, además, degene-ra en que exista soterradamente una creencia que los integrantes de las clases mencionadas, no solamente son los llamados, sino los únicos, a convertirse en especialistas jurídicos y por ende arrogarse, impropiamen-te, el nivel académico de estos cursos.

Así, cuando se dicta un curso de especialización en alguna univer-sidad o centro de estudios autoriza-do (menos mal, son pocos), ocurre que sospechosamente los alumnos que no reúnan dichas “calidades” y/o en su defecto no comulguen con su

manera de pensar, pues, simple-mente no aprueban o si lo hacen es con el puntaje lo bastante necesario para no obtener el título respectivo, luego, no podrán acceder a dicho nivel. Entonces, repiten lo que en una nefasta oportunidad ocurrió30 y en consecuencia, conjugan el verbo “especializar” de una muy particular manera, por decir lo menos, la que sostiene: “yo especialista, tu espe-cialista, él especialista y nadie más especialista”. 15

30. En algunas universidades al aperturarse, en su momento, el año doctoral, (fueron protagonistas de lo que ha sido denomi-nada “La historia negra de la universidad peruana”), se limitaron a escandalosa-mente conjugar el verbo doctorar de la misma manera que la descrita para el ca-so de los especialistas. En consecuencia, se titularon de doctores (sin tener el grado de magíster) coincidente o sospechosa-mente solo los que supuestamente tenían derecho a llegar a serlo. Lo que fue y es de público conocimiento. Obviamente, aquí también hay que mencionar que co-mo siempre ocurre hubo honrosas excep-ciones que destacar y reconocer.

Al respecto, tenemos que di-chas ideas no tienen ningún funda-mento, o el suficiente, además, por-que no reúnen los presupuestos para la especialización jurídica de formación, capacitación y especiali-zación. Sin embargo, es muy impor-tante aclarar que el hecho que se haya cursado uno o más de los cur-sos mencionados y que ostente o no el título respectivo de los mismos, no es óbice para que perfectamente sea, además (cumpliendo nueva-mente, lo dicho anteriormente), un legítimo capacitador y en su caso

especialista o en los más reducidos casos, ambos.

Además, si tenemos por de-mostrado que la tan mentada “espe-cialización jurídica”, patéticamente, no se afronta o asume como tal o simplemente en la práctica no es tal. El tema se agrava sobremanera cuando hace no poco se habla de la existencia de una “alta especializa-ción jurídica”, cuando, en mérito a lo sostenido en esta palestra, ni siquie-ra se cuenta con una especialización jurídica a carta cabal.

En ese sentido, se considera que existen innumerables mitos más pululando, libre como penosamente, en la comunidad jurídica, empero, se considera innecesario continuar ahondando en ellos, debido a que ha quedado bastante claro lo que, des-de nuestro punto de vista, viene aconteciendo.

Entonces, qué ocurre

en consecuencia?

Es lamentable, pero el pano-rama jurídico en nuestro país es desolador, ya que impera la llamada “tierra de nadie”, “tierra de unos cuantos”, “tierra de los que están considerados en la categoría de formadores, especialistas o en su caso capacitadores, sin serlo”, “tierra de los de siempre” o “tierra de unos pocos supuestamente iluminados, mesiánicos, predestinados o visiona-rios a quienes se les otorga la cate-goría de tales, no siéndolo realmen-te, con excepción de los que a todas

luces si lo son”, ya que, estamos infestados de ellos, los llamados “cuasi formadores, capacitadores y especialistas; de mentira” -los cuales no son tales porque no cumplen con ninguno de los requisitos expuestos al inicio o en todo caso cumplen con otros, acerca de los cuales preferi-mos no detallar. 16

31. Al respecto, el Consejo Nacional de la Magistratura se ha pronunciado en Res. Nº 034-2006-PCNM (Lima, 05- 07- 2006) mediante la cual resolvió no renovar la confianza y en consecuencia no ratificar en el cargo a un Vocal Superior. Así se tiene que uno de los criterios tomados fue: “...Que, respecto a su actividad en la docencia universitaria acredita haber dictado el curso de Sindicalismo y Gremialismo en la Universidad ‘San Martín de Porras’; Derecho Financiero y Derechos Reales en la Universidad “Víctor Andrés Belaúnde” de Huanuco; Derecho Penal en la Universidad de Huancayo; Introducción al Derecho y Derecho Constitucional en la Universidad de Huanuco; por lo que durante la entrevista personal se le preguntó respecto al por qué de aquella diversidad de cursos sin manifestar una especialidad definida, indicando que eran los cursos que las universidades le ofrecían pero que actualmente se viene especializando en Derecho Constitucional y Procesal Constitucional...”. Como se ve, no es correcto fungir de especialistas o capacitadores jurídicos de todo y en todo, y peor aún, cuando no somos tales ni siquiera en una rama o institución del derecho.

32. Así también, el Consejo Nacional de la Magistratura se pronunció en Res. Nº 005-2006-PCNM (Lima, 31- 01- 2006) mediante la cual resolvió renovar la con-fianza y en consecuencia ratificar en el cargo a un Fiscal Superior, tomando en cuenta entre otros puntos que dicho ma-gistrado fue “...docente de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Univer-sidad Privada Antenor Orrego, desde Ju-nio de 1995 hasta la fecha, teniendo a su

cargo los cursos de Derecho Penal I, II, III y IV...”. Claramente, en este caso no se aprecia la “versatilidad” (por decir lo me-nos) como capacitador o como especialis-ta en la docencia; la que si es evidente en el anterior caso.

Estos abogados (que no son pocos), se encuentran muchas ve-ces dictando y acaparando el dictado de cursos de formación (pregrado), de especialización y capacitación),31 habiendo verdaderos formadores, especialistas y capacitadores que no siempre son llamados o selec-cionados a cumplir la noble misión de educar- formar, capacitar o especializar.32

En el nivel de pre-grado (en la mayoría de facultades de derecho) existe -hay que decirlo- una férrea resistencia a entender, aceptar y enseñar el derecho desde, básica-mente (ya que hace mucho se habla

de la teoría tetradimensional, segui-da de las polidimensionales), la Teoría de la Tridimensionalidad del mismo así como de las fuentes del derecho (la que tiene como su prin-cipal propulsor al ilustrísimo iusfiló-sofo, Maestro Carlos Fernández Sessarego), la que sostiene que el derecho es la integridad de tres dimensiones:

Formal (normativa o exegé-tica).
Factual (social o conducta humana).
Axiológica (valores).

Así, el dictado de las asignatu-ras de pregrado gira principalmente

en torno a la primera dimensión jurí-dica expuesta, a la que se le adicio-na la exigencia del memorismo, la enseñanza magistral (que proviene del latín “magíster dixit” y que signifi-ca “el profesor expresa” o “lo dijo el maestro”, en consecuencia, lo que dice el profesor resulta ser peligrosa y aberrantemente irrebatible, infalible e incuestionable -medioeval-, por tanto, no existe cabida para la aper-tura, investigación, creatividad, estu-dio y análisis crítico del derecho), la intolerancia y la ley del mínimo es-fuerzo; lo que nos ofrece una patéti-ca muestra de lo lejanos que se está de formación jurídica (la que -como se vio- se caracteriza por su polidi-mensionalidad jurídica, asertividad profesional del derecho y naturaleza investigadora constitucionalmente reconocida).33 17

33. Valdivia Cano, Juan Carlos. La Caja de Herramientas. Introducción a la investiga-ción jurídica. Edición de la Universidad Católica de Santa María. Arequipa- Perú. 1998, pp. 24-26.

Luego, está también muy arraigada la formación positivista del derecho, es decir, aquella que en-tiende, que el derecho es únicamen-te un conjunto de normas, cuando ya hace mucho es aceptada la teoría del sistema jurídico.

El problema se complica cuando, desde nuestro punto de vista, se incurren en desaciertos siderales, con el pretexto, de entre otros, combatir la “cultura de no lec-tura” (muchas veces no solo en pre-grado), los mismos pueden llegar a ser:

Nada efectivos. Cuando la selección de las mismas o los materiales de lectura no son los adecuados, desfasados, no sometidos a la lluvia de ideas, discusión y análisis del alumnado.

En muchos casos no pasan de ser un engaña muchachos. Ya que el asunto tampoco es exi-gir que se repita al pie de la le-tra, muchas veces sin com-prender absolutamente nada de lo que refieren las lecturas y peor aún en los casos en que el docente no las lee o las domina.

Hasta nocivos. Al sancionar con una nota baja o desapro-batoria a aquel alumno que ci-te, además, pasajes o aspec-tos de otras lecturas de libros, revistas, diarios, etc., o en el peor de los casos, que los mismos no comulguen con sus inalcanzables puntos de vista.

Es decir, pretender encasillar al alumno en “ese y solo ese” material de lectura y no otro, no viene a ser otra cosa que atentar contra la natu-raleza-de investigación-, pro-pia de la quinta esencia de la universidad.

Al final, la mayoría de las ve-ces, prevalece el interés totalmente diferente y ajeno a la razón de ser las universidades, el cual es -pero no se cumple- la formación del alumno

basada en la investigación, análisis y critica del derecho y a la creatividad jurídica, lo que resulta ser una obli-gación y una necesidad de la univer-sidad y no una opción.18Si no se forman investigadores, no hay inves-tigación y si no hay investigación, no hay vida universitaria, es decir, crea-ción intelectual, artística, científica y tecnológica, ni formación profesional -cultura general y técnica-, ni plan-teamiento, ni solución de problemas, ni retribución a la comunidad a la que se deben las universidades. Sin contar que la universidad que no investiga, que no crea y desarrolla el conocimiento, desacata una norma constitucional que así lo dispone.34

34. Artículo 18 de la Constitución Política del Perú de 1993, “La educación universitaria tiene como fines la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual y artística y la investigación científica y tecnológica. El estado garantiza la libertad de cátedra y rechaza la intolerancia...”.

35. Ya que en las mismas no solo se forman profesionales, sino también se dictan cur-sos de especialización, diplomados, ac-tualización, maestría, doctorado o un PhD.

Un punto a su favor lo tienen las facultades y escuelas universita-rias (al margen de que no formen solo especialistas)35 respetan (salvo lamentables excepciones) el princi-pio basilar, al que se ha denomina-do: “capacitador-capacitado” (el mismo que hoy no se respeta fuera de las facultades) el que consiste en que si una persona desea ser abo-gado debe pasar por las canteras de una facultad de derecho (y graduar-se como tal) donde el capacitador- formador (docente) será como míni-mo un abogado, lo mismo ocurre en

el caso de las maestrías y doctora-dos donde los docentes ostentan tales títulos.

Las universidades son un muy buen ejemplo de cómo sí se tienen que hacer las cosas, empero, con la salvedad de la existencia de una paradoja, porque en la formación de pregrado, salvo honrosas excepcio-nes en docentes, como en alumnos, y no así en facultades de derecho, no se hace gala de fomento de in-vestigación como de análisis, sino lamentablemente, la imposición, defensa y reclamo por la vigencia del memorismo- paporreteo y desidia académica, sumado a una, muchas veces, nada soterrada caza de bru-jas en contra de quienes osen perte-necer o integrar (consciente o in-conscientemente) el reducidísimo grupo de las honrosas excepciones; tampoco se debe dejar de mencionar y denunciar que es lamentable la tendencia, no solo de las facultades de derecho, de ir paulatinamente eliminando la formación humana (asignaturas de humanidades o cur-sos generales -como ética, socio-logía, historia, psicología, filosofía, etc.-, que hace unas décadas eran obligatorios antes de iniciar los estu-dios de una facultad), lo que conlleva a la casi nula formación en ese sen-tido y lo peor de todo es que esta “política educativa moderna” se enorgullece de la misma, promocio-nándola como una “formación de avanzada y estrictamente profesio-nal” (gravísimo error).

En consecuencia, casi en la totalidad de estas facultades se en-

seña el19derecho desde un punto de vista limitado como equivocado, a lo

36. (...)hay un problema mundial relativo a la búsqueda de una manera adecuada de enfocar y realizar los estudios de Dere-cho. Sobre este particular de nuevo Ricord: "En los primeros meses de este año (escribe en 1988), la prensa norte-americana se hizo eco de numerosas opi-niones de Decanos o Directores de Facul-tades de Derecho de Estados Unidos, que coincidieron con jueces y magistrados de ese país en el deficiente entrenamiento de los jóvenes abogados...//

"A lo largo de la década del setenta, el cuestionamiento del ‘tradicionalismo’ en la enseñanza universitaria del Derecho, llevó a una reforma bastante amplia en la Re-pública Federal de Alemania, reforma que no ofrece un modelo único, sino varios, y que no puede considerarse definitiva...//

"En Italia, tras la reforma universitaria ge-neral de 1969... y que incluyó a las Facul-tades de Derecho, los Decanos de éstas presentaron al Ministerio de Educación, en 1985, una propuesta de reforma, que... no ha concluido...//

"En Francia, no fueron pocas las universi-dades que reformaron sus planes de es-tudio (también las Facultades de Dere-cho), a partir de 1970, con modificaciones parciales..., que... continuaron en la pre-sente década...//

"Aunque en España se aplica genérica-mente el Plan de 1953, en las Facultades de Derecho, las últimas Leyes educativas generales (de 1970 y 1983), han contri-buido a replantear la problemática de la enseñanza jurídica...//

"Y ¿qué decir de las Facultades de Dere-cho en América Latina? Cuando menos, que la diversa y abigarrada tipología de nuestros países ha propiciado una profu-sión de planes de estudio y de constantes propuestas de reformas, sin que se haya avanzado mucho(...)".

Lo anteriormente citado demuestra que el problema de la enseñanza del Derecho es mundial y que nadie ha encontrado el mo-do perfecto de resolver tal cuestión. En consecuencia es procedente, siempre, examinar el modo en que se ofrece tal disciplina, especialmente cuando se pien-

sa el asunto "en los albores del siglo XXI". Díaz, A. (Versión revisada de enero de 1998) La Enseñanza del Derecho. En: Revista Acta Académica de la Universidad Autónoma de Centro América. En línea: Recuperado el 11/08/06, de: http://www.uaca.ac.cr/acta/1994nov/gmalv ss1.htm#autor

que se le suma que además, en ese sentido, no se forma sino se “defor-ma” abogados; ya que muy pocos profesores entienden y enseñan el derecho de la manera que se refiere en los pie de página 33 y 34, así como, casi no existen facultades de derecho que asuman el compromiso de formar a sus alumnos en el as-pecto profesional y humano para que los mismos se conviertan al graduar-se en abogados comprometidos e identificados con toda la majestad, honorabilidad, honestidad y solven-cia moral, académica y profesional, que dicha profesión embarga.

Esta problemática de la enseñanza del derecho, es una constante mundial, que registra además, larga data, según refiere Díaz Arias en su ponencia efec-tuada con ocasión del I Congreso Evaluativo y de Desarrollo efectuado por la Escuela Libre de Derecho en diciembre de 1993 donde cita lo dicho por Ricord.36 Lo que debe ha-cernos reflexionar seriamente.

Además, en dicha ponencia señaló: Si confluyen los factores de buen profesor, no excesivas leccio-nes a su cargo, adecuada dirección y supervisión y asesoría, buen mate-rial didáctico, podemos esperar jó-venes bien formados, de perfilada

personalidad, con una firme ‘con-cepción del mundo y de la vida inspi-rada en los ideales de la cultura uni-versal...’, como expresa nuestra legislación; con el pensamiento re-flexivo desarrollado, capaces de percatarse de los valores éticos, estéticos y sociales, preparados para la vida cívica, para el ejercicio res-ponsable de la libertad, en posesión de una cultura personal básica, in-teresados por los más importantes problemas culturales...// Si no con-fluyen esos factores, sobre todo el de buenos, muy buenos profesores, tendremos jóvenes frustrados en su más caras aspiraciones, decepcio-nados de sus mentores, resignados a la más triste mediocridad cultural y, como corolario, en este último caso, nuestra Educación Media convertida en un continente sin contenido, cu-yos intereses fundamentales serán los tambores, los uniformes, los clu-bes de danza y juegos de salón, las prácticas deportivas, los salarios, las pensiones y el pedagogismo.37 20

37. Ibid.

También, en lo referido al te-ma de la capacitación, tenemos que deplorar que mayormente no existe un sumo celo en supervisar que los abogados que capacitan en los dis-tintos eventos académicos sean realmente los que se encuentren en el nivel de capacitador jurídico, ya que no reúnen los requisitos expues-tos en el tema de la capacitación jurídica, del presente trabajo. Lo que de ninguna manera puede garantizar el éxito de dichos eventos, así como su finalidad, cual es, capacitar.

Por otro lado; si se dicta un determinado curso de especializa-ción jurídica (para los abogados en general o para una institución públi-ca o privada determinada), dichos cuasi especialistas se dan el “lujo” o se les permite, capacitar a quienes se supone serán, al culminar dicha especialización, los verdaderos es-pecialistas jurídicos. Así, tenemos que abogados que no son especia-listas (ilegítimos o cuasi especialis-tas) forman o capacitan a quienes serán, supuestamente, los verdade-ros especialistas jurídicos (legíti-mos). Lo que -al margen de la mejor intención que se tenga para poder realizar la función especializadora- no solo es inaudito o una especie estafa, sino a todas luces, un esce-nario triste y penoso.

En consecuencia, tenemos que lo que viene ocurriendo en el campo académico jurídico peruano no solo es equivocado; primero, porque hay cuasi especialistas jurí-dicos fungiendo como verdaderos, y segundo, porque además es grave, dado que dichos cuasi especialistas se encargan de formar a quienes al terminar dicho curso serán verdade-ros especialistas jurídicos!!!!. Lo mismo ocurre en el caso de los capacitadores.

Si un abogado obtiene un títu-lo de especialista jurídico (por ejem-plo “especialista en derecho tributa-rio”) habiendo sido formado o capacitado por cuasi especialistas que no cuentan con un título que los acredita como “especialistas en de-recho tributario o que no tienen los

conocimientos necesarios que pue-dan hacer que se les catalogue co-mo tales”, además de lo defectuoso y muy limitado producto que egresa de dichos cursos de especialización; huelga cuestionar legítimamente:

¿Qué clase o nivel de espe-cialista puede aspirar a con-vertirse como producto de di-cha pseudo horneada académica?

¿Quién capacita al formador, capacitador y al especialista?

21

38. Porque, ocurre que cuando un abogado está equivocado produce un daño, diga-mos menor, dado que la nocividad del efecto que ocasiona su error no produce un efecto multiplicador “eliminando o des-truyendo académica y profesionalmente en masa”; como si sucede en el caso que dicho supuesto se da en un abogado- profesor y en su caso, maestro (hacia sus alumnos), sobre todo si se tiene en cuenta que su misión docente está basa-da en impartir formación, capacitación y especialización no solo en el aspecto profesional.

¿Se encuentran debidamente formados, capacitados y es-pecializados?

¿Se forman, capacitan o es-pecializan permanente y ade-cuadamente?

¿Qué clase y/o nivel de for-madores, capacitadores y es-pecialistas o no, se está per-mitiendo que nos enseñen para llegar a ser nosotros for-madores, capacitadores y/o especialistas?

Bajo dichas premisas..

¿Habremos llegado o llegare-mos a alcanzar realmente el status de formadores, capaci-tadores y en su caso, de especialistas?

¿Está por descontado que el hecho de ser abogado es si-nónimo de una irrebatible con-vicción de estar inicial y per-manentemente debidamente formado y capacitado jurídi-camente?

¿El panorama académico expuesto, debe continuar así como está y no se debe, co-rregir, cambiar o mejorar?

Ante lo cual, nos sentimos obligados a sentenciar que muchos son sujetos activos y otros tantos hacen de cómplices de este círculo vicioso de “jugar a la formación, ca-pacitación, y especialización jurídi-ca” o “jugar a la universidad”; lo que no solo es inmaduro e irresponsable, si no peor aún, temerario y tremen-damente perjudicial.38 .Esto no pue-de, ni debe continuar así; lamenta-blemente somos testigos de cada promesa de una nueva gestión gu-bernamental, que únicamente llega a lo mediático o político, pero nunca emprenden finalmente algo frontal y de fondo, para poder mejorar la pro-blemática expuesta, la que nos aqueja por ya varias décadas (no permitamos más de lo mismo, no más juegos y estafas). Si lo que nos urge es mejorar, entonces no hay otro camino que poner la barbas en remojo, pero ahora y no después.

Destruyendo mitos 22

39. Entendida como “El criterio propicio al predominio de las soluciones de estricto derecho en lo político y social”. Lecca Gui-llén, Mir- Beg. Diccionario Jurídico. Edi-ciones Jurídicas. Lima, 2000, p. 24.

40. Ya que, si bien es cierto que el grado de Magíster o Maestro faculta a enseñar en el nivel de maestría (Escuelas Universita-rias de Postgrado) y por ende además, en el nivel de pregrado (Facultades Universi-tarias), no necesariamente podría implan-tarse de inicio que solo los que posean el grado de Magíster sean los que se encar-guen de enseñar en las Facultades de De-recho, porque al margen que sería lo más adecuado, la realidad nos indica que no se cuenta con el número necesario para las facultades de derecho de las universi-dades del país.

y encontrando un camino

Como comunidad jurídica pe-ruana responsable, nos toca aspirar el logro del abrace de la verdadera formación, capacitación y especiali-zación (no a la del tipo que está im-perando actualmente).

Se debe encaminar correcta-mente en pro de la defensa y desa-rrollo de la juridicidad;39 porque la misma no se puede perjudicar ni postergar por intereses ajenos a la madurez y evolución de las institu-ciones jurídicas, así como el de los verdaderos formadores, capacitado-res y especialistas jurídicos; para lo cual, los juristas y las instituciones rectoras públicas y privadas son los llamados a ser los principales garantes.

En ese sentido, proponemos las acciones a tomar, básicamente en la “Implantación de una (integrai-

dad que precise inicialmente las directivas de lo mínimo indispensa-ble que deberán cumplir el Estado, Universidades, Institutos Jurídicos, Colegios de Abogados, docentes y discentes en los niveles de pre y postgrado; para posteriormente lle-var a cabo dicho desafío- gradual y responsable, hasta su consolidación y permanencia) Política de Estado de Formación, Capacitación y Espe-cialización Jurídica en el Perú” por intermedio de la cual se dé inicio a una nueva y muy saludable etapa en dichos temas; la que se encuentra plasmada a grandes rasgos en dos partes:

En lo concerniente

a la formación y capacitación

jurídica

Que los abogados encargados de formar y capacitar, en los niveles de pre y postgrado, sean no solo con anterioridad (sino de manera perma-nente) debidamente formados (así lo han entendido algunos al impartir cursos de formación de formadores), capacitados y evaluados periódica-mente en escuelas de capacitación especialmente creadas para tal fin,40 a la luz del método de enseñanza de la clase activa con materiales de enseñanza, incidiendo en la parte práctica la que deberá estar a cargo de docentes ajenos al simple teori-cismo jurídico.

Además, los mismos deberán contar con un perfil acorde a las megatendencias imperantes, con una visión de futuro o como refiere

Parodi Remon, “con miras al futuro,41 tomando en cuenta lo referido en los pie de página 33 y 34, así como, de sus respectivos contextos y sin per-der de vista lo señalado por Torres Manrique, Fernando, acerca del significado y cualidades del Maestro de Derecho (Ver Anexo 1), de lo contrario, entre otros aspectos se pasará a convertirse en un Simula-dor de Maestro,4223lo que generará

41. Párodi Remon, Carlos A. La Enseñanza del Derecho Procesal. Ponencia presen-tada en el XVI Congreso Mexicano de De-recho. En: Revista El Derecho. Editada por el Colegio de Abogados de Arequipa. Edición 300. 1999.

42. “EL SIMULADOR DEL MAGISTER JURIS.- A las personas excluidas de tal condición, se les puede denominar “simu-ladores del magister juris”, por tanto, a continuación se describirán las caracterís-ticas del mismo.

La simulación del simulador de derecho, no versa sobre la “actividad” respectiva, sino sobre su ”calidad”. El profesor de Derecho si actúa como tal, la ficción se contrae a la categoría de su comporta-miento. El “mal profesor” es un simulador de buen profesor” y está muy alejado de la excelencia académica. El simulador de derecho tiene una labor docente muy de-fectuosa, y su investigación es nula, no tiene obra escrita.

El simulador del maestro de derecho tiene pocos conocimientos, que le causa temor ante sus alumnos y otros profesores. Es un plagiario de ideas ajenas y carece de creatividad, rehuye el diálogo y la discu-sión. La egolatría ofusca su entendimiento y sin existir razón jurídica alguna, porfía neciamente en sus puntos de vista. Care-ce de honestidad intelectual porque no re-conoce sus errores. Falta a clases, permi-te que sus auxiliares lo sustituyan frecuentemente, evade el diálogo para no arriesgarse a perder una determinada po-sición político burocrática, temor éste que le impide ser veraz. No educa sino formu-la explicaciones repetitivas de la ley, sin tocar temas históricos, jurisprudenciales o

doctrinarios relacionados con ella, en atención a que su desconocimiento lo in-capacita para tratarlos. Es “eco“ y “no voz”, como afirma José Ingenieros, por-que en sus clases repite lo que otros han dicho sin citar su pensamiento. Ibid. p. 332.

que la enseñanza del derecho se realice con errores. Ver Anexo 2.

En lo referente

a la especialización jurídica

Los que poseamos títulos de especialista, provenientes de cursos de postgrado universitario de segun-da especialidad -de primer nivel-, o de otros cursos de especialización -de segundo nivel- (o mejor dicho, en ambos casos, de cuasi especialista) en alguna materia o rama jurídica y los que saben o sabemos que no somos verdaderos especialistas, asumiendo un compromiso serio y consciente, hagamos los méritos necesarios, expuestos al inicio del presente trabajo, si es que desea-mos ser verdaderamente especialis-tas jurídicos, es decir, ya sea, adqui-riendo el conocimiento y práctica de un especialista, o estudiando los que vendrían a ser los verdaderos cursos de especialización y/o de segunda especialidad, entre otros. Al respecto nos queda la opción del desinterés y el dejar todo así como está, empero, lo que no sería nada encomiable y sí más bien, irresponsable.

La creación de escuelas de formación específicas (ya sea a tra-vés de cursos o programas de ca-

pacitación o especialización jurídi-cas) para formar verdaderos espe-cialistas y profesionales, pero no nos estamos refiriendo a las instituciones académicas que en muchos casos ya existen, sino a que estén dirigidas por los pocos como verdaderos es-pecialistas o capacitadores que exis-ten en el Estado peruano (que pue-dan estar supervisadas por comisiones de alto nivel, que debe-rán estar alejadas de todo matiz político partidario). Como es lógico, los referidos son insuficientes, en consecuencia será necesario invitar a sus homólogos extranjeros (que posean su misma condición) para que tengan a bien formar y capaci-tar a unas primeras promociones, las cuales a su término alcancen el título de especialistas en una rama del derecho. 24

43. Ganador del premio Alfaguara de Novela 2006 por su obra Abril rojo. Diario Oficial El Peruano 24/06/06, p. 15. Considerado además, no por pocos, como analista polí-tico de perspectiva actual, fresca y puntual.

Los especialistas que egre-sen, unidos a los ya existentes pri-migéniamente, deben ser los llama-dos a encargarse de capacitar y especializar a los demás abogados que así lo deseen.

Lógicamente, dicha implanta-ción deberá ser progresiva a través de por exempli gratia: proyectos piloto iniciales, pero firme, decidida y que además implica llevar a cabo un proyecto muy ambicioso, difícil, pero sobre todo trascendental, empero, no imposible; y que además, deberá

necesitar del apoyo incondicional de los protagonistas mencionados en el primer párrafo de esta página, así como de la comunidad jurídica con su participación y aportes, al presen-te humilde, nada pretencioso, nada pacífico, nada figurativo, pero since-ro, constructivo, heterodoxo, realista y optimista punto de vista; en la que sería la tan ansiada “instauración de la verdadera o nueva formación, capacitación y especialización jurídi-ca peruana”.

En palabras del premiado es-critor peruano Santiago Roncaglio-lo,43 diremos que no se pretende escribir y proponer desde el umbral de la sabiduría (la que nos es abso-lutamente ajena), empero sí más bien, únicamente dar testimonio de lo que vimos y vemos, esbozamos nuestro punto de vista y aunque no pretendamos que se piense como nosotros, sí deseamos que estas breves líneas, al menos, sean toma-das en cuenta ya que constituyen un punto de vista de la realidad, la mis-ma que a todas luces no da visos totales o integrales de refutárnoslo.

Además, es nuestro deseo, que las presentes y modestas refle-xiones sean, en primer lugar, enten-didas, así como desde el punto de vista médico: “el enfermo solo puede iniciar la recuperación o sanación de su salud, desde el aceptar inicial-mente su condición de enfermo”; hagamos, la comunidad jurídica, haciendo una comparación concep-tual, también lo que nos corresponde en el presente tema- problema. Y es que la informalidad académica y

profesional, en la que estamos su-midos, únicamente desarticula, re-trocede y degenera, en lugar de optimizar, uniformizar, sistematizar, y en consecuencia consolidar. 25

44. A propósito, acerca de lo recientemente expresado por el Consejo Nacional de la Magistratura al dejar sin efecto las plazas de juzgados especializados en derecho comercial en un concurso público de méri-tos (correrían igual suerte los juzgados anticorrupción), consideramos que es acertado, pero, si bien es cierto que di-chos juzgados no pueden existir porque no lo establece así la Ley Orgánica del Poder Judicial, tampoco se llega a tal es-pecialización únicamente en el supuesto que efectivamente dicha norma lo con-temple, consecuentemente no tiene nin-gún sustento aducir que un magistrado es especializado porque “la ley lo dice” (equi-vale a no dar razones para ello, equivale al si porque si y es lo mismo que afirmar que el magistrado es especializado por-que es especializado y punto), obvia-mente cuando somos consientes que la naturaleza de especialización no tiene di-cha característica. Finalmente el afirmar que un magistrado es especializado por-que la ley lo contemple sería dar una ra-zón legal, pero no legitima.

45. Además, consideramos que por el hecho de que en los juzgados se contemple el cargo de “especialista legal” como parte del equipo de apoyo jurisdiccional, no sig-nifica que por puro derecho (o por el sólo hecho de recibir dicha denominación nor-mativa) sean u ostenten realmente la cali-dad o categoría de especialistas legales.

No hay que perder de vista que uno de los motivos de la inefi-ciencia, no solo de la magistratura, es la carencia de formación, capaci-tación y especialización adecuadas de la gran mayoría de sus miembros, en ese sentido, no se pretende equi-vocadamente arribar a los referidos puertos por inadecuados caminos,

como equivocados y parciales, como son: la pseudo formación, pseudo capacitación y pseudo especializa-ción, dicho de otro modo, no insis-tamos en fomentar y defender más de lo mismo.

Destruyamos los mitos jurídi-cos y demos inicio a la construcción de una verdadera formación, capaci-tación y especialización jurídica. Además, hay que tomar en cuenta que una fiscalía, juzgado, institución, programa, entre otros, no se espe-cializa o se convierte automática-mente en especializado porque sim-plemente le otorguemos dicha denominación o letrero en ese senti-do. Solo adquirirá tal calidad, desde nuestro punto de vista, especiali-zando básicamente el recurso hu-mano.44-45

Fomentemos y defendamos una cultura de la capacitación y es-pecialización jurídicas a través de un verdadero “sinceramiento -crítico y autocrítico- académico y profesional” (lo que generará además, análisis, crítica, autocrítica, apertura, toleran-cia y por tanto, evolución no solo académica y profesional) en todo nivel e institución pública y privada, ya que de lo contrario, no tendremos cambios radicales para mejor que saludar y mucho menos, avances que celebrar (no permitamos más las simulaciones de capacitaciones o especializaciones), sino, nos anqui-losamos académicamente o peor aún, involucionamos, engañándonos a nosotros mismos, en perjuicio de nuestras harto vapuleadas educa-ción y cultura jurídicas.

No se quiere culminar el pre-sente sin antes hacer una explica-ción y reflexión sobre la temática de la presente entrega, y al respecto se debe manifestar que se hizo partien-do de la premisa de que, desde nuestro punto de vista, la problemá-tica existe, luego se entiende que hay muchos mitos jurídicos acerca de los cuales se parece no reparar, no hacer mucho, simplemente nada, o lo que es peor, enarbolar banderas en pro de su proliferación, al punto de terminar convencidos de la su-puesta utilidad del aparente acierto de los mitos de marras, desarrolla-dos en esta líneas. 26

46. Dentro del cual se deben considerar otros factores como, la desnutrición escolar, violencia familiar, hogares carenciales, etc.

47. Según el especialista en temas educativos León Trahtemberg, la educación peruana es una estafa de 10 mil millones de nue-vos soles anuales, que es más que la su-ma de todas las evasiones tributarias, co-rrupción y demás. “Son millones de soles que se van en un engaño sistemático a los padres de familia a los que les ofrecen una educación de calidad de la boca para afuera, pero que en términos concretos les dan a sus hijos una educación pobre, mediocre, incapaz de hacer que los niños lleguen a los niveles de formación que re-quieren para lidiar con la modernidad y para ser adultos productivos y competiti-vos”. El Comercio, 18- 12- 2005. En: Re-vista Somos, No. 1009, 08- 04- 2006, en su acápite Política titulado Hora Cero. De-cisiones. A pocas horas del voto final, un repaso a los desafíos que el nuevo presi-dente tendrá que enfrentar.

Finalmente, nos queda esbo-zar que se deja constancia que nuestra proposición se constituye en “un camino” y no “el camino”, habida cuenta que al margen de las limita-

ciones, imperfecciones que de hecho tiene, se debe entender que existen y existirán muchos más caminos- propuestas que ofrezcan alternativas para superar la problemática puesta sobre el tapete. Además, se conside-ra necesario definir en lo que respec-ta al problema del presente trabajo que, este tema no está funcionando como debiera, porque su manejo no es el debido u óptimo y que sobre todo, se tiene y se debe, insoslaya-ble como impostergablemente, rede-finir, mejorar y desarrollar la cultura jurídica peruana.

Además, de advertir que el presente es parte (y quizá solamente la punta del iceberg) de un todo, que es el sistema educativo peruano,46 el mismo que se encuentra en crisis47 -en este caso se plantea como políti-ca educativa a implantarse la deci-sión no solo estatal, sino también del empresariado a tomar cartas en el asunto con el aporte no solo econó-mico, necesario para iniciar y conse-guir la tan necesaria transformación de la educación peruana, a la que deberá sumarse que la calidad edu-cativa no sea solo ventaja exclusiva de la escuela privada, sino también, pública; luego, la debida capacita-ción a los profesores, seguida de una evaluación de los mismos a través de concursos públicos (regu-lares y transparentes y no oscuros y arreglados), tanto para ganar una plaza, como para conservarla. A propósito, un dato que hace aterrizar sin anestesia es el resultado de las estadísticas del 2001 que arrojaron que el 79.6% de alumnos de educa-ción primaria y secundaria no com-

prendía con eficacia lo que leía,48 además, que el 54% de escolares estaba por debajo del nivel I -de un total de cinco-, en la escala de com-prensión de lectura (es decir, que éstos últimos eran analfabetos fun-cionales) y el 90% de sus profesores no aprobó la evaluación al que fue-ron sometidos. 27

48. Prueba Pisa (Programa Internacional para la Evaluación de Estudiantes) realizada en el 2001 en el Perú por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, (sigla en inglés).

A lo que tenemos que agregar que, en muchos casos, el nivel de educación secundaria equivoca por partida doble su razón de ser; ya que no solo no imparte a su alumnado la educación necesaria o el nivel ade-cuado, sino que además, está más orientado (o quizá casi únicamente) hacia lograr el ingreso universitario, en consecuencia, no se educa en base a lo que se debe conocer en el nivel secundario, si no solo a lo que se debe conocer para ingresar a la universidad (se niega pues, la natu-raleza formativa de la educación secundaria), lo que desdice mucho del logro de sus objetivos. Paradóji-camente, no pocos, erróneamente están convencidos que un colegio pre universitario resulta mucho mejor o superior a otro que no lo sea, por-que, consideran que su naturaleza obedece a una política educativa de “vanguardia”.

Mención aparte merece la educación primaria e inicial, las que, al igual que la educación secundaria

precisan, entre otros factores, una urgente como integral profesionali-zación, capacitación, evaluación y supervisión permanentes.

Así, a la luz de estas últimas reflexiones, se tiene que la gran mayoría de estudiantes que ingre-san, no solo a las facultades de de-recho, no son para nada el material humano deseable o esperado para formar profesionales, capacitar y en su caso especializar jurídicamente; en consecuencia, mal haríamos en pretender reclamar o exigir, a priori, niveles óptimos acerca de los mis-mos. Va en ese sentido la presente voz de alerta para realizar urgente-mente algo al respecto. No se puede siempre responder a las falencias explicadas, aduciendo, verbi gratia, que aún es prematuro porque se atraviesa por momentos de transi-ción y lo que se tiene que hacer es solamente dejar madurar al actual sistema educativo. Nada más equi-vocado como trasnochado para el presente caso, por cierto.

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http://www.uaca.ac.cr/acta/199 4nov/gmalvss1.htm#autor

Valdivia Cano, Juan Carlos. La Caja de Herramientas. Introducción a la investigación jurídica. Edi-ción de la Universidad Católi-ca de Santa María. Arequipa- Perú. 1998.

Witker V., Jorge. Metodología de la Enseñanza del Derecho. Edi-torial Temis. Bogotá- Colom-bia. 1987.

Zelayarán Durand, Mauro. Metodo-logía de la Investigación Jurí-dica. Ediciones Jurídicas. Li-ma- Perú. 2001

ANEXO 1

“El MAESTRO DE DERECHO.- El maestro de derecho (magister juris) debe ser jurisprudente, ya que no es posible transmitir conocimientos que no se tengan. Nemo docet quod non sciet (nadie enseña lo que no sabe) .

La misión del magister juris se realiza en dos ámbitos diferentes pero complementarios:

1) La enseñanza.

2) La educación jurídica.

Teniendo en cuenta que la enseñanza y la educación jurídicas son te-mas cruciales para este trabajo, desarrollaremos con amplitud los mismos.

1. La Enseñanza.- consiste en la transmisión de conocimientos sobre el derecho, pero como el campo epistemológico de esta ciencia cultural es muy basto, es casi imposible abarcarla en su integridad con la pro-fundidad, excelsitud, excelencia y extensión que requiere el tratamiento exhaustivo de todos sus múltiples ramos. Esta imposibilidad ha im-puesto la necesidad académica de que el maestro de derecho se es-pecialice en determinadas áreas de enseñanza integradas por mate-rias afines y sucedáneas, por tanto, el jurisprudente debe ser un jurisprudente especializado, sin que esta exigencia implique que deba desconocer las disciplinas que pertenezcan a áreas distintas de la que comprenda su especialización, puesto que el derecho es un todo cuyas partes están estrechamente interrelacionadas y respectivo conocimien-to es eminentemente interdisciplinario.

El magister juris no debe contraerse a repetir y comentar los ordena-mientos legales positivos, sino exponer, en su dimensión histórica, so-ciológica y filosófica, principalmente las instituciones jurídicas, sin cumplir esta obligación académica no puede hablarse de un auténtico maestro de derecho, y para merecer esta elevada distinción, debe es-tudiar permanentemente a efecto de ampliar, profundizar y actualizar sus conocimientos jurídicos. Conforme lo precisado por Eduardo Couture:

Estudia. El Derecho se transforma constantemente; si no sigues sus pasos serás cada día un poco menos abogado”. Es decir, “menos maestro”.

La Enseñanza del Derecho se imparte en la conferencia, en la exposi-ción de clase y en la obra escrita, y comprende dos partes, que son las siguientes:

1) La docencia y

2) La investigación.

Han existido insignes maestros, que prodigaron sus vastos y valiosos conocimientos en lecciones orales. Sus enseñanzas, aprovechadas por sus alumnos directos de varias generaciones, desgraciadamente se envanecen con el tiempo y su recuerdo paulatinamente también se disipa.

El maestro de derecho debe ser docente e investigador, solo así sus enseñanzas pueden trascender a muchas generaciones de estudiantes y su pensamiento figurar siempre en la conciencia de los juristas como índice de consulta o evocación crítica, además el magister juris debe ser un expositor ameno, para evitar el tedio y la distracción de sus alumnos. Esto puede lograrse a través de:

1) La referencia histórica.
2) La reflexión filosófica.
3) Sin dejar de recurrir a la anécdota.

Sin tomar en cuenta lo indicado anteriormente, la exposición y plan-teamientos en cualquier curso son susceptibles de provocar:

1) El aburrimiento del alumnado.
2) Disminución del aprendizaje.

El que proceda incurriendo en estos errores está muy lejos de ser maestro de derecho.

La enseñanza del derecho debe excluir el viejo, obsoleto y carcomido principio antipedagógico del “magister dixit”, refractario crítico que debe entablarse entre el profesor y el alumno. Este diálogo es uno de los vehículos más eficaces para lograr la excelencia académica cuando se sustenta sobre bases culturales y con respetabilidad mutua. Cuando el magister juris escucha las dudas, las observaciones y las objeciones del alumno acerca de cualquier tópico que aborde el expositor, contri-buye a perfeccionar la enseñanza del derecho y a resaltar una de las cualidades que debe tener su profesante: la honestidad intelectual, que implica:

1) El reconocimiento de los propios errores.
2) La consiguiente rectificación del propio pensamiento.

El que no es intelectualmente honesto o es un necio o es un pedante, defectos reñidos con la condición magisterial.

2. La Educación.- Entraña la conducción del alumno hacia los valores del espíritu que concurren en la axiología jurídica, llevarlo más allá de casuística y proyectarlo a espacios ultra legales para tratar de modelar su mentalidad. La educación es el cultivo de esos valores entre los que destacan la justicia y la libertad, y que rebasan los límites del utili-tarismo jurídico y de la especialización prematura.

Pero como hay que enseñarle vida al alumno, al hijo, al ser amado, no hay otra forma, sino vivir con él, vivir con ellos, pero como convivir con los que se resisten, con los que quieren vivir a solas, y hay forma aca-so de enseñarle al alumno a vivir el derecho.

El magister juris debe tener fe ardiente e intenso amor por el Derecho y sus valores humanos para contagiar con estos sentimientos a sus alumnos, para ello se necesita emotividad, pasión y vehemencia con que debe inflamar sus exposiciones.

Carrancá precisa que el abogado hábil, nada más que hábil, carece de dimensión para ocupar la cátedra, la ocupa el que piensa con todas las fibras de su ser el que se exalta, no es magister juris el pusilánime ni el tranquilo, por qué una cosa es la exposición serena, a veces llena de gracia interior y otra el volcán que hace fuego, que remueve las pasio-nes adormiladas de sus alumnos, y les descorre el velo de la vida, una clase es muy poco, ya que el magister juris no es como el actor sino como el gran actor, que vive el papel y se transforma en su personaje, no se debe abandonar nunca la idea de imbuirle vida, de hacerlo vivir.

El magister juris debe ser auténtico, y los hipócritas o falsos e indignos de confianza son los que traicionan en su conducta externa lo que pre-gonan en la conferencia, en la clase o en la obra escrita, causando grave daño moral a sus alumnos y así mismos.

El magister juris debe tener autenticidad magisterial. Por ejemplo Só-crates vivió sus enseñanzas cívicas, morales y religiosas hasta su muerte y jamás abjuró de sus ideas y por ello fue condenado a beber la cicuta. Lejos de arrepentirse ante el Tribunal que lo sentenció re-afirmó su verdad que fue su única pauta de su vida terrenal.

El pusilánime, el timorato y el que carece de convicciones firmes es susceptible de convertirse en hipócrita y falso. El profesor que adolece de estas lacras no puede considerarse verdadero magister juris, ya que bajo la presión de tales vicios, tiende a engañar a sus alumnos o a rehuir toda polémica, so pena de perder la posición política, económica o burocrática en que se encuentre.

Por ello se torna complaciente y porfía en no tener nunca adversarios que lo pongan en riesgo de “caer en desgracia”. Es decir, el político es un sujeto que deshonra la excelsa condición de maestro de Dere-cho confinándose en su mediocridad.

El catedrático debe ser abierto, debe desnudarse intelectualmente, por tanto, el político no puede ser maestro, ya que el político debe ser dis-creto, y debe decir solo lo que le conviene decir, el político metido a profesor universitario, por más brillante que sea, será un docente que no se entregue íntegramente, defraudando así a sus alumnos.

El político y el maestro de derecho pueden ser personas cultas y exce-lentes expositores, pero el posible desagrado, impide al político desempeñarse cabalmente como catedrático, ya que para él es más importante la cautela que la veracidad y la autenticidad que requiere el magister juris. El espíritu crítico debe tener su noble misión, lo que no puede hacer porque un político normalmente se inclina a conservar su situación burocrática. Torres Manrique, F. La Enseñanza del Derecho En: Revista Jurídica del Perú. No. 73, 2005, pp. 328- 331. (Comentan-do lo dicho por Burgoa Orihuela, Ignacio en su obra, El Jurista y el Si-mulador de Derecho).

ANEXO 2

“8. LA ENSEÑANZA DE DERECHO ES CON ERRORES.- Cuando se enseña derecho es importante tener en cuenta que la enseñanza de derecho se caracteriza por transmitir conocimientos de los cuales al-gunos son ciertos y otros son erróneos, de tal manera que luego se sustituyen los conocimientos erróneos por conocimientos correctos po-co a poco.

Es decir, el derecho es muy complejo de enseñar y de aprender, por tanto, la única manera de hacerlo es con errores y simplificando los temas al momento de enseñar, ya que de no hacerse así no se podría enseñar derecho o sería muy complejo hacerlo.

Para mayor claridad citaremos algunos ejemplos:

8.1 RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL Y EXTRACONTRACTUAL.- En el pregrado se enseña que la responsabilidad civil se divide de la si-guiente manera:

1) Responsabilidad Contractual.
2) Responsabilidad Extracontractual.

Sin embargo, luego se aprende que esta clasificación es errónea, pu-diendo existir dentro de la responsabilidad civil los siguientes tipos de responsabilidad (El Dr. Jorge Beltrán Pacheco sostiene en nuestro medio esta posición, existiendo otros tratadistas extranjeros que tam-bién están en contra de la división de la responsabilidad civil en con-tractual y extracontractual, como Ricardo de Ángel Yáguez en su libro Algunas Previsiones sobre el futuro de la Responsabilidad Civil):

1) Obligaciones que surgen de una promesa unilateral.
2) Responsabilidad Precontractual.
3) Responsabilidad Post Contractual.
4) Responsabilidad por Actos Jurídicos Unilaterales.
5) Responsabilidad Contractual Puro.
6) Responsabilidad Extracontractual.

Es decir, primero se enseñó que solo existían dentro de la responsabilidad civil la responsabilidad contractual y extracontractual, no admitiéndose otro tipo de responsabilidad, pero luego se enseña que dicha clasificación de la responsabilidad es errónea, ya que

existen otros tipos de responsabilidad, entre ellas la responsabilidad precontractual.

8.2 PERSONAS NATURALES Y PERSONAS JURÌDICAS.- En el pregrado se enseña que quienes pueden adquirir derechos y obligaciones son las personas naturales y las personas jurídicas, pero luego se manejan los siguientes conceptos:

1) Concebido.
2) Persona Natural.
3) Persona jurídica.
4) Entes colectivos (entes no personalizados).

Es decir, inicialmente se enseña que solo pueden adquirir derechos y obligaciones las personas naturales y jurídicas, pero después se ense-ña que dicha clasificación es errónea, ya que deja de lado al concebido y a los entes colectivos.

8.3 DIFERENCIA ENTRE EL PATRIMONIO DE LAS PERSONAS JURIDICAS Y EL PATRIMONIO DE SUS INTEGRANTES Y LA DOCTRINA DEL LEVANTAMIENTO DEL VELO.- Primero se enseña que el patrimonio de las personas naturales es diferente y totalmente independiente del patrimonio de la persona jurídica que aquellas con-forman, conforme al Artículo 78 del Código Civil.

Pero luego se aplica la doctrina del levantamiento del velo para poder determinar que el criterio aplicado en el párrafo anterior no es el co-rrecto.

8.4 LA FORMA DE LA TIERRA.- Se enseña al inicio que la tierra es redonda, pero en realidad no lo es, si no más bien tiene la forma de una mandarina, es decir, achatada en los polos.

8.5. LOS MOVIMIENTOS DE LA TIERRA.- Se enseña que la tierra tiene dos movimientos, pero en realidad tiene más movimientos.

8.6. LOS TRABAJOS DE INVESTIGACIÓN.- Lo que importa es que el es-tudiante redacte trabajos de investigación aunque inicialmente no pue-dan ser publicados. Torres Manrique, Fernando. La enseñanza del de-recho. En: Revista Jurídica del Perú. Editorial Normas legales. Lima. 2005, Nº 63, julio/agosto, pp. 332- 334.

Gasto Público

de Nicaragua en Salud

1990-2007 Humberto A. Miranda Rivas*

CARACTERIZA LA SITUACIÓN DE SALUD EN NICARAGUA EN EL MARCO, TANTO DEL GASTO PÚBLICO EN SALUD COMO DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA Y DEL CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO, IDENTIFICANDO OBJETIVOS ALCANZADOS EN RELACIÓN CON LAS METAS DEL MILENIO,.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; GASTOS PÚBLICOS; SALUD; NICARAGUA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; PUBLIC EXPENDITURES; HEALTH; NICARAGUA

1Introducción

Doctorando en Gobierno y Administración Pública del Instituto Ortega y Gasset, Universidad Complutense de Madrid. Maestro en Gobierno y Asuntos Públicos por FLACSO-México. Licenciado en Psicología por la Universidad Cen-troamericana, UCA, de Nicaragua. Presidente de la Fundación Social, Cul-tural y Económica, FUSCE.

Correo electrónico:

hmirandarivas@gmail.com

Recibido: 25 de abril del 2013.

Aceptado: 20 de setiembre del 2013.

Desde la década de los se-senta las economías del mundo se han visto afectadas por diversas crisis, es el sistema capitalista el que se encuentra en crisis. En la bús-queda de valorizar el capital y con ello contrarrestar la tendencia al descenso de la tasa de ganancia, se han diseñado medidas que permitan la expansión del capital, conquistan-

do nuevos espacios o reconquistan-do los perdidos.

En 1971 con la suspensión unilateral de la convertibilidad del dólar en oro, se inicia un período de desregulación financiera. Después sería el reciclaje de dólares, produc-to del alza en los precios del petró-leo, lo que permitiría la expansión de mercado de eurodólares, entrando los países en desarrollo en esta di-námica a través de los préstamos sindicados y teniendo como desen-lace la crisis de la deuda externa de los países en desarrollo debida al alza en los tipos de cambio, medida adoptada por los Estados Unidos y Reino Unido con el propósito de combatir el proceso hiperinflaciona-rio que vivían sus economías.

Es en este contexto, en la década de los ochenta se instrumen-taron, alrededor del mundo, las lla-madas reformas estructurales (Con-

senso de Washington) y ello ha im-plicado la reducción o eliminación del Estado de Bienestar. Transcurri-das más de dos décadas, los buenos augurios que implicaba adoptar el discurso neoliberal se han traducido en mayor pobreza y ampliación de los problemas ambientales, lo que profundiza aún más los problemas sociales.

Las llamadas reformas de se-gunda generación contemplan la disminución o eliminación del Estado en las áreas de Educación y Salud, entre otras actividades estratégicas para el desarrollo de los países. Bajo el argumento de fallas de gobierno y de la eficiencia del mercado, se ha reducido la participación del Estado en dichas áreas; sin embargo, la reciente epidemia de influenza hu-mana en México ha puesto de mani-fiesto la importancia insustituible del Estado en la esfera de la salud y educación en sentido amplio.

La epidemia de la influenza humana y otros problemas de salud, han permitido constatar que la sani-dad no es solamente una cuestión de obtención de beneficio, sino que hay una razón de ser para que el Estado intervenga, porque un siste-ma de cobertura limitada e ineficien-te tiene repercusiones en las activi-dades económicas y en el desarrollo social. Por ello, este artículo tiene como objetivo principal analizar el gasto público en salud que el go-bierno de Nicaragua ha ejecutado desde 1990 hasta el 2006/2007, examinando los resultados obtenidos en función de los objetivos del mile-nio, así como de las situaciones sociopolíticas que han repercutido en el sector salud. Asimismo, se identifica el gasto total en salud res-pecto al producto interno bruto, y los índices de salud, tales como, morta-lidad infantil, mortalidad materna, infectados de VIH, entre otros.

Para cumplir con este objetivo el trabajo está estructurado en cinco secciones. En la primera, se aborda el gasto público en tiempos de libe-ralización financiera, revisando el papel de la política monetaria y fis-cal; es decir, se ubica el caso nica-ragüense dentro del contexto lati-noamericano, donde la política fiscal se subordinó a la monetaria y el Estado tuvo un margen reducido para intervenir en la economía me-diante el gasto público activo dirigido a la creación de infraestructura o de proyectos que impulsaran a la economía.

En la segunda sección, se ha-ce una caracterización de la situa-ción de salud nicaragüense en fun-ción de indicadores demográficos: tasa de crecimiento de la población, tasa global de fecundidad, esperan-za de vida, y tasa de mortalidad. Pero los indicadores demográficos de Nicaragua están influidos por la situación social y política; por ello, en la tercera sección, se analiza el con-texto sociopolítico y cómo ha reper-cutido en el sector salud nicaragüen-se, durante los gobiernos de Violeta Barrios de Chamorro (1990-1997), Arnoldo Alemán Lacayo (1997-2002) y Enrique Bolaños (2002-2007).

En la cuarta sección, se identi-fica cuál es el gasto público en salud nicaragüense, explicando cómo está conformado el sector salud por sub-sectores, así como cuál es la partici-pación privada en este sector, la política nacional de salud 1997-2002 y el gasto del gobierno en salud co-mo porcentaje del gasto total. En la quinta y última sección, se revisan los logros obtenidos en relación a las metas del milenio para mejorar la salud.

El gasto público en los tiempos

de liberalización financiera:

el papel de la política

monetaria y fiscal 2

1. Milton Friedman, “The Role of Govern-ment in a Free Society”, Capitalism and Freedom, 1982, p.27.

La intervención del Estado en la economía se puede justificar debi-do a fallas de mercado (fallas de la competencia; bienes públicos; exter-nalidades; mercados incompletos; información asimétrica o imperfecta; desempleo, inflación y desequilibrio) No obstante, la intervención del Es-tado es mucho más amplia. El Banco Mundial, BM, considera como fun-ciones básicas del Estado la provi-sión de bienes públicos tales como los derechos de propiedad, la estabi-lidad macroeconómica, el control de enfermedades infecciosas y la pro-tección a los indigentes.

Para Milton Friedman (1982) estas funciones básicas se reducen al establecimiento de las “reglas del juego” de manera clara y uniforme para toda la sociedad, definición de los derechos de propiedad y el esta-blecimiento de las reglas del juego de índole económica. Con respecto al sistema monetario1 (financiero), Friedman considera que probable-mente no hay otra área de la eco-nomía en la que sea uniformemente aceptada la acción gubernamental. El mecanismo de acción es la políti-ca monetaria. Cabe señalar, que los argumentos planteados en esta sec-ción se presentan considerando la propuesta analítica de Aglietta (2001), esbozada en su obra Ma-croéconomie Financière 2.

El control de la moneda ha si-do objeto de debate en los últimos dos siglos. La pertinencia de un mismo tipo de control depende del enfoque teórico sobre la naturaleza de la moneda. Según las estructuras financieras y las circunstancias, se puede temer ante choques inflacio-nistas o deflacionistas; más aún las circunstancias, en las cuales una política monetaria se aplica, suelen cambiar y con ello el régimen mone-tario puede devenir incongruente con la política adoptada:

C'est ainsi que, à la fin des années soixante, un régime de monnaie endogène fondé sur le contrôle des taux d'intérêt était inadéquat pour combattre la montée de l'inflation. Mais, au cours des années quatre-vingt, la libéralisation finan-

cière a anéanti la pertinence des régimes de monnaie exo-gène fondés sur le contrôle d'un agrégat, régimes qui avaient été mis en place dans les années soixante-dix pour endiguer, puis baisser l'inflation.2

Es así que, como señala Aglietta, al final de los años sesenta, un régimen de moneda endógeno fundado sobre el control de las tasas de interés era inadecuado para combatir el crecimiento de la infla-ción. Pero, en el curso de los años ochenta, la liberalización financiera ha eliminado la pertinencia de régi-menes de moneda exógena funda-dos sobre el control de un agregado, regímenes que habían estado en lugar en los años setenta para en-cauzar y así bajar la inflación. Estas concepciones de moneda endógena y exógena se ilustran en el siguiente cuadro.

CUADRO 1

DOS CONCEPCIONES

DE LOS FUNDAMENTOS

DE LA REGULACIÓN MONETARIA

Moneda exógena

(principio monetario)

Moneda endógena

(principio bancario)

Economía de mercado pura.

Economía de pagos.

La moneda es un elemento de la riqueza de los agentes: demanda por un stock determinado.

La moneda es el medio vehicular de un servicio de transacción según la ley del reflujo.

Oferta exógena.

Oferta endógena.

Teoría cuantitativa: determinación del nivel general de precios y neutralidad sobre los grandes reales.

Teoría cuantitativa: si la creación de la moneda financia las promesas sobre los valores reales (real bills), el reflujo se realiza sin perturbación.

Control por la cantidad: objetivo de agregado.

Control por el precio: norma de convertibilidad.

Fuente: Tomado de Michel Aglietta, Macroéconomie Financière 2, p. 68, [traducción propia]

2. Michel Aglietta, Op. cit., p. 67.

Este debate se debe a la pro-pia naturaleza ambivalente de la moneda: como bien privado y colec-tivo. Es un bien colectivo cuya crea-ción y detención es privada. Es de-cir, no se trata solo de la oferta de dinero del banco central sino tam-bién del crédito otorgado a través de bancos y otras instituciones no fi-nancieras. Sin embargo, como uni-dad de cuenta, la moneda juega el rol de un bien público. Al respecto Aglietta señala que la privatización concurrencial de la emisión de me-dios de pago (endogeneidad de la creación monetaria) provoca una inestabilidad espontánea de la de-manda de dinero. Para los moneta-ristas, la demanda de liquidez es naturalmente estable.

Pour nous, au contraire, la ré-gulation monétaire résulte d'une politique, c'est-à-dire d'une stratégie qui prend en compte les interactions réci-proques entre la banque cen-tral et les différentes catégo-ries d'intérêts privés.3

3. Michel Aglietta, Op. cit., p. 70.

Para Aglietta, la regulación monetaria resulta de una política, es decir, de una estrategia que toma en

cuenta las interacciones recíprocas entre la banca y las diferentes cate-gorías de intereses privados.

Para Nicaragua, como para los demás países en desarrollo lati-noamericanos, la crisis de la deuda externa significó condicionar su eco-nomía a los intereses extranjeros y la adopción de medidas neoliberales, entre éstas: la disciplina fiscal y reorientación del gasto público: re-ducción del gasto público; liberación financiera, apertura a la inversión extranjera, liberación del comercio, es decir, apertura de la cuenta co-rriente y de capitales; desregulación, privatización y derechos de propie-dad, que implicó apertura de secto-res protegidos, venta de empresas estatales y garantía a los inversionis-tas de sus nuevas adquisiciones (ver cuadro 2). Sin olvidar la estabilidad macroeconómica, que consiste bási-camente en un tipo de cambio esta-ble y control de la inflación. La políti-ca fiscal se subordinó a la monetaria, atándose los Estados las manos para intervenir en la economía me-diante el gasto público activo dirigido a la creación de infraestructura o de proyectos que impulsaran a la economía.

CUADRO 2

EL CONSENSO DE WASHINGTON

Reformas de primera generación

Reformas de segunda generación

Disciplina fiscal

Reforma legal y política

Reorientación del gasto público

Crear instituciones de regulación

Reforma impositiva

Incorporar acuerdos con la OMC

Liberación financiera

Fijar estándares y códigos financieros

Apertura a la inversión extranjera

Apertura financiera prudente

Tipos de cambio unificados

Tipos de cambio fijos o flotantes, no intermedios

Liberación del comercio

Flexibilizar el mercado de trabajo

Desregulación

Establecer redes de seguridad social

Privatización

Combatir la pobreza

Derechos de propiedad

Emprender combate a la corrupción

Fuente: Tomado de David Ibarra, La reconfiguración económica internacional, p. 104.

Con el afán de mantener la disciplina fiscal y cumplir con los objetivos de inflación baja, los Esta-dos reorientaron y recortaron su gasto. Una vez más:

La inflación no es un fenóme-no monetario; es el resultado de desequilibrios de carácter real que se manifiestan en forma de aumentos del nivel general de precios [...] existen elementos de carácter estruc-tural, como la distribución de la población por ocupaciones y las diferencias de productivi-dad entre los diversos secto-res de la economía. Existen también elementos de carácter dinámico, tales como las dife-rencias del ritmo de crecimien-to entre la economía y su con-junto y algunos sectores específicos: las exportaciones, la producción agrícola, etcéte-ra. Existen, por último, ele-mentos de carácter institucio-nal sea en la organización productiva del sector privado, grado de monopolio, métodos de fijación de los precios, gra-do de organización sindical;

sea en la organización y el funcionamiento del Estado y en el grado y orientación de su intervención en la vida económica.4

4. Juan F. Noyola Vázquez, “El desarrollo económico y la inflación en México y otros países latinoamericanos”, pp. 67-69.

Esto es, se requería de la aplicación de medidas acordes a las características y situación específica de cada economía, por otro lado, las medidas adoptadas significaron el retroceso o estancamiento de ciertos sectores en favor de otros. Es decir, los problemas de política económica devienen en problemas de economía política. ¿A quién se beneficia y a quién se afecta?

En resumen, se ha abordado el papel de la política monetaria y fiscal en el gasto público porque constituye el marco general que permite comprender las reper- cusiones de la dimensión económica en el sector salud nicaragüense. No se puede estudiar el gasto público de Nicaragua en salud sin considerar los aspectos económicos que se han revisado en esta sección, ya que son determinantes para entender la intervención del Estado en el sector salud y en otros ámbitos sociales. El siguiente paso analítico consiste en abordar generalidades de la salud en Nicaragua, por ello, en la siguiente sección se hace una caracterización de la situación nicaragüense en función de indicadores demo-gráficos: tasa de crecimiento de la

población, tasa global de fecundidad, esperanza de vida, y tasa de mortalidad.

Generalidades de la salud

en Nicaragua

La República de Nicaragua se localiza en el Istmo Centroamericano y tiene una superficie de 130,244 km2. Durante la década de los ochenta y el primer quinquenio de los noventa, la población presentó tasas de crecimiento inferiores al 3%, de modo que el número de habi-tantes se incrementó de aproxima-damente 3,257,000 en 1980 a alre-dedor de 4,664,000 habitantes en 1995 (ver gráfica 1 y cuadro 3). La tasa de crecimiento presenta una tendencia descendente y se estima que ésta continuará para los próxi-mos quinquenios. El número de hijos por mujer presenta esta misma ten-dencia descendente.

En cuanto a las condiciones de vida de su población, el número de años de esperanza de vida se ha incrementado, de 59.5 años en el período de 1980-1985 a 70.8 años en el 2000-2005. A la par que incre-menta el índice de esperanza de vida, la tasa de mortalidad infantil se reduce. Ambos hechos reflejan una mejoría en las condiciones de vida de la población nicaragüense; sin embargo, también plantean nuevos retos para su economía, así como para la planeación del sistema de salud.

GRÁFICA 1

NICARAGUA

POBLACIÓN TOTAL

En miles a mitad del año

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

CUADRO 3

NICARAGUA

INDICADORES DEMOGRÁFICOS

Indicador

1980-1985

1985-1990

1990-1995

1995-2000

2000-2005

2005-2010

2010-2015

2015-2020

Tasa de crecimiento1

2.63

2.17

2.38

1.81

1.33

1.31

1.22

1.09

Tasa global de fecundidad2

5.85

5.0

5.5

3.6

3.0

2.76

2.55

2.37

Esperanza de vida al nacer3

59.5

62.2

66.1

68.4

70.8

72.9

74.5

75.7

Tasa de mortalidad infantil4

79.8

65.0

48.0

33.6

26.4

21.5

18.1

15.9

1. Tasas por cien.
2. Hijos por mujer.
3. Número de años.
4. Defunciones de menores de 1 año por cada mil nacidos vivos.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

A pesar del incremento del 30% en el Producto Interno Bruto, PIB, por habitante que pasó de 681.40 a 884.9 dólares de 1990 al 2007, este indicador representa al-rededor de la quinta parte de la me-dia de América Latina. En cuanto al ingreso por habitante, el promedio pasó de 577 a 923 dólares de 1990 al 2007, es decir, registró un incre-mento del 60%; sin embargo, con respecto al resto de América Latina, esta cifra representa poco más de una quinta parte del promedio. En Nicaragua, la población que se en-contraba bajo la línea de pobreza en el 2005 era del orden del 61.9%, siendo el 54.4% en las zonas urba-nas y alrededor del 71.5% de la po-blación en las zonas rurales. Estos porcentajes son altos, sin embargo, se observa una disminución de la pobreza con respecto a 1993 en que el total de población por bajo de la línea de pobreza era el 73.6%.5

5. Datos de la CEPAL, Nicaragua: Panorama social de América Latina (2008).

6. Sección con base en Organización Panamericana de la Salud, Nicaragua: resumen del análisis de situación y tendencias de salud,

http://www.paho.org/Spanish/DD/AIS/cp_5 58.htm , (consulta 10 de mayo 2009).

7. Idem.

Por lo que respecta a los pro-blemas específicos de salud,6 entre los niños de 0 a 9 años las principa-les causas de muerte son: trastornos del período perinatal, malformacio-nes congénitas y sepsias bacteriana del recién nacido; además de: neu-monías, diarrea y gastroenteritis, ahogamiento y sumersión accidental,

la exposición accidental a otros fac-tores no identificados y accidentes de transporte. La pobreza profundi-za los problemas de salud:

Según los datos de Encuesta Nicaragüense de Demografía y Sa-lud, ENDESA, 98,1 de cada 3 niños está desnutrido y el 9% sufre desnu-trición severa. En el área rural, 32% de los niños tenían algún grado de desnutrición, siendo en el área urba-na de 19%. La mortalidad por algún tipo de desnutrición fue de 11 por 100.000 en 1998. La prevalencia de bocio en algunas comunidades del Pacífico Sur alcanza niveles superio-res al 20%; como respuesta, el país ha fortificado la sal con yodo. La prevalencia de anemia en el país es 28% en niños de 12 a 59 meses, con promedio de hemoglobina de 10,6 mg/dl.7

En el grupo de adolescentes, que comprende las edades entre 10 y 19 años, las muertes están asocia-das a desastres naturales que afec-taron a todos los grupos de edades (el huracán Mitch en octubre de 1998, causó 2.823 fallecidos, 885 desaparecidos y afectó a 49 munici-pios), las intoxicaciones con plagui-cidas y los accidentes. Además, el 30% de las madres están en el gru-po de 15 a 19 años. Finalmente, entre los adultos entre las edades de 20 a 59 años, de acuerdo con la Organización Panamericana de la Salud, PAHO, destaca la mortalidad materna: hemorragias por retención placentaria, hipertensión gestacional, sepsis, ruptura uterina y aborto. Al problema de pobreza se agrega el

de género, los más pobres entre los pobres son mujeres.

Gran parte de las causas de deceso son evitables si existe un sistema adecuado de agua potable y alcantarillado, cobertura universal de vacunación, condiciones de higiene en las viviendas (suelo de material, agua potable, drenaje), infraestructu-ra adecuada del sistema de salud así como cobertura amplia a los sectores desprotegidos. Hasta aquí, se requiere la participación activa del Estado en estos rubros. La nutrición y condiciones de vivienda dependen del entorno económico, en cuya área el Estado puede intervenir más que con subsidios con una política eco-nómica que promueva el empleo bien remunerado; la mejor política social es la política económica. Pero los indicadores demográficos de Nicaragua están influidos por la si-tuación social y política; por eso a continuación se explica esa situación que ha repercutido en el sector salud.

Contexto sociopolítico

de la salud nicaragüense

Nicaragua no solo ha padeci-do los problemas económicos que han afectado al resto de los países en desarrollo sino también diversos problemas sociales. En Nicaragua en 1979 asume la administración del Estado el Gobierno de Reconstruc-ción Nacional, después de un proce-so revolucionario que consiguió de-rrotar a la dictadura familiar de los Somoza; el país estuvo afectado por el proceso de guerra y el terremoto de 1972 que dejó el sistema de sa-lud en las siguientes condiciones:

…El terremoto de 1972 agudi-zó la escasez de camas hospi-talarias en Managua, pues muchas fueron destruidas. Aún no se habían reemplaza-do estas camas cuando la si-tuación insurreccional motivó la destrucción de más hospita-les y clínicas en todo el país. El hospital regional de Rivas fue completamente destruido durante la guerra de libera-ción. Mayor daño sufrieron aún los hospitales regionales de Estelí, Matagalpa y León. Otros cinco hospitales y 19 centros de salud resultaron también dañados. Cuatro hos-pitales vieron destruidos sus equipos en un 100%. Para agravar más la situación, la parálisis económica del país en los últimos meses de la guerra afectó a las reservas de medicinas, reactivos de la-boratorio y otros materiales necesarios para la atención sanitaria. Los laboratorios far-macéuticos suspendieron su producción y la falta de divisas afectó la importación de medi-camentos de todo tipo. De los 1.300 médicos titulados, unos 300 abandonaron el país des-pués del triunfo revolucionario. El 19 de julio de 1979 Nicara-gua tenía un sistema sanitario desarticulado, destruido y desprovisto de la más elemen-

tal infraestructura para subsis-tir.8 7

8. Revista Envío de la Universidad Centroamericana UCA, No. 23, mayo 1983, http://www.envio.org.ni/articulo/77

9. Datos de la World Health Organization, Nicaragua: General government expendi-ture on health as percentage of total ex-penditure on health.

http://www.who.int/whosis/indicators/comp endium/2008/3exo .

En este contexto el gobierno estuvo dirigido por el Frente Sandi-nista de Liberación Nacional, FSLN, partido político afín a la ideología de izquierda. Durante la década que gobernó el FSLN, de 1979 a 1990, los valores de inflación superan el 20000% entre 1988 y 1991. Esto acentuó un proceso crítico económi-co y social, aunque en 1990 se asu-mieron las medidas de ajuste pro-puestas por el Fondo Monetario Internacional, FMI, y el BM que tam-bién ocasionaron un deterioro en los sectores sociales porque implicó contención de recursos en varios sectores como salud y educación.

Cabe señalar, que en 1990 se realizan elecciones y asume el Go-bierno Violeta Barrios de Chamorro y se enfrenta a una situación sociopo-lítica muy difícil, con altos índices de pobreza y una alta deuda externa que negoció con el Fondo Monetario Internacional FMI y el Banco Mundial e implicó la ejecución de un Progra-ma de Reforma y Modernización del Sector Público iniciado en 1994. En las elecciones presidenciales de 1996 asumió el gobierno Arnoldo

Alemán, del Partido Liberal Constitu-cionalista, PLC; con tendencia de derecha continúa la tarea de asumir las recomendaciones del FMI así como del BM. El 10 de enero de 2002, Enrique Bolaños, presidente electo, asumió el gobierno dando muestras de aceptación de las con-diciones establecidas por estos or-ganismos para que Nicaragua ingre-se a la iniciativa de países pobres altamente endeudados.

El gasto público en salud

El sector salud está confor-mado por un subsector público re-presentado por el Ministerio de Sa-lud de Nicaragua, MINSA, el Instituto de Seguridad Social de Nicaragua, el Ministerio de Gobernación y el Ministerio de Defensa. El subsector privado incluye hospitales, clínicas previsionales y organismos no gu-bernamentales. La participación de gasto público en el total de gasto en salud mostró una tendencia descen-dente; en 1995 el gobierno aportaba el 78% de gasto total y en el 2001 solo el 48%. Dicha tendencia parece revertirse al aumentar lentamente el gasto público, en el 2006 éste fue de 54.7%.9

GRÁFICA 2

NICARAGUA

GASTO TOTAL EN SALUD Y PIB

Fuente: Elaboración propia con datos de la World Health Organization, WHO, y Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

La participación privada en el gasto en salud, como es de suponer, ha mostrado una tendencia al alza, en 1995 participaba con el 22% del gasto total en tanto que en el 2006 éste asciende al 45.3%.10 8

10. Datos de World Health Organization, Nicaragua: Private expenditure on health as percentage of total expenditure on health.

http://www.who.int/whosis/indicators/comp endium/2008/3exo

La Política Nacional de Salud 1997-2002 se dirige a mejorar el acceso a los servicios, principalmen-te entre los más pobres y vulnera-bles (hay que recordar que en 1993 el total de población bajo la línea de pobreza era el 73.6% la población). Estas políticas fueron cinco:

Modernización del Sector Salud: en lo referente a la actualización del marco jurídico y separación de las funciones de regulación,
financiamiento, aseguramiento y provisión dentro del sector.

Fortalecimiento del MINSA, con la finalidad de consolidar la rectoría, diseñando sus sistemas de planificación e información, organización y control de la gestión, y la normalización sanitaria en el país.

Fortalecimiento de la atención hospitalaria, inversión en rehabilitación y mantenimiento de la estructura y equipos de hospitales, y disminución de los costos de la atención.

Desarrollo de nuevas estra- tegias en salud pública, es decir, definir el modelo de atención hacia las acciones integrales, fortalecer los centros y puestos de salud y entregar un paquete básico de servicios de salud universal.

Modernización de la seguridad social: con el propósito de fortalecer el régimen de salud previsional.

De 1995 a 1997 el gasto pú-blico en salud como participación del gasto total del gobierno había caído en 11 puntos, del 27.6 al 16.6%. Después de instrumentarse el plan antes citado, el gasto en salud siguió disminuyendo hasta ser del 11.2% en 1999. Posteriormente, el gasto en salud, como porcentaje del gasto total del gobierno, ha fluctuado entre el 12 y 16%. Al parecer, hasta el 2006 la tendencia fue aumentar su participación en el gasto total (ver gráfica 3). Durante la década de los noventa el gasto público en salud fue menor del 3%, si se considera los rezagos existentes en el sector, el gasto aplicado ha sido insuficiente para cubrir las carencias. Para el bienio de 2005-2006, el gasto públi-co en salud excedió ligeramente el 3%.

GRÁFICA 3

NICARAGUA

GASTO DEL GOBIERNO EN SALUD

(Porcentaje del gasto total del gobierno)

Fuente: World Health Organization, WHO.

Finalmente, el gasto público social por bienios se muestra en la gráfica 4. En ésta se observa que en 1990-1991 el gasto en salud fue ligeramente superior al gasto en educación y el doble del gasto en vivienda. A mediados de la década de los noventa, aumentó el gasto en vivienda, en tanto que el gasto en educación rebasó mínimamente al gasto en salud aunque ambos se mantuvieron en porcentajes simila-res al de inicios de la década. En la primera década del dos mil, se ob-serva una política de gasto social más activa. Los rubros como porcen-taje del PIB muestran un incremento, en especial, en el bienio 2005-2006 el gasto en vivienda fue casi del 3% del PIB, en tanto que el gasto en salud superó esta cifra y el gasto en educación casi alcanzó el 5%.

La economía de Nicaragua es pequeña y sus problemas y rezagos son grandes. Lo que muestra la grá-fica 4, es un esfuerzo del gobierno por llevar a cabo una política social congruente que alivie la pobreza extrema de sus ciudadanos. Posi-blemente sus esfuerzos son insufi-cientes. Además, hay que considerar qué parte del gasto social corres-ponde a gasto corriente y determinar cuáles efectivamente son los proyec-tos de inversión que amplíen la in-fraestructura de dichos rubros y el impacto de éstos en la sociedad.

GRÁFICA 4

NICARAGUA

GASTO PÚBLICO SOCIAL

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

Las metas del milenio

para mejorar la salud

Las políticas neoliberales tu-vieron un doble fracaso. Por un lado, fueron incapaces de brindar el espa-cio suficiente a la expansión del ca-pital de modo que las actividades de éste se localizaran en la esfera real de la economía. La fase especulativa del capital no se contuvo, muestra de ello es la actual crisis financiera que ha repercutido severamente en la economía global. Por otra parte, contribuyeron a aumentar la concen-tración de la riqueza, ahora, los po-bres son más pobres y en mayor número. Esto, aunado a las crisis financiera y económica, pone en peligro la paz social. Los problemas de delincuencia derivados de las actividades ilícitas como narcotráfico y secuestros, además, del desem-pleo. Los problemas ambientales

que se manifiestan en el cambio climático y repercuten en el aumento de siniestros naturales; cambios del patrón de lluvias con sus afectacio-nes en la agricultura y en las corrien-tes marinas, con repercusiones en la pesca. Los problemas generales vinculados a la pobreza: desnutri-ción, enfermedades y muertes que con medidas de higiene y vacuna-ción son evitables, mala atención gestacional y de parto y postparto, etc. Todo ello, se ha tratado de com-batir a través de las metas del mile-nio, que resultan ser más un paliati-vo que una verdadera solución. 9

11. Enrique Leff, Discursos sustentables, pp. 55 y 56.

12. Información proveniente de la Organiza-ción Panamericana de la Salud, Nicara-gua: resumen del análisis de situación y tendencias de salud, http://www.paho.org/Spanish/DD/AIS/cp_5 58.htm , (consulta 10 de mayo 2009).

La exacerbación de los males del desarrollo se traduce en el esta-blecimiento de metas globales para el futuro sin un análisis de la viabili-dad de mantener los procesos en marcha y reorientar el camino para alcanzar sus fines preestablecidos. De esta manera, en las más recien-tes cumbres globales (la Cumbre del Milenio en el 2000; la Cumbre Mun-dial sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo en el 2002), se han adoptado los Objetivos del Desarro-llo del Milenio, estableciendo una serie de metas a alcanzar en las cuestiones más críticas de nuestro tiempo (pobreza, cambio climático, educación, agua limpia, saneamiento y energías renovables) para la su-

pervivencia de la humanidad y del planeta. Sin embargo, el logro de esos objetivos dependería funda-mentalmente, junto con la implemen-tación de políticas públicas eficaces, del feliz funcionamiento de la eco-nomía global, de los mecanismos de mercado y las fuentes de financia-miento, más que de un cambio de racionalidad económica y social.11

Objetivo 4. Reducir la mortalidad infantil.

o Meta 4. A: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años.

Según la PAHO, en el período de 1997-2000 la tasa de mortalidad infantil fue de 45,2 por 1000 nacidos vivos (nv), siendo las principales causas de muerte en los menores de un año los trastornos del período perinatal, neumonías, diarrea y gas-troenteritis, sepsis bacteriana del recién nacido y malformaciones con-génitas. Entre los niños de 1-4 años las causas fueron neumonía, diarrea y gastroenteritis y accidentes de transporte. De acuerdo con ese mismo organismo, se encuentran bajo control con coberturas de vacu-nación entre 90-100%, y la introduc-ción de nuevas vacunas (SRP en 1998 y pentavalente en 1999). Las coberturas de vacunación contra Haemophilus influenzae tipo B en menores de un año son superiores al 90%. El 56% de las meningitis bacte-rianas tienen como causa a este patógeno, lo que indica que la vacu-na podría evitar casi 200 casos anuales.12

Revisando cada uno de los in-dicadores se tiene que la tasa de mortalidad de niños menores de 5 años por cada 1000 nacidos vivos (indicador 4.1) se ha reducido del 75.8% desde 1990 al 26.6% en el 2007. Indudablemente esto repre-senta una mejoría. En lo referente a la tasa de mortalidad infantil por cada 1000 nacidos vivos (indicador 4.2), esta tasa bajó del 55.7 al 22% entre los años 1990 y 2007. Y la cobertura de niños vacunados contra el sarampión (indicador 4.3), aumen-tó del 82 al 96%, en el período refe-rido. (Ver gráfica 5).

GRÁFICA 5

NICARAGUA

META 4: REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL

Indicador 4.3

Cobertura de niños vacunados contra el sarampión

Indicador 4.2

Tasa de mortalidad infantil por cada 1000 nacidos vivos

Indicador 4.1

Tasa de mortalidad de niños menores de 5 años por cada 1000 nacidos vivos

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

o Objetivo 5. Mejorar la salud materna.

o Meta 5.A: Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes.

Según los resultados disponi-bles para esta meta, la tasa de mor-talidad materna (100.000 nv.) en el 2005, fue de 170%; no se cuenta con otro referente para evaluar el progreso en el logro de la meta. En cuanto a partos con asistencia de personal sanitario especializado, este indicador es de 67% para el 2000, y no hay otro dato disponible. Sin embargo, retomando la informa-ción de la PAHO, se sabe que en el grupo de 20 a 59 años, las principa-les causas de deceso fueron muer-tes por hemorragias por retención placentaria, hipertensión gestacional, sepsis, ruptura uterina y aborto. El organismo no se refiere a otras cau-sas de muerte que afecten a ambos sexos, esto nos da idea del grave problema de salud que vive la mujer nicaragüense. Es conveniente recor-dar la alta tasa de embarazos entre mujeres adolescentes de 15 a 19 años, alrededor del 30%.13 10

13. Información proveniente de la Organización Panamericana de la Salud, Nicaragua: resumen del análisis de situación y tendencias de salud,

http://www.paho.org/Spanish/DD/AIS/cp_5 58.htm

14. Datos de la Organización Panamericana de la Salud, Nicaragua: resumen del análisis de situación y tendencias de salud, http://www.paho.org/Spanish/DD/AIS/cp_5 58.htm

o Objetivo 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.

o Meta 6.A: Haber detenido y comenzado a reducir la propagación del VIH/SIDA en el 2015.

De acuerdo con la PAHO, el número de casos de VIH/SIDA acu-mulados entre 1987 y el 2000, fue de 643; 294 correspondían a pacientes con SIDA, de los que fallecieron 164. El 81% de los casos ocurrió entre la población de 20 a 44 años, mientras que el 74% corresponde al sexo masculino. El 88% de los casos es transmitido sexualmente (64% son heterosexuales), 9% se relaciona al uso de drogas intravenosas, el 2% a la transmisión madre-hijo y el 1% a la transfusión de sangre insegura.14 La tasa de prevalencia del VIH/SIDA en la población entre 15 a 49 años (indicador 6.1.1) se ha mantenido sin variación entre el período de 2001 y 2007, en el orden del 0.2%.

o Meta 6.B: Haber detenido y comenzado a reducir, para el 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.

Datos de la PAHO indican que la tuberculosis presentó tasas de incidencia que variaron entre 13 a 111 por 100.000 habitantes en el país. Para el 2000 se registraron 2.396 casos, 1.467 de los cuales tuvieron baciloscopía positiva. El grupo de edad más afectado fue el

de 15 a 34 años, con más del 20% de los casos bacilíferos.15

La tasa de prevalencia del paludismo por cada 100.000 habitantes (indicador 6.8.1) dismi-nuyó notablemente al pasar de 241 a 74% de 1990 al 2006. Mientras que la tasa de prevalencia de la tuberculosis por cada 100 000 habitantes (indicador 6.8.2) disminuyó del 22 al 7% para el mismo período. El comportamiento de estos indicadores se muestra en la siguiente gráfica.

GRÁFICA 6

OBJETIVO 6: COMBATIR EL VIH/SIDA, EL PALUDISMO

Y OTRAS ENFERMEDADES

Indicador 6.8.1

Tasa de prevalencia del paludismo por cada 100.000

habitantes

Indicador 6.8.2

Tasa de prevalencia de la tuberculosis por cada 100.000 habitantes

Indicador 6.1.1

Tasa de prevalencia del VIH/SIDA en la población entre 15 a 49 años

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

15. Datos de la Organización Panamericana de la Salud, Nicaragua: resumen del análisis de situación y tendencias de salud, http://www.paho.org/Spanish/DD/AIS/cp_55 8.htm

Reflexión final

A pesar de la disminución del gasto público en salud, resultado de la reducción de la intervención del Estado, los gobiernos parecen que están cumpliendo con sus compro-misos en lo que se refiere a las me-tas de reducción de la mortalidad infantil, ampliación de la cobertura en vacunación contra el sarampión y combate a enfermedades como la tuberculosis. En lo que respecta al combate de VIH/Sida, este indicador no muestra variaciones en el período observado por la CEPAL. Con la información disponible no es posible evaluar la meta de reducción de la mortalidad materna; no obstante, de manera indirecta, se sabe que los problemas relacionados con el parto son las principales causas de muerte entre adultos de 20 a 59 años; esto también nos da cuenta del rezago en infraestructura y en cobertura. Por consiguiente, queda flotando la interrogante de si el Estado de Nica-ragua está preparado para una con-tingencia como la vivida en México con la gripe H1N1, de hecho, esta pregunta está presente en todos aquellos países que han disminuido el sistema de salud pública en favor de la iniciativa privada.

Los datos analizados permiten plantear que el ámbito de la sanidad no se reduce al logro de las metas del milenio. Los programas de salud deben adecuarse a cada una de las etapas de desarrollo del ser humano, desde su gestación hasta los últimos años de su vida. Es decir, las políti-cas, programas y proyectos deben dar seguimiento a la salud de la ma-dre durante el embarazo y el creci-miento del feto; además se hace necesario que las autoridades públi-cas desarrollen una serie de accio-nes para atender el posparto y al recién nacido. Esto conlleva a una vigilancia de la nutrición, la vacuna-ción y otros programas complemen-tarios como el cuidado bucal. El Es-tado deberá dar una mejor atención al trabajador; en el caso de un acci-dente laboral, se necesitan cuidados y rehabilitación, y si surgiere una incapacidad permanente será nece-sario prever una protección econó-mica. También se tendrá que consi-derar la atención al adulto mayor y a las enfermedades que afectan a la población más vulnerable.

El sector de salud nicaragüen-se requiere de personal suficiente y cualificado. La profesionalización de este sector será crucial para hacer frente a los principales problemas de sanidad. La Ley No. 760, Ley de la Carrera Sanitaria, publicada recien-temente el 21 de junio del 2011, es fundamental para una gestión de recursos humanos más responsable con las demandas de la población; y para promover un gasto público en actividades de investigación sobre los problemas de sanidad, acción que se realiza muy poco en Nicara-gua. Se necesita un gasto público significativo en infraestructura sufi-ciente y adecuada, que comprenda, además de hospitales y clínicas, centros de investigación especializa-dos en el sector salud. Y que la co-bertura de este sistema sea univer-

sal o al menos que cubra a la mayor parte de la población, en especial, a los sectores más vulnerables (que en el caso de muchos países en desarrollo, es la mayor parte de la población).

Los problemas derivados del sistema capitalista (social y ambien-tal si bien el sistema no los generó sí los potenció y aceleró) plantean grandes retos a los Estados: reacti-var la economía, redistribuir el ingre-so, adaptarse al cambio climático así como atenuar su impacto ambiental. Plantean grandes retos a la sociedad en conjunto: ser tolerantes ante la diversidad, ser solidarios, cambiar de una racionalidad económica a una ambiental. En palabras de Enrique Leff, se necesita otra economía. Una economía en la cual el hombre y su medio (sin el cual no puede ser su existencia) sea la prioridad. No el interés pecuniario de corto plazo.

Referencias bibliográficas

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Ibarra, David, La reconfiguración económica internacional, Mé-xico, Facultad de Economía / Universidad Nacional Autónoma de México, 2006, 127 pp.

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World Health Organization (WHO).

http://www.who.int/whosis/

Desafíos y estrategias de

intervención para el fortalecimiento

de la Gestión Pública Local

en Centroamérica* Harys Regidor-Barboza**

IDENTIFICA LOS PRINCIPALES ÁMBITOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL REVISANDO A MODO DE DIAGNÓSTICO GENERAL LA VINCULACIÓN ENTRE PROGRAMAS Y PROYECTOS PARA FORTALECER LA GESTIÓN DE LO LOCAL. PROPONE UNA ESTRATEGIA REGIONAL DE INCIDENCIA EN CENTROAMÉRICA BAJO UN ENFOQUE INTERINSTITUCIONAL, CON TRES GRANDES ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN: A) POLÍTICAS PÚBLICAS Y RECURSOS EN LA GESTIÓN PÙBLICA LOCAL; B) GOBERNABILIDAD Y CAPACIDADES EN LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL; Y C) GOBERNANZA Y BUENA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; GESTIÓN PÚBLICA, GOBERNANZA; CENTROAMÉRICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; MANAGEMENT; GOVERNANCE; CENTRAL AMERICA

1Antecedentes

* Documento presentado en el XVIII Congreso Internacional del Centro La-tinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, realizado en Mon-tevideo, Uruguay del 29 de octubre al 1º de noviembre del 2013.

** Politólogo. Máster en Diplomacia y Egresado de la Licenciatura en Ciencias Políticas con énfasis en Políticas Públicas por la Universidad de Costa Rica. Consultor para Centroamérica y América Latina trabajando en la Oficina para la Promoción de la Democracia de la Organización de los Estados Americanos, OPD/OEA 2001-2007.

A partir de la creación en el 2012 del Área de Gestión Pública

para Centroamérica y República Dominicana como uno de sus cuatro ámbitos de acción, el Instituto Cen-troamericano de Administración Pú-blica, ICAP, en su calidad de orga-nismo regional e intergubernamental, busca continuar brindando impacto e incidencia en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos

_____________________________________

Actualmente es Coordinador del Área de Gestión Pública para Centroamérica y República Dominicana del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

Correo electrónico:

hregidor@icap.ac.cr

Recibido: 28 de julio del 2013.

Aceptado: 15 de noviembre del 2013

hacia el fortalecimiento y moderniza-ción de la Gestión Pública en sus Estados Miembros.

Como parte de este proceso renovador, el Área de Gestión Públi-ca estableció como uno de los pila-res claves para el desarrollo de pla-nes, programas y proyectos, el diseño e implementación de accio-nes nacionales y regionales para fortalecer la Gestión Pública a nivel de los sectores locales. El documen-to que se presenta a continuación, incluye una serie de reflexiones en torno a los resultados preliminares que se han obtenido durante el pro-ceso de diseño, elaboración y socia-lización de la Estrategia para el forta-lecimiento y modernización de la Gestión Pública Local en Centroa-mérica y República Dominicana.

Esta Estrategia, se fundamen-ta en tres fases: a) la de investiga-ción; b) la socialización y c) la im-plementación, donde los resultados de la primera fase impulsada por el ICAP a nivel de la Región Centroa-mericana y República Dominicana, se ponen a disposición de los intere-sados (como parte de la fase b), para obtener sus insumos e inter-cambios, que permitan iniciar con la finalización de una propuesta de acción e intervención para el fortale-cimiento y modernización de la Ges-tión Pública Local.

Este artículo, consta de tres partes claramente identificadas. En la primera de ellas, se hará una pre-sentación general del marco referen-cial en torno a los ámbitos funda-mentales que se considera oportuno establecer como parámetros de in-tervención para el mejoramiento de la Gestión Pública Local. En un se-gundo momento, se presentarán las principales reflexiones en torno a los principales desafíos producto del proceso investigativo y el intercam-bio con expertos y actores claves de la región en torno a los procesos de reforma y modernización de la Ges-tión Pública a nivel de lo local. Fi-nalmente, se presentarán los princi-pales lineamientos resultantes de este proceso, traducido en los pila-res de la Estrategia para el Fortale-cimiento y Modernización de la Ges-tión Pública Local en Centroamérica y República Dominicana, a ser im-pulsada e implementada por el Insti-tuto Centroamericano de Administra-ción Pública, ICAP.

La Gestión Pública

y los ámbitos de intervención

en la Gestión Local

Como primer elemento de re-visión, es preciso recordar que el Estado desde sus orígenes y hasta la actualidad, se ha visto inmerso en un permanente proceso de reconfi-guración, que abarca, tanto sus ele-mentos y características, hasta las diversas formas y modelos que de éste se conocen. En vista de confluir en su interior, tanto una ordenación jurídica como política, se concibe como la forma de organización hu-mana más compleja de todas aque-

llas de las cuales se tiene cuenta. (Borja, 1998)

En este proceso histórico y evolutivo, el Estado moderno ha sido visto también como una organización social que se distingue de cualquier otro tipo de organización política y social previa, por tener una autoridad pública revestida de un grado supe-rior de organización denominada institucionalización del poder. Hoy día, el Estado Social y Democrático de Derecho permite observar al Es-tado como la “respuesta organizativa de una nación” (Montero; 2011), cuya principal característica es colo-car en el centro a la persona hu-mana.

También es ampliamente co-nocido que esta institucionalización del Estado se acompaña de dos elementos que dan paso a su natu-raleza: la normatividad y la imperso-nalidad del proceso burocrático. Al ubicar a la persona humana como centro de su ser, la representación fáctica estatal, (concebida como la estructura organizacional de admi-nistración y de gobierno, donde co-existen diversidad de organizaciones y entidades de distintos niveles) centra su labor en materializar esta razón de ser al fundamentar el desa-rrollo, la garantía de los derechos, la igualdad y el cumplimiento de la ley, en favor del ser humano.

En este orden, Estado, Admi-nistración y Gobierno se convierten en los ejes sobre los cuales se pre-tende la consolidación y armoniza-ción del progreso humano. Sin em-bargo, la funcionalidad de la admi-nistración pública dentro del Estado, cuenta con varios matices. Por una parte, la administración se reconoce como una actividad subordinada a la actividad del gobierno (Marienhoff en Montero, 2011), derivada de ésta y asociada a los fines del Estado. Por otra, es preciso determinar que para el Estado mismo, la relevancia de la administración pública en principio va un paso más allá (o bien no se reduce a esta relación subordinada), sino que concentra “el conjunto de políticas, normas, acciones, recur-sos, procesos y organismos, que propenden a la materialización del bien común, como fin esencial del Estado…” (Montero, 2011).

La consideración política y administrativa del Estado, traducida en un gobierno y su administración, permiten reconocer la importancia de la gestión de lo público en toda co-lectividad sustentada en un Estado de Derecho. Según la Carta Iberoa-mericana de la Función Pública (2003), la administración pública cuenta con dos grandes vertientes que permite la ejecución de esta función administrativa: la Función pública y el Servicio público. Sobre la segunda, se tendrá en cuenta que su presencia fortalece la confianza del ciudadano al recibir bienes y servicios oportunos y de calidad, que aseguren los derechos fundamenta-les mencionados. Sobre la primera, excluyendo de éstas los cargos de naturaleza política, se concibe como aquella constituida por el conjunto de

“arreglos12institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad de-terminada”.

1. Por “arreglos”, se observarán todas las “normas, escritas o informales, estructu-ras, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas, procesos, prácticas y activi-dades diversas, cuya finalidad es garanti-zar un manejo adecuado de los recursos humanos en el marco de una Administra-ción Pública profesional y eficaz, al servi-cio del interés general” (CIFP, 2003).

De tal forma que la relación entre Estado y Administración, tiene su fundamento en las personas y los servicios que el segundo presta a la ciudadanía, en nombre del primero. Siendo así, la relación Estado So-ciedad, quedará permeada por el nivel y calidad (eficacia, eficiencia y efectividad) de la función administra-tiva que un gobierno pueda desarro-llar, empoderar y mejorar para ga-rantizar el bienestar y participación de la colectividad, y la de percepción que esta última tenga sobre aquella.

Es aquí donde la Gestión Pú-blica cobra sentido. Considerando a Bozeman (2006), la preocupación de la eficiencia y eficacia por el desempeño de las dependencias gubernamentales es propia de esta concepción, ya que en sentido estric-to, es el pilar sobre el cual se cons-truye la gobernabilidad en las nacio-nes. En el marco de los Estados y la función administrativa de éste, co-rresponde a la Gestión Pública crear mecanismos que mejoren el desempeño, así como procedimien-tos que promuevan una mejor rela-

ción y comunicación gobernante-gobernado, que brinde legitimidad y confianza.

Autores como Brugué y Subi-rats (1996), establecen que una buena Gestión Pública puede lograr-se considerando como principio arti-culador la comprensión del término “gestionar”, que significa “utilizar el conocimiento como mecanismo para facilitar una mejora continua o, en términos de asumir la responsabili-dad sobre la acción de un sistemaen la administración pública. Bajo esta forma de expresión, la Gestión Pública podrá entenderse como una red compuesta por actores y organi-zaciones no jerárquicamente tradi-cional, donde es al responsable pú-blico a quien se le confieren objetivos y recursos, con el propósito de que desarrolle sus actividades en un marco normativo determinado conocido como derecho administrati-vo (Vásquez, 2003), que permita satisfacer las demandas y necesida-des del ciudadano.

De esta forma, la relación Es-tado, Gobierno, Administración y Gestión Pública, llega a un punto clave, donde la función administrati-va de un gobierno ejecutada por la administración por medio de una buena gestión, precisa la observa-ción detenida de la confluencia de tres elementos básicos: a) el núcleo de las capacidades del gobierno, b) el curso efectivo de las políticas pú-blicas (y el uso de los recursos), y, c) las habilidades, el conocimiento y las pericias de administradores públicos con capacidad gerencial, para con-

seguir los resultados favorables que demanda la sociedad.

Partiendo de esta relación a lo interno de las entidades estatales, G. Allison (citado por Brugué y Subirats, 1996) realiza una importante refle-xión hacia la concepción integral de la Gestión Pública. Según lo esta-blece para comprender esta dimen-sión se deben considerar tres gran-des ámbitos de interacción:

El de la gestión estratégica, que implica el establecimiento de objetivos o prioridades ins-titucionales y nacionales, se-guidas del diseño de planes operativos para alcanzarlos.

El de la gestión de los compo-nentes internos, que se fun-damenta en los aspectos de la organización, enfocado en la gestión del recurso humano, la gestión de ámbitos como el fi-nanciero, el control de las ac-tividades y de los resultados, por citar algunos ejemplos. Finalmente.

El de la gestión de los compo-nentes externos, donde se prioriza la relación con unida-des externas, organizaciones independientes, ciudadanos y actores sociales en general.

Una vez identificado con sal-vedades y limitaciones, algunos elementos que permitan clarificar la relación entre la Gestión Pública con la Administración y el Gobierno, re-sulta de gran valía para este proce-so, recordar que al referirse a Ges-tión Pública, su limitación espacial no deberá estar circunscrita única-mente a la relación e interacción entre las entidades de Gobierno Central. Precisamente, al concebir la Gestión Pública como aquella activi-dad o ejercicio de la función adminis-trativa que se desarrolla en un espa-cio determinado, es que resultado de este proceso investigativo y de dis-cusión, se ha procurado mediante un ensayo inicial, aportar una acepción que intenta dilucidar la forma en que se interpreta esta función administra-tiva, en el nivel local. Así, por Ges-tión Pública Local se puede enten-der: “La acción de aplicar políticas públicas, principios, procesos, ins-trumentos y buenas prácticas en la administración pública, que permitan la gobernanza (el buen gobierno), con transparencia en la administra-ción financiera y contractual, eficien-cia, eficacia y calidad de los servi-cios de parte de los gobiernos locales y las asociaciones municipa-les, mediante la profesionalización de la función pública local, para el logro de fines de desarrollo, bienes-tar y participación de los munícipes”.

A partir del enunciado anterior, el proceso investigativo y los criterios de expertos, en el marco de un es-fuerzo académico y técnico conti-nuado, se identificó una serie de componentes (o ámbitos) que en alguna medida se consideran propi-cios para promover procesos de reforma y modernización de las enti-dades públicas, en este caso, de los Gobiernos locales. El ejercicio de intercambio permitió establecer que

los componentes identificados se concibiera desde dos perspectivas: en primera instancia la de carácter organizacional, donde se insertan los roles básicos de la administración que posee toda organización muni-cipal para cumplir sus propósitos; y una segunda, vinculada propiamente con la naturaleza misma de las mu-nicipalidades, que al ser advertidas como instancias articuladoras del desarrollo económico, político y so-cial del municipio, influyen de alguna manera en el bienestar de la población y la gestión de otras organizaciones.

Como reflexión general, se considera que estos componentes identificados en su conjunto, favore-cen -o podrían no hacerlo-, la gober-nabilidad y la gobernanza a lo in-terno de los Estados, en todas sus estructuras o niveles, en particular los gobiernos locales, en tanto su incidencia en la relación gobernante-gobernado, resultan propicios para impulsar los procesos de moderniza-ción en las entidades públicas que tengan como fundamento la persona humana. De manera breve, en el Anexo 1 se describen los componen-tes identificados como ámbitos de intervención en la gestión local.

Los desafíos para la reforma

y modernización de la Gestión

Pública Local en Centroamérica

y República Dominicana

Centroamérica y República Dominicana, ha sido estudiada y diagnosticada desde diversos ámbi-tos y dimensiones, constituyendo en sí misma un espacio de estudio y análisis permanente. Desde sus condiciones socio-culturales hasta las de comercio internacional, desde los sectores sociales hasta los acto-res transnacionales, han sido revisa-dos y observados considerando en-foques y temáticas diferenciadas, por citar algunos ejemplos.

En primera instancia, se pre-sentarán una serie de hallazgos y reflexiones en torno a los resultados generales obtenidos, en tres princi-pales vertientes:

Los programas y proyectos de cooperación internacional en la Región.

Las particularidades de los gobiernos locales de la Región.
Los actores e interesados en materia de Gestión Pública Local.

En segundo lugar, se llevará a cabo la presentación de una serie de desafíos que en la materia, han sido identificados en la Región, los que a su vez se convierten en base para el diseño de la estrategia de incidencia.

Reflexiones y hallazgos

generales

Sobre los programas y proyectos

de cooperación internacional

en la región

Centroamérica ha sido objeto de gran cantidad de activida-des producto de la coopera-ción internacional; sin embar-go, al hacer una búsqueda y mapeo de aquellos en materia de Gestión Pública Local, lla-ma la atención que se inventa-riaron un número reducido de éstas en los cinco últimos años. Una posible razón de esta situación sin haberse lo-grado comprobar y permitien-do un nivel responsable de especulación en torno a la condiciones financieras inter-nacionales de los últimos años, podría encontrarse en el retiro de fondos de agentes cooperantes en que los pro-yectos se fundamentaban.

Hay un limitado acceso y apertura a información de re-
sultados y evaluaciones de proyectos y programas ejecu-tados. No se encuentra en la información disponible, datos o información que permita de-terminar los niveles de impac-to definidos en los objetivos de los programas y proyectos.

La información que se en-cuentra disponible en medios electrónicos de organizacio-nes e instituciones contrapar-tes en la ejecución de estos programas y proyectos, se ca-racteriza por ser limitada y meramente descriptiva. Gene-ralmente se encuentra desac-tualizada y sus procesos in-teractivos por medio de los enlaces establecidos, no se encuentran habilitados.

Los proyectos o programas identificados en torno al forta-lecimiento de la Gestión Públi-ca Local, se dirigen a temas como el análisis y la capaci-dad de organización de la ba-se política y social de los mu-nicipios, la especialización y actualización técnica del re-curso humano para mejorar la capacidad instalada, la base productiva y la situación fiscal del municipio, mejoramiento de la capacidad gerencial de funcionarios clave del munici-pio en torno a su desempeño en la administración y el ma-nejo financiero de los recur-sos; el fortalecimiento de la organización comunitaria.
Una importante mayoría, de las agencias de cooperación internacional han establecido grupos diferenciados de acto-res y de países, en los que se privilegia la cooperación y se genera una exclusión por con-dición existente. Esta situa-ción, genera una fuerte con-centración de programas y proyectos que arrancan de “cero” y por consiguiente, no se fundamentan en la transfe-rencia de conocimiento o la in-formación clave ya existente en otras realidades, disminu-yendo la capacidad regional para aumentar la línea de ba-se regional.

Los programas y proyectos consultados, por sus propias características, tienen un pe-ríodo de finalización claramen-te definidos. No fue posible observar en los casos a los que se tuvo acceso, planes para generar sustentabilidad, una vez finalizado.

Sobre los gobiernos locales

de la región

Existe un amplio conocimiento y claridad sobre los espacios geográficos y cantidad de “municipios” existentes en la región. Según datos de la Fundación DEMUCA (2010) en total existen 1.584 munici-pios en la región, distribuidos de la siguiente manera (consi-derando sus respectivos nom-bres) y en orden de mayor
cantidad a menor: a) 331 mu-nicipios de Guatemala, b) 298 municipios de Honduras, c) 262 municipios de El Salva-dor, d) 153 municipios de Ni-caragua, e) 382 municipios, juntas de distrito municipal y ayuntamientos de República Dominicana, f) 81 cantones de Costa Rica, y g) 77 distritos de Panamá. Lo que es una mues-tra de que la división político administrativa en la que el go-bierno municipal ejerce sus funciones es muy diversa y di-ferenciada en toda la región.

Los tamaños geográficos de los municipios varían sustan-cialmente de país a país. En el caso de El Salvador, podría determinarse como el más re-levante por su nivel de densi-dad, pues es un país de tan solo 20.742 kms2 con una can-tidad importante de municipios (262 en total), lo que hace que exista una atomización de cantones en un área de ex-tensión muy pequeña. En el otro extremo están Guatemala (331), Honduras (298) y Nica-ragua (153), distribuidos en te-rritorios más extensos de 108,889 kms2, 111,890 kms2 y 129,494 kms 2, respectivamen-te. Casos intermedios podrían considerarse los de Costa Ri-ca con 81 cantones en 50,200 kms2, Panamá 77 distritos en 76.626,7 kms² y 382 munici-pios, juntas de distrito munici-pal y ayuntamientos de Repú-blica Dominicana con 155
municipios y 1 DN en 48,730 kms2.

Las formas y designaciones, así como la composición de los órganos municipales es muy variada. En prácticamen-te todos los países, excepto en Honduras, al órgano muni-cipal se le conoce como Con-cejo Municipal. En este país se denomina Corporación Mu-nicipal, nombre con el que se conoce también al órgano municipal, en el resto de los países. Los máximos repre-sentantes ante el órgano mu-nicipal reciben los nombres de regidores o concejales, excep-to en Panamá, que se deno-minan corregidores. En gene-ral, la nomenclatura de “síndico” se utiliza para desig-nar a un miembro del órgano municipal, que deviene de los distritos, mientras que en Re-pública Dominicana se refiere al funcionario ejecutivo a car-go de la gestión administrati-va, que en los demás países corresponde a la figura del alcalde.

El Alcalde preside al órgano municipal y a la vez ejerce las funciones ejecutivas y admi-nistrativas de dicho ente en todos los países de la región excepto Costa Rica y Repúbli-ca Dominicana. En estos dos países es una muestra de la forma equilibrada en el ejerci-cio del poder. En el resto de la región, el sistema electoral
permite la fórmula de “el ga-nador se lo lleva todo”, en el caso de la mayoría absoluta o ganadores mayoritarios. En el caso de las mayorías relativas o de representación propor-cional, lo que permite al ejecu-tivo, en la figura del alcalde, un mayor margen y capacidad estructural de gobierno, de gestión de las políticas públi-cas y uso de los recursos, en forma superior respecto de los primeros casos.

La variabilidad entre los indi-cadores utilizados en los paí-ses de la región para determi-nar las estratificaciones o condiciones similares entre gobiernos locales y sus res-pectivos territorios es muy al-ta. La mayoría de las variables se sustentan en elementos como: base económica o pre-supuestaria, extensión territo-rial o densidad poblacional y capacidad institucional o ta-maño de la corporación. Este aspecto impide o limita la ca-pacidad para la realización de análisis comparativos o la mejor identificación de simili-tudes-diferencias en las con-diciones estructurales o fun-cionales de los territorios locales.

Sobre los actores en materia

de Gestión Pública Local

A nivel de la Región Centroa-mericana y República Domini-
cana, las acciones identifica-das en torno al fortalecimiento de la Gestión Pública en terri-torios locales, permitió identifi-car cuatro ámbitos de inter-vención de los actores:

o El Internacional, donde to-man parte organizaciones internacionales interguber-namentales, organizacio-nes internacionales guber-namentales para el desarrollo y organismos no gubernamentales.

o El Regional, conformado por Organismos regiona-les propiamente de la integración.

o El Nacional, donde se vin-culan, tanto las entidades estatales nacionales de apoyo a la gestión munici-pal, como organismos no gubernamentales de la so-ciedad civil.

o El Local, en el que conflu-yen como habrá de saber-se los Gobiernos Locales, Asociaciones Municipales, Mancomunidades, Federa-ciones de Municipios y Asociaciones Intermunici-pales. (Araya y Olivas, 2013)

En el marco de la temática de la Gestión Pública Local, es posible determinar que en los ámbitos internacionales, re-gionales y nacionales, no se presenta una fuerte variación
en torno a los actores identifi-cados o participantes. Lo ante-rior evidencia una fuerte rela-ción de la Región con organismos internacionales (gubernamentales como no gubernamentales) que han es-tado presentes en la última década y que han permaneci-do de alguna manera partici-pantes hasta nuestros días. Por otra parte, también es una clara evidencia de que los re-cursos frescos han sido limita-dos o bien dotados con alguna especificidad.

A nivel nacional y específica-mente en el ámbito de organi-zaciones no gubernamentales o bien de sociedad civil, se encontró que no existe en la región una cantidad importan-te vinculadas al tema de la Gestión Pública Local, donde muy pocas desarrollan pro-gramas o proyectos que abar-quen más de dos componen-tes de la Gestión Pública. Prácticamente, ninguno de los interesados gestiona proyec-tos o programas en forma in-tegral que incluya todos los componentes y se puede afir-mar que la mayoría de esos esfuerzos son específicos y aislados.

A nivel local, los actores no gubernamentales son amplia-mente inferiores en número y capacidad de intervención. La mayoría probablemente por razones de su jurisdicción o
espacio de acción son desco-nocidas y se encuentran poco posicionadas inclusive a lo in-terno de sus propios países. Se ha evidenciado que en una gran mayoría, la relación con los gobiernos locales se concentra en pequeños pro-yectos de corto aliento y temas específicos y, en prác-ticamente muy pocos casos, existe relación con las entida-des nacionales de apoyo a los gobiernos locales para brindar soporte, apoyo y sustentabi-lidad.

En el ámbito donde se han encontrado más avances o movimientos ha sido precisa-mente el local, principalmente en torno a la aparición, desa-rrollo y proliferación de las asociaciones, federaciones y mancomunidades de gobier-nos locales. Esto ha llamado poderosamente la atención en tanto parece existir un cambio en las estrategias de acción e intervención de los problemas y situaciones a nivel local.

En una revisión inicial que necesita ser profundizada, se identificó que en la última dé-cada ha aumentado la canti-dad de mancomunidades, tan-to de carácter nacional como regional (extrafronterizas), acompañadas de un creciente apoyo y colaboración para desarrollar de manera conjun-ta proyectos y programas en la región.
El auge de las mancomunida-des o federaciones municipa-les, podría estar vinculado a su capacidad jurídica para la acción, pues de alguna mane-ra al tener la posibilidad de evitar la intermediación con actores nacionales e interna-cionales, racionalizan el uso de los recursos con mayor efi-ciencia y eficacia, establecen relaciones directas con las au-toridades políticas, tienen en su poder los procesos de toma de decisión y cuentan con el manejo de sus propios recur-sos económicos.

Sobre las asociaciones,

mancomunidades y federaciones

de municipios en la región

Las asociaciones municipales

Una Asociación municipal es una entidad de derecho privado e interés público, apolíticas y con per-sonería jurídica, que cumple la fun-ción de representar corporativamen-te a las municipalidades que la componen. A nivel de Centroamérica y República Dominicana, se identifi-caron y reconocieron (Araya y Oli-vas, 2013) como principales, las siguientes:

Corporación de Municipalida-des de la República de El Sal-vador, COMURES, fundada el 29 de agosto 1941. Su carác-ter jurídico es una entidad de derecho privado, de utilidad pública, no gubernamental,
con fines no lucrativos, apolíti-ca y personalidad jurídica re-conocida. Como referente de su accionar, incluye dentro de sus fines: el contribuir en la defensa y fortalecimiento de la autonomía y competencia mu-nicipal, la construcción de una sociedad democrática y parti-cipativa; el promover y conso-lidar el proceso de reformas tendientes a la descentraliza-ción financiera, económica, política, funcional y adminis-trativa del Estado; así como el promover la actualización permanente del marco jurídico municipal.

Asociación Nacional de Muni-cipalidades de Guatemala, ANAM, creada por Acuerdo Gubernativo del 21 de no-viembre de 1960. Su carácter jurídico la define como una en-tidad privada, no política, apartidaría, no religiosa y emi-nentemente democrática. El objetivo principal para la que se ha establecido es el desa-rrollo y fortalecimiento integral de las municipalidades, de-fender la autonomía local, los intereses de los municipios, impulsar el desarrollo de sus territorios y promover la des-centralización del Estado.

Asociación de Municipalidades de Honduras, AMHON, creada el 17 de abril de 1962. Esta, se concentra en el desarrollo de tres áreas de acción: políti-ca, técnica y gremial. Ha sido
creada, entre otros fines con la intención de fortalecer los siguientes ejes: reducción de la pobreza, descentralización y fortalecimiento municipal, asociativismo municipal, parti-cipación ciudadana, control social de la gestión, seguridad ciudadana, profundización de la democracia, transparencia, desarrollo económico local, medio ambiente, participación de la mujer y atención a la in-fancia.

Unión Nacional de Gobiernos Locales de Costa Rica, UNGL, creada como una entidad de derecho público, representati-va de carácter nacional, con personería jurídica otorgada por la Ley No. 5119 del 20 de noviembre de 1972. Como parte de sus objetivos consti-tutivos se destaca el impulsar leyes que promuevan el forta-lecimiento de las municipali-dades costarricenses y su au-tonomía, fortalecer las relaciones y canales de co-municación con el Régimen Municipal, tanto a nivel nacio-nal como internacional, facili-tar el acceso de las municipa-lidades a una oferta mejorada de asistencia técnica, capaci-tación y financiamiento, im-plementar un sistema nacional de capacitación, así como im-plementar un sistema armoni-zado y descentralizado catas-tral y registral, base para la sostenibilidad financiera de las municipalidades.
Asociación de Municipalidades de Nicaragua, AMUNIC, la que fue creada en diciembre de 1993 y cuenta con perso-nería jurídica desde 1995. En sus planes de trabajo se pue-de identificar los ámbitos de interacción que promuevan el desarrollo legislativo e institu-cional de la descentralización, el fortalecimiento de las capa-cidades institucionales para los gobiernos locales, que in-cluyan el desarrollo local y la participación ciudadana.

Asociación de Municipios de Panamá, AMUPA, aun cuando fue creada en 1995, no fue sino hasta 1996 en que se re-conocieron sus estatutos y personería jurídica. Las accio-nes de esta asociación, se di-rigen al ámbito de la descen-tralización y fortalecimiento municipal, la gestión financie-ra, el desarrollo organizacio-nal, la cooperación y asuntos internacionales, así como el mejoramiento de los progra-mas de formación y capaci-tación para los gobiernos locales.

Federación Dominicana de Municipios, FEDOMU, la que obtuvo su personalidad jurídi-ca mediante Decreto del Po-der Ejecutivo No. 398-2001, del 20 de marzo del 2001. En-tre sus objetivos se pueden destacar: el contribuir a la de-fensa, promoción y fortaleci-miento de la autonomía e in-dependencia de los municipios
y distritos municipales; el im-pulsar y consolidar el proceso de reformas orientadas a al-canzar la descentralización fi-nanciera, económica, política, funcional y administrativa del Estado; el promover el fortale-cimiento técnico y administra-tivo de la gestión municipal; el impulsar el desarrollo y estabi-lidad de los recursos humanos en los ayuntamientos; apoyar la implementación de la carre-ra administrativa municipal; promover la democracia par-ticipativa, la transparencia, el desarrollo sostenible y la go-bernabilidad en los municipios, entre muchas otras.

Adicionalmente, en algunos países de Centroamérica y República Dominicana, exis-ten otras asociaciones con-formadas por autoridades municipales exclusivamente (alcaldes y regidores), que se enumeran a continuación:

o Guatemala: la Unión Na-cional de Alcaldes Mayas, UNAM, y la Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas, AGAAI.

o Costa Rica: la Asociación Nacional de Alcaldes, Al-caldesas, Intendentes e In-tendentas de Costa Rica, ANAI-CR.

o Panamá: la Asociación de Alcaldes de Panamá, ADALPA, y la Coordinado-
ra Nacional de Corregi-mientos de Panamá, CONARE.

o República Dominicana: la Asociación Dominicana de Distritos Municipales, ADODIM, y la Asociación Dominicana de Regidores, ASODORE.

En otros casos adicionales a los descritos, en Guatemala, en orden de importancia se puede determinar que des-pués de las asociaciones na-cionales, se encuentran las asociaciones departamentales de municipalidades y las dos asociaciones regionales, (la de sur-occidente y la de sur-oriente). Asimismo, en el caso de Panamá, únicamente se registraron dos asociaciones que cumplen con los requeri-mientos establecidos según los Artículos 140 y 142 de la Ley 106, que permite la posibi-lidad de generar asociaciones intermunicipales, las que son la Asociación de Municipios de Veraguas, AMUVE, y la Aso-ciación Intermunicipal de Los Santos, AILS.

Las mancomunidades o

federaciones de municipios

Las mancomunidades o fede-raciones han nacido para abarcar fines diversos, siendo el centro de estos acercamientos el desarrollo de los municipios que los integran. Se distinguen por ser instancias de se-gundo nivel, al aglutinar municipali-dades en forma directa. Poseen sus propios estatutos, basados en el asociacionismo de derecho privado con interés público. Como aspecto relevante, las mancomunidades sur-gen desde mediados de los noventa y particularmente durante la última década, en un contexto particular, con una mirada principalmente de carácter territorial.( Mendoza, 2007)

En casi todos los países de la región existen federaciones y man-comunidades municipales. Éstas responden en su mayoría a un ori-gen territorial de las regiones en las que se subdividen los países. La creciente importancia de las man-comunidades en los últimos años es que no tienen necesariamente afilia-ciones con las asociaciones naciona-les municipales, por tanto, trabajan en forma independiente y autónoma, según los intereses de sus propias regiones. A diferencia de éstas, las federaciones han tomado importan-cia en las esferas regionales (inter-nacionalización de políticas y accio-nes), aunque es posible observar un desarrollo desigual por las caracte-rísticas particulares de los territorios participantes. Como principales ven-tajas de este modelo se puede men-cionar que tienden a ser más eficien-tes y eficaces en la gestión de recursos, y que por las característi-cas de su constitución y tamaño, sus miembros participan en la toma de decisiones en forma más directa.

Algunos hallazgos y reflexio-nes generales en torno a las man-

comunidades y federaciones en Centroamérica y República Domini-ca, se destacan a continuación: 3

2. El Código Municipal de El Salvador actual solo hace referencia al término de asocia-ciones y no a microrregión o mancomuni-dad. Para efectos de este documento se usará de forma indistinta las denomina-ciones microrregión, mancomunidad y asociación de municipios, dado que di-chos términos son usados popularmente en el contexto municipal del país y no hay ninguna diferenciación sobre sus concep-tos en el Código Municipal.

En Guatemala, es posible identificar 22 mancomunida-des. Algunas de las más im-portantes son relacionadas con áreas indígenas, como por ejemplo: la Mancomunidad de Municipios Kakchiquel Chi-choy Atitlán (MANKATITLÁN); la Mancomunidad de Muni-cipios Tz’olojyá (MANCT-ZOLOJYA); la Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Río Naranjo (MAN-CUERNA); la Mancomunidad Manc La Laguna (MANCLA-LAGUNA) y la Mancomunidad COPANCHORTI.

En El Salvador, aunque la información disponible sobre mancomunidades es limitada, existen algunos esfuerzos de sistematización de expe-riencias realizados por dis-tintas organizaciones (como la Asociación Centro de Capa-citación y Promoción de la Democracia, CECADE, Fun-dación Nacional para el Desa-rrollo, FUNDE, y COMURES),
que cuenta con un inventario sobre mancomunidades, apo-yada por la Asociación Inter-nacional de Administración de Ciudades y Condados, ICMA. Como elemento singular, el término mancomunidad,2 ha ido adquiriendo mayor reco-nocimiento como una alterna-tiva para la resolución de pro-blemas de los municipios, así como el reconocimiento de experiencias sobre asociati-vismo y cooperación intermu-nicipal en otras latitudes. El concepto se utiliza indistinta-mente junto a otras expresio-nes como microrregión (la más utilizada) o asociación de municipios. Como aspecto de interés, (Zamora, 2004), en El Salvador ha sido po-sible registrar diversas formas de denominación para las agrupaciones intermunicipa-les, principalmente de acuerdo a la zona en que se divide el país. Estas denominaciones y sus cantidades (ICMA, 2006), son: 22 microrregiones, 11 asociaciones de municipios y municipalidades, 1 asociación conjunta de desarrollo integral de Ahuachapán, 2 comisiones Binacionales de zonas fronte-rizas entre El Salvador y Hon-duras, 1 Consejo de Alcaldes de Área Metropolitana y 7 mancomunidades.

En el caso de Honduras se registra la mayor cantidad de mancomunidades de la región, un total de 46. Principalmen-
te, éstas se ubican en varios pueblos indígenas, que res-ponden al interés sociolin-güístico y territorial de las comunidades locales, y en las fronteras con Guatemala, El Salvador y Nicaragua (FLACMA, 2011).

Al observar Nicaragua, según Mendoza (2007) “a partir de 1990 emergieron varias aso-ciaciones municipales motiva-das políticamente y desde 1997 asociaciones con lógica territorial, siendo del total el 59% emergentes a partir del 2000 (y solo 6% antes de 1990)”. Según Wallace (2003), el país cuenta con veintiocho formas de cooperación inter-municipal (1 mancomunidad, 1 consorcio, 2 alianzas binacio-nales, 1 consejo regional de autoridades locales y 3 aso-ciaciones), donde 141 de 152 municipios, son parte de alguna forma de cooperación intermunicipal. Tales asocia-ciones se dividen en agrupa-ciones departamentales (13), micro-regionales (5) y secto-riales (4).

En Costa Rica, actualmente hay identificadas trece federa-ciones de municipalidades in-tegradas por los municipios y concejos municipales de distri-to de mayor cercanía territorial y afinidad regional. Como dato particular, es posible identifi-car dentro de estas federacio-nes, otras federaciones consti-
tuidas para realizar una activi-dad económica común desa-rrollada por sus municipalida-des miembro, donde la cercanía territorial no necesa-riamente es el factor común. En términos generales, los ámbitos de acción de las fede-raciones actualmente son or-denamiento territorial, desarro-llo urbano, ambiente, salud, y gestión local.

En República Dominicana, se identificaron dos mancomuni-dades de acuerdo al inciso b) del Artículo 7 de la Ley de las Entidades Municipales: la de Municipios de la Región Este, MANRE, y, de la Franja Orien-tal del Cibao Sur.

Como dato particular que me-rece ser destacado, en Cen-troamérica también se han creado mancomunidades y asociaciones de municipios con un carácter trinacional. En primer lugar, está el caso de la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, CTPT, estableci-da en el marco del Tratado firmado en 1997 entre las Re-públicas de El Salvador, Hon-duras y Guatemala, que inclu-ye 45 municipios de la "Región Trifinio" (8 de El Salvador, 15 de Guatemala y 22 de Honduras). En segundo lugar, la Mancomunidad Trinacional del Golfo de Fonseca, MUGOLFO, conformada por representantes de aproxima-damente 20 municipios de El
Salvador, Honduras y Nicara-gua. Finalmente, la Manco-munidad Trinacional Fronteri-za Río Lempa, que tiene como objetivo continuar impulsando el proceso de legalización y fortalecimiento de MUGOLFO.

En algunos casos como en Costa Rica, El Salvador y Honduras, la composición de las asambleas generales y los consejos directivos de las fe-deraciones son muy variados. Se puede observar la consti-tución de una asamblea con representación de alcaldes, concejales, delegados e inclu-sive, hasta ciudadanos de la comunidad. No obstante, la in-tegración del consejo directivo se reserva para los alcaldes de los gobiernos locales afiliados.

Principales desafíos para la

Gestión Pública Local

en Centroamérica

y República Dominicana

Los hallazgos presentados en este apartado, muestran la poca variabilidad de algunas de las condi-ciones como los enfoques de coope-ración y los actores involucrados en temas específicos relacionados con la Gestión Pública en el ámbito de lo local. No obstante, de igual manera muestran que, a pesar de que los esfuerzos institucionales por ejemplo de las entidades nacionales de apo-yo a la gestión municipal son cons-tantes, éstos generalmente no se están traduciendo en impactos ma-yores. Sin embargo, a pesar de que las condiciones territoriales, geográ-ficas y normativas de los actores locales prácticamente no ha variado sustantivamente en los últimos años, es posible identificar un particular interés de los gobiernos locales en su calidad de interesados y afecta-dos directos, por buscar fórmulas diferenciadas de acción, asociación e intervención.

Las siguientes son una serie de desafíos que se circunscriben a la realidad observada durante este proceso investigativo, que ha dado paso al establecimiento de líneas de acción y estrategias de intervención, que serán compartidas en la última parte de este documento.

En atención a los resultados observados en torno a la im-plementación de programas y proyectos de manera conjunta con actores extrarregionales, es preciso determinar que la región en muy pocos casos ha logrado desarrollar la capaci-dad instalada necesaria para asegurar la sustentabilidad de éstos. Una vez finalizado el proceso de intervención por parte de los organismos parti-cipantes, la continuidad de los procesos se ve ampliamente reducida o inclusive finalizada.

La información que se genera y produce como resultado de la implementación de progra-mas y proyectos a nivel de
la región, se encuentra dis-ponible de manera muy limita-da. Se caracteriza por estar desactualizada y no reutiliza-ble. Los programas y proyec-tos en muy pocas ocasiones brindan información que pue-da ser compartida, abierta, accesible y reutilizable, con lo que se afecta la definición de líneas base regionales.

El bajo nivel de disposición, acceso y transferencia de in-formación a nivel de la región en torno a proyectos y pro-gramas en distintos países, limita las posibilidades de re-conocer espacios para la cooperación sur-sur.

Es necesario realizar un es-fuerzo regional para normali-zar las variables que permitan establecer una definición lo más homogénea posible, so-bre la estratificación de los gobiernos locales en la Región Centroamericana y República Dominicana. La inexistencia de un método comparativo que permite obtener este tipo de información a nivel regio-nal, impide la realización pro-funda de análisis comparati-vos que brinden resultados integrales. Por tanto, las ac-ciones o actividades continua-rán siendo dispersas, con limi-tados enfoques regionales y con un amplio enfoque a la nacionalización de procesos.

Es necesario revitalizar las organizaciones o instituciones
regionales que puedan brindar seguimiento en forma integral a los esfuerzos, sean éstos proyectos o programas, líneas de acción o actividades, que concentre información clave que permita identificar la exis-tencia y ubicación de los es-fuerzos, para la optimización de los recursos.

Fomentar en los diversos ac-tores vinculados al tema de la Gestión Pública Local en la Región, el interés por desarro-llar esfuerzos conjuntos dirigi-dos y consistentes hacia la conformación de redes que aglutinen información, méto-dos y buenas prácticas para el fortalecimiento de la Gestión Pública local, con un enfoque basado en la cooperación sur-sur y la transferencia de conocimientos.

Fomentar el interés y el es-fuerzo a nivel nacional y re-gional, por llevar a cabo el desarrollo e implementación de diversas formas de agru-pamientos municipales (aso-ciaciones, federaciones y mancomunidades) y que éstos se encuentren fundamentados en parámetros y criterios compartidos, que conlleve a una normalización conceptual, facilite el entendimiento y la aplicación de una estrategia de Gestión Pública Local.

Analizar con mayor profundi-dad, si las organizaciones no
gubernamentales de nivel lo-cal pueden ser aliados estra-tégicos en el uso, implemen-tación y sustentabilidad de los programas y proyectos, así como la conveniencia de ser vistos como puntos focales, para facilitar la puesta en práctica de potenciales accio-nes o el manejo de redes de actores locales, entre otros elementos.

Se debe realizar un esfuerzo continuado y permanente, pa-ra analizar los impactos reales que están generando las di-versas formas de agrupamien-tos municipales (asociaciones, federaciones y mancomunida-des), y determinar si éstos re-sultan convenientes modelos que permiten de una manera más eficaz y eficiente conver-tirse en las entidades que me-joran efectivamente la gestión de los servicios, facilitan la promoción del desarrollo del territorio y permiten el creci-miento y desarrollo humano de los entes locales que la conforman.

La modernización y el

fortalecimiento de la Gestión

Pública Local en Centroamérica

y República Dominicana:

tres ejes de intervención

Todos los países de la región durante los últimos veinte años, han sido objeto en diferentes niveles y profundización de procesos de des-centralización, que de una u otra manera, permitieron la transferencia de funciones y responsabilidades con el objetivo de fortalecer las ca-pacidades institucionales de los go-biernos locales para responder a las demandas actuales.

En un balance general inicial, a nivel de la Región Centroamerica-na, se puede concluir que estos cambios no fueron acompañados debidamente con los recursos reque-ridos, a la vez que las instancias a las cuales fueron referidas, en no todos los casos se dotó de las capa-cidades estructurales requeridas de parte del Gobierno Central hacia los gobiernos locales, para hacer una transferencia exitosa de estas capa-cidades. Esto quiere decir que, las reformas políticas que fueron imple-mentadas para fortalecer la gestión municipal y asegurar la participación social, no se tradujo en mejoras, beneficio, confianza y satisfacción de los munícipes (habitantes de un terri-torio local). (Cabreja, 2013)

Aunando a lo anterior, si se in-tegra el panorama de la crisis eco-nómica y financiera internacional, es indudable que se observa un impor-tante desestímulo en esta materia por parte de las agencias de coope-ración en la región, especialmente las de origen europeo. De forma tal que las características de la coope-ración internacional que dieron fun-damento a grandes programas y proyectos regionales para contribuir al fortalecimiento de las municipali-dades, en especial a la descentrali-zación y apoyo a las transferencias

funcionales durante las décadas de los años ochenta y noventa, en la actualidad han sido paulatinamente disminuidas.

Pasado el período de bonanza para el apoyo técnico y financiero en el desarrollo de programas y proyec-tos en la región y, a pesar de los esfuerzos de las entidades y organi-zaciones municipales, tanto naciona-les como regionales, en la actualidad es preciso reconocer la persistencia de dos grandes dificultades, entre muchas otras claro está, las que son:

El efectivo desarrollo de mé-todos y modelos que permitan la sostenibilidad y sustentabi-lidad de programas y proyec-tos, más allá de la existencia de los cooperantes que le ori-ginan.

El traducir la cooperación téc-nica y financiera obtenida en capacidades institucionales claves para impactar positi-vamente en la Gestión Públi-ca.

Como parte de este proceso reflexivo, más allá del inconveniente o dificultades descritas, los actores vinculados al fortalecimiento y mo-dernización de la Gestión Pública local en la región deben confrontar los retos que esto implica. Desde la perspectiva de la investigación desarrollada y la propuesta de inter-vención resultante, se ha considera-do como fundamental, dirigir los esfuerzos y recursos hacia tres ám-bitos en particular:

Convertir las reformas institu-cionales municipales, en polí-ticas públicas que tengan im-pacto a nivel local.

Asumir la gobernabilidad mu-nicipal con capacidades es-tructurales institucionales for-talecidas.

Gestionar el buen gobierno en forma transparente, participa-tiva y con acceso ciudadano a la información pública local.

El ICAP por tanto, ha conside-rado fundamental centrar las accio-nes e impactos en la región, gene-rando una relación que comprenda los siete componentes con los tres ámbitos descritos, mediante una estrategia de intervención la que parte de un supuesto teórico: “Los gobiernos locales deben contar con capacidades institucionales que faci-liten la gobernabilidad, que permitan una mejora sustantiva en la confec-ción de las políticas públicas y la utilización adecuada de los recursos, para contribuir a una buena Gestión Pública, a la gobernanza y a la satis-facción del ciudadano”.

En primera instancia, la mejo-ra y el fortalecimiento de la Gestión Pública local en la región, debe vin-cular con mayor fortaleza la relación entre las políticas públicas y los re-cursos existentes. Este primer nivel de intervención, comprende la nece-sidad de fortalecer en los tomadores de decisiones y los actores involu-crados, el diseño y la construcción de políticas públicas y los elementos

que mejoren la gestión de los recur-sos humanos (capital social), natura-les, financieros, materiales, y tecno-lógicos, para que logren su efectividad, así como una contribu-ción a mejorar la rendición de cuen-tas de las autoridades y operadores de las políticas públicas, mediante la implementación de mecanismos y herramientas para evaluar la Gestión Pública a partir de la efectividad de las políticas públicas.

Los propósitos del primer eje de intervención, se resumen en lo-grar influir sobre las actividades en función de un resultado social y polí-tico; mejorar la rendición de cuentas de las autoridades y operadores de las políticas públicas locales y de los recursos de que disponen, donde el conocimiento generado por los acto-res vinculados (implícito o explícito) pretende ser aplicado a problemas concretos de la acción política o administrativa, que incluyen múlti-ples dimensiones y resultan muy complejos dado que involucran acto-res, intereses, principios, valores, percepciones, factores instituciona-les, demandas y necesidades, entre otros elementos.

Por otra parte, debe existir una clarificación de la relación exis-tente entre la gobernabilidad y las capacidades de las entidades públi-cas. En la década de los años ochenta, las intervenciones para mejorar las habilidades para el cumplimiento de las funciones del Estado, se denominó “fortalecimiento institucional”, fundamentado en prác-ticas de reingeniería organizacional (Ospina, 2002). Posteriormente, durante los noventa, como conse-cuencia del cambio de paradigma del rol del Estado, el enfoque se concentró en la reducción de la ca-pacidad del Estado para responder a los problemas de la sociedad. Por tanto se logró concluir que ni los mercados ni las democracias podrían funcionar correctamente, sin la existencia de gobiernos capaces de formular y ejecutar políticas públi-cas idóneas, administrar equitativa-mente los recursos y responder efectivamente a las demandas ciu-dadanas procurando el bienestar social. La nueva aspiración en el cambio de siglo ha sido el “buen gobierno” (Grindle, 1997 y Tendler, 2000; en Ospina, 2002).

Al discutir sobre la construc-ción de capacidad sostenible en el sector público, Grindle (1997) sugie-re que el “buen gobierno” presenta una intrínseca relación del problema de capacidades en el sector público, a partir de tres dimensiones:

El desarrollo del recurso hu-mano (sistemas y procesos de personal).

El fortalecimiento organizacio-nal (sistemas de gestión).

La reforma institucional (insti-tuciones y sistemas a nivel macro).

De modo que este segundo eje de intervención, se concentrará en la formación y desarrollo del re-curso humano para la construcción de capacidades estructurales e insti-tucionales que son fundamentales

en las entidades públicas municipa-les, en sus diversos niveles (estraté-gicos, técnicos y operativos), tanto a nivel de habilidades gerenciales de los encargados como de la estructu-ra institucional de la Gestión Pública Local.

Finalmente, el tercer ámbito procura relacionar de manera directa la gobernanza como fundamento de la Buena Gestión Pública. Por la consideración actual de la temática, este eje propone un sustantivo avance hacia la necesaria implemen-tación de los modelos de Gobierno Abierto en los gobiernos locales. Procura la integración de principios fundamentales para la buena gestión como lo son la transparencia, inte-gridad y probidad, así como la parti-cipación, control ciudadano y acceso a la información pública.

La gobernanza (también en-tendida como gobernación y acuña-da por el Banco Mundial, BM, como “governance”, que quiere decir “buen gobierno”), que en un sentido equi-vale a decir que es el “proceso me-diante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamentales y coyun-turales-, y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de direc-ción y su capacidad de dirección” (Aguilar, en Villanueva, 2006), será enfocada como el ámbito práctico que facilita a las entidades locales ir más allá del enfoque “gubernamen-talista” que podría propiciar la go-bernabilidad, pues utiliza las capaci-dades de este primero, para buscar la satisfacción de necesidades de los diversos sectores que componen el entramado social sobre el cual los gobiernos locales asumen la respon-sabilidad de su jurisdicción. Como resultado, la gobernanza y la buena gestión se deberán enfocar en reco-brar la confianza ciudadana sobre las autoridades y la administración local.

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ANEXO 1

COMPONENTES IDENTIFICADOS COMO ÁMBITOS

DE INTERVENCIÓN EN LA GESTIÓN LOCAL

La función pública

Desde una perspectiva general, se traduce principalmente en los aspectos vinculados con la administración de los recursos humanos. Aun cuando se ha demostrado que éste constituye uno de los componentes más importantes para una buena gestión, según lo planteado anteriormente por Bruqué y Subirats (1996) al referirse a los componentes internos, también es preciso denotar que los esfuerzos en las organizaciones y enti-dades para su fortalecimiento y promoción, siguen siendo limita-dos. En Centroamérica particularmente, se reconoce como el componente más importante de la gestión púbica; sin embargo, de manera contradictoria resulta al mismo tiempo el más vulne-rable, ya que por su condición histórica en la región ha estado sujeto al clientelismo político, en la mayoría de los países de la región.

Las Políticas públicas

Al ser las formas por las cuales las entidades gubernamentales deciden hacer o no hacer algo (Dye, 2008), se convierten en las acciones más directas y sustantivas por las cuales mediante una acción positiva, se brinda una respuesta a las demandas y necesidades de la ciudadanía, procurando su satisfacción o bien, la disminución de su presión pública. No obstante, la iden-tificación de problemas públicos y su consecuente traducción a asuntos públicos por entidades gubernamentales centrales y locales, en no pocas ocasiones ha estado permeada por serios conflictos de valores (Kraft y Furlong, 2006), relacionados con la presencia y participación de distintos grupos de presión e inte-rés, que finalmente, son traducidas a la ciudadanía en mensajes confusos sobre los diversos niveles de prioridades y la diversi-dad de escala de valores, que se asigna mediante una decisión.

La participación ciudadana

En la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007), se observa la participación como un derecho ciudadano. En la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (2008), se manifiesta como eje central la satisfacción de las necesida-des del individuo. En la Carta Iberoamericana de la Gestión Pública (2009) se hace explícita una vez más, la intención de promover la participación ciudadana. Sin embargo, los esfuerzos realizados por las entidades gubernamentales para favorecer este proceso inclusivo, aún resultan insuficientes. En atención a ello, es preciso continuar reforzando el establecimiento de me-canismos para hacer efectiva dicha vinculación, así como favo-recer las condiciones que permitan que todos los sectores de la sociedad puedan acceder a este espacio para la defensa y exigencia de sus derechos. (CLAD, 2009) Desde esta perspecti-va, los gobiernos locales se observan como actores esenciales

Continúa…

…viene

en la construcción de intereses colectivos, la búsqueda de desarrollo con equidad y justicia social, que garantice un orden social democrático.

El gobierno electrónico

La mejora en la Gestión Pública Local, trae consigo la ineludible obligación de crear las condiciones para implementar de manera efectiva, abierta, transparente y accesible, las tecnologías de información. El objetivo del gobierno electrónico es fortalecer el buen gobierno. Con la aprobación de la Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico (2007), se establece la imperiosa necesidad de aumentar el uso de las tecnologías de información y comunicación en los órganos de la administración para mejo-rar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la Gestión Pública e incremen-tar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos.

La administración financiera

Aun cuando para la buena gestión organizacional, éste resulta un pilar fundamental para la eficiencia en el manejo de los re-cursos económicos, en el marco de la Gestión Pública este tema ha quedado limitado o reducido a las acciones o actividades circunscritas en la normativa vigente de cada país, ajustadas a los principios de economía, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos financieros. Por consiguiente, la mayoría de normas se dirigen a definir sistemas de administración financiera pública como un conjunto de normas, principios y procedimientos, con un conjunto de órganos involucrados que participan en la planifi-cación, captación, asignación, utilización, registro, control y evaluación de estos recursos, donde la satisfacción de las de-mandas del ciudadano ha caído en un segundo plano.

La administración de

bienes y la contratación administrativa

La provisión de los recursos materiales y su respectiva contrata-ción, se derivan de la administración financiera, fundamentados en procesos de tesorería, administración y contabilidad. Estos elementos en las instituciones públicas, abarca todos los aspec-tos relacionados con el control, la custodia y el mantenimiento de activos, administración de inventarios y distribución de sumi-nistros, entre otros elementos. Estas tareas, se encuentran en manos de unidades especializadas, cuyas funciones y respon-sabilidades son atribuidas por el mismo marco regulador esta-blecido para dichas adquisiciones o contrataciones, donde en la gran mayoría de los casos a nivel de las corporaciones munici-pales, éstas no cuentan con las capacidades y equipos suficien-tes para realizar de una manera eficiente su labor.

Continúa…

…viene

La calidad y mejora continua

Según la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública (2008), la calidad constituye una cultura transformadora que debe impulsar a las administraciones públicas a su mejora permanente para satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía. Se fundamenta en una serie de principios como la justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recur-sos públicos, colocando a la persona humana en el centro de la gestión. Actualmente, las instituciones públicas de diversos niveles realizan importantes esfuerzos por incluir dichos princi-pios y su filosofía en la gestión institucional. No obstante, la existencia de diversos modelos de calidad y sus particulares perspectivas, ha generado una diversidad de criterios que podrían tener como fin último los procesos de certificación o participación en premios nacionales a la calidad, y no la satis-facción del ciudadano, razón por la cual resulta indispensable promover y gestionar la implementación de orientaciones estra-tégicas para lograr estas transformaciones culturales.

La evaluación de las políticas

públicas y el marco

institucional para el desarrollo

económico local

de la Agricultura Familiar

en Costa Rica* Federico Rivera Romero**

LA HETEROGENEIDAD AL INTERIOR DE LA AGRICULTURA FAMILIAR, AF, EN CUANTO A SUS CARACTERÍSTICAS SOCIALES, ECONÓMICAS, PRODUCTIVAS Y CULTURALES, CONDICIONAN LA POSIBILIDAD QUE TIENE DE RESPONDER Y DE BENEFICIARSE LO LOCAL, POR E JEMPLO, ANTE LA APERTURA COMERCIAL. EL ESTUDIO RESPONDE A LAS SIGUIENTES PREGUNTAS: ¿CUÁLES POLÍTICAS PÚBLICAS HAN SIDO IMPLEMENTADAS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL EN COSTA RICA? CUÁL ES EL MARCO INSTITUCIONAL PARA ASISTIR EL DESARROLLO LOCAL Y EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES? Y ¿CUÁLES SON LOS INSTRUMENTOS Y PROGRAMAS MÁS EFICIENTES CON LOS QUE CUENTAN LOS GOBIERNOS PARA APOYAR EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL DE ESTE SECTOR.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; POLÍTICA AGRARIA; DESARROLLO ECONÓMICO; COSTA RICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; AGRICULTURAL POLICY; ECONOMIC DEVELOPMENT; COSTA RICA

1Introducción

* Documento presentado en el XVIII Congreso Internacional del Centro La-tinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, realizado en Mon-tevideo, Uruguay del 29 de octubre al 1º de noviembre del 2013.

La heterogeneidad al interior de la Agricultura Familiar, AF, en cuanto a sus características socia-les, económicas, productivas y cultu-rales, condicionan la posibilidad que tiene de responder y de beneficiarse

de la apertura comercial. Existe una gran probabilidad de que aquellos sectores más capitalizados, puedan adaptarse y aprovechar mejor las nuevas oportunidades, mientras que

_____________________________________

** Coordinador del Programa de Doctora-do en Gestión Pública y Ciencias Em-presariales del Instituto Centroameri-cano de Administración Pública, ICAP.

Correo electrónico:

frivera@icap.ac.cr

Recibido: 30 de julio del 2013.

Aceptado: 20 de noviembre del 2013.

otros deberán abandonar la actividad productiva, emigrar o tender hacia un salario, a menos que cuenten con un apoyo integrado que les permita alcanzar los niveles de competitivi-dad exigidos. Siendo una de las principales responsabilidades del Estado, promover un desarrollo rural equitativo, es necesario que los go-biernos tengan en claro cómo inter-venir y qué instrumentos diseñar para formular, implementar y evaluar las políticas públicas en el sector agrícola y las estrategias que sean capaces de responder a los proble-mas estructurales y coyunturales de los diferentes segmentos que con-forman la agricultura en Costa Rica.

El propósito de este estudio en su universo es responder a las siguientes preguntas: ¿Cuáles políti-cas públicas han sido implementa-das para el desarrollo económico local en Costa Rica? ¿Cuál es el marco institucional para asistir el desarrollo local y el papel de los gobiernos locales? ¿Cuáles son los potenciales impactos que se esperan sobre el desarrollo económico local del sector agrícola? y ¿Cuáles son los instrumentos y programas más eficientes con los que cuentan los gobiernos para apoyar el desarrollo económico local de este sector?

Enfoque del estudio

El estudio implementa el enfo-que del neoinstitucionalismo, pues se analiza con carácter constringen-te de las instituciones para los acto-res, y de su comportamiento racio-nal. La elección racional del análisis cualitativo se centraliza en las elec-ciones realizadas en el ámbito social y político por individuos racionales, quienes actúan según su propio interés. De acuerdo a Peters (2003) los actores políticos no son indivi-duos fragmentados que reflejan su socialización y constitución psicoló-gica, y actúan para maximizar el beneficio persona, sino individuos que reflejan fuertemente los valores de las instituciones a las que están vinculados. En esta perspectiva los individuos no están fragmentados, sino incorporados a una compleja serie de relaciones con otros indivi-duos y con colectividades diversas. La institución significa un conjunto de reglas y valores, normativos y no cognitivos con respecto a la manera mediante la cual influyen sobre los miembros institucionales, como tam-bién, el conjunto de las rutinas desarrolladas para poner en ejecu-ción e imponer esos valores.

En estudios realizados sobre neoinstitucionalismo esta compleji-dad de interacciones para la mayoría de los individuos que se desenvuel-ven en entornos con múltiples insti-tuciones significa que, a veces, para actuar, deben elegir entre lealtades institucionales contrapuestas. No obstante, se supone que siempre por la gama completa de sus vínculos organizacionales y, por ende, no pueden ser los individuos autóno-mos, utilitarios y totalmente raciona-les que las teorías de la elección racional suponen. Para Peters

(2003, p. 47) en el institucionalismo normativo los individuos deben es-coger entre diversas influencias e interpretar el significado de sus compromisos institucionales. En estudios realizados sobre el neoinsti-tucionalismo las preferencias de los actores políticos son exógenas al proceso político, y son moldeadas por fuerzas que trascienden la situa-ción de elección inmediata. No obs-tante, para las teorías institucionales, las preferencias individuales se de-ben en gran medida, a su interacción con las instituciones, las que moldean considerablemente, a sus propios participantes y proveen sis-temas de significación, para quienes participan en la política y en un sen-tido más amplio, en la vida social.

El interés por las instituciones se refleja en el aumento de los trata-dos sobre la política y particularmen-te, en los estudios sobre la legislatu-ra, el gobierno local, la legislación pública, la economía política, la cul-tura política, la determinación política pública, la elección racional y las élites políticas. En el estudio realiza-do por Rivas (2003, p. 39) se define el nuevo institucionalismo como un enfoque funcional-descriptivo que concede un papel más autónomo a las instituciones y es producto del encuentro entre la historia con la teoría de las organizaciones. Ade-más, lleva implícito una metodología institucional-descriptiva, que en los años noventa se proyecta como enfoque apoyándose en la política comparada. Además, el neoinstitu-cionalismo, paralelo a concebir un papel más autónomo de las institu-ciones políticas, no niega al mismo tiempo la importancia y el rol llevado a cabo por los actores individuales, el Estado, incluso los procesos so-ciopolíticos de socialización, partici-pación y afines.

El papel y los roles de las ins-tituciones políticas son fundamenta-les, a la hora de explicar la estabili-dad, el cambio o incluso, la inestabilidad de un determinado sistema político y de la propia políti-ca. También, cabe señalar que dentro del neoinstitucionalismo, una cuestión que ha demandado aten-ción, se refiere al “cambio institucio-nal”, partiendo de que éste último delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo, siendo a la vez, la clave para entender el cam-bio histórico. Sin embargo, la teoría del neoinstitucionalismo señala que las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más for-malmente, son las limitaciones idea-das por el hombre que dan forma a la interacción humana. Las institu-ciones conforman no solo la base de cualquier sistema político sino, ade-más, es innegable que afectan el desempeño de la economía, reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria y constituyen una guía para la interacción humana. De acuerdo a North (1993) las instituciones, en un sentido amplio, representan las re-glas, las normas, las costumbres de operación del sistema. Son al mismo tiempo las redes que sirven para enlazar y encauzar institucionalmen-te, las relaciones del intercambio económico, social y político, entre

los subsistemas o distintos compo-nentes del sistema. También, el neoinstitucionalismo logra combinar el estudio por la democracia, la cul-tura política, el comportamiento polí-tico, los partidos políticos, su signifi-cado, el papel para el Estado y los ciudadanos, respectivamente. Para Tsebelis (1990) las instituciones son el resultado de la actividad política consciente de los individuos, son endógenas a la interacción entre actores, en la medida en que no solo estructuran el juego mismo sino que en repetidas oportunidades son obje-to del mismo. Son, en fin, productos conscientes y reflejan las preferen-cias de los actores que se han im-puesto en la interacción.

En general, el cambio se pro-duce con la finalidad de ajustar las exigencias con determinadas institu-ciones, organizaciones y ciertas reglas de juego, en función natural-mente para maximizar las ganancias y los intereses particulares. El neoinstitucionalismo económico con-cede importancia y hace énfasis en los procesos de la negociación y la transacción gestados entre los diver-sos actores e instituciones, partiendo de la premisa según la cual, los acto-res actúan y se desenvuelven de acuerdo con una racionalidad e in-formación que los conduce a maxi-mizar sus decisiones, en función de unas utilidades y unos objetivos. Las organizaciones en sí mismas funcio-nan a partir de rutinas, las que evitan tener que definir cada vez el compor-tamiento que se debe seguir frente a los problemas. No obstante, la teoría de la regulación económica estable-ce que ésta puede ser perseguida activamente, por una industria, o puede ser impuesta sobre la misma. La tesis central de esta literatura consiste en que la regulación se obtiene por la industria, siendo dise-ñada y operada básicamente, para su beneficio. Sin embargo, bajo esta concepción la noción de crear regu-laciones en favor del interés público no tiene sentido, pues el problema de la regulación sería descubrir, cuándo y por qué una industria puede usar al Estado para sus pro-pósitos.

La interacción entre las insti-tuciones y las organizaciones da forma a la evolución institucional de una economía. Si las instituciones son las reglas del juego, las organi-zaciones y sus empresarios son los jugadores. Las organizaciones se conforman por grupos de individuos unidos por un propósito común, con el fin de lograr ciertos objetivos. Si el marco institucional premia las activi-dades productivas, surgirán las or-ganizaciones -las empresas- dedica-das a las actividades productivas. El cambio económico representa un proceso ubicuo, progresivo e incre-mental y es una consecuencia de las decisiones que de manera indivi-dual, toman día a día, los actores y empresarios de las organizaciones.

De acuerdo a Rivas (2003), las modificaciones surgen al percibir los individuos que les podría ir mejor, si reestructuran los intercambios (políticos o económicos). La fuente de estos cambios de percepción puede ser exógena a la economía,

por ejemplo; un cambio en el precio o la calidad de un producto competi-tivo en otra economía, lo que cambia las percepciones de los empresarios en la economía en cuestión, sobre las oportunidades lucrativas. La ve-locidad del cambio económico es una función del ritmo del aprendiza-je; sin embargo, la dirección de dicho cambio es función de las retribucio-nes esperadas, al adquirir los dife-rentes tipos de conocimientos. Sin embargo, crear instituciones que alteren las relaciones de costo-beneficio, en favor de la cooperación en los intercambios impersonales es un proceso complejo, por implicar no solo compromete la creación de las instituciones económicas, sino tam-bién, precisa que éstas sean soste-nidas por instituciones políticas adecuadas.

En este sentido para March y Olsen (1989) una institución no es necesariamente una estructura for-mal, sino que más bien se la entien-de como un conjunto de normas, reglamentaciones, supuestos y ruti-nas. Las instituciones políticas son un conjunto de reglas y rutinas inter-conectadas que definen acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones. Las institu-ciones tienen un repertorio de pro-cedimientos y que para elegir entre ellos se valen de reglas y se definen por su durabilidad y su capacidad para influir sobre la conducta de los individuos durante generaciones. Asimismo, las instituciones poseen una legitimidad casi inherente, que compromete a sus miembros a com-portarse de determinadas maneras, con lo que hasta pueden verse en situación de actuar en contra de su propio interés.

De acuerdo a Subirats (2012) la utilización del enfoque del neoins-titucionalismo en el análisis de las políticas es para ver hasta qué punto el análisis de políticas públicas sirve para entender el juego entre actores, la caracterización de ellos, el proce-so de acción en que se desarrolla esa estructura neoinstitucional, y al contrario, una vez que se hace polí-tica pública es clásico preguntarse ¿Cuál es el problema planteado? ¿Cuáles son los factores que están propuestos? ¿Cuáles son los actores involucrados en este problema? ¿Qué intereses tienen? ¿Qué defini-ciones de problema maneja cada uno? ¿Qué recursos utilizan para tratar de influir unos en otros? ¿Có-mo ha sido erosionada la política en el tiempo por el resto de los acto-res?. El aporte del neoinstituciona-lismo en el análisis de las políticas públicas, es ver hasta qué punto las reglas institucionales modifica, redi-señan el juego de intereses, recur-sos, equilibrios entre actores.

Las instituciones responsables

de la formulación y la

implementación de la política

pública en el sector

agrícola de Costa Rica

Las consultas en los talleres regionales y a las entrevistas reali-zadas a los actores estratégicos sobre el marco institucional de la Agricultura Familiar en Costa Rica manifiestan que los principales pro-blemas son:

La poca regulación en las cadenas de la producción y la comercialización del producto agrícola y pecuario, pues hay un fuerte dominio de interme-diarios (Oligopolios con CARTELES), y competencia desleal para los productores,

La falta de educación en la formación de empresarios y empresarias rurales (Pymer),

Un distanciamiento de parte de las instituciones responsa-bles en las decisiones políti-cas en la formulación, la im-plementación y evaluación de las políticas del sector agro-pecuario,

Distanciamiento de los gobier-nos locales de las necesida-des de los productores agrí-colas, porque están limitados de recursos, tienen otros in-tereses políticos y hay poco acercamiento con las institu-
ciones responsables del Esta-do en relación al desarrollo de la agricultura familiar.

Los gobiernos locales se limi-tan a la administración de las ferias del agricultor, porque les genera algunos recursos municipales. La complejidad para los gobiernos loca-les es que el mercado es más amplio que los territorios que administran, dándole así, poca maniobra de regu-lación sobre los intermediarios en las cadenas de comercialización.

De acuerdo a Ulate (2010) en la producción y en la comercializa- ción los problemas son los escasos recursos económicos de los produc-tores, la falta de diversificación de las actividades agropecuarias, no existe una venta constante de pro-ductos por no tener excedentes y laboran en otras fincas para mejorar sus ingresos. También, la produc-ción en su mayoría es para el autoconsumo, inestabilidad en las políticas de producción y comerciali-zación del sector agropecuario, pla-gas presentes en la región, mal es-tado de caminos lo que dificulta la producción y la comercialización. No obstante, algunos productores ven-den en la feria del agricultor, en el Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos, CENADA, a intermediarios, en las pulperías (pequeños abastecedores) y a diver-sas empresas. También, afectan los bajos precios de los productos agro-pecuarios, el mercado local, compe-tencia desleal por parte de cadenas de supermercados, porque en los fines de semana algunos supermer-

cados bajan el precio de sus produc-tos agrícolas, compitiendo con las ferias del agricultor. En la mayoría de los casos falta tecnología para transformar los productos. Además, de la inexistencia de infraestructura porque faltan recursos para financiar y apoyar en la construcción de infra-estructura de caminos en fincas que requieren acceso a caminos comu-nales, y poco acceso al sistema de financiamiento nacional. La articula-ción de las acciones del Instituto Nacional de Aprendizaje, INA, con recursos a tasas de interés conve-nientes y apoyo en infraestructura permitirían un cambio y evolución de la agricultura familiar, más empleo y articulación a mercados que exigen más calidad. No obstante, la franja fronteriza presenta problemas de orden para la comercialización, por-que en los Tratados de Libre Comer-cio, TLC, no se regulan a los impor-tadores intermediarios, por ejemplo; el frijol tradicional, no se protege al productor, la dependencia de los productores de los mercados centra-lizado en San José, Heredia, Alajue-la, Cartago y la alta intermediación para los que pueden llegar al CENADA.

ESQUEMA 1

LOS VÍNCULOS DEL PROGRAMA INTEGRAL DE MERCADEO AGROPECUARIO, PIMA, CON OTRAS INSTITUCIONES

RESPONSABLES DEL SECTOR AGROPECUARIO

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégi-cos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

De acuerdo al esquema No.1, el marco normativo (leyes, decretos, directrices) que sustenta la actuación institucional sobre la Agricultura Fa-miliar, la creación del Programa In-tegral de Mercadeo Agropecuario, PIMA, es por una ley especial deri-vada de un crédito del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM, pues ahí se crea un programa específico de mercadeo para el CENADA.

Las acciones del PIMA, van después del portón de la finca, inser-tos en la parte de la problemática que implica tratar de ayudar a buscar a los pequeños productores un ac-ceso al mercado. La política sectorial está muy bien definida en el concep-to de comercialización, las cosas que hace el PIMA, cotidianamente le pueden brindar opciones a los que están produciendo. El mercado del CENADA es en gran parte mayoris-ta, pues se supone que es la única central mayorista y organizada que tiene el país con operadores mayo-ristas, y esto es en un principio la convergencia de alianza entre mu-chos productores, pero ha cambiado porque hoy día son grandes inter-mediarios los que realmente tienen mucho poder de negociación con quienes están produciendo y en los esquemas que se administran.

El PIMA empieza a trabajar hace algunos años en un programa con la Promotora de Comercio Exte-rior de Costa Rica, PROCOMER, y el Consejo Nacional de Producción, CNP, en busca de fortalecer y mejo-rar a muchos pequeños productores que están produciendo para organi-zarlos, consolidarlos y unirlos, para vender en el mercado interno y para abrirles posibilidades en el comercio internacional. Los proyectos de los mercados regionales que se imple-mentaran en Liberia y en la Zona Sur, y esto conlleva a que el PIMA esté presente dentro de la agricultu-ra familiar.

En relación a la estructura ins-titucional en mercadeo, el PIMA, no da asistencia técnica de campo, pero lo hace con mercadeo. La institución produce información a quienes están comercializando pero directamente no incide en la producción. En teoría, todo productor puede venir a dejar el producto, y en una plaza mayorista se supone que hay áreas donde está segmentado el mercado y que puede venir cualquiera, pero en la realidad hay esquemas de oligopolios. La misma génesis de la mayoría de centrales mayoristas en el mundo se enfrenta a ese tipo de estructura de mercado en aras de garantizar el abastecimiento de las ciudades, o sea, la existencia de operadores mayoristas fuertes es importante para garantizar que siempre haya disponibilidad del producto. En el PIMA existió una línea de financia- miento para los programas de cen- tros de acopio, pero después de muchos errores todos los fondos los absorbió la Banca de Desarrollo, y en este momento el PIMA no tiene ninguna estructura de financiamien-to. En seguridad alimentaria, el PIMA participa porque los operadores ma-yoristas traen cargas muy grandes, y se supone que se abastece a la ma-

yoría que participan en las distintas ferias del agricultor, a pulperos, mi-nisúper y verdulerías que están en el área metropolitana.

El PIMA no abastece a las grandes cadenas de supermercado, pues tienen su propia línea y empre-sas definidas de abastecimiento, como es el caso de Hortifruti Wall Mart Centroamérica, empresa dedi-cada al abastecimiento de frutas y vegetales para todos los supermer-cados Wall Mart. La institución tiene claro que los productos agrícolas, las frutas, las hortalizas, principalmente que van a la mesa de los hogares costarricenses pasan por el PIMA, y tiene claro y definido el tema de se-guridad alimentaria, donde la institu-ción como administrador de mercado no participa en la comercialización. La institución se preocupa más por la calidad, pues con los que comer-cian en piso, se les pide que lo ten-gan en tarima, en esto se ha tenido que redoblar esfuerzos. Es importan-te considerar que en la presencia de productos de calidad, el precio au-menta, y en esto se puede impactar en los precios, pero no incidir.

En relación a los problemas en la educación, están la cultura de consumo del joven, la falta de capa-citaciones específicas, los problemas de administración gerencial, la insu-ficiente planificación de la produc-ción en función de la demanda de mercados, la escasa información para las poblaciones marginales, la carencia de vocación de la familia, la falta de autogestión de los producto-res, la insuficiente atención a los temas ambientales, las dificultades para acceder a capacitación, la falta de servicios de apoyo, la publicidad, el machismo y la televisión, influyen en que los jóvenes pierdan interés por la agricultura.

En el marco institucional hay muchas debilidades, porque faltan profesionales del Ministerio de Agri-cultura y Ganadería, MAG, Instituto Nacional de Aprendizaje, INA, Insti-tuto de Desarrollo Agrario, IDA, Insti-tuto Mixto de Ayuda Social, IMAS, Consejo Nacional de Producción, CNP, Programa Integral de Merca-deo Agropecuario, PIMA, una redu-cida capacidad de apoyo institucio-nal, falta de terreno que no permite expandirse y privación de titulación de propiedades. Las trabas locales y políticas a nivel institucional para permisos y trámites para producción de huevos, queso, carne y otros productos cárnicos requiere atención inmediata y un proceso que permita a las familias cumplir requisitos, sin perder ingresos; el cobro de la Caja Costarricense de Seguro Social, CCSS, que limita el desarrollo de la agricultura familiar. La falta de capa-cidad física en las instalaciones del INA y la ausencia de una descentra-lización regional generan inflexibili-dad y una reducida capacidad de articulación entre las opciones de capacitación y la solución de los problemas de la producción y la co-mercialización y necesidades de la agroindustria de la Agricultura Fami-liar, AF. También, el problema es la burocracia, requiere de muchos trá-mites y los encargados de las ofici-nas no cooperaran porque más arri-

Privada, UCCAEP, (uno del sector agrícola y otro del sector industrial y servicios) y un representante de los bancos públicos. Éstos han venido generando nuevas oportunidades para el desarrollo de un emprende-durismo en agroturismo y ecoturis-mo; organizaciones que crean pro-yectos para incorporación de valor agregado; se dan capacitaciones en hidroponía y manejo de desechos; se promueve la empresa agrícola y la fincas integrales didácticas. Esas oportunidades requieren una articu-lación y una alineación a las fases de la comercialización y la agroin-dustria; mejorar el nivel de organiza-ción de las mujeres y su capacidad de gestión, dar un alto perfil de par-ticipación en las asociaciones; am-pliar la participación de la mujer, jóvenes e indígenas en las diversas actividades productivas.

De acuerdo a Vargas (2010), en el IDA, el término de Agricultura Familiar es muy nuevo, y no se ve-nía utilizando así. A nivel institucio-nal, en la ley constitutiva está nor-mada toda la orientación que tiene que dar la institución, la capacita-ción, el acompañamiento de la fami-lia, además, la ley parte del hecho, de que la familia y el acercamiento está bien, en esa dirección se orien-ta toda la normativa. También, la ley la concusión de la tierra y el darle todos los mecanismos necesarios para que se desarrolle la familia. La conclusión es que es lo mismo que hace el IDA, solo que en términos de economía familiar no lo venía admi-nistrando pero está normado en la ley constitutiva.

En el mercadeo la institución está organizada por direcciones regionales que abarcan todo el país; sin embargo, en que cada sector a la institución lo caracteriza su especia-lidad, que viene a ser la parte agraria y la mayoría de la mentalidad de los funcionarios es agrarista. En la asis-tencia técnica como tal, en el pasado que era menos asistencial, y hoy el mercadeo lo coordina con el CNP, por ejemplo; el programa integral de alimentos, pues el convenio que se establece con ellos es para que asis-tan al IDA en todo, en esa materia básicamente, el manejo de las cose-chas, de los granos y la parte de cómo darle valor agregado a ese producto para colocar los exceden-tes en el mercado. En relación con el MAG asistencia técnica, que casi no llega, pues le corresponde asistir al IDA en la parte técnica, en las prác-ticas de tecnología agrícola, y con el IMAS, los aspectos sociales y con el INA la parte de capacitación. El IDA no puede sola atender todas las necesidades de las familias necesi-tadas, pero si procura que a través de las diferentes instituciones del sector, dar una solución más integral a los problemas de los producto-res.

En la parte de financiamiento, el IDA tiene la tierra subsidiada a 25 años plazo con 8% de interés el crédito, de la misma forma se orienta con el Sistema Bancario Nacional, porque ayuda a hipotecar. A través de la junta directiva hace la solicitud y se les aprueba una hipoteca hacia el embargo, esto quiere decir que el IDA pone la hipoteca en segundo

grado y se da la posibilidad que puedan hipotecar para insertarle en algún proyecto productivo. En rela-ción a proyectos más específicos, por ejemplo; el turismo rural, la insti-tución trabaja con algunas Organiza-ciones No Gubernamentales, ONGs y la Naciones Unidas, pues se reco-mienda y se le ayuda al grupo en la elaboración de los proyectos, pero el IDA los acompaña cuando hay pro-yectos más elaborados.

En el caso de inserción con equidad (mujeres, jóvenes, pobla- ción indígena, personas con alguna discapacidad, población adulta u otros), el IDA por ley atiende desde que se dio la ley de igualdad real. En teoría se debe atender a la mujer, jefes de hogar en la práctica, pero en algunos casos no hay suficiente conciencia en los funcionarios para tratar estos temas. No obstante, se ha hecho el esfuerzo para que los reglamentos de selección de los beneficiarios y los créditos rurales, de acuerdo a los lineamientos, no sean excluyentes. En esta adminis-tración específicamente la política del presidente ejecutivo es no excluir género, jóvenes, adultos mayores, gente con alguna discapacidad y el indígena, pero la ley que se crea en 1982, no incluye al indígena. Los servicios del IDA no incorporan a los indígenas, todos los servicios como el de la organización, la gestión em-presarial, el crédito y la infraestructu-ra, el indígena está excluido en la ley constitutiva del IDA.

Para el fortalecimiento del marco institucional de soporte para la agricultura familiar el IDA, recién concluye una consultoría para hacer una clasificación de los asentamien-tos por su nivel de desarrollo. A par-tir de los años 2000, se toma con-ciencia de hacer unos diagnósticos en los asentamientos de la institu-ción, pero la ésta siempre andaba dependiendo de otras instituciones especializadas en acueductos, elec-tricidad, pues no es prioridad para ninguna de ellas y se nos decía “el IDA metió esa familia ahí, a ver co-mo la saca”, y ahí fue donde empezó toda una política del desarrollo de los asentamientos.

Desde el 2000, se hacen los planes de desarrollo pero con una visión equivocada de la cantidad de infraestructura que tenía el hogar. La institución se ha dedicado a invertir en el período de 2000-2010, en desarrollar la infraestructura, los caminos, los puentes, los comedores escolares y los Equipos Básicos de Atención Integral en Salud, EBAIS. Esa fue la prioridad en este lapso de tiempo. No obstante, ahora enten-demos que hubo un gran error en esa política porque si bien se benefi-cia la estructura no es sinónimo de desarrollo, pues de igual manera encontramos familias en situaciones muy críticas en los asentamientos donde no hay puentes, escuelas y los servicios básicos. El IDA está reutilizando y reafirmando algunos conceptos, con este asunto de la clasificación de los asentamientos y el nivel de desarrollo, porque el pun-to de partida son las familias. (Ver Anexo No. 1.

GRÁFICO No. 1

PORCENTAJE DE HOGARES POBRES POR NIVEL DE POBREZA

EN COSTA RICA

1991-2009

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC, 2009.

En el gráfico No.1, se obser-van los porcentajes de pobreza entre 1991-2009, en este sentido el IDA está trabajando en el desempleo, la escolaridad y la salud para disminuir esos niveles. Este es el punto de partida y el enfoque que la institución está dando, partiendo de la familia y de cómo el sistema y las mismas políticas de Estado, influyen en al-gunas familias de todo el sistema, pues muchas de ellas por su misma escolaridad, no se acercan a solicitar una ayuda, así las excluye el mismo sistema.

En el IDA, hay varios progra-mas dentro de la dirección de desa-rrollo que son interesantes, el prime-ro es el programa de seguridad alimentaria, y surge por un estudio que hace la Universidad de Costa Rica, UCR, que encuentra un índice de desnutrición, de aquí surge un programa que se llama PROINTER que es pro-alimentación de los niños desnutridos. El trabajo fue en con-junto con la universidad y el Ministe-rio de Salud un programa para mejo-rar la dieta y el estado de desnutrición de los niños. En este sentido, cuando el programa termi-na, se justifica continuar con el pro-yecto para que no vuelva a pasar eso en los asentamientos de las familias con más escasos recursos. No obstante, había que clasificar los beneficiarios y se formula el progra-ma de seguridad alimentaria que se ha mantenido desde la administra-ción Figueres. Este es un programa que está acompañado con la parte de organización, porque tiene los módulos familiares que van directa-mente a los núcleos familiares que consiste en darles o asegurar que ellos tengan la proteína. En la im-plementación del programa la mayo-ría de productores solicitan la vaca de ordeño y se les entregan de 2 a 3 vacas y especies menores, pollos, conejos, cabras y cerdos, para ase-gurarnos que tengan la proteína animal.

Lo anterior es un subsidio y hay que seleccionar muy bien a los núcleos de familia que lo necesitan. Este programa se implementa con la coordinación del MAG, para la aten-ción de los animales y también hay módulos importantes en manejo integrado de las parcelas, en asocio con el IMAS y la Universidad de la EARTH en los asentamientos de la Zona Atlántica y de la provincia de Heredia. En el sentido de trabajar y que aprovechen todo lo que está en la parcela, desde las cercas vivas y que los animales no se alimenten con concentrado, sino con plantas de manera que puedan usar todo lo que está en el área de producción, que sea sostenible, además, se les hizo biodigestores de manera que fueran a utilizar el gas para cocinar e incluso para alumbrarse. Este pro-grama de seguridad alimentaria es para las familias que están empe-zando y con el tiempo las que se van quedando rezagadas se les aplica, pues está visualizado así, se inicia con este programa y después siguen con el crédito de la caja agraria, se les da la parte de organización y la de infraestructura y se integran todos los otros servicios. Es importante mencionar que la integración de

servicios depende mucho de las amistades entre los funcionarios, en algunos lados funciona muy bien con el INA y en otros lados con el MAG, pero eso depende mucho de cómo estén conformadas las redes de este sector.

ESQUEMA No. 2

PROPUESTA DE UNA ESTRUCTURA EN EL MARCO

DE LAS POLÍTICAS EN APOYO A LA AGRICULTURA

FAMILIAR DE COSTA RICA EN EL PERÍODO DE 2011-2021

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégicos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

El esquema No.2, es la pro-puesta de una estructura en el mar-co de las políticas en apoyo a la Agricultura Familiar de Costa Rica en el período de 2011-2021. La for-mulación y la implementación de un marco institucional para la agricultu-ra familiar a corto y mediano plazo son de vital importancia para atenuar la erosión de las políticas públicas del sector agrícola. En el plano na-cional el diseño de la agenda pública para la agricultura familiar específi-camente se requiere de la formación de la Secretaria Técnica de Agricul-tura Familiar la que está asesorada por el Consejo Consultivo Nacional de Agricultura Familiar y por los Or-ganismos Asesores de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricul-tura y la Alimentación, FAO. La se-cretaria mantendrá como plataforma para el buen funcionamiento los Departamentos de Registro para la Agricultura Familiar, DRAF, y de Seguimiento y Evaluación de la Agri-cultura Familiar, DSEAF. No obstan-te, la secretaria mantiene una comu-nicación directa con el Director (a) del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agro-pecuaria, INTA, y el Director (a) de la Dirección de Extensión Agrope-cuaria y Operaciones Regionales, DESOREA, los que deberán mante-ner un comunicación entre ellos de manera horizontal y coordinada en materia de la Agricultura Familiar. En el plano regional, el (la) Director (a) del INTA deberá de coordinar las políticas con el Coordinador (a) Re-gional de Investigación-INTA, el que está relacionado con las Estaciones Experimentales del INTA y de las Universidades Públicas, mientras que el (la) Director (a) de DESOREA, coordina con el Coordi-nador (a) Regional de Extensión -MAG. Es importante delimitar que los coordinadores de las Regionales del INTA y DESOREA mantienen un vínculo de interrelación con los Equipos Regionales de Investigación y Extensión para la Agricultura Familiar.

Las Estaciones Experimenta-les del INTA y de las universidades públicas, el (la) Coordinador (a) Re-gional de Extensión MAG y Equipos Regionales de investigación y exten-sión para la Agricultura Familiar es-tán interrelacionadas con la Agencia de Servicios Agropecuarios Locales, ASAs, y ésta última identifica y tra-baja con la Población Objetivo, la que está conformada por el Foro Nacional de Agricultura Familiar, FONAF, que es el Espacio de Re-presentación de la Agricultura Fami-liar. El plano regional está asesorado por el Consejo Consultivo Regional de Agricultura Familiar. En éste de-muestra que el diseño de los enfo-ques de la política pública con la agenda de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo está concentrada en los Equipos Regionales de Inves-tigación y Extensión para la Agricul-tura Familiar los que tienen un peso específico en la propuesta de la polí-tica pública para la Agricultura Fami-liar respaldada por el MAG y el INTA.

Esta propuesta está respalda-da por el MAG (2010) donde se en-cuentra que en Costa Rica, los cam-bios en el entorno nacional e internacional, han modificado los roles tradicionales de las institucio-nes del Estado, particularmente en el sector agroalimentario y hacen ne-cesaria una transformación integral que las faculte para una respuesta más eficaz y eficiente acorde con las demandas del sector productivo para el desarrollo local de una manera más integrada. La ejecución de la política exige una adecuada coordi-nación operativa, tanto con otros sectores, servicios públicos y la aca-demia; como de una gestión conjun-ta público-privada, de manera que se logre entregar una oferta amplia de productos y servicios al sector pro-ductor. Los desafíos que enfrenta la institucionalidad para responder a las demandas del sector productivo implican una redefinición del funcio-namiento del Sector Público Agrope-cuario y sus instituciones con una visión integral y sistemática que permita la implementación, de una política de Estado en materia agro-pecuaria; la estructuración o rees-tructuración de las instituciones pú-blicas que participan en este sector y las eventuales modificaciones a la normativa que lo regula. En concor-dancia con lo anterior y las estrate-gias e instrumentos definidos en la política de Estado, se procede a ajustar en un marco de mayor articu-lación, como sector agroalimentario, la rectoría sectorial y los mecanis-mos de coordinación, que posibilite la ejecución de esta política desde una perspectiva inclusiva y sosteni-ble. Para garantizar el logro de los objetivos planteados es necesario que las organizaciones y los gremios empresariales, tanto de las peque-ñas como de las medianas y gran-des empresas agroalimentarias, gobiernos locales, asuman un rol más activo en la ejecución, segui-miento y evaluación de la política pública. Lo indicado, implica que la nueva institucionalidad del sector público y privado debe ajustar su accionar fortaleciendo los mecanis-mos de coordinación, diálogo y concertación.

ESQUEMA No. 3

ESTRUCTURA TENTATIVA DE LA RED DE ARTICULACIONES

EN EL NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

DE LA AGRICULTURA FAMILIAR EN COSTA RICA

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégicos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

El esquema No.3, muestra que la responsabilidad en el diseño, la decisión, la formulación, la imple-mentación y la evaluación de la polí-tica en agricultura familiar le corres-ponde al MAG y al INTA, pero el éxito de una política es por medio de un alineamiento institucional a través de una política de consenso interins-titucional, pero con voluntad política de parte de todos (as) los (as) fun-cionarios (as), pues ese distancia-miento institucional entre estas insti-tuciones del Estado, definitivamente no ha favorecido a los productores a nivel general. Los principales pro-blemas que se han podido identificar hasta el momento en relación a la agricultura familiar son la educación, el juego de poder económico en las cadenas de la comercialización del producto agropecuario y el distan-ciamiento interinstitucional, lo que ha erosionado la política y ha incidido en parte en el aumento de la brecha social en el sector agropecuario. No obstante, se requiere de un vínculo interinstitucional entre el MAG y el INTA, las que pueden relacionarse con los programas y los proyectos con otras instituciones públicas, donde no se compromete el presu-puesto, pues las estaciones experi-mentales y los Trabajos Comunales Universitarios, TCU, de la UCR, la Universidad Nacional, UNA, el Insti-tuto Tecnológico de Costa Rica, ITCR, y la Universidad Estatal a Distancia, UNED, y los centros de formación y capacitación del INA, administran sus propios recursos. Además, de formular e implementar programas de educación agrícola desde la primaria y secundaria por medio del Ministerio de Educación Pública, MEP. El juego del poder en las cadenas de comercialización sigue presente, pero se puede traba-jar en proyectos como las Fincas Integrales Didácticas, FID, a gran escala para brindarle a los pequeños productores sostenibilidad y depen-der cada vez menos de los interme-diarios. Es importante hacer la sal-vedad que los intermediarios en las cadenas son necesarios para el mercado, pero han concentrado poder en las acciones, las decisio-nes y la incidencia de los precios por medio de un oligopolio a través de CARTELES, consolidando así, poder económico en esta estructura de mercado con acuerdos en la compe-tencia perfecta.

El MAG (2010) encuentra que la posibilidad de ejecución exitosa de esta política está determinada, no solo por los esfuerzos de articula-ción, reorientación, fortalecimiento o adecuación de los procesos produc-tivos y los apoyos institucionales por medio de los instrumentos indicados, sino también por cambios, ajustes y medidas directas de apoyo en rela-ción con factores que emergen como condicionantes, desde el sistema institucional externo al sector agroa-limentario, pero vinculado con éste como adecuada planificación e in-versión en infraestructura vial, por-tuaria y aeroportuaria; ejecución eficiente y eficaz en mejora regulato-ria; política cambiaria coherente y alta calidad de la educación básica. Así como de una asignación de re-cursos operativos para el desarrollo

de nuevos instrumentos de apoyo al sector.

El diálogo de políticas agroa-limentarias que sustenta la construc-ción y la ejecución de la política 20102021, es un proceso perma-nente y continuo, no solo se apoya en los mecanismos vigentes de pla-nificación, seguimiento y evaluación (Plan Nacional de Desarrollo, planes regionales sectoriales y planes ope-rativos institucionales), sino que, requiere la identificación y el diseño de nuevos mecanismos que permi-tan medir los resultados, efectos y los impactos de esta política y su relación con la asignación presu-puestaria. Para el mediano y largo plazo, el seguimiento y evaluación de esta política incluye la definición de un sistema específico y acorde con la nueva institucionalidad que incorpora para los diversos instru-mentos, mecanismos propios de evaluación y control y sus indicado-res de desempeño.

Conclusiones

La formulación, la implemen-tación y la evaluación de la política pública de la Agricultura Familiar en Costa Rica, a largo plazo requieren de un mayor apoyo del Estado, pues el distanciamiento de las institucio-nes públicas del sector agropecuario y responsables de la política en los últimos años ha sido notable, lo que es manifestado por los productores del sector. Los talleres regionales en el 2010, han sido la fuente primaria para tener una mayor aproximación al problema de la Agricultura Fami-liar y poder hacer un análisis más racional y menos empírico sobre la realidad del sector agrícola.

Las entrevistas realizadas a algunos actores estratégicos del sector agrícola convergen con lo manifestado por técnicos y producto-res en los talleres regionales, donde las políticas formuladas e implemen-tadas años atrás, no dieron el resul-tado esperado y más bien dieron un giro equivocado en la prioridad. Lo importante es que este esfuerzo no se puede realizar individualmente por una institución. En relación a esta situación no se ha trabajado en la evaluación de las políticas públi-cas, pues a los actores estratégicos no les gusta hablar del problema, pues han sido responsables de la ejecución de las políticas, por eso les interesa más la resolución del problema.

El interés individual de los funcionarios ha predominado sobre el interés general, lo que ha incidido en el distanciamiento entre las insti-tuciones quedando el pequeño pro-ductor en una situación de abandono en la mayoría de los casos. Las ma-nifestaciones explícitas de los pro-ductores han sido muy claras y con-tundentes, porque no hay una educación agrícola en las escuelas y colegios. Además, hay una concen-tración en la cadena de la comercia-lización del producto agrícola por medio de los intermediarios. Esto queda demostrado, porque el PIMA

no tiene los mecanismos de control y regulación para que los intermedia-rios del tomate, por ejemplo; colo-quen el producto exactamente cuan-do llega el camión al CENADA, porque tiene la información del in-ventario y el precio, por lo que si el precio es elástico, no introducen el camión a las bodegas, más bien esperan que se escasee y cuando los precios son inelásticos introdu-cen el camión al CENADA, vendien-do así, a mejor precio, pero sacando del mercado a pequeños producto-res, los que al no tener el control de la información del mercado, le entre-gan el producto al intermediario. Es importante aclarar que en el caso de tener la información los pequeños productores, tampoco podrían incidir en los precios, porque el mercado funciona por volumen. Este es el otro problema implícito del sector agro-pecuario y es que no hay una eva-luación y regulación del mercado, pues no se puede pensar que todo puede ser a la libre, sin que el Esta-do actúe.

El objetivo para que pueda al-canzar la competitividad el sector agroalimentario costarricense, es por medio de la adecuación y prestación de servicios eficientes y eficaces, de apoyo institucional, que favorezcan su rentabilidad y le proporcionen la capacidad para aprovechar las posi-bilidades y oportunidades que le ofrecen los mercados internos y externos. Para tal efecto se conside-ran estratégicos los servicios de sanidad agroproductiva; financia-miento y seguros para el desarrollo agroalimentario; información y co-municación, Tecnologías de la In-formación y la Comunicación (TIC´s); gestión eficiente y eficaz de merca-dos, facilitación para los agronego-cios; e infraestructura de apoyo a la producción.

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Talleres

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Formulación del Programa Nacional de Agricultura Familiar (2010), “Las Regiones Central Sur, Limón, Chorotega, Cartago, Puriscal, Pacífico Central, Brunca, Grecia, San Carlos, Pérez Zeledón realizado entre agosto y setiembre de 2010”. San José, Costa Rica.

Transformación institucional (2010), “Del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”. Realizado en el Colegio de In-genieros Agrónomos de Costa Rica. San José, Costa Rica.

Consultores internacionales

entrevistados

Rodríguez Fazzone Marcos (2010), “Programas integrales para la inserción socioeconómica de la agricultura familiar”. Oficina Regional de la FAO para Amé-rica Latina y el Caribe. Consul-tor de Argentina. Diciembre de 2010. San José, Costa Rica.

Subirats Humet Joan (2012), “Insti-tucionalismo y Políticas Públi-cas”. Director del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas, Catedrático de la Universidad Autónoma de Barcelona y es-pecialista en Políticas Públi-

cas. Facultad de Ciencias Po-líticas de la Universidad Autó-noma de Barcelona. Octubre 2012, CLAD. Cartagena, Co-lombia.

Actores estratégicos

entrevistados

Ulate González Gustavo, (2010), “Programa Integral de Merca-deo Agropecuario, PIMA”. Ge-rente General. Octubre de 2010. San José, Costa Rica.

Vargas Araya Olga (2010), “Instituto de Desarrollo Agrario, IDA”. Directora de la Dirección Na-cional de Desarrollo. Octubre de 2010. San José, Costa Rica

ANEXO No. 1

MAPA No. 1

UBICACIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS DEL INSTITUTO

C:\Users\Federico\Music\Documents\FAO\IDA-Mapa asentamientos+reservas.jpg

DE DESARROLLO AGRARIO, LOS HUMEDALES, ÁREAS PROTEGIDAS Y RESERVAS INDÍGENAS DE COSTA RICA

Fuente: Instituto de Desarrollo Agrario (IDA)

Integración económica

entre El Salvador y Guatemala:

El impacto del establecimiento

graficos

de una Unión Aduanera en la

economía salvadoreña Roberto Miranda*

ANALIZA EL IMPACTO ESPERADO DEL ESTABLECIMIENTO DE UNA UNIÓN ADUANERA ENTRE EL SALVADOR Y GUATEMALA EN LA ECONOMÍA SALVADOREÑA. PARA ELLO SE EVALÚAN LAS IMPLICACIONES DE PASAR DE UN ESQUEMA DE LIBRE COMERCIO A UNA UNIÓN ADUANERA: EL ESTABLECIMIENTO DE UN ARANCEL EXTERNO COMÚN, LA ANULACIÓN DE LAS REGLAS DE ORIGEN Y LA ELIMINACIÓN DE CONTROLES FRONTERIZOS PARA LAS OPERACIONES COMERCIALES ENTRE AMBOS PAÍSES. EL ESTUDIO PREVÉ QUE LOS BENEFICIOS ASOCIADOS A ESTA POLÍTICA SUPERAN EL EFECTO NEGATIVO EN LOS SECTORES SALVADOREÑOS QUE SE VERÍAN AFECTADOS POR UNA REDUCCIÓN ARANCELARIA.

Description: C:\Users\Roberto\Desktop\12161804691634031026laurent_am_rique_centrale_politique.svg.hi.png Description: http://www.micrucerofluvial.com/gestor_pv_v2/cruceros-fluviales/editorrtf/imagenes/image/ancla_leboat.jpg Description: http://www.micrucerofluvial.com/gestor_pv_v2/cruceros-fluviales/editorrtf/imagenes/image/ancla_leboat.jpg Description: http://www.micrucerofluvial.com/gestor_pv_v2/cruceros-fluviales/editorrtf/imagenes/image/ancla_leboat.jpg Description: http://www.publicdomainpictures.net/pictures/20000/velka/airport-sign.jpg Description: http://www.publicdomainpictures.net/pictures/20000/velka/airport-sign.jpg

PALABRAS CLAVE: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; FACILITACIÓN DEL COMERCIO; GESTIÓN FRONTERIZA; INTEGRACIÓN ECONÓMICA; EL SALVADOR; GUATEMALA; CENTROAMÉRICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; TRADE FACILITATION; BORDER MANAGEMENT; ECONOMIC INTEGRATION; EL SALVADOR; GUATEMALA; CENTRAL AMERICA

11. Contexto histórico

* Consultor del Banco Interamericano de Desarrollo, Departamento de Países de Belice, Centroamérica, México, Panamá y República Dominicana. Máster en Economía Internacional y Desarrollo Económico de la Universidad de Ciencias Aplicadas de Berlín, Berlín, Alemania.

Correo electrónico:

roberto@mirandacuestas.com

Recibido: 12 de agosto del 2013.

Aceptado: 20 de noviembre del 2013.

y situación actual

La integración regional ha ju-gado un rol protagónico en la política económica de El Salvador a través

de la historia. Aunque existen lazos históricos y socioculturales que han contribuido de manera significativa al proceso integracionista centroameri-cano, las características propias de El Salvador (un territorio pequeño y densamente poblado, mercados internos reducidos y recursos natura-les escasos, entre otras) han presio-nado de manera particular al país a buscar estrategias regionales de desarrollo.

La década de los sesenta dio lugar al plan de integración econó-mica más ambicioso de la región. Después de la firma de más de una

decena de acuerdos comerciales de alcance bilateral y multilateral, los países de Centroamérica (Guatema-la, El Salvador, Honduras, Nicaragua y Costa Rica) suscribieron el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, TGIEC. Este acuerdo trazó una estrategia de in-tegración e industrialización regional agresiva, basada en un modelo de sustitución de importaciones. El TGIEC estableció un Área de Libre Comercio, ALC, en Centroamérica12y proyectó la implementación de una Unión Aduanera, UA, y un Mercado Común Centroamericano, MCC, en un período de solo cinco años.

1. El Anexo “A” del Tratado estableció una serie de productos que quedaron fuera del esquema de libre comercio. A nivel regio-nal se excluye el intercambio de café sin tostar y el azúcar; a nivel bilateral entre El Salvador y Guatemala, se suman la harina de trigo y el alcohol etílico (esté o no des-naturalizado).

Aunque los logros iniciales del plan de integración fueron alentado-res, éste no alcanzó a cubrir las ex-pectativas de todos los países y terminó por colapsar en menos de una década. Por un lado, se logró consolidar un ALC casi perfecta y la mayoría de partidas arancelarias fueron armonizadas. El comercio intrarregional se incrementó siete veces en ocho años, pasando de $63.0 millones en 1960 a $499.9 millones en 1968 (SIECA, 2012). Además, la región experimentó un desarrollo importante en su industria e infraestructura vial, energética y de comunicaciones (Rodríguez Man-zano, 2002). Sin embargo, el incre-

mento en gasto público, aunado a la reducción de ingresos arancelarios y la disminución de precios de las exportaciones tradicionales, provo-caron serios desbalances fiscales en los cinco países. Además, la inclu-sión de sectores domésticos en las cadenas de suministro de las nuevas industrias fue muy limitada (Hernán-dez, 1994). No obstante, el problema fundamental del modelo fue la distri-bución desigual de beneficios entre sus miembros. La mayoría de indus-trias fueron establecidas en los países con economías relativamente desarrolladas (Guatemala y El Sal-vador), convirtiéndolos en exportado-res netos de manufacturas, mientras los países más pobres (particular-mente Honduras y Nicaragua) pro-veían de bienes agrícolas baratos a la región. En medio de las protestas e incumplimientos al TGIEC por par-te de los países más afectados (in-cluyendo el establecimiento unilate-ral de aranceles a productos liberalizados para poder hacer fren-te a las presiones fiscales), el con-flicto militar entre El Salvador y Hon-duras de 1969 puso un alto al proceso de integración. Durante las dos décadas siguientes, Centroamé-rica fue afectada por inestabilidad política, conflictos armados y pro-blemas de endeudamiento, desva-neciendo los esfuerzos integracionis-tas de la agenda regional.

A principios de la década de los noventa se estructuró un nuevo marco para la integración en Cen-troamérica, con el nombre de Siste-ma de Integración Centroamericana, SICA. El componente económico fue

restablecido por medio de la suscrip-ción del Protocolo de Guatemala al TGIEC en 1993. A través de este acuerdo, los países de la región23se comprometieron al establecimiento de la “Unión Económica Centroame-ricana”, pero definieron la integración regional como un proceso gradual y voluntario que debía ser implemen-tado en tanto contribuyera al progre-so económico de cada país. El ALC fue restaurada, pero las excepciones establecidas en el Anexo “A” del TGIEC se mantuvieron intactas. La implementación de la UA fue obsta-culizada por la agenda comercial externa de los países, que priorizó la

2. Aunque el Protocolo de Guatemala fue suscrito por los países firmantes del TGIEC y Panamá, no produjo efectos para éste último hasta su adhesión al Subsis-tema de Integración Económica Centroa-mericana en el 2012.

suscripción de acuerdos bilaterales con bloques externos sobre la inte-gración regional (CEPAL, 2011). Como resultado, el esquema comer-cial de los países firmantes del TGIEC (en adelante, el MCC) conti-núa siendo un híbrido entre un “área de libre comercio casi perfecta y una unión aduanera imperfecta” (SICE, 2012).

A pesar de los pocos logros alcanzados en esta área, el comer-cio intrarregional ha crecido a un ritmo exponencial desde la década de los noventa, como lo muestra el gráfico 1.1.

GRÁFICO 1.1

COMERCIO INTRARREGIONAL EN EL MCC, 1960-2011

(MILES DE MILLONES DE US$)

Fuente: Cálculos del autor con datos de SIECA (2012). (P) = Valores proyectados

En el marco de participación gradual y voluntaria establecido por el SICA, los países han avanzado en el proceso integracionista a diferen-tes velocidades, con base en la in-tensidad de sus nexos económicos y sociales con otros países del área, el nivel de compromiso político al pro-yecto y el grado de acoplo del pro-yecto regional con su agenda nacio-nal. En el año 2000, El Salvador y Guatemala decidieron avanzar de manera decidida en este proceso al suscribir un acuerdo que establecía las bases para la implementación de una UA entre sus territorios. Des-pués de realizar avances en temas de facilitación comercial y armoniza-ción de procedimientos aduaneros, un protocolo a este acuerdo fue sus-crito en el 2009 para establecer los detalles institucionales y operativos de la UA. Aunque el protocolo fue sancionado por Guatemala, la

Asamblea Legislativa de El Salvador bajo la influencia de un grupo de productores nacionales no proce-dió a su ratificación, argumentando que el impacto de tal política podría ser perjudicial para la economía nacional. Sin embargo, hasta la fe-cha, no existe ningún estudio que analice el efecto esperado de la im-plementación de esta política en la economía salvadoreña (ni siquiera por parte de los autodenominados “sectores vulnerables”), lo cual vuel-ve difícil para los legisladores salva-doreños poder tomar una decisión informada.

Este estudio pretende llenar este vacío, al analizar el impacto esperado del establecimiento de una UA entre El Salvador y Guatemala en la economía salvadoreña (exami-nando de manera particular el efecto en los sectores que, en principio, se verían afectados por esta política). En el capítulo siguiente se explicarán los factores a ser evaluados para realizar este análisis.

La relación comercial

entre El Salvador y Guatemala

El interés común de El Salva-dor y Guatemala por avanzar en la integración de sus economías se basa en los altos niveles de in-tercambio comercial, proximidad geográfica, políticas macroeconómi-cas compatibles y la necesidad de ampliar sus mercados internos. La tabla 1.1 muestra los principales indicadores económicos para ambos países.

TABLA 1.1

INDICADORES ECONÓMICOS DE EL SALVADOR Y GUATEMALA

Indicador

El Salvador

Guatemala

Población (millones)

6.1

14.1

PIB (billones de US$)

23.1

46.9

PIB per cápita (PPP US$)

7,600

5,000

Inflación (%)

5.1

4.1

Deuda pública (% PIB)

57.1

24.5

Contribución de sectores al PIB (%)

Agricultura

11

13

Industria

30

24

Servicios

59

63

Fuente: Elaboración del autor con datos de BCR (2012 a), BANGUAT (2012) y CIA (2012).

Desde la perspectiva de El Salvador, la implementación de una UA con Guatemala ofrece beneficios significativos. El principal incentivo es facilitar el intercambio de bienes con su socio comercial más impor-tante después de Estados Unidos (MINEC, 2012). Guatemala es el destino para el 13% del total de ex-portaciones salvadoreñas, y el ori-gen del 10% de las importaciones del mismo país (BCR, 2012 a). En contraste a su relación comercial con Estados Unidos y otros países de Centroamérica, el intercambio con Guatemala se caracteriza por su carácter intraindustrial, como puede observarse en el gráfico 1.2. Esta situación evidencia la interrelación de las cadenas de suministro y con-sumo entre ambos países.

GRÁFICO 1.2

COMERCIO BILATERAL ENTRE EL SALVADOR Y GUATEMALA

POR SECTOR ECONÓMICO

EXPORTACIONES DE GUATEMALA EXPORTACIONES DE EL SALVADOR

A EL SALVADOR A GUATEMALA

Fuente: Elaboración del autor con datos de BCR (2012 a).

Según el Ministro de Eco-nomía de El Salvador, además de la promoción del comercio bilateral, el establecimiento de una UA brindaría acceso a las empresas salvadoreñas (en particular a aquellas de pequeño y mediano tamaño) a un mercado ampliado, en el que sus productos serían más competitivos debido a la reducción de costos de transacción fronteriza e intermediación comer-cial. Las economías de escala habili-tadas por la unión aduanera incre-mentarían la productividad y eficiencia de las firmas locales, in-centivando un incremento en inver-sión privada interna y atrayendo flujos de inversión externa. Final-mente, esta política contribuiría al establecimiento de un sistema adua-nero más eficiente (MINEC, 2012).

2. Marco Teórico

Conceptos relevantes

El área de libre comercio y la UA constituyen las primeras etapas del proceso de integración económi-ca. El gráfico 2.1 muestra las carac-terísticas principales de cada nivel de integración.

GRÁFICO 2.1

COMPARACIÓN DE NIVELES DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA

Unión Económica

Armonización de políticas económicas

Mercado Común

Libre movilidad de factores

Unión Aduanera

Libre movilidad de productos (arancel externo común)

Área de Libre Comercio

Eliminación de tarifas para comercio intrarregional

Fuente: Elaboración del autor con base en UNCTAD (2007).

El establecimiento de un ALC implica la eliminación de tarifas arancelarias entre los países asocia-dos para establecer un esquema de libre comercio entre los mismos. Sin embargo, cada país mantiene la autoridad de fijar tarifas frente a ter-ceros países o bloques, lo cual abre la posibilidad de realizar triangula-ción comercial. Esta práctica consis-te en introducir bienes en un ALC a través del país con tarifas más bajas, para luego transportarlos a otros países del área sin pagar aranceles adicionales. Debido a este riesgo, los Tratados de Libre Comercio, TLC, incluyen una serie de requeri-mientos que determinan si un pro-ducto es “originario” del país asocia-do (y por tanto, sujeto a los beneficios establecidos en el tratado) llamados Reglas de Origen, RO. El criterio principal para la asignación de origen es el nivel de transforma-ción que un producto ha experimen-tado en el país socio, lo que es me-dido a través de diferentes indicadores, como Cambios en Cla-sificaciones Tarifarias, CCT, valor del contenido regional y el uso de determinados procesos productivos y tecnologías.

4

3. En adelante, se entenderá como “contro-les fronterizos” al conjunto de actuaciones de las instituciones de control (aduana, cuarentena, migración, seguridad, etc.) que intervienen en la circulación de mer-cancías entre los países.

En contraste a un ALC, el mo-vimiento de bienes dentro de una UA se basa en el principio de “libre cir-culación”, y no en el de “estado de origen” (Georges, 2007). En este

esquema, una vez una mercancía ingresa al territorio aduanero, ésta puede moverse libremente. Esto implica la eliminación de los proce-dimientos de control fronterizo para el intercambio de mercancías entre los países y la consecuente anula-ción efectiva de las reglas de origen. Al ser imposible controlar la triangu-lación comercial en estas circuns-tancias, los países deben fijar un arancel externo común para las mer-cancías que provienen de fuentes externas y establecer un mecanismo de pago arancelario al país corres-pondiente en las aduanas periféricas del territorio aduanero.

Por lo tanto, para analizar el efecto de avanzar a una UA, este estudio evalúa las tres implicaciones principales antes identificadas:

El establecimiento de un Arancel Externo Común

La anulación de las reglas de origen para el comercio binacional.

La eliminación de los controles fronterizos.3

Ventajas y desventajas

de una UA en comparación

a un ALC

Krueger (1995) sostiene que la ampliación del territorio aduanero implica una serie de beneficios para los países involucrados, incluyendo un incremento de eficiencia para el sector privado debido a economías

de escala, menores costos de admi-nistración y cumplimiento dentro del comercio intrarregional y un aumento del poder de negociación ante otros países o bloques económicos. Debi-do a éstas y otras razones, Krueger afirma que “toda unión aduanera es estrictamente Pareto superior a un área de libre comercio” (Krueger, 1995, p. 4).

Las ineficiencias, los costos de administración y cumplimiento y el potencial distorsionador de las RO pueden constituir un incentivo pode-roso para avanzar a una UA. En primer lugar, las RO pueden ser utilizadas como un mecanismo para proteger a sectores económicos con poder político en el marco de un TLC, neutralizando las ganancias derivadas del libre comercio (Este-vadeordal, Harris y Suominen, 2009). En segundo lugar, la verifica-ción de origen implica costos admi-nistrativos para el gobierno y costos de cumplimiento (papeleo y gestio-nes relacionadas) para los exporta-dores y/o importadores (Georges, 2007). Este factor puede ser tan engorroso, que los comerciantes pueden llegar a preferir el pago de los aranceles a incurrir en el proceso de recolección y entrega de docu-mentación necesaria para probar el origen de las mercancías (Krishna, 2005). Finalmente, las RO pueden distorsionar la selección de insumos en los procesos de producción de los países suscritos a un TLC. Las RO incentivan a los productores locales a utilizar capital, mano de obra o materiales locales para cubrir los requerimientos de origen necesarios y poder exportar al país asociado sin pagar aranceles. Este “subsidio im-plícito” a los insumos locales puede llevar a la utilización de factores de producción más caros o a la realiza-ción de proyectos de inversión inefi-cientes por parte del sector privado.

La reducción de costos de transacción para el sector privado que comercia entre ambos países puede ser también un beneficio im-portante de pasar a una UA, espe-cialmente si los trámites burocráticos y los costos de transacción relacio-nados al control fronterizo de mer-cancías son considerables.

Por otro lado, la implementa-ción de una UA también implica cos-tos. Para muchos países, la necesi-dad de coordinar la política externa actual y futura de los miembros de una UA representa un sacrificio de la soberanía nacional y no una oportu-nidad de incrementar el poder de negociación externo. Además, la implementación de un Arancel Ex-terno Común, AEC, usualmente con-lleva una oposición muy fuerte por parte de los productores nacionales que dejarían de ser protegidos a través de tarifas arancelarias. De esta manera, a pesar de que una UA ofrece beneficios importantes para los países que la conforman, estos costos hacen que alcanzar un TLC sea más fácil en términos políticos que un acuerdo de UA (Mirus y Rylska, 2001).

3. El impacto del

establecimiento de un

Arancel Externo Común

Situación actual

Gracias a los esfuerzos de armonización realizados desde la suscripción al TGIEC, El Salvador y Guatemala poseen aranceles idénti-cos para el 95.1% de los productos.4 Únicamente 341 productos registran diferencias arancelarias.5 La tabla 3.1 muestra el valor de importacio-nes y recaudación arancelaria de estos bienes en El Salvador, seg-mentados por área económica.

TABLA 3.1

PRODUCTOS CON ARANCELES NO ARMONIZADOS

ENTRE EL SALVADOR Y GUATEMALA (2011)

Área económica

Productos con arance-les no ar-monizados

Arancel promedio actual: El Salva-dor (%)

Arancel promedio actual: Guatema-la (%)

Importacio-nes de El Salvador en 2011 (FOB) ($)

Recaudación arancelaria en El Salva-dor ($)

Transporte y comunicaciones

69

3.5

10.1

161,027,210

6,093,388

Carnes

58

50.1

14.7

118,431,572

54,270,284

Productos lácteos

18

32.2

15.0

93,751,298

36,083,577

Vehículos de tracción sencilla

41

16.7

15.1

80,843,459

20,635,401

Materiales de construcción

27

6.5

2.8

74,099,014

1,206,480

Productos del petróleo

3

3.7

6.7

71,944,932

723,922

Productos alimen-ticios

8

13.1

6.9

70,864,796

227,325

Cereales

8

34.4

21.8

38,486,059

14,875,407

Motocicletas

6

5.0

10.0

14,998,978

749,949

Continúa…

__________________

4. Con base en aranceles “Nación más Favorecida”, NMF; las diferencias tarifarias generadas por los TLC bilateralmente suscritos por ambos países no están incluidas. Los productos es-tablecidos en el Anexo “A” del TGIEC han sido excluidos debido a que la presión por mante-ner su protección es muy alta y su liberalización requeriría un análisis más profundo. Ante esta situación, algunos promotores de la UA han sugerido excluir a estos productos de la ini-ciativa y así poder avanzar en su implementación (Flores y Guth, 2012).
5. Con base en la clasificación tarifaria del Sistema Arancelario Centroamericano.

…viene

Área económica

Productos con arance-les no ar-monizados

Arancel promedio actual: El Salva-dor (%)

Arancel promedio actual: Guatema-la (%)

Importacio-nes de El Salvador en 2011 (FOB) ($)

Recaudación arancelaria en El Salva-dor ($)

Cigarrillos

1

30.0

20.0

14,683,133

4,404,940

Bebidas alcohóli-cas

3

26.7

23.3

14,142,216

3,552,790

Aparatos eléctri-cos

17

4.4

10.3

12,697,500

3,096

Fertilizantes

4

5.0

0.0

5,144,844

257,242

Ventiladores

1

15.0

10.0

4,515,572

677,336

Productos made-reros

16

5.0

10.0

3,870,670

193,533

Armas de fuego

18

28.6

15.8

3,867,383

1,160,215

Herramientas y monturas

1

0.0

10.0

2,541,551

-

Productos quími-cos

5

33.0

4.0

2,453,188

197,419

Calzado y vestua-rio

5

11.0

10.0

2,429,312

268,446

Bienes industriales

2

7.5

5.0

1,193,230

66,614

Frutas y verduras

2

0.0

10.0

303,154

-

Aparatos de gra-bación

7

0.0

11.4

281,431

-

Medicinas veteri-narias

7

0.0

5.0

114,251

-

Azúcar, jalea y confites

4

40.0

17.5

49,168

19,667

Vehículos de construcción

2

1.0

0.0

28,497

285

Textiles

4

3.8

10.0

28,028

1,401

Productos de calzado

1

20.0

15.0

2,002

400

Productos de papel

2

10.0

0.0

960

96

Productos agrope-cuarios

1

0.0

23.7

241

-

Total

341

18.4

11.5

792,793,647

145,669,217

Fuente: Elaboración del autor con datos de MINEC (2011) y BCR (2012).

Metodología y resultados

Para evaluar el impacto de una armonización arancelaria de estos productos, se utilizó un análisis de equilibrio parcial. En primer lugar se definió un AEC, basado en los parámetros definidos con anteriori-dad por los países del MCC. Una vez establecida una estructura aran-celaria armonizada, se procedió a calcular el cambio en el precio de importación de tales bienes resultan-te de la implementación de la misma. Seguidamente, se estimó el cambio en cantidad importada (y el corres-pondiente cambio en recaudación arancelaria) con base en las elastici-dades precio de las importaciones de cada producto.

La mayoría de estudios simila-res, en ausencia de parámetros que sirvan de guía para el establecimien-to de un AEC entre los países, pro-ponen estructuras tarifarias armoni-zadas con base en promedios simples o ponderados de los aranceles existentes al momento del análisis. Sin embargo, los países del MCC, a través de las Resolu-ciones 13-95 (COMRIEDRE II), 55-95 (CONSEJO XIII) y 26-96 (COMRIEDRE IV), acordaron una Política de Armonización Arancelaria regional. Este mecanismo define una estructura arancelaria para la región con base en dos criterios: el tipo de bien en cuestión y producción regio-nal, como puede observarse en la tabla 3.2.

TABLA 3.2

POLÍTICA ARANCELARIA ESTABLECIDA POR LOS PAÍSES DEL MCC

Tipo de bien

Arancel

Materias primas, bienes intermedios y de capital no producidos en la región

0%

Materias primas producidas en la región

5%

Bienes intermedios y de capital producidos en la región

10%

Bienes finales

15%

Fuente: COMRIEDRE IV (1996)

Con base en estos lineamien-tos, se propone el escenario de ar-monización para el establecimiento del AEC mostrado en la tabla 3.3.

TABLA 3.3

LINEAMIENTOS PARA EL ESTABLECIMIENTO DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN

Tipo de bien

Producción en UA

Arancel propuesto

Materias primas

No producidos

0%

Producidos

El arancel más alto, hasta 5%

Bienes intermedios y de capital

No producidos

0%

Producidos

El arancel más alto, hasta 10%

Bienes finales

No producidos

El arancel promedio, hasta 15%

Producidos

El arancel más alto, hasta 15%

Fuente: Propuesta del autor con base en la Política Arancelaria establecida por los países del MCC.

Para aquellos bienes que sean producidos al menos por uno de los países, el arancel propuesto será igual al arancel más alto entre ambas naciones, teniendo como límite los valores máximos estableci-dos en el acuerdo (5, 10 y 15%, res-pectivamente).5 De esta manera, si

6. En la práctica hay excepciones a este método de armonización. Cuando el sec-tor protegido en un país es relativamente pequeño, o las importaciones del país contrario son considerables, la armoniza-ción se alcanzaría usualmente negocian-do una tarifa intermedia entre los arance-les iniciales (Flores y Guth, 2012).
7. Esta regla no ha sido aplicada a “cigarri-llos” y “armas de fuego”, los que se consi-deran productos excepcionales.

un bien no es producido en El Sal-vador y se encuentra libre de aran-cel, pero es producido en Guatema-la, dado que el bien se produce dentro del territorio aduanero, El Salvador debería igualar su tarifa a la de su país vecino. Si esta tarifa fuese superior al valor máximo del rango establecido, el arancel común tomaría el valor máximo permitido.6 La regulación no es explícita en el trato para bienes finales no produci-dos en la región. Ya que los arance-les en este caso responderían úni-camente a intereses fiscales, el AEC propuesto se calculó como el pro-medio de las tarifas originales, con un techo de 15%.7

La implementación del AEC propuesto afectaría el precio de im-portación de los productos analiza-dos. Con base en este cambio de precios, y utilizando los valores de elasticidad precio de las importacio-nes para cada producto calculados por Kee, Nicita and Olarreaga (2008), se estimó el cambio en can-tidad importada para cada bien (con-siderando el 2011 como año base). A su vez, estos valores permitieron calcular el cambio en recaudación arancelaria para cada producto. La tabla 3.4 muestra los resultados de este ejercicio, agrupando los produc-tos por área económica y ordenán-dolos por el cambio en importacio-nes estimado.

TABLA 3.4

IMPACTO ESTIMADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN EL SALVADOR

Área económica

Arancel pondera-do actual (%)

AEC ponde-rado (%)

Importacio-nes en 2011 (FOB)

($)

Cambio en importacio-nes con AEC

($)

Cambio en im-porta-ciones (%)

Cambio estimado en recauda-ción aran-celaria ($)

Carnes

45.8

15.0

118,431,572

33,909,496

28.6

(31,419,124)

Productos lácteos

38.5

15.0

93,751,298

15,637,937

16.7

(19,675,192)

Granos y cereales

38.7

11.5

38,486,059

10,241,413

26.6

(9,220,604)

Vehículos de trac-ción sencilla

25.5

14.9

80,843,459

8,375,069

10.4

(7,345,431)

Transporte y comu-nicaciones

3.8

0.0

161,027,210

5,666,827

3.5

(6,093,388)

Cigarrillos

30.0

25.0

14,683,133

3,111,851

21.2

43,806

Bebidas alcohólicas

25.1

15.0

14,142,216

1,379,743

9.8

(1,224,496)

Ventiladores

15.0

10.0

4,515,572

348,858

7.7

(190,893)

Armas de fuego

30.0

23.3

3,867,383

266,050

6.9

(195,973)

Calzado y vestuario

11.1

10.0

2,429,312

182,264

7.5

(7,289)

Productos químicos

8.0

5.4

2,453,188

49,107

2.0

(59,169)

Azúcar, jalea y confites

40.0

15.0

49,168

16,397

33.3

(9,833)

Vehículos de cons-trucción

1.0

0.0

28,497

797

2.8

(285)

Productos de

calzado

20.0

15.0

2,002

88

4.4

(87)

Fertilizantes

5.0

5.0

5,144,844

-

0.0

-

Productos de papel

10.0

10.0

960

-

0.0

-

Continúa…

…viene

Área económica

Arancel pondera-do actual (%)

AEC ponde-rado (%)

Importacio-nes en 2011 (FOB)

($)

Cambio en importacio-nes con AEC

($)

Cambio en im-porta-ciones (%)

Cambio estimado en recauda-ción aran-celaria ($)

Productos agrope-cuarios

0.0

10.0

241

(24)

-9.9

22

Textiles

5.0

10.0

28,028

(1,617)

-5.8

1,240

Medicinas

veterinarias

0.0

2.5

114,251

(3,532)

-3.1

2,768

Aparatos de

grabación

0.0

9.7

281,431

(31,440)

-11.2

24,152

Frutas y verduras

0.0

10.0

303,154

(107,351)

-35.4

19,580

Herramientas y monturas

0.0

5.0

2,541,551

(125,764)

-4.9

120,789

Productos

madereros

5.0

10.0

3,870,670

(301,017)

-7.8

163,432

Motocicletas

5.0

7.5

14,998,978

(309,209)

-2.1

351,784

Bienes industriales

5.6

10.0

1,193,230

(316,606)

-26.5

21,048

Aparatos eléctricos

0.0

5.0

12,697,500

(820,549)

-6.5

592,483

Productos

alimenticios

0.3

5.5

70,864,796

(3,652,909)

-5.2

3,448,356

Productos del

petróleo

1.0

10.0

71,944,932

(6,615,801)

-9.2

5,805,613

Materiales de cons-trucción

1.6

9.4

74,099,014

(7,825,881)

-10.6

5,022,863

Total

18.4

9.7

792,793,647

59,074,197

7.5

(59,823,826)

Fuente: Cálculos del autor con datos de BCR (2012 a) y Kee et al. (2008).

Con base en estos cálculos, la implementación de la AEC propuesta incrementaría las importaciones de estos productos en $59.1 millones, lo que significaría un aumento del 0.6% en el total de importaciones salvado-reñas. Por otro lado, la reducción esperada de $59.9 millones en la recaudación arancelaria representa-ría una disminución en los ingresos fiscales de 1.8%.8 6

8. Cálculos realizados con datos del BCR (2012 b).

Análisis de impacto

en los sectores afectados

El modelo clásico prevé que, bajo una serie de supuestos, la re-ducción arancelaria -y su conse-cuente efecto en precios- incremen-tan el excedente de los consumidores más de lo que dismi-nuyen las ganancias de los produc-tores afectados. Sin embargo, en este estudio se ha analizado de ma-nera más detenida el impacto en los sectores que se verían más afecta-

dos por una reducción arancelaria, debido a que la supuesta magnitud de tal efecto constituye el argumento más importante en contra del es-tablecimiento de la UA entre El Sal-vador y Guatemala.

TABLA 3.5

IMPACTO ESTIMADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN LOS SECTORES

MÁS AFECTADOS

Área econó-mica

Sector

Arancel ponde-rado actual (%)

AEC ponde-rado

(%)

Importacio-nes en 2011 (FOB)

($)

Cambio en importa-ciones con AEC

($)

Cambio en importa-ciones

(%)

Cambio estimado en recaudación arancelaria ($)

Carnes

Carne avícola

86.4

15.0

30,392,946

20,409,041

67.2

(18,629,694)

Carne bovina

30.3

15.0

73,275,931

8,711,359

11.9

(9,927,041)

Carne porcina

39.2

15.0

13,835,498

4,612,609

33.3

(2,657,063)

Otras carnes procesadas

40.0

15.0

633,124

137,700

21.7

(137,626)

Jamones y otros

40.0

15.0

290,898

38,491

13.2

(66,951)

Otros derivados

40.0

15.0

1,781

166

9.3

(420)

Derivados del cerdo

40.0

15.0

1,394

130

9.3

(329)

Total carnes

45.8

15.0

118,431,572

33,909,496

28.6

(31,419,124)

Pro-ductos lácteos

Quesos

40.0

15.0

78,800,218

13,889,478

17.6

(17,616,633)

Leche y crema

30.1

15.0

13,138,323

1,632,449

12.4

(1,745,194)

Mantequilla

30.0

15.0

1,224,181

99,068

8.1

(168,762)

Yogurt y otros productos

40.0

15.0

588,577

16,942

2.9

(144,603)

Total produc-tos lácteos

38.5

15.0%

93,751,298

15,637,937

16.7

(19,675,192)

Granos y cerea-les

Arroz

40.0

11.1

34,930,275

9,988,703

28.6

(8,888,581)

Frijol negro

30.0

15.0

2,803,686

313,123

11.2

(373,584)

Arroz pre-cocido

40.0

15.0

70,246

15,091

21.5

(15,298)

Maíz tipo "pop"

5.0

15.0

681,852

(75,505)

-11.1

56,859

Total granos y cereales

38.7

11.5

38,486,059

10,241,413

26.6

(9,220,604)

Fuente: Cálculos del autor con datos de BCR (2012 a) y Kee et al. (2008).

La tabla 3.5 muestra el impac-to de la implementación del AEC propuesto en las áreas de la econo-mía salvadoreña que se verían más afectadas por tal política. Como se muestra en el cuadro, se prevé que los sectores productores de carne de pollo, carne bovina, queso y arroz harían frente a un incremento sus-tancial de importaciones. A conti-nuación se analizarán las caracterís-ticas de cada sector para conocer su nivel de competitividad y el grado de vulnerabilidad económica de los productores y así poder anticipar el impacto del establecimiento del AEC en los mismos.

Productores

Productores de pollo

El sector avícola salvadoreño puede dividirse en dos segmentos: el comercial y el tradicional. El primero se compone de empresas que po-seen altos niveles de productividad debido a la utilización de mecanis-mos avanzados de reproducción, crianza y alimentación. Este sector representa aproximadamente dos tercios de la producción nacional de pollo, y junto a la producción de hue-vos, genera empleo directo a apro-ximadamente 9,000 personas e indi-recto a 72,000. En contraste, la crianza tradicional de aves es reali-zada generalmente por hogares de ingreso bajo, no utiliza métodos de producción sofisticados y su producción se destina primordial-mente al consumo propio; únicamen-te se comercializan los excedentes (Bidart, 2007).

Según un estudio realizado por la Superintendencia de Compe-tencia de El Salvador, el segmento comercial “presenta un buen desem-peño a lo largo de los últimos 15 años, tanto en producción como en precios (…), está en línea con la tendencia mundial y es uno de los más dinámicos de la economía de El Salvador” (Bidart 2007, p. 26). Sin embargo, la protección arancelaria al sector es muy alta, en especial para las “partes oscuras” del pollo (cuadri-les, muslos y piernas). El arancel actual de 164% para estos productos protege a los productores locales de importaciones estadounidenses, donde el consumo de pollo se con-centra casi exclusivamente en pe-chugas y las partes oscuras son desechadas para ser vendidas en mercados internacionales a precios excepcionalmente bajos (Contreras, 2006). A diferencia de El Salvador, Guatemala estableció su tarifa Na-ción Más Favorecida, NMF, en 15% desde la implementación del CAFTA-RD.

La tabla 3.6 muestra el impac-to de la implementación del AEC propuesto para el sector productor de carne de avícola. Como puede observarse, más del 70% del incre-mento en importaciones proviene de la reducción arancelaria a las partes oscuras de pollo.

TABLA 3.6

IMPACTO ESTIMADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN EL SECTOR

DE CARNE AVÍCOLA

Producto

Arancel ponderado actual (%)

AEC ponde-rado (%)

Importacio-nes en 2011 (FOB)

($)

Cambio en importacio-nes con AEC

($)

Cambio en importacio-nes (%)

Cambio esti-mado en re-caudación arancelaria ($)

Preparacio-nes y despo-jos de pollo

164.0

15.0

8,249,800

8,731,545

106

(10,982,471)

Muslos, piernas y otros trozos

164.0

15.0

1,759,532

2,971,570

169

(2,175,967)

Preparacio-nes y embuti-dos de pollo

40.0

15.0

10,026,193

2,161,185

22

(2,182,370)

Muslos y piernas

164.0

15.0

1,036,854

1,751,082

169

(1,282,250)

Alas

35.0

15.0

2,867,588

1,271,216

44

(382,835)

Carne de pavo

35.0

15.0

2,349,572

1,041,577

44

(313,678)

Otros

56.0

15.0

4,103,408

2,480,867

60

(1,310,122)

Subtotal "partes oscuras"

164.0

15.0

11,676,111

14,350,407

123

(15,244,844)

Total carne avícola

86.4

15.0

30,392,946

20,409,041

67

(18,629,694)

Fuente: Cálculos del autor con datos de BCR (2012 a) y Kee et al. (2008).

Una reducción arancelaria en los productos avícolas afectaría de manera diferente a los productores tradicionales y comerciales. Aunque el sector tradicional es generalmente más vulnerable a shocks económi-cos, el impacto de la reducción en precios sería poco relevante para este segmento debido a que la ma-yor parte de su producción no es comercializada, sino consumida directamente. El sector comercial enfrenta una situación más compli-cada. Benavides y Herrera (2007) estima que, con un arancel inferior a 43%, la producción de muslos y piernas locales no podría competir con las importaciones. Bidart (2007) sostiene que la liberalización de estos productos podría conducir a que, eventualmente, los productos extranjeros satisfagan la totalidad de

la demanda local. Sin embargo, a pesar que el segmento comercial se encuentra en una posición vulnera-ble, se debe reconocer que la estruc-tura arancelaria actual es demasiado restrictiva y los esfuerzos deberían enfocarse en fortalecer la competiti-vidad del sector incrementando la calidad e identificando nuevos mercados.

Productores de queso

Los productores de queso en El Salvador pueden dividirse en dos segmentos: artesanal e industrial. El sector artesanal está compuesto por más de 600 pequeños productores y se concentra en la elaboración de tipos locales de queso. Por otro lado, el sector industrial está formado por ocho empresas de gran tamaño y alrededor de cuarenta de tamaño medio, y su producción comprende variedades de queso locales e inter-nacionales (Superintendencia de Competencia, 2010). 7

9. Aún con una eliminación arancelaria completa, los productos tradicionales se-guirían siendo sustancialmente más bara-tos que los importados, lo que constituye un elemento de compra decisivo para sus consumidores.

Los productores industriales y artesanales compiten en mercados muy diferentes. Los primeros satis-facen la demanda de consumidores de ingreso medio y alto que realizan sus compras en supermercados, y su precio refleja la utilización de tecnologías avanzadas en el proceso de elaboración, el cumplimiento de controles sanitarios y la distribución

refrigerada de los productos. Por otro lado, el segmento artesanal sirve a consumidores de ingreso bajo que son muy sensibles a pre-cios y realizan sus compras en mer-cados populares. Estos productores logran fijar precios hasta 50% más bajos debido al uso limitado de medidas sanitarias, distribución refri-gerada y gastos de mercadeo (CAMAGRO, 2006; Superintenden-cia de Competencia, 2010). En con-secuencia, la reducción arancelaria propuesta es únicamente relevante para el sector industrial, pues posee productos, procesos de elaboración y estructuras de costo similares a las empresas que compiten inter-nacionalmente.9

Como resultado de una reduc-ción arancelaria, el segmento indus-trial tendría que competir directa-mente con productos extranjeros más baratos, lo que afectaría sus ventas (principalmente en las varie-dades internacionales de queso). Sin embargo, la posición de estos pro-ductores difícilmente podría ser con-siderada como “vulnerable”. Según la Superintendencia de Competencia (2010), la limitada competencia entre los productores industriales de que-so en el mercado salvadoreño ha permitido que estas empresas abu-sen de su poder de mercado y esta-blezcan altos precios y márgenes de ganancia (ver tabla 3.7). Por consi-guiente, mantener la protección del sector es contraproducente, y la reducción arancelaria incrementaría la competencia dentro del mismo, reduciendo precios y beneficiando a una amplia base de consumidores.

TABLA 3.7

MÁRGENES DE UTILIDAD PROMEDIO PARA EL SECTOR

INDUSTRIAL DE QUESO EN EL 2009 POR PRODUCTO

Costos y precios de venta

Queso duro

Queso fresco

"Quesillo"

Queso procesado

Queso cheddar

Costo promedio de elabo-ración de la industria ($)

2.65

1.57

1.43

1.72

1.99

Precio de venta promedio a supermercados ($)

3.24

2.26

2.07

3.17

3.79

Margen de utilidad (%)

18.3

30.4

31.0

45.8

47.4

Fuente: Superintendencia de Competencia (2010).

Productores de carne bovina

8

10. Estimación realizada con datos del MAG (2011) y SIECA (2012). La producción doméstica fue calculada sustrayendo la importación de ganado de la producción total de mataderos domésticos. Este mé-todo ignora la entrada ilegal de ganado centroamericano al país, una práctica co-mún para evadir barreras al comercio no arancelarias en los pasos fronterizos. Por lo tanto, la contribución de la producción local al consumo doméstico puede estar sobreestimada.

En El Salvador no existen ha-tos exclusivos para la producción de carne bovina. La producción local de carne proviene en su gran mayo-ría de hatos de doble propósito (ga-nado que suministra carne y leche) y, a un nivel mínimo, del descarte de ganado lechero (Ángel, 2012). Los hatos existentes son generalmente pequeños (la mayoría posee menos de 20 cabezas), y emplean escasa

tecnología en sus procesos de pro-ducción (Arévalo, 2003; Cordero Salas, 2005).

Como resultado del bajo nivel de desarrollo del sector, El Salvador es el único país de la región que no es autosuficiente en la producción de carne. Aunque se carece de cifras exactas, se estima que la producción local cubrió únicamente el 50% de la demanda doméstica en el 2008, un porcentaje que ha ido disminuyendo gradualmente durante los últimos veinte años.10 Paralelamente, las importaciones de carne han incre-mentado consistentemente, y en su mayoría provienen de otros países del MCC que poseen industrias competitivas bajo parámetros inter-nacionales (especialmente Nicara-gua, y en menor medida Costa Rica y Panamá) (BCR, 2012 a; Ángel, 2012).

TABLA 3.8

IMPACTO ESTIMADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL, EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN EL SECTOR DEL ARROZ

Producto

Arancel ponderado actual (%)

AEC ponde-rado (%)

Importacio-nes en 2011 (FOB)

($)

Cambio en importacio-nes con AEC

($)

Cambio en importacio-nes (%)

Cambio esti-mado en re-caudación arancelaria ($)

Arroz con cáscara (granza)

40.0

10.0

27,295,681

5,790,672

21

(7,609,637)

Arroz partido

40.0

15.0

3,698,990

2,809,064

76

(503,388)

Arroz blan-queado

40.0

15.0

3,928,281

1,388,060

35

(773,861)

Otros

40.0

15.0

7,323

908

12

(1,695)

Total arroz

40.0

11.1

34,930,275

9,988,703

29

(8,888,581)

Fuente: Cálculos del autor con datos de BCR (2012 a) y Kee et al. (2008).

La tabla 3.8 muestra el impac-to de la nueva estructura arancelaria en el sector arrocero. El incremento más importante de importaciones se prevé para el arroz granza. Conside-rando la situación vulnerable de una gran parte de los productores locales por su pequeño tamaño, así como su falta de coordinación y bajo nivel de competitividad, tal incremento en importaciones los expulsaría del mercado. La protección proporcio-nada por el CPCAGN se reduciría, pues el requisito de desempeño para acceder a las importaciones libres de arancel perdería relevancia al reducir las tarifas arancelarias. Por otro la-do, no se prevé que los procesado-res locales se vean negativamente afectados: tendrían acceso a arroz granza más barato y el incremento estimado en la importación de arroz pre-cocido no es significativo (tabla 3.5).

Protección de “Sectores Sen-sibles” bajo el CAFTA-RD

Desde la década de los no-venta, El Salvador ha implementado políticas de liberalización económica a través de la suscripción de TLC y reducción unilateral de tarifas. El CAFTA-RD constituye uno de los tratados comerciales más importan-tes en esta línea, al establecer un ALC entre Estados Unidos, Cen-

troamérica y República Dominicana. Una de las consecuencias de este acuerdo es la liberalización de los sectores analizados anteriormente, en los cuales Estados Unidos es altamente competitivo.

Aunque la eliminación de aranceles para la mayoría de pro-ductos agropecuarios sería imple-mentada inmediatamente o en un

rango de 5-10 años a partir de la entrada en vigencia del tratado, to-dos los sectores analizados ante-riormente fueron clasificados como “sensibles”. Por lo tanto, estos secto-res recibieron un período de liberali-zación más amplio que el normal (15-20 años) con base en reduccio-nes arancelarias e incrementos de cuotas libres de arancel progresi-vos11 (ver tablas 3.9 y 3.10).

11. Los acuerdos alcanzados para las partes oscuras del pollo serán revaluados duran-te el año #9 para determinar si el esque-ma de liberalización será mantenido o modificado.

TABLA 3.9

PLAN DE REDUCCIÓN ARANCELARIA DEL CAFTA-RD

EN EL SALVADOR PARA SECTORES ANALIZADOS

(Porcentajes arancelarios)

Sector (a)

Años después de la implementación del CAFTA-RD en el 2006

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Pollo (b)

164

164

164

164

164

164

164

164

164

164

164

164

164

151

144

110

96

0

Queso

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

35

34

33

24

22

0

Arroz (c)

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

40

36.7

35

26.7

23.3

0

a. El arancel para carne inicia en 15% y será reducido a 0% en el año 15. Sin embargo, no se cuenta con el plan de desgravación

detallado.

b. Incluye únicamente partes oscuras.
c. Válido para arroz granza y procesado.

Fuente: CEPAL (2004).

TABLA 3.10

PLAN DE INCREMENTO DE CUOTAS LIBRES DE ARANCEL DEL CAFTA-RD EN EL SALVADOR

PARA SECTORES ANALIZADOS

(Miles de toneladas métricas)

Sector

Años después de la implementación del CAFTA-RD en el 2006

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Pollo (a)

0

0

.5

.9

1.4

1.9

2.3

2.8

3.2

3.7

4.2

4.6

ASD

ASD

ASD

ASD

ASD

Libre

Queso

.41

.43

.45

.48

.50

.52

.55

.58

.61

.64

.67

.70

.74

.77

.81

.85

.90

.94

.99

Libre

Arroz granza

62

63

65

66

67

71

73

74

75

76

77

79

80

81

82

84

85

Libre

Arroz procesado

5.6

6.0

6.4

6.8

7.1

8.1

8.4

8.8

9.1

9.4

9.7

10.0

10.4

10.7

11.0

11.3

11.6

Libre

Carne

.11

.11

.12

.12

.13

.13

.14

.14

.15

.15

.16

.16

.17

.17

Libre

a. Incluye únicamente partes oscuras. La cuota a partir del año 13 será equivalente al 5% de la producción local en el 2002 o 2012 (el mayor de ambos).

Fuente: CEPAL (2004).

Como puede observarse en los cuadros anteriores, con la firma del CAFTA-RD, el proceso de libera-lización efectiva de los sectores ana-lizados quedó establecido. Por lo tanto, la reducción arancelaria nece-saria para la implementación del AEC trasciende la iniciativa de UA con Guatemala. De esta manera, no se trata de decidir si la reducción arancelaria debería ser implementa-da en los sectores analizados; sino más bien, si vale la pena acelerar el proceso de reducción de tales aran-celes (que terminarán por ser efecti-vamente eliminados en los próximos años) de manera que la implementa-ción de una UA entre El Salvador y Guatemala sea factible en el corto plazo.

Consumidores

En contraste al grupo de pro-ductores nacionales que resultarían afectados debido a la reducción arancelaria propuesta, un número importante de consumidores se vería beneficiado con la implementación de esta política. Como puede obser-varse en la tabla 3.11, todos los bienes anteriormente analizados ocupan una posición importante en la dieta regular de los hogares salvadoreños.

TABLA 3.11

ALIMENTOS MÁS CONSUMIDOS POR HOGARES SALVADOREÑOS, POR NIVEL DE INGRESO

(Porcentaje de hogares que incluyen cada alimento

en su dieta de manera regular)

Posición

Producto

Pobreza extrema

Pobreza relativa

No pobre

1

Tortillas

98

97

92

2

Pan

80

88

90

3

Pan dulce

81

87

87

4

Huevos

91

93

85

5

Quesos

78

85

84

6

Tomate

89

86

82

7

Arroz

88

86

72

8

Sopas deshidratadas

79

80

70

Continúa…

…viene

Posición

Producto

Pobreza extrema

Pobreza relativa

No pobre

9

Frijoles

88

81

73

10

Azúcar blanca

83

80

66

12

Aves

62

73

77

22

Carne de res

21

37

51

27

Pescado y mariscos

43

43

47

28

Leche

21

34

45

Fuente: Menchú y Méndez (2011) con datos de la EHPM de 2006

.

Tomando en cuenta que la disminución arancelaria propuesta conduciría a una reducción significa-tiva de precios y considerando la importancia de estos productos en la dieta de los hogares salvadoreños de todos los niveles de ingreso, se puede afirmar que la implementación de AEC produciría beneficios sus-tanciales para una amplia base de consumidores en El Salvador.129.

12. Marques (2005) llega a una conclusión similar al tratar de medir el impacto social que tendría la reducción tarifaria del CAFTA-RD en sectores sensibles. Según el estudio, la liberalización arancelaria de estos productos beneficiaría a un amplio número de consumidores y afectaría únicamente a un número marginal de productores.

Resumen y consideraciones

adicionales

La tabla 3.12 muestra un re-sumen comparativo del impacto de la implementación del AEC en los sectores analizados anteriormente.

TABLA 3.12

RESUMEN DEL IMPACTO ESPERADO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ARANCEL EXTERNO COMÚN PROPUESTO EN LOS SECTORES MÁS AFECTADOS

Sector económico

Segmentos productores

Nivel de protec-ción

Segmen-tos afec-tados

Actores poten-cialmente afectados

Efecto esperado en segmento(s) afec-tado(s)

Consideraciones adicionales

Consumidores

Vulnerabili-dad real ante AEC pro-puesto

Aves

Tradicional

Muy alta

Comercial

Grandes empre-sas que brindan trabajo directo a 9,000 emplea-dos.

Muy negativo debido a diferencias de precios conside-rables en partes oscuras de pollo.

Mercado competi-tivo en términos generales.

Consumo genera-lizado por parte de hogares. Carne más consumida por todos los niveles de ingreso.

Vulnerable

Comercial

Queso

Artesanal

Alta

Industrial

8 empresas de gran tamaño y 40 de tamaño medio.

Negativo, aunque la diferenciación por tipo de producto podría reducir el impacto.

Mercado no competitivo, un número reducido de empresas imponen altos precios. Protec-ción es contra-producente.

Consumo inten-sivo por hogares de todos los niveles de ingreso.

No vulnerable

Industrial

Carne

Hatos de doble propó-sito

Alta

-

-

No significativo, debido a que el sector se encuentra efectivamente libera-lizado.

Muy bajo desarro-llo de la industria nacional.

Moderadamente importante para el consumo de hogares, con relación positiva a nivel de ingreso.

No vulnerable

Hatos de ganado lechero

Arroz

Productores artesanales

Alta

Producto-res arte-sanales

4,000 pequeños productores

Negativo, debido a la diferencia en precios y la limitada protección del CPCAGN.

Mercado poco competitivo debido a fragmen-tación de produc-ción y escaso uso de tecnología.

Consumo inten-sivo por hogares de todos los niveles de ingreso, particularmente segmentos de más bajo ingreso.

Vulnerable

Molinos

Fuente: Elaboración del autor basado en la información antes presentada

Un costo adicional producto de la disparidad arancelaria entre los países es el gasto público ne-cesario para evitar la triangulación del comercio. Este proceso requie-re de controles estrictos para com-probar el origen de las mercancías que entran al país. Sin embargo, muchos casos de triangulación entre El Salvador y Guatemala han sido denunciados. Por ejemplo, a finales de la década de los noven-ta, El Salvador acusó a empresas guatemaltecas de triangular arroz importado de Estados Unidos a tarifas más bajas; sin embargo, los orígenes del arroz no pudieron ser determinados (Ángel, 2011). Un caso similar ocurrió en el 2006, cuando las autoridades de Guatemala anunciaron la fijación de un arancel a las partes oscuras de pollo en 15%, mientras El Salvador fijó una tarifa de 164%. Las autoridades salvadore-ñas protestaron inmediatamente, temiendo que las importaciones estadounidenses ingresaran al mercado local a través de contra-bando o haciéndose pasar por productos guatemaltecos.10

13. Con base en la clasificación tarifaria del Sistema Arancelario Centroamericano.

Finalmente, ninguno de es-tos sectores de bajo nivel agrega-do es de vital importancia para el desarrollo económico de El Salva-dor. La protección sostenida de estos sectores puede resultar muy costosa para el país, incrementan-do los precios de productos ali-menticios y distorsionando la asig-nación eficiente de insumos de

producción (por ejemplo, el recien-te incremento en la demanda labo-ral para la producción y exporta-ción de bienes no tradicionales sería solo parcialmente satisfecho debido a las señales que los pre-cios irreales de bienes agrícolas brindan al mercado). Además, la protección de estos sectores cons-tituye un impuesto a sectores na-cionales de mayor valor agregado que los utilizan como insumo, y cuyo desarrollo serviría para in-crementar la competitividad del país.

4. El impacto de la anulación

de las reglas de origen

Situación actual

Las reglas de origen del MCC están contenidas en el Reglamento Centroamericano sobre el Origen de las Mercancías. El reglamento esta-blece dos mecanismos para asignar el origen a los productos: producción completa y transformación sustan-cial. El principal criterio para alcan-zar una transformación sustancial es un Cambio en Clasificación Tarifaria, CCT.13 Este cambio depende de cada producto y varía entre modifi-caciones menores (cambios de clasi-ficación dentro de subcategorías) y sustanciales (cambios entre capítu-los). En algunos casos, el criterio de transformación sustancial requiere, además, de requerimientos técnicos específicos y establece algunas ex-cepciones. La tabla 4.1 muestra la estructura de CCT en el MCC, por porcentaje de productos.

TABLA 4.1

REQUERIMIENTOS DE CAMBIO DE CLASIFICACIÓN TARIFARIA

PARA DETERMINAR ORIGEN EN EL MCC

Criterio

Sin requerimien-tos adicionales (%)

Más requeri-mientos técnicos (%)

Más excep-ciones (%)

Total

Sin Cambio (%)

-

-

-

0.0

Cambio de artículo (%)

0.2

-

-

0.2

Cambio de subtítulo (%)

30.2

0.9

0.2

31.3

Cambio de título (%)

37.6

0.5

6.7

44.8

Cambio de capítulo (%)

21.1

-

2.6

23.7

Total

89.1

1.4

9.5

100.0%

Fuente: Estevadeordal et al. (2009).

La transformación sustancial también puede alcanzarse a través del criterio de valor regional, el cual se basa en dos principios. El primero es “minimis”, mediante el cual se establece que una mercadería se considerará originaria si el valor de los insumos extranjeros utilizados en su producción no excede el 10% de su valor; el segundo es “acumula-ción”, el que determina que los in-sumos regionales pueden ser acu-mulados en el proceso de producción como originarios.

Datos

Para analizar el efecto distor-sionador y los costos de administra-ción y cumplimiento asociados a las RO aplicadas en el MCC, se analiza-rán dos aspectos del marco actual: su nivel restrictivo y su complejidad.

Una estructura de RO es más restrictiva si los requerimientos para la asignación de origen son más estrictos o difíciles de alcanzar. Esto incluye requerimientos de transfor-mación sustantivos, prohibición del uso de insumos fuera de la zona de acumulación y requerimientos técni-cos complejos (Estevadeordal et al., 2009). A mayor nivel restrictivo, el potencial distorsionador de las RO incrementa, ya que se incentiva arti-ficialmente la utilización de insumos locales para alcanzar los requisitos de origen. Harris (2007) presenta un

índice del nivel restrictivo de las RO-basado en la magnitud de cambios requeridos (no considera; sin em-bargo, el efecto de los principios de acumulación y minimis.). El gráfico 4.1 muestra los valores de este indi-cador para un grupo de TLC.

Como se muestra en el gráfico 4.1, el nivel restrictivo de las RO del MCC ocupa una posición intermedia al realizar una comparación con otros TLC del mundo, y éstas son mucho menos restrictivas que las RO de la mayoría de TLC firmados por El Salvador y Guatemala, inclu-yendo México-Triángulo Norte, CAFTA-RD y MCC-RD. 11

14. Las RO de un producto para dos países pueden ser igual de estrictas, pero no igualmente restrictivas en términos reales. Por ejemplo, el requerimiento de utilizar algodón producido localmente para que las camisas producidas en un país califi-quen como originarias resulta mucho más restrictiva en términos efectivos para Ca-nadá (un país sin producción relevante de algodón) que para Brasil (uno de los pro-ductores más importantes del mundo).

15. Según el acuerdo, los materiales y bienes intermedios de origen estadounidense y dominicano califican como originarios para el comercio dentro del MMC.

Sin embargo, el índice mide únicamente el nivel restrictivo “ob-servado” de las RO; es decir, el po-tencial distorsionador que posee basado en sus características - no su efecto real. El nivel restrictivo real dependerá del nivel en que las RO efectivamente modifiquen la utiliza-ción de insumos de producción, in-fluenciándolas a utilizar materiales regionales más costosos para califi-

car como producto originario. Por lo tanto, el efecto real derivará del nivel de competitividad de los miembros del ALC en los insumos relevantes14 (Estevadeordal et al., 2009).

Aunque esta evaluación re-queriría un análisis más profundo de las cadenas de producción de los bienes comercializados entre El Sal-vador y Guatemala, es posible tener una idea del efecto distorsionador real de las RO. La disponibilidad limitada de materiales para la manu-factura y el nivel sustancial de co-mercio entre ambos países (que incrementa los beneficios potencia-les de alcanzar una preferencia tari-faria) son factores que abonarían al efecto restrictivo real de las RO. Sin embargo, la estructura observada de RO no es altamente restrictiva, el tamaño reducido de los mercados disminuye los incentivos de las em-presas a modificar los flujos de in-versión, y los principios de minimis y acumulación (especialmente al am-pliar el alcance de éste último con la suscripción del CAFTA-RD) 15 redu-cen la rigidez del criterio de CCT. Como resultado, el efecto distorsio-nador real de las RO debido a su nivel restrictivo no es significativo.

A estos argumentos se suma la pérdida de relevancia de las RO del MCC a las líneas de producción en El Salvador. Desde la entrada en vigencia del CAFTA-RD en el 2006, un número importante de firmas exportadoras salvadoreñas modifica-ron sus cadenas de producción para cumplir exclusivamente con las RO

GRÁFICO 4.1

NIVEL RESTRICTIVO DE LAS REGLAS DE ORIGEN EN TLC SELECCIONADOS

Fuente: Estevadeordal et al. (2009), basado en Harris (2007). Gris oscuro: MCC. Gris claro: Otros TLC regionales.

de este Tratado. Aunque las RO de CAFTA-RD son considerablemente más restrictivas que las del MCC, estas empresas utilizan esta línea para exportar también a países cen-troamericanos, debido al alto costo que implica mantener diferentes líneas de producción y al tamaño relativo del mercado estadouniden-se, lo que lo vuelve un destino atrac-tivo de exportación. Al haber perdido influencia en muchas de las líneas de producción de empresas salvado-reñas, no se espera que la elimina-ción de las RO del MCC tenga efec-tos significativos en la selección de insumos por parte del sector privado.

Por otro lado, la complejidad de las RO está determinada por el número y variabilidad de requisitos que las diferentes mercancías deben cumplir para ser consideradas origi-narias. Un nivel elevado de comple-jidad en la estructura de RO implica altos costos administrativos para el gobierno (especialmente para las autoridades aduaneras) y en costos de cumplimiento para las empresas exportadoras o importadoras. Para analizar la complejidad de las RO del MCC se utilizarán dos índices. El primero es Permutaciones de RO, que mide el número de combinacio-nes de requerimientos (CCT, exi-gencias técnicos, excepciones y otros criterios) dentro de la estructu-ra de RO. El segundo es Selectivi-dad de RO, que mide la desviación estándar de los requerimientos entre productos (ver gráfico 4.2).

Como se muestra en el gráfico 4.2, las RO del MCC son relativa-mente simples en comparación a las de otros TLC y los demás acuerdos comerciales a los que El Salvador se encuentra suscrito. El uso predo-minante del criterio de CCT y la utili-zación de requerimientos técnicos y excepciones únicamente en un gru-po reducido de mercancías (tabla 4.1) deriva en un sistema sencillo y poco complicado.

En resumen, no se espera que la anulación de las reglas de origen debida a la implementación de una UA entre El Salvador y Guatemala modifique la selección de insumos en el sector privado debido al bajo nivel restrictivo de las RO del MCC. Por otro lado, aunque la estructura de RO no es compleja, la eliminación de la misma podría reducir conside-rablemente los costos administrati-vos y de cumplimiento asociados debido al importante nivel de inter-cambio comercial entre ambos países.

GRÁFICO 4.2

COMPLEJIDAD DE REGLAS DE ORIGEN EN TLC SELECCIONADOS

Permutaciones de Reglas de Origen

Continúa…

…viene

Selectividad de Reglas de Origen

Fuente: Estevadeordal et al. (2009) con datos de Harris (2007). Gris oscuro: MCC. Gris claro: Otros TLC regionales.

5. El impacto de la eliminación

de controles fronterizos

Situación actual

El intercambio comercial entre El Salvador y Guatemala se realiza casi exclusivamente por vía terres-tre.16 Como se muestra en el gráfico 5.1, existen cuatro pasos fronterizos terrestres entre ambos países.

GRÁFICO 5.1

PUESTOS ADUANEROS PERIFÉRICOS DE EL SALVADOR

No. Paso fronterizo

1. Pedro de Alvarado La Hachadura
2. Valle Nuevo Las Chinamas
3. San Cristóbal
4. La Ermita - Anguiatú

Fuente: Elaboración del autor con datos de Puga Carbajo (2005).

16. Según López (2012), el 96.4% del inter-cambio comercial entre ambos países se realiza por medios terrestres.

Los procedimientos de control fiscal y parafiscal (cuarentenario, migratorio, etc.) en las aduanas fron-terizas entre El Salvador y Guatema-la se caracterizan por su ineficiencia y bajo nivel de predictibilidad. Esto implica un incremento en costos para el sector privado (a través de tiempos de espera y atrasos largos y variables, que duran desde horas a días enteros, afectando las cadenas de suministro), gasto público excesi-vo en medidas de control inefectivas y finalmente, precios más altos de los productos transados para los consumidores salvadoreños.

Tanto en El Salvador como en Guatemala, las quejas sobre los Costos de Transferencia en Fronte-ras, CTF, por parte del sector privado, son frecuentes. Según en-cuestas realizadas por la Corpora-ción de Exportadores Salvadoreños, COEXPORT, “los problemas deriva-dos de trámites aduaneros forman parte de los tropiezos más recurren-tes para los exportadores salvadore-ños” (Pastrán, 2011). Esta situación es un problema de particular impor-tancia debido al alto nivel de comer-cialización y tránsito de mercancías entre ambos países.

Uno de los problemas que el sector privado destaca con más re-currencia es la arbitrariedad y dis-crecionalidad de las decisiones to-madas por las autoridades de control fronterizo. En el 2011, más de 400 empresas agremiadas a la Asocia-ción Salvadoreña de Industriales, ASI, identificaron el exceso de deci-siones discrecionales y cobros injus-tificados por parte de los funciona-rios en aduanas como un obstáculo importante para el comercio interna-cional y el crecimiento del sector industrial. Según el presidente de la Asociación Salvadoreña de Empre-sarios de Transporte de Carga, ASETCA, la arbitrariedad es parte de la interacción habitual de los trans-portistas con los agentes de cada oficina de aduanas, y constituye una barrera no arancelaria importante (Hernández, 2011). Según la geren-cia técnica de COEXPORT, las deci-siones discrecionales ocurren inclu-so en temas muy técnicos y claramente regulados, como RO. (Quintanilla, 2010).

La ausencia de un sistema in-formático eficiente y confiable repre-senta también un problema impor-tante. Las caídas y errores del sistema son una causa frecuente de demoras en los procesos de control fronterizo (Gamarro, 2012; Hernán-dez, 2011). Parte del problema se debe a la falta de capacitación para los agentes que utilizan los equipos (Hernández, 2011). Esta situación ha llegado a causar tensiones políticas entre ambos países. En el 2012, ASETCA denunció que, debido a las constantes caídas y errores del sis-tema informático aduanero, las auto-ridades guatemaltecas acusaron injustificadamente a transportistas salvadoreños de evasión fiscal (Ve-lasco, 2012).

Los gobiernos de El Salvador y Guatemala están conscientes de este desafío. El Ministro de Eco-nomía de El Salvador, Armando

Flores, declaró en el 2012: “Estamos conscientes de que en algunos ca-sos la tramitología en fronteras difi-culta el comercio y quita tiempo a los ciudadanos de nuestros pueblos” (Portillo, 2012). Durante los últimos años, numerosos esfuerzos para simplificar y aumentar la eficiencia de los controles fronterizos se han realizado. Aunque se han alcanzado mejoras sustanciales en algunas áreas, nuevas dificultades han surgi-do recientemente y los CTF se man-tienen elevados, como se mostrará en el apartado siguiente.

Datos

El Banco Mundial, en su estu-dio Logística en Centroamérica: El camino hacia la competitividad (2012), muestra el tiempo promedio que toma cruzar dos de los pasos fronterizos entre El Salvador y Gua-temala: San Cristóbal y Pedro de Alvarado La Hachadura, el paso con mayor número de operaciones comerciales entre ambos países (Puga Carbajo, 2005)). El gráfico 5.2 muestra los resultados obtenidos por una encuesta a transportistas y la información proporcionada por una compañía de transporte de carga.

GRÁFICO 5.2

TIEMPOS PROMEDIO DE PASO FRONTERIZO EN PEDRO

DE ALVARADO LA HACHADURA Y SAN CRISTÓBAL (Horas)

15

10

5

0

Compañía de transporte de carga

Encuesta a transportistas

P. de Alvarado - La Hachadura

San Cristóbal

Fuente: Banco Mundial (2012 c)

Como puede observarse en el gráfico 5.2, los tiempos requeridos para cruzar las fronteras no son solo extensos, sino también altamente variables, lo cual impacta negativa-mente la predictibilidad de los flujos comerciales entre ambos países.

Por su parte, De León (2011) documenta un proceso de tránsito en Pedro de Alvarado - La Hachadura. En este paso fronterizo, los camio-nes de carga que entran de Guate-mala a El Salvador reciben una revi-sión rápida en La Hachadura, y lue-go pasan a Pedro de Alvarado, don-de la mayoría de controles fronterizos son ejecutados. El proce-so opuesto es realizado para mer-cancías que entran a El Salvador de Guatemala. La tabla 5.1 muestra los pasos necesarios para completar los procesos de control fronterizo en cada país y el tiempo que éstos requieren.

TABLA 5.1

TIEMPOS PROMEDIO DE DESPACHO PARA TRÁNSITOS

EN LA FRONTERA PEDRO DE ALVARADO LA HACHADURA

Fase de proceso de control

Tiempo (minutos)

Guatemala (P.de Alvarado)

El Salvador (La Hachadura)

Control de ingreso

-

3

Revisión de documentos

10

10

Requerimiento de permisos

30

30

Aplicación de selectividad

5

-

Revisión física

5

-

Control de policía

-

Hasta dos horas

Confirmación /llegada a caseta

3

4

Control de salida

-

3

Subtotal tiempo de despacho

53

50 - 170

+ Congestión vehicular

Hasta una hora

Tiempo total de despacho

53-113

50- 230

Fuente: Elaboración del autor con datos de De León (2011)

Como se muestra en la tabla 5.1, el tiempo promedio que toma al transporte de carga pasar de El Sal-vador a Guatemala es casi una hora, y este intervalo puede duplicarse al existir congestión vehicular en el paso fronterizo. La situación es mu-cho peor para las unidades de trans-porte que pasan de Guatemala a El Salvador, donde el control policial puede incrementar el período de despacho a casi cuatro horas. Estos períodos de tiempo se incrementa-rían aún más si existiese algún pro-blema con los sistemas informáticos.

Por otro lado, existen índices que permiten comparar la eficiencia de los procesos de control fronterizo entre países. En el 2007, el Banco Mundial calculó un índice internacio-nal que mide la eficiencia del despa-cho aduanero y control fronterizo. Los valores se basan en encuestas a diferentes entidades que evalúan la rapidez, simplicidad y predictibilidad de estos procesos. El gráfico 5.3 muestra los resultados de los dos últimos reportes para países selec-cionados.

GRÁFICO 5.3

“EFICIENCIA DEL DESPACHO ADUANERO”

PARA PAÍSES SELECCIONADOS (1= Baja, 5= Alta)

Fuente: Elaboración del autor con datos de Banco Mundial (2012 a).

El Salvador ocupó el lugar 114 de una lista de 155 países en el 2012, lo cual representa una caída vertiginosa del lugar 67 que alcanzó en el 2010. Según el estudio, las fuentes principales de atrasos in-cluían “solicitudes de pago informa-les” e “inspecciones físicas de la carga” (Banco Mundial, 2012 b). En contraste, Guatemala mostró una pequeña mejoría en los últimos dos años y ahora ocupa la posición 68.

12

17. Debe considerarse que la eliminación completa de los controles fronterizos re-queriría de la abolición de medidas de protección para los bienes establecidos en el Anexo “A” del TGIEC, y la armonización de las tarifas dispares establecidas en TLC por ambos países.

El alto grado de ineficiencia de los procesos de control fronterizo en estos países incrementa de manera tangible los CTF para el sector pri-vado y, en consecuencia, los precios de los productos para la población en general. Se estima que el costo directo asociado a ineficiencias en los procesos fronterizos en Cen-troamérica incrementa el precio final de los productos transados en la región hasta un 12% (Banco Mun-dial, 2013). Procurar una mejora sustantiva de esta situación a corto o mediano plazo es complejo debido a que muchos de los factores agravan-tes, como infraestructura inadecua-da, corrupción, escasez de recursos y la falta de coordinación entre insti-tuciones de control fronterizo (dentro de cada país y entre países) son problemas estructurales que requie-ren inversiones considerables y/o

medidas de acción con resultados no inmediatos.

Es importante tomar en cuenta que el incremento en eficiencia que traería la implementación de una UA entre El Salvador y Guatemala iría más allá de la facilitación del comer-cio entre ambos países. Una parte importante de las exportaciones salvadoreñas a Estados Unidos y Europa son viabilizadas por el Atlán-tico a través del puerto guatemalteco de Puerto Barrios. Además, la carre-tera principal de tránsito de mercan-cías que conecta a México y los países centroamericanos (conocida como Corredor Pacífico) llega a El Salvador a través del paso fronte-rizo Pedro de Alvarado-La Hachadu-ra. Esto implica que, con el esta-blecimiento de una UA con Guatemala, El Salvador mejoraría su acceso al mercado estadounidense y europeo (por vía portuaria) y al mer-cado mexicano y beliceño (por vía terrestre).

En resumen, los costos de transacción relacionados a los pro-cesos de control fronterizo son signi-ficativos para la economía salvado-reña y afectan al sector privado, al sector público y a la población en general. La implementación de una UA eliminaría estos costos para transacciones comerciales y de trán-sito con Guatemala (el socio comer-cial más importante de El Salvador después de Estados Unidos) y redu-ciría sustancialmente los costos de acceso a otros mercados, incluyendo el estadounidense, europeo y mexi-cano.17 Por lo tanto, el incremento en

eficiencia y potencial generador de actividad económica de tal política representa grandes beneficios para El Salvador.

6. Conclusiones

Este estudio ha analizado el impacto esperado del establecimien-to de una unión aduanera entre El Salvador y Guatemala en la eco-nomía salvadoreña, con base en las tres implicaciones principales de este proceso: el establecimiento de un AEC, la anulación de las RO y la eliminación de controles fronterizos para las mercancías que circulan entre ambos países. Esta sección resume las ideas principales de cada capítulo y brinda recomendaciones para estudios futuros.

El primer componente, el es-tablecimiento del AEC, supone la armonización de tarifas NMF en 341 productos. El escenario tarifario pro-puesto se basa en los parámetros de armonización establecidos por El Salvador y los países de la región a través de las resoluciones del COMRIEDRE. Al estimar el impacto de la implementación de estas tari-fas, cuatro sectores emergen como posibles perjudicados: los producto-res de aves, queso, carne y arroz. Sin embargo, después de realizar un análisis más profundo, solamente los sectores avícola y arrocero se en-cuentran en una posición vulnerable ante una reducción arancelaria. Por otro lado, el impacto positivo sobre los consumidores debido a la reduc-ción de precios de estos productos, así como la disminución del gasto fiscal asociado al control de la trian-gulación comercial, son sustanciales. Finalmente, estos sectores serán liberalizados por completo mediante la implementación del CAFTA-RD en los próximos años.

No se prevé que la anulación de RO tenga un efecto significativo en la economía salvadoreña. En primer lugar, la estructura de RO del MCC es sencilla y poco restrictiva en relación a otros acuerdos comercia-les. Además, su relevancia en las líneas de producción nacional se redujo cuando el CAFTA-RD entró en vigencia. En consecuencia, las RO del MCC no distorsionan de ma-nera sustancial la selección de facto-res de producción de las empresas salvadoreñas, por lo que no se espe-ra que su anulación tenga efectos significativos en este sentido. Por otro lado, aunque las RO no son complejas, debido a la magnitud de comercio entre El Salvador y Gua-temala, la eliminación de las mismas podría reducir considerablemente los costos administrativos y de cumpli-miento asociados.

Finalmente, la eliminación de controles fronterizos reduciría signifi-cativamente los costos de transac-ción para las mercancías comercia-das entre El Salvador y Guatemala. Una serie de factores que incluyen infraestructura inadecuada, sistemas informáticos deficientes y poco coor-dinados, personal poco capacitado y un alto grado de corrupción (entre otros factores) resultan en procedi-mientos de control fronterizo alta-

mente ineficientes e impredecibles. Esta situación trae consecuencias negativas para el sector privado y público, cuyos resultados finales recaen en la población nacional a través de precios más altos por los productos transados. La implemen-tación de la UA eliminaría los costos de transacción fronterizos para el intercambio de bienes con Guatema-la (el segundo socio comercial más importante de El Salvador) y facilita-ría el transporte de las mercancías salvadoreñas que se canalizan a través de Puerto Barrios (principal-mente hacia Estados Unidos y Euro-pa), así como el comercio terrestre con México y Belice. Sin embargo, la abolición completa de controles fron-terizos requeriría la liberalización de los productos contenidos en el Anexo “A” del TGIEC y la armoniza-ción de diferencias arancelarias es-tablecidas en los TLC con otros paí-ses, cuyos efectos no han sido analizados en este estudio.

En resumen, se espera que los beneficios provenientes de (i) la reducción de precios de productos e insumos para consumidores y em-presas, (ii) la disminución de costos administrativos y de cumplimiento, y (iii) el incremento en eficiencia y predictibilidad en el comercio de mercancías (entre otros factores) superen con creces el efecto negati-vo en un número reducido de productores nacionales que se ve-rían afectados por una reducción arancelaria.

Aún existen temas que deben ser analizados con profundidad. En primer lugar, es importante estimar el impacto en la economía salvado-reña de la liberalización de los pro-ductos establecidos en el Anexo “A” del TGIEC y la armonización de las tarifas contempladas en los TLC de ambos países. Estas medidas son necesarias para eliminar por comple-to los controles fronterizos para el comercio entre El Salvador y Gua-temala. Además, es necesario de-terminar el nivel esperado de compa-tibilidad de la política económica exterior de ambos países. Esto últi-mo determinará si el establecimiento de una unión aduanera será benefi-cioso en tanto incremente el poder de negociación ante actores exter-nos, o constituirá un obstáculo en la implementación de políticas de co-mercio exterior para ambos países.

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documentos

Compras de Gobierno

y las PYMES participantes

en procesos

de articulación

productiva* Christian Campos Monge**

PRECISA ALGUNOS RETOS ACTUALES CUYOS RESULTADOS SE ORIENTAN A ALCANZAR UNA VERDADERA INCIDENCIA DE PARTICIPACIÓN DE LAS PYMES EN LAS COMPRAS PÚBLICAS, ELEMENTO NECESARIO EN LA ARTICULACIÓN PRODUCTIVA Y EN LA PLENA SATISFACCIÓN DE INTERÉS GENERAL.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; COMPRAS DEL GOBIERNO; GOBIERNO ELECTRÓNICO

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; GOVERNMENT PURCHASING; E-GOVERNMENT

1Introducción

* Documento presentado en el Curso Gerencia y Gestión Estratégica en Compras Públicas, realizado del 27 al 30 de mayo en el Ministerio de Finanzas de Guatemala.

** Consultor Externo del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP. Consultor-Director de la firma C&C Consultores Asociados. Director Académico de la Especialización PEC-Derecho-UCR en Contratación Administrativa (e-TECA).

Señala CEPAL:

“Con políticas de apoyo ade-cuadas, las micro, pequeñas y medianas empresas de Amé-rica Latina pueden contribuir a elevar la productividad com-

______________________________

Director Académico de la Especialización en Contencioso Administrativo en la Universidad de Costa Rica, UCR. Doctor en Derecho y Magíster en Derecho Constitucional. Magíster en Dirección Pública y Gobierno Local.

Correo electrónico:

christian.campos@cycconsultores.net ]

Recibido: 3 de diciembre del 2013.

Aceptado: 13 de enero del 2013.

plementar las economías de escala de las grandes empre-sas, aportar en la creación de clusters en determinados sec-tores y reducir la desigualdad social y la pobreza. Si bien en los últimos diez años ha au-mentado la preocupación por las PYMES en la región, dada la importancia clave de éstas en el tejido empresarial, se re-quiere multiplicar estos es-fuerzos para romper el círculo vicioso de baja productividad y escasa competitividad en el que se encuentran. /

2

1. Perspectivas Económicas de América Latina 2013. Políticas de PYMES para el cambio estructural.

http://www.eclac.org/publicaciones/xml/4/48374/LEO_2013.pdf

(consultado 15/09/2013), p. 47.

Es necesario que las políticas públicas maduren, con el fin de ser más sostenidas en el tiempo, y a la vez que sean más flexibles, para adaptarse a los cambiantes entornos ex-ternos que afectan a estas empresas. Los países deben construir las capacidades ins-titucionales que precisa la ejecución de los programas e iniciativas. En especial, es necesario que en la concep-ción y aplicación de las políti-cas se considere la extrema heterogeneidad de estas em-presas, que abarcan un aba-nico desde microempresas de supervivencia hasta unidades insertas en la modernidad y abastecedoras de grandes

empresas dedicadas a los mercados externos.”1

Así, cualquier acción del go-bierno en su quehacer de compras públicas, con la significativa partici-pación de éste en el mercado, debe considerar a las PYMES. Éstas, por su lado, transitan en un proceso preferible de articulación productiva, en una especie de apuesta ganar ganar, en el que el sector público y el sector PYMES se benefician mu-tuamente. A mayor inserción de las PYMES en las compras públicas, mayores posibilidades de generar producción y competitividad, y con-secuentemente, más empleos, más desarrollo y más igualdad en el re-parto de la riqueza.

Está claro, por otro lado, que las compras públicas deben partir del principio de libre concurrencia, con la mayor igualdad posible en las cláusulas del cartel, y más si en tal sector de las regulaciones públicas, se converge con lo que se ordena en torno a la competencia (compe-tencia sana) en el mercado. Quien compra, como principio, debe hallar tantas opciones como le sea posi-ble, lo que genera mayores dividen-dos en la apuesta por el producto de más calidad, a un precio altamente conveniente. Sin embargo, pese a los corolarios normales de compras hechas con fondos públicos, resulta que en este caso, el que compra, es decir el Estado, no puede descuidar que además de ese rol de compra-dor, es su deber promover el desa-rrollo y progreso de su Nación, de ahí que surja esa insoslayable polí-tica de promover a las pequeñas y

medianas empresas como agentes que en la sociedad son causantes de opciones de empleo, mayor di-namismo al mercado, etc., como se ha dicho.

Es en la consideración de las diferentes variables que el Estado debe ser consciente de generar compras públicas inclusivas de esas pequeñas y medianas empresas, y ese reto debe ser una apuesta per-manente, generando sensibilización, dirección política y hasta las refor-mas de ley necesarias para alcanzarla.

Las compras públicas:

precisiones conceptuales

y la cuestión electrónica

como nuevo reto a las PYMES

3

2. Meza Jiménez, Manrique. Derecho Público. San José. Editorial Jurídica Con-tinental. 2001, p. 82.

La administración adquiere sus bienes y servicios a través de la contratación pública. Toda compra debe desarrollarse a partir de lo que establezca la normativa y la misma jurisprudencia administrativa y cons-titucional. Existe desde los procedi-mientos ordinarios (licitación pública, abreviada y directo de escasa cuan-tía) hasta las contrataciones excep-cionadas de caja chica, urgencia, oferente único, seguridades califica-das, entre otros. Es el monto a ero-gar en cada compra, y la naturaleza del objeto, lo que determina el tipo de procedimiento por realizar. La

naturaleza de la contratación pública parte de ser un acto de colaboración voluntaria del particular para con la administración, estando aquélla obli-gada a satisfacer fines públicos a partir de la selección de la oferta que más convenga, según el sistema de calificación objetivamente dispuesto. Los procesos de contratación sirven para la adquisición de bienes y ser-vicios no personales por parte de todo sujeto que maneje fondos pú-blicos -recursos que le pertenecen a la hacienda pública-, y que buscan, por ese medio, satisfacer intereses de orden público o institucional.

Meza2 se refiere a este proce-so como el que permite satisfacer intereses colectivos; en tal línea expone:

“Existe… la técnica de la con-tratación, para lo cual la Ad-ministración contratante es mero agente de un interés su-perior y el contratista un sujeto colaborador para ese fin, que es aquel asignado por el Or-denamiento Jurídico. Las ad-ministraciones públicas, en-tonces, en el ejercicio de su doble capacidad, pueden ser copartícipes de la bifurcada esfera pública o privada, con dos tipos de contrataciones igualmente calificadas, sin que por ello toda contratación ad-ministrativa, por serlo, sea im-perativamente pública, aun cuando siempre sea de la Administración. Bien se ha in-sistido a nivel doctrinal que las administraciones se sirven, tanto de sujetos o personas,

como de objetos o cosas, ya sea a través de actos compul-sivos, como la carga pública, o por actos procedimentales de colaboración voluntaria, a ni-vel bilateral o plurilateral”.

Prosigue este mismo autor señalando:

“Así, pues, tenemos presente en la contratación administra-tiva el acto de voluntad, libre y soberano del contratista, como elemento vital de la figu-ra del contrato en su amplia configuración jurídica y prácti-ca. La carga obligacional de éste, y su escudo de protec-ción, queda filtrado por el con-junto normativo, con incorpo-ración del cartel o pliego de condiciones, que es la regla-mentación entre las partes contratantes”.

Desde una perspectiva com-parada, Sáenz34comenta que:

3. Sáenz Bellanger, Rodolfo. Contratación Administrativa en Centroamérica. Banco Centroamericano de Integración Econó-mica. Honduras, 2006, p.14.

“Los procesos aplicados en las adquisiciones del sector público han crecido en impor-tancia en nuestro medio con el correr del tiempo. En inicios del siglo pasado, hacia los años 1900, el volumen de ad-quisiciones en nuestros paí-ses, tanto local como externo, era bastante bajo, por lo que su práctica no requería ser le-gislada ni reglamentada en

forma muy detallada. Pero, a medida que la población… se ha incrementado y el moder-nismo y la tecnología se han impuesto, el volumen de las adquisiciones se ha visto crecer considerablemente, al-canzando actualmente pro-porciones muy importantes dentro de los presupuestos nacionales…”.

Agrega este mismo autor que:

“Las adquisiciones de bienes y servicios, son parte fundamen-tal de la culminación de la eje-cución de los proyectos. Del éxito o el fracaso del proceso de adquisiciones, depende en buena proporción el cumpli-miento de los objetivos de cualquier proyecto…”.

Este vital proceso de los esta-dos, en donde hay compromiso de fondos públicos advierte una labor en donde las potestades de imperio deben prevalecer, necesariamente, por encima de cualesquiera otros intereses. Es decir, el estado al bus-car adquirir bienes o servicios, cuyo objetivo básico es satisfacer el inte-rés general, puede, y lo hace, impo-ner aquellos elementos proclives a garantizar su deseo, y los potencia-les contratistas, en estadio de pre-sentación de ofertas, asumen eso como una imposición de imposible modificación. En parte en ello radica el principio de que el cartel (clausu-lado que establece las bases de los concursos públicos) es ley de partes. De tal manera que el cartel se debe aceptar y la oferta que se presente

se subsume en el principio de que respeta todas y cada una de las cláusulas de aquél. La única salve-dad es que ese cartel contenga, eventualmente, normas que restrin-gen o limitan la concurrencia o que en general irrespete más allá de lo razonable el marco constitucional de la materia (normas y principios). Ante ese cuadro fáctico las partes interesadas pueden ejercer el recur-so de objeción al cartel con el solo objeto de que se revise y readecué de ser necesario, la letra expresa de las bases enunciadas. Como se observa, en esta materia negocial privan las potestades de imperio en beneficio de las administraciones públicas, en claro contrasentido a lo que es la autonomía de la voluntad de las partes en derecho privado.

La contratación administrativa está regulada en el Artículo 182 de la Constitución. Pero, pese a ser ello así, debió ser la Sala la que le diera un sentido tan profundo como el actual. Por ello, la contratación es tema de la Constitución en un primer momento, y luego de las normas inferiores que le detallan. Bajo tal inteligencia la Sala indicó sobre la norma dicha:

“…desarrolla el principio gene-ral que enuncia la primera obligación constitucional en la materia de la contratación administrativa, en virtud del cual, “toda contratación que celebre el Estado, debe trami-tarse por medio del procedi-miento de licitación”… El pro-pósito de esta disposición obedeció al interés de los constituyentes de darle solu-ción a los graves problemas económicos de la década de los años cuarenta, motivada en el desequilibrio presupues-tario de los Gobiernos de la República, el aumento des-medido en el gasto público, la sensible reducción de ingre-sos como impacto directo de la Segunda Guerra Mundial, y en especial, para ponerle fin a la práctica generalizada de “los contratos sin licitación”, que se daban en el régimen anterior y que tanto criticara la Oposición (Acta 164 de la Asamblea Nacional Constitu-yente), de donde nació la ne-cesidad de consignar el prin-cipio en la propia Constitución, como expresamente lo indicó el constituyente Castro Sibaja. Por ello, como lo afirma en su informe la Contraloría General de la República y se verifica con el estudio de las actas de la Asamblea Nacional Consti-tuyente, la discusión de la contratación del Estado y la creación y atribución de fun-ciones de la Contraloría Gene-ral de la República, generó poca discusión en el seno de la Asamblea Nacional Consti-tuyente, dado el consenso na-cional de la necesidad de una normativa firme que coadyu-vara a solucionar tales pro-blemas. Y es en este sentido que debe entenderse el pro-cedimiento de contratación; es decir, como el mecanismo

más apto para el control de la Hacienda Pública y de los re-cursos financieros del Estado, con el fin primordial de que se promueva una sana adminis-tración de los fondos públicos, constituyéndose, entonces, en principio de orden público de-rivado de la transcrita norma constitucional, en tanto resulta el “medio idóneo para la se-lección del cocontratante de la Administración”. (Sala Consti-tucional 1998-998)

Ahora, el voto reseñado, pro-pio de una época de la Sala, debe complementarse a la luz de otra sentencia de la misma Sala, así el número 13910-2005; en ésta se rescata el pensamiento de la Consti-tuyente de que el procedimiento rector en contratación es la licitación, siendo de especial interés el desa-rrollo de la licitación pública, pero que ello no excluye como procedi-mientos ordinarios e igualmente validados por la norma suprema los de licitación abreviada y contratación directa de escasa cuantía. Tal fue el error conceptual del voto 998-98 citado, sea, el haber entronizado en el pensamiento del Constituyente un solo proceso ordinario de compra, a saber la licitación pública, cuando con meridiana claridad se ve que el Artículo 182 dispone que la licitación debe ser la regla, pero la tipología de concurso será según la cuantía y la naturaleza del objeto de interés. En ese sentido, la Sala ha resuelto:

“…de manera sistemática las condiciones y principios de rango constitucional que de-ben orientar el ejercicio de las competencias públicas en ma-teria de contratación adminis-trativa. De esa forma, se ha señalado que el Artículo 182 de la Constitución Política, es la norma jurídica de derecho positivo de mayor rango en la que debe apoyarse cualquier decisión que se tome en esta materia. En dicha norma la Sala distingue un “sistema or-dinario” de contratación admi-nistrativa que antes de la pro-mulgación de la Ley de Contratación Administrativa vigente estaba conformado, tanto por la licitación pública pero también por lo que se llamó en su momento licitación privada. Se afirma igualmente que luego de la reforma legal citada, ese sistema ordinario de contratación quedó con-formado en forma similar, es decir, por la licitación pública por una parte, junto a la cual subsisten mecanismos que la Sala entiende como equiva-lentes a la licitación privada, y que identifica -atendiendo en esto a su diseño legal- como licitación por registro y la lici-tación restringida” (Sala Cons-titucional 2005-13910).

Compras electrónicas y el cambio de paradigma. Afirmemos que las compras públicas debe ser ahora un proceso que se analice desde la perspectiva electrónica, y con ello, surgen retos importantes para las PYMES. En tal sentido, el

objeto fin del Artículo 182 de la Constitución, al ordenar que se reali-ce licitación en compras públicas, las que no varían si se efectúan bajo el uso de medios electrónicos, de ahí que un reto del modelo que se im-plemente en el país será, precisa-mente, dar garantía de que los prin-cipios serán guía insoslayable del modelo que se desarrolle. Ahora, por qué se necesita implementar un sistema electrónico en las compras públicas. Las razones nos parecen obvias:

No existe, realmente, un mo-delo que haga de la eficiencia, la eficacia y la transparencia, postulados del todo ciertos;

Los procesos de adquisición actuales no han respondido a la cada vez más alta y exigen-te petición de satisfacción oportuna del interés público;

Si se quiere hablar de econo-mía en los procesos, el mode-lo actual peca de costoso, y de poco compresible de las tan variadas realidades de las administraciones;

Persisten detractores que “recetan” una ley como medi-cina para todos, y hasta controles previos que bien pueden ser ubicados en las propias administraciones, lo-grándose con ello cumplir el lógico fin del control interno institucional;

Los estudios sobre el modelo actual existen (en los últimos
tiempos del Banco Mundial, BM, primordialmente), pero no parece haber calado, sino hasta ahora, la impostergable toma de decisión política so-bre el sistema, ahora uno lide-rado por gobierno digital, sea como proyecto macro en ma-nos del Instituto Costarricense de Electricidad, ICE.

La realidad no se puede ocul-tar más, de manera que la concep-ción del modelo de contratación ad-ministrativa debe romper su propio paradigma y dejar, por el bien ciuda-dano, que se imponga lo necesario. La doctrina, en lo que se comenta, nos indica:

“Desde su aparición, la infor-mática y la tecnología están reinventando la forma en que las administraciones públicas llevan a cabo sus tareas, sus procesos y alcanzan sus fines. Se han ampliado los canales de comunicación entre las empresas, los ciudadanos y las autoridades, sin dejar de lado el necesario control y el respeto de las garantías de los administrados. El empleo de la informática, la electrónica y la telemática en la actividad ad-ministrativa suponen importan-tes posibilidades, tanto desde el punto de vista de la mayor eficacia y transparencia de la actividad administrativa, como desde el prisma de la mejor satisfacción de los derechos e intereses del ciudadano” (Suá-rez y otros, 2007, p. 20).

Y tal realidad no es otra cosa que la incorporación efectiva del concepto de gobierno electrónico como decisión del Estado, la imple-mentación de más y más tecno-logías, prestación de servicios, tanto los de cara a la ciudadanía como entre los propios funcionarios públi-cos, para ser más efectivos y trans-parentes, alcanzado menor eroga-ción en formalidades de papel y de procesos “cuello de botella”, cuya única explicación es el antagónico esquema piramidal de toma de deci-sión pública.

Gobierno electrónico y compras electrónicas. Al ser el modelo de compras electrónicas propio de la filosofía del gobierno electrónico, entonces, para el éxito de un proyecto así, sea el liderado especialmente por gobierno digital, urge estar claros en la reingeniería de la administración pública. Lláme-se Reforma del Estado, constituyen-te, o como sea, lo cierto del caso es que por nuestra forma de hacer las cosas, en general, se deben tomar decisiones para provocar el cambio radical ya impostergable. Nada se gana con la incorporación de la tec-nología, si persistimos en una con-ducta ya desfasada de administra-ción pública y su gerenciamiento.

La contratación administrativa electrónica es, pues, la serie de me-canismos, basados en el uso de la tecnología y el acceso a redes públi-cas y privadas con sistemas en Intranet y Extranet, a partir de los cuales la administración pública tra-mita y adquiere bienes y servicios de uso no personal, para la satisfacción de sus demandas institucionales y de interés público.

En armonía con el texto supe-rior constitucional (Artículo 182), tales procesos deben ser basados en la licitación (concurso abierto a la mayor cantidad de interesados posi-bles), guiada a su vez por los princi-pios propios de ésta. Pero hay que tener mucho cuidado, porque el mo-delo de compras en estudio, debe acompañarse a su vez de un proce-so urgente de mayor conectividad empresarial, acceso a las telecomu-nicaciones en el ámbito más amplio posible y la promoción de dotación de tecnología en las pequeñas y medianas empresas. La migración del modelo se debe hacer si, y solo si, los potenciales proveedores al-canzan un medio satisfactorio de conexión, y la ciudadanía, como controlador superior de la cosa pú-blica, puede ingresar sin mayores complicaciones al sistema para co-nocer el comportamiento administra-tivo de inversión de los fondos públi-cos. En este punto, la comprensión del estado real de las PYMES es fundamental porque si a este mo-mento acusan carencias o una lista de quejas que les impiden en térmi-nos reales la participación en los procesos de compra pública, ya con la presencia de medios electrónicos eso podría mantenerse o agudizarse condenándose al sector a una exclu-sión indebida, contraria a la promo-ción de venta de las PYMES al gobierno.

Compras electrónicas ¡sí, pero…!. Ergo, el sistema de compra

pública electrónica debe acompa-ñarse de los siguientes aspectos que (pensando particularmente en la participación real de las PYMES):

Los proveedores en general del Estado, posean conecti-vidad idónea y tecnología adecuada;

El ambiente dentro de la web sea amigable, y entendible a cualquier persona;

Los expedientes electrónicos sean de acceso público, salvo las reservas de ley;

Los proveedores puedan con-trolar sus actividades entre sí;

Se promueva más qué tipos de procedimientos (público, abreviado, etc.), la posibilidad de ofertar, sin distingos de montos, en todos los poten-ciales proveedores; no se concibe razonable persistir con tipologías excluyentes de oferentes;

Se garanticen mínimos de calidad en el acceso y nave-gación vía Internet por parte de los proveedores de tal servicio;

Los sistemas de Registro Pú-blico, Contraloría General de la República, CGR, (parte pre-supuestaria y control de la ac-tividad de la contratación), Mi-nisterio de Hacienda, Caja Costarricense de Seguro So-
cial, CCSS, entre otros, que deben necesariamente entre-cruzarse, lo hagan;

Se dé sentido a la eliminación de trámites burocráticos por parte de los proveedores, y con sentido del estado como uno solo; y

Como política de Estado, el sistema se acuerde como el único para toda la actividad de compra.

En mayor o menor medida, cada uno de los aspectos dichos anteriormente deben estar presentes en el modelo que se implementará, so pena de soslayar las imposicio-nes constitucionales del Artículo 182 tan bien desarrolladas por la Sala.

PYMES: acotaciones sobre

políticas públicas, articulación

productiva, apoyo efectivo

a las PYMES y retos

en compras públicas inclusivas

A nivel de concepto, partamos de que “Los diferentes gobiernos de los países de la región impulsaron, durante los últimos veinte años, ini-ciativas públicas que intentaron po-ner en marcha políticas de apoyo a las PYMES basadas en la coopera-ción empresarial y la colaboración interinstitucional, con el objetivo de mejorar el desempeño productivo y competitivo de las empresas y crear un ambiente de negocios pu-jante, innovador y dinámico. Estas

CUADRO 1

GASTOS DE LAS INSTITUCIONES DE FOMENTO A LAS PYMES

En porcentajes del PIB

2005

País

Gasto

País

Gasto

Argentina

0.004

México

0.015

Brasil

0.085

Nicaragua

0.022

Chile

0.030

Panamá

0.027

Colombia

0.008

Paraguay

0.005

Costa Rica

0.004

Perú

0.004

Ecuador

0.005

República Dominicana

0.033

El Salvador

0.019

Uruguay

0.002

Guatemala

0.006

Venezuela (Rep. Bol. de)

0.024

Honduras

0.005

América Latina

0.018

Fuente: CEPAL, con base en información oficial de los países.

De manera que el sector, con sus distintos actores públicos y pri-vados, debe ingeniar fórmulas en las que saben que el apoyo del gobierno es prácticamente nulo. Es más, si se recuerda el devenir del apoyo a las PYMES, el histórico de sus pasos es: 7

7. Fuente: Microempresas y PYMES en América Latina. Ponencia de Giovanni Stumpo, División de Desarrollo Productivo y Empresarial, CEPAL.

Acciones aisladas en los años 1970 y 1980.

Casi ninguna política entre fines de los ochenta y media-dos de los noventa.

Interés creciente desde me-diados de los noventa, pero más en las declaraciones que en los hechos.

Preocupación por el desem-pleo y las microempresas

Cambios institucionales y normativos en los últimos diez años.7

Otro elemento que ocasionó su vacío era la falta de regulación

sobre promoción y otros de las PYMES, objeto que si bien se ha alcanzado en una buena cantidad de países, resulta que no es la única manera de concretar el apoyo real. De qué sirven las normas si al final quedan vacías de contenido presu-puestario, de planes de largo, me-diano y corto plazo y su seguimiento.

Ahora, en el caso de las com-pras públicas, pese a los esfuerzos que se realizan, parece haber un criterio generalizado en las PYMES en sentido de que son escasos los logros para favorecerles en términos reales en los procesos de contrata-ción administrativa. Se ha dicho en un país de la región que en esencia, en caso de empates, se opta por las PYMES.8 Se podría decir que gran parte de los problemas están en:

8. “Análisis de la realidad de acceso y participación de las PYME en las compras públicas en Costa Rica”, CEGETI, en http:

www.comprasresponsables.org/artic ulos/articulo-25- 260213_informe_compras_publicas_ PYME_CR.pdf

Consultado 16/09/2013, p. 52.

9. Ídem, p. 32 (los tres cuadros que aparecen).

Lo costoso y complejo que es el trámite de registro de pro-
veedores, con disposiciones variables en cada registro.

Lo complicado que es el pro-ceso de creación de ofertas.

La tendencia a considerar el precio como el factor de adju-dicación final.

La tardanza en el pago y la rendición de garantías de par-ticipación o cumplimiento.

La falta de estandarización de los documentos más importantes.

La escasez de oferta allende los centros de región o capital.

Gráficamente, CEGESTI vi-sualiza el problema de falta de parti-cipación de PYMES en las compras del Estado de la siguiente manera:9

FIGURA 1

PYMES QUE NUNCA LE HAN VENDIDO AL ESTADO:

MOTIVOS POR LOS QUE LO HAN HECHO

Fuente: CEGESTI. (2012). Análisis de la realidad de acceso y participación de las PYMES en las compras públicas en Costa Rica. San José, Costa Rica: CEGESTI.

Y cuando se pregunta a las empresas qué les motivaría para que decidan participar en compras públicas, se indica:

FIGURA 2

ELEMENTOS MOTIVADORES REQUERIDOS POR LAS PYMES

PARA INGRESAR EN PROCESOS DE COMPRAS PÚBLICAS

Fuente: : CEGESTI. (2012). Análisis de la realidad de acceso y participación de las PYMES en las compras públicas en Costa Rica. San José, Costa Rica: CEGESTI.

Finalmente, si se aborda qué deberían tener como elementos a su favor las PYMES para ser ven-dedoras del Estado, los resultados señalan:

FIGURA 3

CARACTERÍSTICAS QUE DEBERÍA TENER UNA PYME

PARA SER PROVEEDORA DEL ESTADO

Fuente: : CEGESTI. (2012). Análisis de la realidad de acceso y participación de las PYMES en las compras públicas en Costa Rica. San José, Costa Rica: CEGESTI.

Los anteriores resultados en mayor o menor medida son los que se presentan en el contexto compa-rado, y es que, más que la teoría, lamentablemente hay una realidad detrás de la escasa participación de las PYMES en los procesos de compra pública. No es suficiente con capacitar, incluso con suminis-trar créditos; la cuestión va más allá de la promoción aislada; nos lleva, como una posible ayuda a la partici-pación al proceso de articulación de PYMES que si se asocian, podrían generar mayor potencialidad para ganar los concursos.

La política pública. Las pe-queñas y medianas empresas, co-mo parte de ese andamiaje del cambio en el que se debe continuar, deben considerarse desde una polí-tica pública que, al menos, analice:

Integración: el trabajo inte-grado y articulado para consti-tuir diferentes enfoques de instituciones públicas y priva-
das relacionadas con la PYME; este esfuerzo une proyectos, objetivos, y utiliza con más eficiencia y eficacia los recursos. Esto nos garan-tizará un impacto mayor en las acciones.

Regularidad: una política en este sector debe ser celosa-mente regularizada; que per-dure en el tiempo a partir de una planificación adecuada, y con actores comprometidos en su seguimiento. Esta regu-laridad impone complemen-tarse con los programas y ac-ciones de corto, mediano y largo plazo en función de la disponibilidad de recursos propios o externos para opti-mizar las tareas.

Flexibilidad: lo que se haga debe estar en constante revi-sión para adaptarnos a los cambios. El entorno cambia, por lo que las acciones igual-mente.

Participación: la colaboración articulada de los diferentes actores, públicos y privados, es esencial para la ejecución de cualquier política PYME.

Asimismo, esta política debe ayudar a precisar objetivos de ac-ción como:

Fomentar la asociatividad:

o Cantidad de PYMES parti-cipando en procesos asociativos.

o Número de consorcios empresariales PYMES creados.

Encadenamiento mercado local:

o Cantidad de PYMES en-cadenadas.

o Incremento en venta en PYMES encadenadas.

Simplificación de trámites:

o Cantidad de días requeri-dos para la creación de una empresa.

o Número de trámites que se deben cumplir para la creación de una empresa.

o Proporción de trámites identificados para la ope-ración de las PYMES.

o Planes de mejora regulato-ria en los trámites identifi-cados.

o Cantidad de nuevas em-presas registradas.

Capacitación empresarial:

o Cantidad de empresas ca-pacitadas.

o Oferta de capacitación disponible.

o Áreas de interés para ser capacitadas.

Asistencia técnica:

o Números de empresas con asistencia personalizada.

o Incremento en ventas de empresas con asistencia personalizada.

Apoyo de la banca:

o Nuevos programas de apoyo.

o Porcentaje de crecimiento en la colocación de la car-tera bancaria.

o Número de PYMES finan-ciadas.

Participación en compras públicas:

o Cantidad de PYMES regis-tradas como proveedoras del Estado.

o Número de proveedu-rías institucionales capa-citadas.

o Proporción de PYMES ca-pacitadas sobre compras públicas y uso de sistemas.

o Cantidad de PYMES que le venden al Estado.

o Relación de porcentajes de PYMES versus los demás.

Una política de tal nivel im-pactará positivamente en esa pe-queña parte del todo que es la in-clusión de las PYMES en las compras públicas. No es, como insistimos, cursar invitaciones a presentar ofertas; es mucho más que eso lo que se ocupa.

Retos para garantizar mayor

impacto en los procesos

de compras públicas

a favor de las PYMES

El conocimiento y la expe-riencia, nos lleva a estimar lo siguiente:

Revisar en cada institución sus metodologías para consi-derar la participación de las PYMES.

Precisar el verdadero grado de participación de las PYMES en el presupuesto destinado para compra de bienes y servicios no perso-nales, avanzando en porcen-tajes mínimos de presupuesto por asignar a las PYMES (puede ser en determinados sectores de las compras).

Implementar un registro na-cional de PYMES proveedo-ras del Estado que, entre otros, permita conocer el mo-vimiento de venta de las em-presas, si son productoras de bienes, oferentes de servi-cios o comercializadores de bienes.

Desarrollo de sensibilización y capacitación para participa-ción de PYMES en compras públicas.

Estandarización (carteles, ofertas, etc.) de instrumentos para participar en compras públicas. 9
10. Con el cuidado de no caer en ofertas colusorias, pues ello lo impide el derecho de la competencia. Algo así lejos de cola-borar, genera distorsiones en el mercado poco convenientes, tanto para las empre-sas como para el Estado.

Apoyo tecnológico para el uso de sistemas electrónicos de compras públicas (estable-ciéndose un solo sistemas de compras electrónicas para to-do el Estado).

Revisión de la idoneidad de controles previos en compras públicas con dirección a facili-tar los procesos de compra en beneficio de las PYMES.

Generación de PYMES ver-des y con garantías certifica-das de calidad. (Considerar en los carteles estas variables
que podrían beneficiar a las PYMES).

La política y las normas de-ben ser contundentes desde una implementación que se monitorea y se mide en sus impactos.

Debe avanzarse en progra-mas de fomento de la asocia-tividad, en aras de que las empresas sepan identificar sus ventajas y desventajas, en lo técnico, financiero y económico, y con el propósito de provocar mayor subcontra-tación en los grandes vende-dores del Estado, o propues-tas de negociación para plicas conjuntas o consorciadas.10

Sistemas de calificación de ofertas con verdadero valor agregado, y que potencie cri-terios razonables en beneficio de las PYMES. Avanzar en algo más que el desempate.

En convenios marco, tener suficiente prudencia para no excluir indebidamente a las PYMES, dado los volúmenes de compra unificados.

Adicionalmente, algunos es-fuerzos más, del campo normativo, son:

La obligación de la Adminis-tración de pagarle a la PYME en un período máximo de 30 días, influyendo ello en un mejor flujo de caja en sus actividades.
La oportunidad real de pro-mover acceso a lo que se puede denominar como ban-ca para el desarrollo, entre otros para crear un fondo de avales para efectos de cubrir garantías, asegurar adelantos de pago, o bien de utilizar el mecanismo del descuento de facturas ante una contratación ya asegurada con el Estado.

La opción PYMES en caso de desempate, y una puntuación adicional a la PYME.

Conclusión

Se ha señalado que las com-pras públicas son esenciales para alcanzar la plena satisfacción de interés general. Y en este proceso, la mayor participación posible gene-ra competencia, y ante ello, gana la sociedad. Pero esa perspectiva del proceso, no puede obviar la cada vez más presente situación de com-pras que se realiza haciendo uso de una plataforma de compras electró-nicas, lo que supone que las PYMES tengan acceso tecnológico, oportuno y completo, para que no se les excluya de las oportunidades de negocio.

Ahora, no se ha pretendido realizar un estudio exhaustivo sobre PYMES y procesos de compra pú-blica como elemento necesario en la articulación productiva. El tema, desde luego, es amplio, siendo nuestro objetivo precisar especial-mente retos actuales cuyos resulta-dos se utilizan para lograr una ver-dadera incidencia de participación de las PYMES en las compras del Estado.

El Estado, precisamente, es un comprador fuerte, pero, además, no se puede perder de vista que parte de sus deberes está en pro-mover el desarrollo social en los términos más igualitarios que le sea factible. La articulación productiva pasa por cooperación empresarial con el apoyo de las entidades de gobierno. Su propósito incluye tam-bién que las autoridades públicas promuevan no solo la política inclu-siva de las PYMES, sino también el seguimiento porque los cambios se alcancen. Las PYMES siguen seña-lando serios y hondos problemas en las compras públicas; y por más que teóricamente busquen la articula-ción, debe, el Estado, abrir los espacios e influir en esas modifi-caciones esenciales sin más postergación.

Bibliografía

“Análisis de la realidad de acce-so y participación de las PYME en las compras pú-blicas en Costa Rica”, CEGETI, en http: / www.comprasresponsables. org/articulos/articulo-25- 260213_informe_compras_ publicas_PYME_CR.pdf , consultado 16/09/2013

Clusters y políticas de articulación productiva en América Latina. (Compilación de Carlos Ferra-ro). CEPAL-FUNDES. Se-tiembre, 2010.

Microempresas y pymes en América Latina. Ponencia de Giovanni Stumpo, División de Desarro-llo Productivo y Empresarial, CEPAL.

Perspectivas Económicas de Améri-ca Latina 2013. Políticas de Pymes para el cambio estruc-tural. http://www.eclac.org/publicaci ones/xml/4/48374/LEO_2013. pdf (consultado 15/09/2013)

Gestión para un creciente

desarrollo de ciudadanía: La

experiencia del Municipio de

Santa Tecla, República

de El Salvador* Alejandro Duarte**

PRESENTA LA EXITOSA EXPERIENCIA DE GESTIÓN PÚBLICA DE LA MUNICIPALIDAD DE SANTA TECLA, ACTUALMENTE UNO DE LOS MUNICIPIOS LÍDERES EN LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR, BASADO EN CINCO EJES: PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA; CRECIENTE CONSTRUCCIÓN DE LIDERAZGOS Y CIUDADANÍA; FUNCIONAMIENTO INSTITUCIONAL Y DESARROLLO DE CAPACIDADES; COORDINACIÓN, ARTICULACIÓN Y CONCERTACIÓN ENTRE ACTORES; Y LA MOVILIZACIÓN E INVERSIÓN DE RECURSOS, ESTO CON UN ENFOQUE ALTAMENTE RESILIENTE.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; GOBIERNO LOCAL; GOBIERNO MUNICIPAL; DESARROLLO LOCAL; EL SALVADOR

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; LOCAL GOVERNMENT; MUNICIPAL GOVERNMENT; LOCAL DEVELOPMENT; EL SALVADOR

El presente documento tiene por objetivo presentar la sistematiza-ción de una experiencia exitosa en el municipio de Santa Tecla, está divi-dido en tres capítulos, el primero es una introducción del modelo de gestión municipal, en el segundo se describen los cinco ejes que ha-cen de este modelo de gobierno una experiencia de éxito y en el tercero se recogen conclusiones y/o resulta-dos.

1

Documento presentado en el XVIII Congreso Internacional del Centro La-tinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, realizado en Mon-tevideo, Uruguay del 29 de octubre al 1º de noviembre del 2013.

** Doctor en Medicina y Cirugía. Observador Electoral Internacional y especialista en Asistencia Técnica Electoral. Ex funcionario de la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos, OEA, en la ciudad de Washington, D.C. Jefe del Centro de Capacitación de la Presidencia de la República de El Salvador. Concejal Alcaldía Municipal de Santa Tecla de la República de El Salvador.

Correo electrónico:

alejandro.duarte@amst.gob.sv

Recibido: 31 de julio del 2013.

Aceptado: 15 de noviembre del 2013.

Introducción

La Gestión Municipal de la Ciudad de Santa Tecla, desde hace

diez años es valorada y de manera muy relacionada al liderazgo y voce-ro de la causa del desarrollo local, durante su gestión como presidente de la Corporación de Municipalida-des de la República de El Salvador, COMURES, 2000-2003.1 2

1. El actual Alcalde de Santa Tecla, el Lic. Oscar Ortiz, es una de las administracio-nes de gobierno municipal con mayor éxi-to en El Salvador. Esta apreciación es compartida, tanto por los medios de co-municación, como por muchos otros go-biernos municipales en el país, repre-sentaciones diplomáticas, agencias de cooperación internacional, organismos multilaterales, y por la ciudadanía en ge-neral. Es uno de los máximos represen-tantes de una corriente de pensamiento reformista denominada fuerza por el cam-bio, dentro de su partido político, figura bajo la cual participó en el 2003 como precandidato a la presidencia de la repú-blica y luego en el 2004 compitió por la coordinación general.
2. Ernesto Rivas Gallont, fundador de un movimiento ciudadano denominado “Te-cleños de Corazón” quien además fue Embajador de El Salvador ante los Esta-dos Unidos de América en la Administra-ción del Presidente Ing. José Napoleón Duarte, período en el que el partido de iz-quierda que actualmente gobierna mayori-tariamente Santa Tecla, y al que pertene-ce el Alcalde Oscar Ortiz, estaba en la insurgencia, considera que la administra-ción del gobierno municipal denota un li-derazgo que cataloga como “…el que más se ha preocupado por el municipio”. Califi-ca históricamente la gestión municipal con una nota de 8 de un rango donde 10 es la nota más alta. Calificación que coincide con los 8.2 puntos que le otorgan en pro-medio las encuestas de opinión pública que valoran la figura del Lic. Oscar Ortiz como el político con más opiniones favo-rables después del actual Presidente de la República de El Salvador Mauricio Funes.

Esta apreciación positiva de una gestión municipal exitosa en la

administración del municipio de San-ta Tecla es compartida por un alto porcentaje de la ciudadanía del mu-nicipio, de los distintos estratos socio-económicos, aun indepen-dientemente de que la ciudada-nía tecleña es mayoritariamente conservadora.2

Las encuestas de opinión pú-blica muestran también que el 96% de la ciudadanía del municipio de Santa Tecla considera que la gestión municipal ha sido muy buena (58%) y buena (38%), y el 73% opina que la mayor parte de los problemas que tenía el municipio en la década de los noventa se han solucionado o están siendo abordados apropiada-mente por la actual gestión munici-pal.

Entre las intervenciones muni-cipales sobre las que la población del municipio expresa mayor satis-facción, se encuentran las relaciona-das con las competencias que tradi-cionalmente se espera de las municipalidades como son las mejo-ras en el alumbrado público (84%), el ordenamiento del centro histórico (81%), el mantenimiento de parques y zonas verdes (78%), la limpieza de la ciudad (73%) y el orden de los mercados (67%). Sin embargo, la ciudadanía también reconoce y en contraste con otros municipios de El Salvador, que el gobierno local ha producido avances al solucionar varios problemas que generalmente son más relacionados con compe-tencias del Gobierno Central, pero en los que el Gobierno de Santa Tecla se ha involucrado directamen-

te. Así, por ejemplo, el 81% conside-ra que se han superado los estragos causados por el terremoto del 2001 y el 63% es de la opinión que se han vencido los principales problemas de inseguridad y delincuencia, que son los más sentidos por la ciudadanía en general según todos los estudios de opinión pública en el país.

No obstante, el gran apoyo de la ciudadanía que obtiene el go-bierno municipal de Santa Tecla hace referencia al fuerte liderazgo del Alcalde, éste es un factor nece-sario pero a su vez insuficiente para el éxito de esta gestión municipal, hay otras condiciones que explican cuáles son los conceptos, actitudes, medidas, procedimientos, y resulta-dos que se deben considerar como factores del éxito del gobierno muni-cipal de Santa Tecla.

Siendo entonces Santa Tecla un municipio líder en la República de El Salvador, el Modelo de Gobierno Municipal por más de doce años se reinventó después de un punto de quiebre, un fuerte y devastador te-rremoto que el 13 de enero del 2001 dejó un saldo de más de 2,000 per-sonas muertas, y 14,000 familias desplazadas y sin hogar.

Cinco ejes para una experiencia

de éxito

Este modelo de gestión públi-ca efectiva tiene como fundamento elementos determinantes para la construcción de una visión estratégi-ca del desarrollo, la interacción entre la municipalidad y la ciudadanía, la forma de concebir e implementar los proyectos, la articulación del go-bierno municipal con el nacional y el resto del país y el mundo, el concep-to y la forma de construir liderazgos, y por último la imprescindible refor-ma a la que se sometió la gestión municipal, su liderazgo y aparto ad-ministrativo para poder liderar el proceso de desarrollo local.

Dicho esto, Santa Tecla basa en cinco ejes su modelo de gestión para el creciente desarrollo de ciudadanía:

El primero es la planifica-ción estratégica, un modelo que inicia con un presupuesto participati-vo anual y la descentralización del mismo para que un porcentaje signi-ficativo sea ejecutado desde las instituciones de participación ciuda-dana, ya que en El Salvador los con-cejos municipales son renovados cada tres años, en los primeros 100 días de cada gestión municipal se ejecuta un trabajo de mucha intensi-dad en el que junto a la ciudadanía se construye el Plan Estratégico Institucional, PEI, con el que se pla-nifica el quehacer de los tres años de gestión.

Esto se desarrolla en Planes Operativos Anuales, POA’s que tie-nen indicadores y metas que forman la columna vertebral de la rendición de cuentas que cada año realiza el gobierno local ante los y las ciuda-

danas en la asamblea ciudadana general.

Por supuesto conscientes de que se debe de establecer un proce-so integral de mediano y largo al-cance este año se inauguró el se-gundo Plan Estratégico Participativo, PEP, a diez años, ésta es la hoja de ruta que todos y todas las ciuda-danas del municipio de Santa Tecla definen como la hoja de ruta del crecimiento y desarrollo para el municipio.

Vale decir que la participación ciudadana es un medio para hacer, del Estado, algo verdaderamente público y, de las personas, verdade-ros ciudadanos y ciudadanas en el ejercicio de sus derechos y deberes. Sin embargo, la sociedad de Santa Tecla, así como a nivel nacional y mundial no es homogénea, ya que la misma está constituida por distintos grupos de interés con diferentes características, intereses y visiones, debido a lo cual la participación de-mocrática también necesita desarro-llar la capacidad de concertar, es decir de construir consensos, acuer-dos mínimos entre grupos de perso-nas y organizaciones que les permi-tan converger en la acción para el logro de objetivos socialmente compartidos.

Con anterioridad al 2000 año en el que inicia la administración del municipio y hasta el presente se han desarrollado en El Salvador, en Cen-troamérica y de igual manera que en otros países de América Latina y el Caribe, numerosas iniciativas de participación ciudadana, principal-mente a nivel municipal, debido, posiblemente, a que el espacio local cuenta, en comparación con el go-bierno nacional, con la ventaja de proximidad a la ciudadanía. No obs-tante, y pese a lo saludable de estas experiencias, distintos estudios reve-lan que la mayor parte de ellas se han desarrollado a instancias de proyectos de cooperación interna-cional y organismos no gubernamen-tales, en cuestiones particulares o demasiado generales de la gestión municipal que no han contado, por lo general, con suficiente voluntad polí-tica de parte de las autoridades elec-tas, o han estado fuertemente influi-dos por intereses de reproducción política partidaria o lógicas clientelis-tas, mientras que sus niveles de institucionalidad también han sido precarios y, en consecuencia, su existencia ha sido efímera.

Por el contrario en el caso de Santa Tecla, el proceso de participa-ción y concertación, construcción de consensos y acuerdos el que arran-có en el 2001, con la elaboración del primer PEP ha desarrollado las for-mas más diversas que van desde el fortalecimiento de la información que recibe la ciudadanía sobre el queha-cer municipal, pasando por el desa-rrollo de actividades culturales, de-portivas y de proyectos pequeños, éstos últimos ayudan y estimulan a la formación de distintos tipos de organización de base, hasta un sis-tema organizado de participación de vecinos y sectores que cuentan con su propio marco legal. Pero lo más importante es que se ha creado una

cultura de deliberación y consensos que es difícilmente reversible.

El segundo eje: el más fun-damental es la creciente construc-ción de liderazgos y ciudadanía, para esto hay que reconocer que el gobierno local y el aparato adminis-trativo, así como en general todas las instituciones y la sociedad solo pueden ser tan eficientes, efectivas y eficaces como son las personas que les conforman y hacen funcionar las mismas. El centro es la persona, un servicio profesional, cordial, de cali-dad es lo que el gobierno municipal de Santa Tecla aspira para todos y todas las personas que habitan en el municipio.

El sistema de participación ciudadana es la gran apuesta que por más de doce años ha demostra-do que cuando la ciudadanía partici-pa de forma plena en la toma de decisiones y cuando se forman los liderazgos ahí en las comunidades donde nacen, la apuesta es segura y la sinergia es siempre positiva, esto sumado a la organización sectorial y territorial, hacen de las comisiones comunales un auténtico motor para Santa Tecla.

No es fácil hacer tangibles los múltiples y ricos resultados que se alcanzan con la participación de la ciudadanía, ya que éstos tienen que ver no solo con la satisfacción de la gente y la gobernabilidad democráti-ca, sino que también repercuten en la calidad de la producción material. Sin embargo, como indicadores aproximativos, tenemos que el 22.5% de la ciudadanía del munici-pio participa en alguna actividad de cultura, recreación o deportes que promueve la Alcaldía; y el 12% coopera en algún espacio ciuda-dano, como las asambleas de veci-nos o directivas, lo que puede pare-cer escaso como porcentaje, pero representan 17,000 ciudadanos y ciudadanas que cuentan con sus propias redes de comunicación so-cial y se involucran directa y cons-cientemente en las decisiones que tienen que ver con el desarrollo de Santa Tecla.

Como ya se ha mencionado anteriormente, uno de los factores de éxito más fácilmente identificable en Santa Tecla tiene que ver con la presencia de un fuerte liderazgo personal del alcalde y la influencia de su figura carismática durante estos trece años. Tal es así que los numerosos apoyos internos y exter-nos al desarrollo local tecleño afir-man que un proceso de este tipo no hubiese sido posible sin una figura con ese talante, pero no faltan tam-poco quienes consideran que este tipo de liderazgos personales gene-ran incertidumbre sobre la sostenibi-lidad e institucionalidad del proceso.

No obstante, más allá del en-tusiasmo que suscite este tipo de liderazgos, la experiencia de Santa Tecla parece demostrar que todo el proceso de desarrollo local necesita liderazgo y que éste no se produce porque una ley le asigne esta fun-ción a una persona o institución, sino por la capacidad que tiene la socie-dad local de producir personas u

organizaciones capaces de ir ade-lante y ver más allá de lo inmediato, facilitar que las personas y organiza-ciones del territorio logren interactuar adecuadamente y marcar el camino asumiendo los riesgos que sean necesarios.

La construcción de liderazgos es una figura constante en Santa Tecla, que se asocia a motivar permanentemente procesos de cambio, aprendizaje, creatividad e innovación.

Sin embargo, el liderazgo per-sonal es solo un punto de partida, ya que en la actualidad, Santa Tecla se ha transformado en un semillero de liderazgos en distintas organizacio-nes y personas. Hay unos en el Concejo Municipal y en el aparato administrativo de la Alcaldía, pero también en organizaciones como el Concejo Ciudadano de Desarrollo Local, CCDL, instancia ejecutiva de la Asamblea Ciudadana, las organi-zaciones de mujeres, las mesas ciudadanas, por esta razón el valor agregado de Santa Tecla es su ca-pacidad de formar liderazgos, “es conectar alcaldía y ciudadanía, lide-razgo y aprendizaje, inteligencia institucional con inteligencia personal y territorial”.3

3. Como lo señala el Alcalde Oscar Ortiz.

Como producto de todo este proceso, se han dado cambios sus-tantivos en el Concejo Municipal. Se ha desarrollado un nuevo estilo de gobernar y trabajar, que se distingue porque el organismo entiende su

papel estratégico en la toma de de-cisiones políticas, de manera que éstas permitan facilitar todos los procesos establecidos del PEP.

El tercer eje: Funcionamien-to Institucional y Desarrollo de Capacidades. El gobierno munici-pal de Santa Tecla trabaja para lo-grar esto por medio de la gerencia de tres áreas importantes e interre-lacionadas: El Fortalecimiento del Marco Jurídico Municipal, este 2013 El Salvador logró una victoria más para su consolidación democrática, una deuda que como país se tenía desde hace ya más de una década, la reforma de la ley para que a partir del 2015 en El Salvador, sea una realidad los concejos plurales muni-cipales, esto cierra esa brecha que como país estaba pendiente en el esfuerzo para profundizar y fortale-cer el sistema democrático nacional; los nuevos tiempos demandan a toda ciudad una importante comuni-cación permanente con todos y to-das las ciudadanas, por eso el área de fortalecimiento técnico y tecnoló-gico es prioridad, y una área que es el enlace de trabajo de este tercer eje es la construcción y puesta en marcha de las políticas públicas de la ciudad de Santa Tecla.

En esto juegan un papel im-portante el proyecto insignia de la transparencia en El Salvador, La ley de acceso a la información pública, el sistema de rendición de cuentas, las reformas a las principales orde-nanzas municipales y un sistema de comunicación con la ciudadanía denominado Ciudad Digital”. En

esta era de la información y comuni-cación, el gobierno municipal no puede sino hacer uso de las herra-mientas que la web 2.0, las redes sociales y las plataformas de open data y gobierno electrónico han abierto como posiblemente el ca-mino a seguir para una mayor inter-acción entre gobierno y ciudadanos y ciudadanas.

Aun a la espera de la aproba-ción de la ley de firma electrónica en El Salvador, la Alcaldía Municipal de Santa Tecla ya ha implementado un sistema eficaz de comunicación vía su página web, sus redes sociales y los portales de información donde no solo se suben documentos como las actas de las sesiones del Concejo Municipal y sus deliberaciones, pero también todo lo relacionado a contra-taciones y adquisiciones que la mu-nicipalidad realiza.

Las seis políticas que se han implementado en la municipalidad han sido ampliamente consultadas, algunas de ellas cuentan con revi-siones y actualizaciones que igual han contado con la validación por parte del CCDL y la Asamblea Ciu-dadana, las cuales son: Política Mu-nicipal de Convivencia y Seguridad Ciudadana, Política Municipal para la Gestión del Riesgo a Desastres, Política Municipal de Medio Ambien-te, Política Municipal de Salud, Polí-tica Municipal de Niñez, Adolescen-cia y Juventud, y Política para la Equidad de Género.

Pero no basta con tener bue-nas leyes, ordenanzas y políticas, el funcionamiento institucional también requiere estar cerca de la ciuda-danía, por eso para fortalecer este eje, el Concejo Municipal ha tomado ya la decisión de crear cuatro ofici-nas descentralizadas para acercar más la municipalidad a la gente. Se trata de aproximar a la ciudadanía, tanto a las estructuras políticas (con-cejales) como los promotores, el Cuerpo de Agentes Municipales Comunitarios, CAMCO, y los servi-cios públicos. El propósito es que las personas puedan convertir en algo más natural y ordinario su relación con la alcaldía y que puedan abordar y resolver con ésta sus problemas de manera cotidiana o presentar propuestas y sugerencias, dada la proximidad de ella a su lugar de vivienda.

El cuarto eje es la coordina-ción, articulación y concertación entre actores: esto ocupa del lide-razgo del Alcalde Municipal, y el Concejo Municipal donde se tiene como base una comunicación fluida que es clave en la prevención, y por qué no decirlo hasta para la resolu-ción de los conflictos que como en toda sociedad existen en menor o mayor grado.

Esto Santa Tecla lo ha logrado al tener una Coordinación Comunita-ria, lo que facilita que como Go-bierno se tenga un Diálogo y Pacto para la toma de decisiones, que permite la integración permanente de actores públicos y privados y la coordinación multi nivel desde lo local. Santa Tecla es un municipio que promueve la participación y la concertación entre actores como principios activos del gobernar.

Si el primer acierto de la gestión municipal de Santa Tecla durante los últimos doce años ha sido ir más allá del municipa-lismo para adoptar el nuevo para-digma del desarrollo local, su segunda virtud, coherente con la anterior, ha sido introducir sin aprensiones ni retaceos, una nueva forma de interacción con la pobla-ción local, sustentada en la aplica-ción de los principios (distintos pero complementarios) de participación y concertación.

A manera de resultado, lo que aquí es importante destacar como una pieza clave de la experiencia de Santa Tecla es que la participación ciudadana y la concertación entre actores pone a los gobiernos locales en el camino de abandonar el para-digma tradicional que concibe a la municipalidad como el último esla-bón de un Estado autoritario y cen-tralista; el que a menudo es maneja-do como un bien patrimonial y recurso clientelista de caciques y partidos políticos, para adoptar otro paradigma democrático y moderno, en el que la alcaldía se transforma en una facilitadora de la construcción de ciudadanía y de la creación de vínculos de cooperación entre las organizaciones que actúan en el territorio a quienes representa frente a los poderes externos.

El quinto eje es la moviliza-ción e inversión de recursos, que por estar Santa Tecla situada en lo que nuestros antepasados llamaron el valle de las hamacas, siempre y en todo hay un enfoque resiliente.

En El Salvador los gobiernos municipales son autónomos; sin embargo, el desarrollo de un trabajo coordinado y la ejecución de mega proyectos requiere de algo que Santa Tecla ha logrado realizar en el trabajo coordinado en lo que se ha denominado alianzas publicas entre la Alcaldía Municipal y los gobiernos nacionales del partido de oposición hasta el 2009 y con la actual Admi-nistración Funes por medio de lograr el acompañamiento y el apoyo finan-ciero del gobierno nacional.

Adicionalmente el liderazgo de Santa Tecla, el que es reconocido por propios y extraños, le ha permiti-do ser recipiente de la confianza de las representaciones diplomáticas, agencias de cooperación y organis-mos multilaterales quienes observan en Santa Tecla un modelo de ges-tión transparente y eficiente hacien-do al municipio el que ha recibido mayor cooperación en los 262 muni-cipios de La República de El Salvador.

Otra característica destacable de la gestión municipal de Santa Tecla ha sido concebir y combinar proyectos grandes y pequeños con países y ciudades donantes en donde Santa Tecla ha coordinado importantes proyectos multi-urbanos nacionales e internacionales. La confianza de tener políticas públicas claras y ordenanzas que han sido producto de amplias consultas ciu-dadanas han generado para la ciu-dad de Santa Tecla un acompaña-miento y compromiso del sector privado a todo nivel desde la micro y pequeña hasta las grandes empre-

sas que funcionan en el municipio de Santa Tecla.

En este proceso de potenciar el impacto transformador de los pro-yectos y para superar el escollo que representaba la burocracia municipal y sumar recursos, uno de los inven-tos novedosos de Santa Tecla fue la creación de una modalidad descen-tralizada y altamente participativa de ejecución de proyectos comunitarios, llamada POGI (Pequeñas Obras de Gran Impacto). Esta modalidad, que hasta ahora solo se aplica en el mu-nicipio de Santa Tecla, consiste bá-sicamente en que el financiamiento para los pequeños proyectos vecina-les como mejora de zonas verdes o mitigación de riesgos ambien-tales es transferido de la municipalidad a la organización de vecinas y vecinos para que ellos administren y dirijan su ejecución, luego de un pequeño proceso de preparación y trámites que coordina la alcaldía.

Pero junto a las POGI, la ges-tión municipal tecleña también se ha caracterizado por su capacidad de identificar e implementar grandes proyectos de carácter emblemático para el conjunto del municipio.

Resultados y conclusiones

La clave del éxito de Santa Tecla no está en hacer cualquier tipo de proyectos pequeños o de grandes dimensiones, sino también en como los implementa y conecta con la ciudadanía y las organizaciones de la ciudad. Un segundo factor de éxito es que, aunque las obras han sido ejecutadas por la municipalidad, tanto éstas como la gestión posterior de los servicios que prestan se han realizado, de tal manera, que estimu-lan el asocio y la movilización de recursos de parte de la ciudadanía y la empresa privada. Un tercer factor destacable es que, cada uno de estos proyectos produce simbolismo identitario en el que destaca que “no estamos reconstruyendo Santa Tecla después del terremoto, sino que la estamos haciendo mejor” y que “unidos tecleños y tecleñas so-mos capaces de construir un mejor futuro.

El proceso de cambios en la municipalidad tecleña no hubiese sido posible si al mismo tiempo no se hubieran incrementado sustan-cialmente sus ingresos financieros, los que pasaron de 5.2 millones de US$ en el 2000 a 27 millones de US$ en el 2013. En este incremento en los ingresos totales, contribuye-ron considerablemente las transfe-rencias corrientes y de capital que comprenden aportes del gobierno nacional y de la cooperación in-ternacional. Sin embargo, también son significativos los incrementos y el peso en los ingresos totales por cobros de tasas e impuesto municipales.

Cabe señalar que el incremen-to en la recaudación municipal ha enfrentado, tradicionalmente, un entorno negativo nacional. Esto se debe a diversos factores. El principal es que El Salvador es uno de los pocos países del mundo que no recauda impuesto predial, que es, por lo general, una de las principales

formas de financiamiento público local. Pero también golpeó significa-tivamente las finanzas municipales de las alcaldías la diferenciación del cobro de las tasas municipales y la tarifa de energía eléctrica que en el 2003 estableció el Poder Ejecutivo con el propósito de afectar a los gobiernos municipales de izquierda. Solo esta medida motivó que, ese año, la recaudación en concepto de tasas municipales en Santa Tecla, disminuyera en un 35%. Por último hay que anotar las dificultades que implica el hecho de que en El Salva-dor la modificación de impuestos de cada corporación municipal deba ser aprobada por la Asamblea Legis-lativa Nacional, lo que conlleva un juego político partidario de esta prerrogativa.

Para enfrentar la situación descrita por el lado de los ingresos tributarios, la administración munici-pal tecleña ha recurrido a diversas estrategias. La primera de ellas consistió en incrementar las contri-buciones, para lo que se amplió la base tributaria, se mejoró la atención a los contribuyentes, se reformaron las ordenanzas de tasas municipales y se introdujo un sistema de recupe-ración extrajudicial de mora. Estas medidas no se tomaron de una sola vez, sino poco a poco y, en muchos casos, implicaron la intro-ducción de reformas organizaciona-les y tecnológicas.

La puesta en marcha de un sistema de tasas municipales e im-puestos que permite los pagos au-tomáticos a través del Internet, la banca, los supermercados así como un servicio de ventanillas, ha permi-tido una recolección de impuestos y tasas que han permitido a la alcaldía tener cada vez menos mora y una mayor inversión de los impuestos y tasas en beneficio de la población.

Además de que le ha permiti-do al municipio tener una salud fi-nanciera propia que incluso permitió colocar en menos de 48 horas US$ 20 millones en títulos de la municipa-lidad en los mercados internaciona-les en el 2012.

El nuevo paradigma es: el desarrollo resiliente será posible si lo construimos desde abajo con una visión integral de la reducción del riesgo de desastres que se vincule desde lo local con lo nacional.

La nueva gestión 2012-2015 apuesta al fortalecimiento de la cul-tura y el turismo, al desarrollo eco-nómico local, rural, a la moderniza-ción institucional y a la formación de nuevos liderazgos, tanto sectoriales como territoriales.

En este sentido parece existir un consenso social y político en cuanto a la necesidad del nuevo paradigma de desarrollo local:

Incrementar la credibilidad en las instituciones del gobierno municipal;

Facilitar el ejercicio ciudadano que permita una contraloría social efectiva por medio de un sistema de participa-ción ciudadana, acceso a la información y rendición de cuentas;
Crear reglas, políticas, orde-nanzas y mecanismos claros que permitan una mayor cer-canía entre gobierno local y ciudadanía.

Bibliografía

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“Ordenanza de Veda Tempo-ral en la Cordillera del Bálsa-mo”. 1998.

“Ordenanza para la Protección y Preservación de Recursos Naturales”. Septiembre de 1989.

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Promude/GTZ. Editorial AFAN. San Salvador, El Salvador.

Rivas Gallont, Ernesto. Santa Tecla: la Memoria y los Cuentos de la “Ciudad de las Colinas”. San Salvador, El Salvador.

Rodríguez, Marcos. “Fundamento y análisis de la ejecución del Fodes como herramienta de desarrollo local”. Revista ECA No. 669. San Salvador, El Salvador. Octubre 2003

Avances en materia

de Carrera Administrativa

en Costa Rica* José Joaquín Arguedas Herrera**

PRESENTA CON VISIÓN INTEGRAL, EL DESARROLLO DE LAS ACCIONES SUSTANTIVAS EMPRENDIDAS POR LA DIRECCIÓN GENERAL DE SERVICIO CIVIL DE COSTA RICA, A PARTIR DEL 2010 DURANTE EL PERÍODO 2011-2013, EN EL MARCO DE SU PLAN ESTRATÉGICO INSTITUCIONAL 2011-2014 Y DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2011-2014, DESTACANDO, TANTO LAS OBLIGACIONES DE LEY QUE CUMPLIR COMO SU LABOR DE INSTITUCIÓN RECTORA DEL EMPLEO DENTRO DEL RÉGIMEN DE SERVICIO CIVIL.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA; FUNCION PUBLICA; RECURSOS HUMANOS; COSTA RICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; CIVIL SERVICE; HUMAN RESOURCES; COSTA RICA

1Introducción

Documento presentado en el XVI Foro de la Función Pública de Centroaméri-ca, Panamá y República Dominicana con el tema central “Responsabilidad Social, Participación Ciudadana y Fun-ción Pública”, realizado en Panamá del 9 al 11 de julio del 2012 y organizado por el Instituto Centroamericano de Administración Púbica, ICAP y la Di-rección General de Carrera Administra-tiva, DIGECA, de Panamá.

** Máster en Administración de Recursos Humanos (Summa Cum Laude Probatus) de la Universidad Autónoma de Centroamérica. Licenciado en Ciencias Políticas, Universidad de

La Dirección General de Ser-vicio Civil de Costa Rica, DGSC, fue fundada el 28 de junio de 1953, con base en el Acuerdo Ejecutivo No. 41

y, desde entonces, es la institución responsable de conducir, orientar y asegurar la debida aplicación del Estatuto de Servicio Civil en las dis-tintas instituciones públicas regula-das por dicho cuerpo de normas legales; labor fundamental para el perfeccionamiento del Régimen de Servicio Civil.

___________________________

Costa Rica, Administrador de Empresas con énfasis en Recursos Humanos, Universidad Nacional.

Director General de la Dirección General de Servicio Civil de Costa Rica.

Correo electrónico:

jarguedas@dgsc.go.cr

Recibido: 9 de julio del 2012.

Aceptado: 31 de julio del 2013.

La DGSC es la institución ad-ministradora del Régimen de Servi-cio Civil, RSC, en la medida que es la responsable de que sus principios doctrinarios, filosóficos, técnicos y jurídicos se desarrollen efectivamen-te en la práctica administrativa.

Por lo tanto, su objetivo pri-mordial es garantizar el correcto cumplimiento de lo estipulado por el

Artículo 1° del Estatuto de Servicio Civil, el cual dispone: "Este Estatuto y sus Reglamentos regularán las relaciones entre el Poder Ejecutivo y sus servidores, con el propósito de garantizar la eficiencia de la Admi-nistración Pública y proteger a di-chos servidores".

A partir del 2010, y tomando como base la Planificación Estraté-gica Institucional del período 2010-2014 y el Plan Nacional de Desarro-llo 2010-2014, la DGSC no solamen-te refuerza la labor que por mandado está establecida en la Constitución Política de Costa Rica y en Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, como ente Rector en materia de Gestión de Recursos Humanos, sino que impulsa acciones y proyectos orientados a su modernización e innovación.

Por consiguiente se formula-ron o reformularon las Declaratorias Sustantivas de la DGSC en lo que respecta a su Misión, Visión, Política de Calidad, Principios y Valores, Ejes y Objetivos Estratégicos. De igual manera, y como parte de lo anterior, se establecieron siete Pro-yectos Estratégicos y cada uno de los Planes Operativos de las Áreas funcionales. Todo lo anterior con un enfoque al cliente, buscando satisfa-cer sus necesidades y expectativas ofreciendo servicios y productos de manera efectiva, generando impacto y valor agregado.

En los siguientes apartados se presenta un recuento sobre las prin-cipales acciones que ha llevado a cabo la DGSC en los últimos dos años, lo que, y dadas nuestras gran-des restricciones presupuestarias y de recursos, ha demandado un esfuerzo importante en todo lo que respecta a la valoración de prioridades, la asignación del perso-nal y el seguimiento y control de cada uno de los proyectos o gestio-nes establecidas.

Avance de acciones

Se presentan de una manera concisa y con visión integral, los proyectos y acciones sustantivas desarrolladas por la DGSC de Costa Rica en los últimos dos años, ha-ciendo mención especial a un Obje-tivo Trascendental alcanzado en el 2011 -luego de un arduo proceso de formulación, negociación y segui-miento que llevó varios años- a sa-ber: la obtención de la Personalidad Jurídica Instrumental.

También se puntualiza sobre los factores del entorno que han estado presentes en los últimos dos años, especialmente de carácter económico, político y legal, lo mismo que en los resultados obtenidos de proyectos e iniciativas incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014 y en el Presupuesto Nacional.

Se incorporan acciones pro-ducto de disposiciones de la Contra-loría General de la República, CGR, de recomendaciones emanadas de la Auditoría Interna de la Presidencia de la República, así como de plan-teamientos surgidos de diversos estudios tales como la “Percepción de la Calidad de los Servicios Pú-blicos”.

Por supuesto que todos los resultados obtenidos obedecen a acciones contempladas en nuestro Plan Estratégico Institucional, con una Misión, Visión, Principios y Valores, Política de Calidad y Ejes Estratégicos que orientan, orde-nan e integran nuestro quehacer institucional.

1. Gestión General y Análisis

del Entorno

Personalidad Jurídica

Instrumental

El 2011 deja una huella inde-leble en la historia de la DGSC, la Comisión con Potestad Legislativa Plena Segunda de la Asamblea Le-gislativa aprobó, el 27 de julio del 2011, en Segundo Debate y por unanimidad, el Proyecto de Ley que agrega el Artículo 7 Bis al Estatuto de Servicio Civil, ESC, concediéndo-le la Personalidad Jurídica Instru-mental a la DGSC. Este aconteci-miento expresa la importancia que, para la gobernabilidad democrática costarricense, tiene nuestra institu-ción en su calidad de órgano técnico rector de uno de los Regímenes de Empleo Público más consolidados en América Latina. Nuestra institu-ción requería, como factor prioritario y determinante, disponer de sus propios recursos financieros y pre-supuestarios, en aras de ejercer con mayor efectividad sus competencias. Hoy, al disponer de Personalidad Jurídica Instrumental, la DGSC po-drá actuar sin tener que depender de las vigentes vicisitudes políticas para obtener partidas presupuestarias más justas y objetivas que le faciliten cumplir, a cabalidad, su misión y, de paso, seguir incrementando, en la ciudadanía, su fe en una democracia sólida y consecuente con el principio

constitucional de igualdad de acceso a los puestos públicos.

Entorno económico, político

y legal

Los dos últimos años han re-presentado para la DGSC un duro reto, dado que las condiciones de su entorno económico, político y legal generaron fuertes restricciones que afectaron, de forma significativa, el poder cumplir con efectividad sus metas y proyectos establecidos. Para mitigar el efecto directo de tales factores, los que se describen a con-tinuación, nuestra institución realizó un esfuerzo enorme que puso a prueba toda su experticia.

Decreto Ejecutivo No. 36320-MP-MTSS. El 21 de diciem-bre de 2010 el Gobierno de la Repú-blica, firmó el Decreto Ejecutivo No. 36320-MP-MTSS en el que adicionó un párrafo al Artículo 11 del Regla-mento del Estatuto del Servicio Civil, con el propósito de que quienes ocupaban un cargo en forma interina pudiesen aspirar a obtener la plaza en propiedad por una única vez. En este contexto, se resolvieron 2.206 nóminas para puestos vacantes, ocupados en forma interna por di-versos funcionarios y funcionarias ubicados en los distintos Ministerios, Instituciones y Órganos Adscritos bajo el ámbito del RSC.

Directriz 13-H dirigida al sector público. La Directriz 13-H, firmada por la Presidenta Laura Chinchilla Miranda el 16 de febrero del 2011 estableció, en lo que se refiere a políticas de recursos huma-nos, que a partir de la fecha de la publicación de la misma no se crea-rían plazas en el sector público, a excepción de las plazas de carácter policial de los diferentes cuerpos cubiertos por el Estatuto Policial. Adicionalmente la Directriz fijó que no se podrían utilizar las plazas que quedasen vacantes, salvo las rela-cionadas por el Estatuto Policial, las docentes del Ministerio de Educa-ción Pública, MEP, y otros entes o instituciones. Indica, además, que no se llenarían las vacantes de natura-leza administrativa de los órganos desconcentrados.

Directriz para el control del gasto del sector público. A partir de esta Directriz, emitida por el Go-bierno de la República a mediados del 2011, la DGSC, al igual que otras instituciones del Poder Ejecutivo, debieron readecuar su presupuesto de manera que pudiese cumplir, tanto con todas las obligaciones de ley y continuar con su labor de insti-tución rectora del empleo dentro del RSC.

Creación de la comisión de coordinación técnica interinstitu-cional de planificación, programa-ción y evaluación de la gestión institucional y sectorial del Poder Ejecutivo. Decreto No. 36901-H. Esta Comisión tendrá como objetivo coordinar y facilitar la uniformidad de los lineamientos e instrumentos que permitan la planificación, programa-ción y evaluación de la gestión de ejecución presupuestaria, de con-

formidad con los alcances estableci-dos en las regulaciones de los Ar-tículos 4, 55 y 56 de la Ley de la Administración Financiera de la Re-pública y Presupuestos Públicos, y en sus distintos niveles: estratégico, sectorial e institucional.

Creación de Rectoría Políti-ca en materia de empleo público. Con fecha 9 de noviembre del 2011, la Presidenta de la República firmó el Decreto Nº 36857-MP-PLAN-H, publicado en La Gaceta N° 236 del 8 de diciembre del 2011, donde se asigna la rectoría política en materia de empleo del sector público a la Autoridad Presupuestaria, con el principal objetivo de proponer efica-ces directrices y políticas en materia de empleo, salarios e incentivos para el sector público.

Proceso de Planificación

Institucional

La DGSC ha venido mejoran-do y reforzando su proceso de Plani-ficación Estratégica, cumpliendo con las directrices emitidas por el Minis-terio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, y la Dirección General de Presupuesto Nacional. El proceso se ha enrique-cido con una formulación, más com-pleta y cuidadosa, de los planes Operativos de cada una de las Áreas funcionales con indicadores de cum-plimiento, metas y plazos de ejecu-ción. A continuación las declaratorias sustantivas incluidas dentro del Plan Estratégico Institucional 2011-2014.

Misión Institucional: Somos la Institución rectora de la Gestión de Recursos Humanos del RSC, que contribuye con la eficiencia de la Administración Pública y la goberna-bilidad democrática de Costa Rica, inspirada en los principios de igual-dad, publicidad, mérito y estabilidad.

Visión Institucional: En el 2015 seremos una Institución líder en la Gestión de Recursos Humanos en la Administración Pública y reco-nocida internacionalmente por la prestación de servicios de calidad.

Política de Calidad: El equipo humano de la DGSC, como órgano rector, asume el compromiso de brindar asesoría y servicios de ges-tión en recursos humanos a la ciu-dadanía, funcionarios e instituciones públicas, de manera ágil, oportuna, transparente y cálida, comprometi-dos con la mejora continua y la go-bernabilidad democrática.

Ejes y Objetivos Estratégicos

Eje 1: Modernización de la Gestión de Recursos Humanos del Régimen de Servicio Civil

Objetivo Estratégico 1: Contri-buir con la eficiencia de las institu-ciones cubiertas por el RSC, me-diante la innovación de modelos, procesos e instrumentos.€€

Eje 2: Mejoramiento continuo de la Gestión de Recursos Humanos

en el RSC, bajo un Modelo de Ges-tión de Calidad.

Objetivo Estratégico 2: Opti-mizar la efectividad de los servicios brindados por la Dirección General de Servicio Civil.

Eje 3: Profesionalización del servidor público del RSC.

Objetivo Estratégico 3: Incre-mentar la empleabilidad de los servi-dores para mejorar la calidad de los servicios.

Principios: Efectividad, Esta-bilidad, Igualdad, Mérito, Publicidad

Valores: Compromiso, Equi-dad, Excelencia, Flexibilidad, Servi-cio, Solidaridad y Transparencia.

Disposiciones de la Contraloría

General de la República, CGR

En relación con el Informe de la Contraloría General de la Repúbli-ca FOE-PGAA-31-2010, de fecha 17 de diciembre del 2010, y en el que se establecen ocho disposiciones que son de acatamiento obligatorio por parte de la DGSC, se señala que nuestra institución le dio cabal cum-plimiento a cada una de las mismas.

Por ejemplo:

Se propuso ante la Presiden-cia de la República, los meca-nismos de coordinación nece-
sarios para el cumplimiento de sus competencias técnicas.

Se realizó un estudio sobre el funcionamiento de las Oficinas de Servicio Civil, OSC.

Se definió e implementó el procedimiento para facultar y delegar, en las jefaturas de las Oficinas de Gestión Institucio-nal de Recursos Humanos, OGEREH, las competencias propias del Director General de Servicio Civil que así se determine.

Mecanismos de Seguimiento

de la Implementación de la

Convención Interamericana

contra la Corrupción, MESISIC

La DGSC atendió el Informe de la Procuraduría General de la República, referente a los Mecanis-mos de Seguimiento de la Imple-mentación de la Convención Inter-americana contra la Corrupción, MESICIC, en todo lo concerniente a los planes de Acción que nuestra institución acordó llevar a cabo.

Relaciones internacionales

Además de las acciones que incidieron en el quehacer institucio-nal a nivel nacional, la DGSC debió atender compromisos internaciona-les, con el propósito de fortalecer la función pública desde todas sus esferas: técnica, política, legal, eco-

nómica, de calidad y rendición de cuentas.

Seguimiento a acuerdos

de reunión en San Salvador

Las Autoridades de Servicio Civil de Centroamérica, Panamá y República Dominicana se reunieron en la ciudad de San Salvador, Re-pública de El Salvador, los días 13 y 14 de diciembre del 2010, con el objetivo de asistir a tres actividades de suma importancia en el marco del fortalecimiento de la gestión del em-pleo público de la región y cuyas medidas se estarían desarrollando en los años 2011 y 2012.

Evento en Guatemala

Con el propósito de dar se-guimiento a los acuerdos tomados durante el XV Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, realizado en Costa Rica en abril del 2010, se realizó la Tercera Reunión Interme-dia de Autoridades de Servicio Civil y/o Función Pública, los días 5 y 6 de mayo del 2011 en Ciudad de Guatemala.

Curso Taller en República

Dominicana

En agosto y setiembre del 2011 se llevó a cabo un Curso-Taller Internacional para la formación de autoridades de servicio civil, sobre la aplicación de la metodología para el diagnóstico de la implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública. Dicho evento fue organiza-do por la Escuela Iberoamericana de Administración y Políticas Públicas, el Centro Latinoamericano de Admi-nistración para el Desarrollo, CLAD, y el Ministerio de Administración Pública, MAP, de República Domini-cana. El fundamento que dio origen a esta actividad formativa es que la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003), consti-tuye el documento normativo que ha orientado las reformas de la política de gestión de recursos humanos en los Estados Latinoamericanos desde hace casi una década.

Foro en El Salvador

En el marco de la Reunión de Directores de Servicio Civil de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana y del Foro Regional sobre Gestión Pública Iberoamerica-na para el Siglo XXI, realizados en San Salvador, El Salvador durante los días 29 y 30 de noviembre del 2011, se acordó la realización de un tercer Informe Barómetro sobre la Profesionalización de los Servicios Civiles en la Región. El Informe Ba-rómetro constituye un novedoso aporte que da a conocer el estado de la profesionalización del empleo público en la región.

Compartiendo experiencias

A lo largo de estos dos años, funcionarios y funcionarias de la DGSC, así como de otras institucio-nes cubiertas por el RSC, participa-ron como moderadores, expositores y panelistas en diversos encuentros internacionales.

Participación en Comisiones Mixtas

Colombia. Ejecución de dos proyectos: Gestión por Com-petencias y Diplomado Inter-nacional en Gestión de Cali-dad denominado “Sector Público Eficiente y Mejora Continua”.

Chile. Se presentó el proyecto “Seguimiento y Evaluación del Modelo para la Desconcentra-ción de la Gestión de Recur-sos Humanos dentro del Ré-gimen de Servicio Civil de Costa Rica”.

México. Se presentó el pro-yecto “Fortalecimiento de la Función Directiva en el Régi-men de Servicio Civil de Costa Rica”.

Acuerdo Marco de Coopera-ción con España. Se presenta-ron las necesidades de la DGSC en relación a los temas establecidos en el Plan Nacio-nal de Desarrollo 2011-2014. En negociación en MIDEPLAN y en la Cancillería de la República.

Programa de Cooperación Triangular España-Costa Rica. Nuestras instituciones homó-logas en El Salvador, Repúbli-ca Dominicana y Panamá, so-licitaron cooperación a la DGSC en el Marco de este programa. En estudio por par-te del gobierno español.
Otras participaciones de la DGSC. Se tuvo participación activa, por parte del Director General y la Subdirectora Ge-neral, en la Comisión Nego-ciadora de Salarios, en el Tri-bunal de Escalafón medico, en la Comisión de Coordinación de Administración Financiera, CCFA, y en la Comisión sobre Convenciones Colectivas.

Otras acciones. Bajo la coor-dinación de la Fundación para el Desarrollo Local y el Forta-lecimiento Municipal e Institu-cional de Centroamérica y el Caribe, FUNDEMUCA, se re-cibió una misión de quince au-toridades de gobiernos locales y miembros de la Asociación de Municipios de Honduras, AMHON, con el objetivo de exponer los aspectos de orga-nización y funcionamiento de la DGSC, como referente para la puesta en funcionamiento de la Secretaría Técnica de la Carrera Administrativa Munici-pal de Honduras.

2. Organización del Trabajo,

Gestión del Empleo

y Gestión del Rendimiento

Concursos docentes:

Administrativo Docente y Técnico

Docente -Concursos Título II

El Concurso Técnico Adminis-trativo Docente, TAD-001-2009, im-plicó la convocatoria de Jurados

Asesores (representantes de la Uni-versidad de Costa Rica, UCR, Aso-ciación Nacional de Educadores, ANDE, Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza, APSE, MEP, Colegio de Licenciados y Profesores, COLYPRO y DGSC), para analizar y aprobar las nuevas bases de selec-ción que se utilizarían en el proceso de calificación de oferentes partici-pantes, las que fueron aprobadas el 28 de junio del 2011.

De un total de 11.563 concur-santes se procedió a revisar, depurar y digitar 5.432 expedientes pendien-tes de actualización, para luego rea-lizar la calificación de sus ofertas, proceso que generó un total de 26.206 calificaciones en las distintas clases de puestos concursadas. También se llevó a cabo, en Carrera Docente, el Concurso de Religión -REL001-2011 en el que participa-ron un total de 1.072 oferentes.

Concurso 01-2011-Concursos Título I. Congruente con las disposiciones establecidas en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, se llevó a cabo el Concurso 01-2011, con el propósito de solventar el imperioso requerimiento de remozar los Registros de Ele-gibles vigentes en cerca de cincuenta y ocho grupos de especialidades, incluyendo subespecialidades. Se recibió una oferta que ronda los 28.000 oferentes que han ingresado al proceso de reclutamiento.
Evaluación del Desempeño. Aprobación de Nuevos Mode-los. A partir de la Resolución DG-304-2009 del 23 de octubre del 2009 y sus refor-mas, y hasta la fecha, el Área de Gestión de Recursos Humanos ha logrado concre-tar la aprobación de dieciocho Modelos Institucionales de Evaluación de Desempeño, y se tienen veinte restantes en revisión y ajuste. Además de los lineamientos generales emitidos para el diseño y mo-dificación de Modelos Institu-cionales de Evaluación de Desempeño, en el 2011 se ob-tuvieron los primeros resulta-dos del proceso de Evaluación de Desempeño que se valora-ron a través de los cinco Componentes de Desempeño Genéricos a saber: Servicio al Usuario, Eficiencia, Compe-tencia, Flexibilidad y Mérito; lo que permitió ver el comporta-miento de cada uno de ellos en relación a los Estratos Ocupacionales.

Modernización del Sistema de Gestión de Recursos Huma-nos, SIGEREH. Con la finali-dad de fortalecer el SIGEREH, se emitieron la Resolución DG-347-2011 (01-julio-2011), que establece las “Competen-cias comisionadas a los órga-nos e instancias constitutivos del Sistema de Gestión de Recursos Humanos del Régi-men de Servicio Civil”, y la Resolución DG-315-2011 (08-
junio-2011), sobre las “Políti-cas de aplicación a los Proce-sos de la Gestión de Recur-sos Humanos que operan en los Ministerios, Instituciones y Órganos adscritos según co-rresponda, cubiertos por el ámbito del Estatuto de Servi-cio Civil y su Reglamento”.

Por otro lado, con el objetivo de monitorear el nivel de progresos y mejoras en materia de Carrera Ad-ministrativa, se ha dado seguimiento a lo dispuesto en la Resolución DG-144-2009, logrando que las institu-ciones cubiertas por el RSC remitan, a la DGSC, la información requerida para la emisión del Índice de Forta-lecimiento de la Carrera Administra-tiva, IDFCA, que permita visualizar y medir el avance, impulso, crecimien-to y oportunidad que tienen los fun-cionarios cubiertos por el RSC para habilitar su derecho a la promoción por las vías normativas vigentes.

Consejo Técnico Consultivo de Recursos Humanos. Para generar resultados articulados y sistémicos, se debe to-mar decisiones que permitan desarrollar capacidades para preparar, a las instituciones que conforman el RSC, con herramientas útiles para en-frentar o beneficiarse, de for-ma más eficaz y eficiente, de los desafíos y oportunidades que se presenten en un medio ambiente altamente competiti-vo, dinámico y cambiante. Ba-jo ese esquema al interno del Consejo Técnico Consultivo
se desarrollaron, durante el 2010 y el 2011, una serie de actividades orientadas a velar por la eficiencia, la celeridad y la simplificación de los proce-sos del Modelo de Gestión de Recursos Humanos.

Automatización de las Prue-bas de Idoneidad. El Artículo 22 del Estatuto de Servicio Ci-vil establece que la selección de personal, en el Título I, se hará por medio de pruebas de idoneidad a las que se admiti-rá únicamente a quienes satis-fagan los requisitos que esta-blece su Capítulo IV. De esta manera, los esfuerzos que se están llevando a cabo por la Unidad de Investigación y Desarrollo del Empleo del Área de Reclutamiento y Se-lección de esta Dirección Ge-neral tienen, por objetivo prin-cipal, automatizar el proceso de aplicación de pruebas me-diante la implementación de un sistema de votación de respuestas que los oferentes podrán utilizar con una serie de dispositivos remotos.

Simplificación de Trámites con la Modernización de los Ma-nuales de Especialidades. Como parte de las labores desarrolladas en el campo de sistematización y análisis ocu-pacional, se cuenta con la si-guiente información relevante:

o Un total de noventa y tres Estudios de Atinencias.
o Creación de Clases: Ma-nual del Tribunal Admi-nistrativo de Transportes y la de Inspector de Inocuidad.

o Creación y depuración de especialidades de los Tí-tulos I y IV (también se suprimieron cincuenta y una especialidades del Título IV).

o Emisión de resolución re-ferente a la modificación del manual de cargos de servicio sin oposición.

o Se declararon tres pues-tos de confianza.

Proyecto Estratégico Nº 1. Desarrollo e Implementación de un Sistema Automatizado que permita la Generación de Estadísticas de Empleo Públi-co (Expediente Electrónico). Este Proyecto Estratégico tie-ne, como objetivo principal, fortalecer la toma de decisio-nes gerenciales de las entida-des y órganos del Poder Eje-cutivo, basada en almacenes de datos (Data Warehouse) con información sistemática y científicamente procesada, en materia de empleo público en el RSC. Esto implica la defini-ción de variables necesarias que han de servir para imple-mentar los cubos de informa-ción para la toma de decisio-nes estratégicas, tanto de los jerarcas como de las jefaturas de programas, subprogramas
y otras jerarquías existentes en el Poder Ejecutivo, a nivel del RSC.

Proyecto Estratégico Nº 3. Estudio, Diseño e Implemen-tación de Mejoras al Proceso de Elaboración de Ternas que Permita Incrementar la Canti-dad de Ternas Resueltas. Es-te proyecto, incluido en el Plan Nacional de Desarrollo 2011-2014, tiene como objetivo fun-damental el impulsar la fijación de una Tasa Básica de Reso-lución de Nóminas de Candi-datos Elegibles, emitidas por sector e institución demandan-te de requerimientos de per-sonal bajo el Régimen de Ser-vicio Civil, mediante la implementación de un proceso oportuno que considere los pedimentos de personal de las instituciones y dependencias con puestos bajo el ámbito del Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.

Proyecto Estratégico Nº 4. Diseño e Implementación de un Modelo de Costeo por Pro-ceso de los Principales Servi-cios que Brinda la Dirección General de Servicio Civil a las Oficinas de Gestión Institucio-nal de Recursos Humanos, OGERETH. Este proyecto tie-ne, como propósito sustantivo, el poder disponer, al año 2014, de un modelo por cos-teo asociado a los principales servicios que la Dirección Ge-neral brinda a las OGEREH.
Proyecto Estratégico Nº 6. Diseño e Implementación de una Plataforma de Servicios y Atención al Cliente para la Di-rección General de Servicio Civil. Este proyecto busca el “Diseño e Implementación de una Plataforma de Servicio y Atención al Cliente”, entendida ésta como un instrumento pa-ra el mejoramiento del servicio que se brinda a las y los usuarios de la DGSC, desde una perspectiva de gestión de la calidad.

Proyecto Estratégico Nº 7. Diseño de un Modelo de Ges-tión de Recursos Humanos por Competencias para las Instituciones Cubiertas por el Régimen de Servicio Civil. En razón de la importancia que tiene el talento humano en las organizaciones del sector pú-blico, se hace imprescindible buscar nuevas formas de ad-ministración que coadyuven, a identificar y desarrollar, las capacidades que tiene cada persona de acuerdo a su car-go asignado. De ahí la impor-tancia de desarrollar un Mode-lo de Gestión por Competencias que permita, a las instituciones cubiertas por el ámbito del RSC, la identifi-cación de perfiles ideales de puestos que fortalezcan la efi-ciencia y la eficacia de los servicios ofrecidos a todos los ciudadanos.

Acciones desarrolladas en el Marco de Convenios Interinsti-tucionales

o Convenio SINAES (Siste-ma Nacional de Acredita-ción de la Educación Supe-rior). Intercambio de información y divulgación a jóvenes colegiales (estu-diantes de primer ingreso en la universidad para el 2012), en el proceso de re-clutamiento y selección de personal en el Servicio Ci-vil.

o Convenio INEC (Instituto Nacional de Estadística y Censos). Desarrollo del “Curso básico de Estadísti-ca Aplicada”, con una du-ración de treinta y dos ho-ras y la participación de catorce funcionarios de la DGSC.

o Convenio UNED (Universi-dad Nacional de Educación a Distancia). Pasantía de un funcionario de la Unidad de Tecnologías de Infoco-municación, en el Progra-ma de Aprendizaje en Lí-nea de la UNED.

o Convenio INA (Instituto Nacional de Aprendizaje). Este convenio, aunque ya terminó, permitió que dos funcionarios de nuestra ins-titución participaran en una pasantía sobre experien-
cias en el tema de E-Learning.

o Convenio Instituto Británi-co. Se otorgan quince be-cas anuales a los funciona-rios del RSC.

o Convenio de Cooperación DGSCUFAM-CENECOOP, R.L. (Direc-ción General de Servicio Civil, Universidad Funde-post/Alma Mater, Centro de Estudios y Capacitación Cooperativa de Costa Rica) Se realizó un taller de tra-bajo en equipo para treinta y dos funcionarios de la DGSC, dejando abierta la oportunidad para que los funcionarios, de dicha insti-tución, realicen estudios universitarios de grado y de posgrado.

o Convenio IFAM (Instituto de Fomento y Asesoría Municipal) (Adendum). De-bido a la finalización del Proyecto de Fortalecimien-to Municipal y Descentrali-zación FOMUDE-CR-17B/-310-99-0150, ocurrido el 24 de junio del 2011, y que fue suscrito entre el Go-bierno de Costa Rica y la Unión Europea, UE, el IFAM asume los costos de las Cartas de Entendi-miento suscritas en el mar-co de este proyecto por parte de la DGSC y las municipalidades.
o Cartas de Entendimiento de las Municipalidades de Esparza, San Carlos, Acos-ta, Heredia, y Naranjo. La DGSC, en el marco del convenio de cooperación con el IFAM, brinda ase-soría a las municipalidades en la elaboración de ins-trumentos para la estructu-ra organizativa y de gestión de recursos humanos.

o Convenio Municipalidad de Alajuela. Dicho convenio tiene, por objetivo principal, el dotar a la Municipalidad de Alajuela de instrumen-tos técnicos que les permi-ta mejorar su competencia de servicio a la ciudadanía.

3. Gestión de la

Compensación

Unificación de las Escalas

Salariales

El Sistema INTEGRA ha per-mitido al Gobierno Central una ma-yor agilidad y control de la erogación de su planilla. La DGSC, conocedora de su importancia efectuó, en coor-dinación con el Ministerio de Ha-cienda, ajustes a la Escala de Suel-dos de la Administración Pública, unificando e integrando los diferen-tes salarios que fija la Autoridad Presupuestaria, de tal forma que puedan ser ubicados dentro de una sola Escala de Sueldos.

Reestructuración de la Escala

Salarial

Aunado a la unificación de la Escala Salarial, la DGSC también elaboró una propuesta de reestructu-ración de la Escala de Sueldos de la Autoridad Presupuestaria, la que debe ser analizada, tanto por nues-tra institución como por el Ministerio de Hacienda, con el propósito de hacer efectiva su implementación durante el primer semestre del 2012.

Participación de la DGSC

en INTEGRA, MEP Digital,

Comisión Negociadora de

Salarios y Comisión de

Convenciones Colectivas

Es importante destacar la par-ticipación activa y permanente de esta Dirección General en el mante-nimiento del Sistema INTEGRA y en el desarrollo de INTEGRA 2 y MEP-Digital, cuyo esfuerzo básicamente se ha dirigido al manejo de la Escala Salarial del sector público, a la auto-rización de incentivos salariales, al recargo de funciones, a sobresuel-dos, a incapacidades y a otros as-pectos de carácter salarial, promo-viendo con ello una mejor gestión de los recursos humanos y del presupuestario.

4. Gestión del Desarrollo

de los Recursos Humanos

Capacitaciones y pasantías

recibidas dentro y fuera del país

De manera visionaria el Go-bierno de Costa Rica ha promovido, mediante la emisión de la legislación requerida, la participación de los funcionarios públicos en actividades de capacitación, concibiéndose éste como uno de los medios, más efecti-vos, para asegurar la formación permanente de recursos humanos respecto a las funciones laborales que deben desempeñar en el res-pectivo puesto de trabajo.

Diseño y Ejecución de Estrategias para el Desarrollo y Mejoramiento de las Competencias de los

Funcionarios Cubiertos por el RSC, mediante la Aplicación

de la Tecnología E-Learning

Este proyecto, de gran tras-cendencia a nivel del RSC, y que la DGSC ha venido trabajando desde el 2007, fue incluido como uno de nuestros compromisos en el Plan Nacional de Desarrollo 2011 2014. Su meta principal es que al 2014 al menos un 2.5% de los servidores del RSC hayan utilizado la tecnología E-Learning para mejorar sus compe-tencias laborales.

Estudios de Impacto

de la Capacitación

Se avanzó en el diseño de la investigación y la recolección de información. El término del proyecto está definido para diciembre del 2014.

Informe de Estado de la

Capacitación y Elaboración

de Estadísticas

Se diseñó e implementó un sistema de información trimestral del Subsistema de Capacitación y Desa-rrollo del Régimen de Servicio Civil, SUCADES, sobre el comportamiento de las actividades de formación dentro y fuera del subsistema, así como información presupuestal relevante.

Simplificación de trámites

(FOCAPS)

Se encuentra, en una fase de desarrollo, la elaboración de for-mularios electrónicos de Capacita-ción (FOCAPS), empleados para incentivar la gestión pública a través del uso de técnicas y medios elec-trónicos.

Día de la Capacitación

(3 de noviembre)

Por tercer año consecutivo la DGSC, a través del Centro de Capa-citación y Desarrollo, y en coordina-ción con el Consejo de Capacitación, celebró el día de la Capacitación. Dicho evento, efectuado en las insta-laciones del Colegio de Profesiona-les en Ciencias Económicas, contó con la asistencia de aproximada-mente setenta funcionarios y funcio-narias de la administración pública.

5. Gestión de la Calidad,

Investigación y Tecnologías

de la Infocomunicación

Tecnologías de Infocomunicación

En materia de Tecnologías de Infocomunicación se trabajó en va-rios proyectos e iniciativas estratégi-cas dentro de las cuales se rescatan: el Sistema Automatizado de Gestión del Talento Humano y del Empleo, SAGETH, y el Proyecto para la im-plementación de capacitación virtual E -Learning. El SAGETH ha deman-dado una importante asignación de recursos, principalmente informáti-cos, que han permitido darle mejora y mantenimiento efectivo a sus Mó-dulos de Reclutamiento y Selección de Personal, Clasificación y Valora-ción. Con lo anterior se logró moder-nizar aún más dicho Sistema, de manera que, a la par de ajustar in-consistencias que surgieron durante su desarrollo original, también, in-corpora nuevas aplicaciones infor-máticas, orientadas a seguir posicio-nando la gestión de los recursos humanos del Poder Ejecutivo en la estrategia gerencial de las institucio-nes reguladas por el RSC.

Investigaciones llevadas

a cabo

La Unidad de Investigación y Desarrollo, UNIDE, y sus homólo-gas, vienen emprendiendo una serie de esfuerzos para atender las nece-sidades de investigaciones, con el objetivo de adquirir nuevos conoci-mientos y direccionarlos hacia una utilización más efectiva de resulta-dos que permitan mejorar la calidad de servicios que brinda la institución. En este sentido, se han desarrollado, durante los años 2011 y 2012, los siguientes proyectos investigativos:

Rectoría técnica y eficiencia de la Gestión de Recursos Humanos en el RSC.

Imagen de la DGSC según la percepción de los usuarios ex-ternos.

Rectoría política en el empleo público costarricense.

Validación del Perfil de com-petencias generales del fun-cionario público del RSC.

Diagnóstico sobre la vivencia de valores en la DGSC.

Diagnóstico sobre la situación de las Unidades de Investiga-ción y Desarrollo, UIDE y la labor investigativa en la DGSC.

Gestión de Calidad

En el Sistema de Gestión de la Calidad se lograron avances rela-cionados con la aprobación del Ma-nual de Calidad Institucional y la Política de Calidad. Se formularon procesos y se diseñaron procedi-mientos, instrucciones y formularios. De igual manera, se llevaron a cabo programas de formación y capacita-ción que incluyen: seminarios, talle-res, pasantías y otros, tanto en nues-tro país como fuera de nuestras fronteras. En la actualidad se está desarrollando un proyecto para la implementación del Sistema en el 2012.

Premio Nacional a la Calidad en la Gestión Pública y Reconoci-miento a Prácticas Promisorias en la Gestión Publican. De acuerdo con el Decreto Ejecutivo Nº 35925 MP-PLAN, nuestra institución ha mante-nido una amplia participación dentro del Comité Técnico y los Equipos Evaluadores del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a Prác-ticas Promisorias, conformado por la DGSC y MIDEPLAN. Once servido-res de nuestra institución llevan a cabo un importantísimo aporte en todo este proceso que incluye:

Administración para el otor-gamiento anual del Premio y Reconocimiento.

Confección y aprobación de bases metodológicas y ma-nuales.

Asesoramiento a evaluadores, jurado e instituciones partici-pantes.

Divulgación mediante presen-taciones, charlas y reuniones.

Sistema Institucional de Control

Interno y Sistema Específico

de Valoración del Riesgo

Institucional, SEVRI

Entre marzo y junio del 2011 se llevó a cabo la IV Auto Evaluación del Sistema de Control Interno, apli-cando una metodología de valora-ción revisada y mejorada, tomando como base las directrices y normati-va formulada por la CGR, lo mismo que nuestra propia experiencia de cinco años en dicha materia. De igual manera, y después de un tra-bajo arduo de más de un año, la DGSC pudo establecer su marco instrumental de aplicabilidad del Sistema Específico de Valoración del Riesgo Institucional, SEVRI, llevando a cabo su primera valoración en noviembre del 2011.

Investigación sobre la percepción de los servicios que brindan

las Áreas de la Dirección General

de Servicio Civil

En el 2011, y como parte de las acciones que ha definido llevar a cabo la DGSC para medir su grado de posicionamiento e imagen, la Contraloría de Servicios llevó a cabo un estudio para determinar, en el proceso de Reclutamiento del Área de Reclutamiento y Selección de Personal, precisamente cuál es la precepción que tienen los clientes o usuarios sobre los servicios recibi-dos por dicha dependencia.

Participación de la DGSC en el Comité Directivo y en el Técnico Funcional de INTEGRA, en el

Comité de Seguimiento, en el Equipo de Expertos Funcionales

y en el Comité MEP-Digital

La DGSC, como órgano rector de la Gestión de Recursos Humanos del RSC, es parte del Comité Direc-tivo del Sistema INTEGRA, del Co-mité Técnico Funcional de INTEGRA, CTF, del Comité de Se-guimiento y Control, así como de Equipos de Expertos Funcionales, responsables de administrar el desa-rrollo de la plataforma INTEGRA a tecnología de punta. En su primera fase se proyecta incorporar funciona-lidades para lograr la integración del MEP y, por tanto, mejorar los servi-cios tecnológicos que brinda su sis-tema informático actual.

6. Otras gestiones

institucionales

Foro del Instituto de Capacitación de la Universidad Estatal

a Distancia, UNED

Como una forma de apoyar y destacar el trabajo desarrollado por

el Área de Apoyo al Sector Descen-tralizado, el Instituto de Formación y Capacitación Municipal y Desarrollo Local de la UNED hace partícipe, a los funcionarios de esa Área, en el Foro Internacional de Experiencias Educativas en el Ámbito Municipal, realizado en el Hotel Crowne Plaza Corobicí, los días 8 y 9 de setiembre del 2011.

Aplicación de la Metodología Norma ITE-ISO-IWA-42010

para los Gobiernos Locales

El Área de Apoyo al Sector Descentralizado se abocó, durante el 2011 y con el apoyo de los gobier-nos locales, a estudiar, adaptar e implementar la norma IWA 4 (Inter-national Workgroup Agreement), que se dedica justamente a desarrollar un modelo integral de medición en la Gestión de los Gobiernos Locales a nivel mundial.

Gestión del Proyecto de

Construcción de un Nuevo

Edificio para la Dirección General

de Servicio Civil. Proyecto

Estratégico Nº 5

La carencia de espacio ade-cuado para el desarrollo óptimo del trabajo de los funcionarios y funcio-narias de esta Dirección General, lleva a desarrollar e inscribir, durante el 2011, el perfil del proyecto para la construcción y equipamiento de un edificio para la DGSC. Se están va-lorando dos posibles opciones para desarrollar esta iniciativa a saber:

Proyecto de la Segunda Vice-presidencia de la República, el que involucra la posibilidad de construir edificios para seis ministerios y la DGSC, el que contemplaba diversas opcio-nes y un financiamiento del Banco de Costa Rica, BCR.

Iniciativa privada que se ges-tiona a través del Consejo Na-cional de Concesiones, CNC.

7. Conclusiones y

recomendaciones

La DGSC alcanzó un Objetivo Trascendental, a saber, el Disponer de Personalidad Ju-rídica Instrumental. Tal logro, tan relevante, debe verse cris-talizado con la ejecución de acciones que permitan su efectiva funcionalidad.

Los satisfactorios logros al-canzados en las Acciones Sustantivas y los Proyectos Estratégicos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo, en Presupuesto Nacional, en los Informes de la Contraloría General de la República y la Auditoría de la Presidencia de la República y, por supuesto, en nuestro Plan Estratégico Institucional, deben ser vistos con optimismo pero, de igual forma, con prudencia. Con op-timismo pues en medio de grandes limitaciones presu-puestarias y un entorno “com-
plicado”, se sacaron importan-tes tares adelante. Prudencia y reserva dado que por las condiciones actuales imperan-tes de restricción del gasto público, la situación fiscal y el déficit interno de nuestro país, aunado a las condiciones que se proyectan para todo el 2012, el cumplimiento de me-tas contempla altas limitacio-nes financieras y elevados ni-veles de riesgo asociados.

Con base en lo antes indica-do, es indispensable, por tan-to, una valoración minuciosa de las prioridades instituciona-les y sus capacidades inter-nas, lo mismo que una identi-ficación puntual sobre aquellas acciones o iniciativas, iniciadas o no, que generen mayor valor agregado o im-pacto a nuestros usuarios in-ternos y a la ciudadanía en general.

Es indispensable, cuando las entidades gubernamentales aplican fuertes políticas de restricción financieras y pre-supuestarias, que la DGSC continué y refuerce, a través de la Unidad de Cooperación Internacional, una estrategia agresiva de gestión que per-mitan la obtención de conve-nios, alianzas (joint venture) o acuerdos de cooperación con entidades nacionales o inter-nacionales, de tal forma que se disponga de soporte técni-co, asesoría o ayuda econó-
mica para sostener y finiquitar acciones sustantivas que, por su impacto, se deben ejecutar.

Los procesos de Planificación Estratégica, Gestión de Cali-dad y Control Interno se de-ben reforzar, pero sobre la ba-se de medir primero, de forma, rigurosa y sistemática, su efectividad actual.

Las iniciativas orientadas a la capacitación del personal, al mejoramiento tecnológico, la investigación y la innovación deben ser prioridades institu-cionales, independientemente de las limitaciones o restric-ciones existentes en recur-sos de diversa índole. La estrategia y los esfuerzos orientados a la obtención de cooperación nacional o inter-nacional deben, necesaria-mente, centrarse en tales pun-tos estratégicos.

La DGSC pondrá especial énfasis en la valoración de los resultados que se desprenden del Barómetro de Servicio Civil 2012, incorporando, en un tra-bajo conjunto coordinado con Ministerios y Oficinas de Ges-tión Institucional de Recursos Humanos, acciones específi-cas en áreas de mejora.

Será siempre nuestra preocu-pación la circunstancia de que más del 50% del personal do-cente se encuentra interino, y muchos casos en circunstan-
cias que consideramos inne-cesarias, lo que deja a un importantísimo segmento de funcionarios públicos en ex-trema vulnerabilidad ante las presiones políticas y de otro tipo. La lucha por la puesta en funcionamiento del nuevo sis-tema informático denominado INTEGRA II, durante el 2012, podría ir subsanando este problema, al procurar hacer más transparente la gestión.

Es indispensable tener pre-sente, como aspecto funda-mental, que para poder alcan-zar los objetivos y metas establecidos en el Plan Nacio-nal de Desarrollo y en cada uno de los Planes Instituciona-les, es preciso contar con per-sonal altamente capacitado y
motivado. Por consiguiente, el tema del Talento Humano, del Empleo Público y la profesio-nalización de sus servidores y servidoras deberá ser parte de la agenda nacional.

Es recomendable que poda-mos emular al Servicio Civil francés, el que ha fortalecido los entes responsables de la selección de personal partien-do de la premisa: “si ha de re-ducirse el Estado, se requiere un esfuerzo aún mayor en la selección de sus agentes, quienes estarán al servicio de la ciudadanía por treinta o cuarenta años”. Por eso se debe buscar a los mejores, remunerándolos adecuada-mente y motivándolos para mantenerse en el Estado

el icap en

centroamérica

Programa de Formación

en Integración

Centroamericana ICAP/SG-SICA ICAP*

DESCRIBE EL PROGRAMA DE FORMACIÓN EN INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA QUE REALIZA EL ICAP EN CONJUNTO CON LA SECRETARÍA GENERAL DEL SISTEMA DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA, SG,SICA, EN EL MARCO DE LA ESTRATEGIA DE GESTIÓN PARA LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA DEL ICAP 2011-2015.

PALABRAS CLAVES: INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA, GESTIÓN PARA LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA

KEY WORDS: ECONOMIC INTEGRATION PUBLIC ADMINISTRATION TRAINING PROGRAMMES CENTRAL AMERICA

1El Programa de Formación en Integración Centroamericana que ejecuta el ICAP conjuntamente con la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana, SG-SICA, coadyuva con el objetivo ge-neral de fortalecer la integración regional y la administración pública para la integración centroamericana. El ICAP con su mandato institucional

* Instituto Centroamericano de Admi-nistración Pública, ICAP.

Recibido: 3 de diciembre del 2013.

Aceptado: 19 de diciembre del 2013.

de desarrollar los recursos humanos, por medio de programas de forma-ción, capacitación, investigación y asesoría en el campo de la adminis-tración pública y la integración cen-troamericana, asume la responsabi-lidad de ejecutar acciones en el marco de la Estrategia de Gestión para la Integración Centroamericana del ICAP 2011-2015 y vinculadas a la:

1. Estrategia de Seguridad de Centroamérica, ESCA: Com-ponente de Fortalecimiento

Institucional. Proyecto “Profe-sionalización y Tecnificación de las Policías e Instancias vinculadas a la Seguridad y la Justicia en el nivel nacional y regional, BD1”.

2. Programa de Formación en Integración Centroamericana y Asociación con Europa del Segundo Programa de Apoyo a la Integración Regional Cen-troamericana, PAIRCA II.

3. Programa de Capacitación Nacional. ICAP-Centroamérica 2013.

Actividades de capacita-ción regionales: video-conferencias virtuales
Actividades de capacita-ción nacionales.
Investigación.

2

1. Estado actual de la Integración Centroa-mericana: Una mirada desde la institucio-nalidad del Sistema de la Integración Cen-troamericana, SICA. En Cuadernos Centroamericanos del ICAP No. 1. Luis Guillermo Solís Rivera y Gustavo Adolfo Machado Loría. Enero-marzo, 2012. San José, Costa Rica.

Estrategia de Gestión

para la Integración

Centroamericana del ICAP

2011-2015:

La elaboración de un diag-nóstico sobre el estado actual de la institucionalidad del Sistema de la Integración Centroamericana, SICA,1 permitió al ICAP, identificar

los principales "nudos" instituciona-les que han dificultado el buen fun-cionamiento del sistema, y le facilitó la definición de aquellos espacios en donde podría impactar de manera positiva, para mejorar el funciona-miento institucional del SICA y de los gobiernos.

Con el objetivo de participar de una manera más activa en la "gestión" del proceso de integración, el ICAP plantea el desarrollo de la "Estrategia de Gestión para la Inte-gración Centroamericana 2012-2015". Su objetivo es no solo fomen-tar el desarrollo del recurso humano y la modernización del sector público centroamericano, sino que pretende posicionar al ICAP en un plano de mayor relevancia, potenciando su capacidad de incidencia real en la dinámica institucional del SICA.

Esta Estrategia constituye una de varias iniciativas que el ICAP ha adoptado en el marco de su Plan Estratégico 2011-2015, de forma tal que se trata de una parte del con-junto de planteamientos que el Insti-tuto impulsa con el propósito de re-plantearse como institución regional de excelencia.

En este sentido, el ICAP reto-ma y profundiza con una nueva perspectiva su misión institucional en materia de administración pública al servicio de la integración centroame-ricana, promoviendo de manera permanente el desarrollo de la acti-vidad reflexiva intelectual sobre los asuntos políticos, económicos, so-ciales, ambientales, educativos y culturales de la región.

Es así, que en alianza con la Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana, SG-SICA, aúnan esfuerzos para impul-sar y ejecutar en el marco de la Es-trategia de Seguridad Centroameri-cana, ESCA, y el Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana, PAIRCA II, las siguientes iniciativas:

Proyecto “Profesionalización

y Tecnificación de las Policías

e Instancias Vinculadas

a la Seguridad y la Justicia

en el nivel nacional y regional, BD1”, del componente

de Fortalecimiento Institucional

de la Estrategia de Seguridad

de Centroamérica, ESCA

El ICAP, en el marco de la Es-trategia de Seguridad de Centroamé-rica, ESCA y en el componente de fortalecimiento institucional Proyecto “Profesionalización y Tecnificación de las Policías e Instancias Vincula-das a la Seguridad y la Justicia en el nivel nacional y regional, BD1”, parti-cipó en las acciones de capacitación y acompañamiento dirigidas a los señores fiscales de los países de Centroamérica, Panamá y República Dominicana.

Asimismo, se realizaron acti-vidades nacionales en cada uno de esos países en materia de Seguri-dad y para esta población meta de fiscales.

Seguidamente se presenta un resumen de las acciones ejecutadas durante el 2013, en el componente de fortalecimiento institucional de la Estrategia aludida.

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

SECRETARÍA GENERAL DEL SISTEMA DE LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA, SG-SICA

ESTRATEGIA DE SEGURIDAD DE CENTROAMÉRICA, ESCA

COMPONENTE DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

PROYECTO “PROFESIONALIZACIÓN Y TECNIFICACIÓN

DE LAS POLICÍAS E INSTANCIAS VINCULADAS

A LA SEGURIDAD Y LA JUSTICIA EN EL NIVEL NACIONAL

Y REGIONAL, BD1”

SECTOR FISCALIDAD

Temas/ actividades

Actividad a nivel Regional

Actividades Nacionales

País

Organizaciones y Redes Transnaciona-les o Crimen

Organizado

El Salvador , del 15 al 19 de abril

19 al 23 de agosto

El Salvador

10 al 13 de septiembre

Honduras

24 al 27 septiembre

Panamá

15 al 18 de octubre

Guatemala

Intervención de las Telecomunicaciones

República Domini-cana, 10 al 14 de junio

16 al 19 de septiembre

EL Salvador

01 al 4 de octubre

Honduras

29 octubre- 1º noviembre

EL Salvador

5 al 8 noviembre

Guatemala

26 al 29 noviembre

Panamá, Coclé y Veraguas

Planeamiento de la Investigación (Anti-narcóticos)

Panamá, del 22 al 26 de julio

22 al 25 de octubre

Guatemala

12 al 15 noviembre

Panamá, Chiriquí

Técnicas Operaciona-les Antidrogas y su Marco Jurídico

Honduras, del 19 al 23 de agosto

12 al 15 noviembre

Honduras

26 al 29 noviembre

El Salvador

Técnicas Especiales de Investigación para Crimen Organizado

Nicaragua, del 7 al 11 de octubre

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Continúa…

…viene

Temas/ actividades

Actividad a nivel Regional

Actividades Nacionales

País

Formación de

Formadores

6-12 octubre,

13-19 octubre y

20-26 octubre (3 semanas

virtuales)

28 octubre al 01 de noviembre

(Presencial)

3-9 noviembre y 10-16 noviembre

(2 semanas

virtuales)

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Fuente: Programa de Formación en Integración Centroamericana ICAP/SG-SICA. Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, 2013.

En total se realizaron veinte actividades, tanto regionales como nacionales, en la modalidad presen-cial, dirigidas a funcionarios del sec-tor fiscalidad a cargo de labores de seguridad ciudadana, en temas con-cernientes al crimen organizado en general. Se efectuaron en los dife-rentes países de la Región que inte-gran el SICA, y se capacitaron apro-ximadamente unos 630 funcionarios-fiscales de los Poderes Judiciales de los gobiernos miembros del Sistema.

Programa de Formación

en Integración Centroamericana

y Asociación con Europa

del Segundo Programa de

Apoyo a la Integración Regional Centroamericana, PAIRCA II

El ICAP en conjunto con la SG-SICA, están llevando a cabo el Programa de Formación en Integra-ción Centroamericana y Asociación con Europa, que se enmarca en la fase final del Segundo Programa de Apoyo a la Integración Regional Centroamericana, PAIRCA II, orien-tado a apoyar el proceso de reforma, modernización y reestructuración del Sistema de la Integración Centroamericana .

El Programa de Formación que se logró diseñar se alinea con el objetivo principal del PAIRCA II, que consiste en apoyar el proceso de integración regional mediante la mejora, fortalecimiento y consoli-dación de su sistema institucional, con miras a aumentar su eficiencia y legitimidad ante los Gobiernos de los Estados Miembros del Sistema y ante la propia ciudadanía centroamericana.

El Programa de Formación en Integración Centroamericana y Aso-ciación con Europa, está íntimamen-te ligado con dos de los objetivos específicos del PAIRCA II, referidos por un lado: a) fomentar la participa-ción de la Sociedad Civil en el proceso de integración; y por otro, b) poner a disposición del público la información y formación necesaria para mejorar el conocimiento del proceso de integración regional y aumentar el grado de sensibilización sobre este tema entre la población en general.

Los objetivos generales y es-pecíficos que persigue el Programa de Formación en Integración Re-gional Centroamericana, son los siguientes:

Objetivos generales

Estimular a largo plazo la sos-tenibilidad en la formación continua de los distintos secto-res, cuadros y actores del proceso de integración cen-troamericana.

Contribuir en el marco del PAIRCA II a la formación de los funcionarios y técnicos de las instituciones, así como de otros actores claves naciona-les y regionales, relacionados con el proceso de integración centroamericana.

Objetivos específicos

Diseñar un Plan Maestro de Formación en Integración Re-
gional Centroamericana, que contemple las modalidades presencial, mixto y virtual, así como contenidos temáti-cos y sectores destinatarios priorizados.

Implementar una serie de jornadas de formación orien-tadas al conocimiento y análi-sis de los contenidos más relevantes de la integración centroamericana y del alcance del reciente Acuerdo de Asociación Unión Europea - Centroamérica.

En el Plan de Trabajo presen-tado por el ICAP, se detalla la asis-tencia técnica que brinda el Instituto, los objetivos perseguidos, así como las responsabilidades que deberá asumir en su calidad de Dirección Académica del Programa.

Para la planificación de las acciones formativas se han tomado como referencia los objetivos, las metas generales que pretende al-canzar el Programa, los principales beneficiarios y las responsabilidades académicas y logísticas que asumirá el ICAP durante la ejecución del Programa, en su calidad de Direc-ción Académica del Programa.

A partir de estos elementos, se definió la estrategia a seguir para lograr la correcta ejecución de las jornadas formativas. Se consideró en dicha estrategia, la coordinación que deberá existir con la institucionali-dad, las instrucciones requeridas para la ejecución de la docencia, las responsabilidades de los docentes

/instructores, la metodología y técni-cas de instrucción propuestas, así como el material didáctico requerido y las formas de evaluación de las capacitaciones a implementar.

En el marco del Segundo Pro-grama del PAIRCA II se desarrolló:

Primer producto: la elabora-ción del Plan Maestro de For-mación, Capacitación e Inves-tigación para Centroamérica en materia de Integración Centroamericana.

Segundo producto: Jornadas de Formación y Capacitación para funcionarios de la inte-gración, funcionarios naciona-les y representantes de la so-ciedad civil de Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Nicaragua, Panamá y Repú-blica Dominicana.

Los cursos que se impartieron fueron los siguientes:

Seminario para Ejecutivos de la Integración Centroame-ricana.

Curso para Funcionarios de los Ministerios de Economía y Comercio Exterior.

Curso para Funcionarios de las Cancillerías y Ministerios de Cooperación.

Seminario conjunto para Fun-cionarios Nacionales de los Ministerios de Economía, Co-mercio Exterior, Relaciones Exteriores y Cooperación.

Curso para Líderes Juveniles y Estudiantiles.

Curso de Formación de For-madores.

A continuación se detallan ca-da una de las actividades formativas:

ACTIVIDADES REALIZADAS EN EL MARCO DEL PROGRAMA DE FORMACIÓN EN INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Y ASOCIACIÓN CON EUROPA DEL SEGUNDO PROGRAMA DE APOYO

A LA INTEGRACIÓN REGIONAL CENTROAMERICANA, PAIRCA II

ICAP-SG/SICA

2013

a. Seminario para Ejecutivos de la Integración Centroamericana

Temática

Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, UE.

Objetivo

El propósito del seminario fue enriquecer el análisis y el debate en estas instancias respecto a los principales aspectos y compromisos del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.

Participantes

Participaron el Comité Ejecutivo del SICA, el Comité Consultivo del SICA y las Secretarías del SICA

30 funcionarios(as) de la institucionalidad

Modalidad

Presencial

Sede

El Salvador

b. Curso para Funcionarios de los Ministerios de Economía y Comercio Exterior

Temática

Tres Módulos

Módulo 1: Integración Centroamericana: Sus orígenes, desarrollo y estado actual.

Módulo 2: Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.

Módulo 3: Economía, Medio Ambiente y Desarrollo Regional CA.

Objetivo

Comprender y establecer cómo el Acuerdo de Asociación, AdA no es un Acuerdo exclusivamente bilateral entre cada Gobierno Nacional y la UE sino un instrumento fundamental de la integración centroamericana, que implica compromisos entre las Partes Centroamericanas, y entre éstas y la UE, así como la participación de las instancias del SICA en el proceso de implemen-tación, a fin de que progresivamente el AdA sea verdadera y completamente un acuerdo de región a región.

Participantes

36 funcionarios(as) de los Ministerios de Economía y Comercio Exterior, de los órganos del SICA (Parlamento Centroamericano, PARLACEN, la Corte Centroamericana de Justicia, CCJ, o bien, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, y la Delegación de la Unión Europea, DUE.

Modalidad

Virtual

c. Curso para Funcionarios de las Cancillerías y Direcciones de Cooperación

Temática

Tres Módulos

Módulo 1: Integración Centroamericana: Sus orígenes, desarrollo y estado actual

Módulo 2: Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.

Módulo 3: El rol de la cooperación en el desarrollo regional y su aporte al proceso de integración centroamericana”

Continúa…

…viene

Objetivo

Comprender y establecer cómo el AdA no es un Acuerdo exclusivamente bilateral entre cada Gobierno Nacional y la UE sino un instrumento funda-mental de la integración centroamericana, que implica compromisos entre las Partes Centroamericanas, y entre éstas y la UE, así como la participa-ción de las instancias del SICA en el proceso de implementación, a fin de que progresivamente el AdA sea verdadera y completamente un acuerdo de región a región

Participantes

36 Funcionarios(as) de los Ministerios de Relaciones Exteriores y de las Direcciones de Cooperación, funcionarios(as) de los órganos del SICA (Parlamento Centroamericano, PARLACEN, la Corte Centroamericana de Justicia, CCJ, o bien, del Programa de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo, PNUD, y DUE.

Modalidad

Virtual

d. Seminario Conjunto para Funcionarios Nacionales

Temática

Profundización y práctica de la integración centroamericana y del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.

Objetivo

1. Presentar la relevancia para la región de la Integración Centroameri-cana y la relación e importancia del AdA para ésta.
2. Aportar a los participantes aquellas herramientas conceptuales que les permitan una correcta lectura e interpretación del Acuerdo para su la-bor profesional.
3. Acompañar y guiar a los participantes en la lectura de los capítulos más importantes del Acuerdo.
4. Suscitar una reflexión personal así como un debate sobre la interpreta-ción del Acuerdo y su aplicación práctica en Centroamérica.

Participantes

Para los 20 participantes más destacados de los cursos dirigidos a los funcionarios de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de las Direccio-nes de Cooperación y de los Ministerios de Economía y Comercio Exterior.

Modalidad

Presencial

Sede

El Salvador

e. Curso para Líderes Juveniles y Estudiantiles

Temática

Tres Módulos

Módulo 1: Integración Centroamericana: Sus orígenes, desarrollo y estado actual.

Módulo 2: Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.

Módulo 3: Integración Social y Cultural (migración, el rol de los municipios, la participación efectiva y paradojas de las juventudes centroamericanas, otros).

Objetivo

El propósito del seminario fue dar a conocer los avances en materia de integración centroamericana y enriquecer el análisis y el debate en estas instancias respecto a los principales aspectos del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.

Continúa…

…viene

Participantes

48 líderes de organizaciones juveniles y estudiantiles (6 de cada país). Se reservaron 8 plazas para organizaciones del Comité Consultivo del SICA, incluida la Red de Universidades y la Asociación Pro Integración Centroa-mericana, PROICA, para un total de 56 líderes juveniles y estudiantiles.

Modalidad

Mixta (presencial y virtual)

Sede

Sede 1: Costa Rica (Participaron jóvenes de Costa Rica, Nicaragua, Pa-namá y República Dominicana).

Sede 2: El Salvador (Participaron jóvenes de El Salvador, Honduras, Gua-temala y Belice).

f. Curso de Formación de Formadores

Temática

Métodos y técnicas pedagógicas.

Objetivo

El propósito del curso es compartir los métodos y técnicas pedagógicas entre instituciones académicas, europeas y centroamericanas, con base en la experiencia de formación en integración regional.

Participantes

Dirigido a 30 participantes de las instituciones pertenecientes a la Red de Universidades por la Integración, profesores del ICAP y otros profesionales que hayan impartido o vayan a impartir cursos sobre integración centroa-mericana.

Modalidad

Mixta (presencial y virtual)

Sede

El Salvador

Fuente: Programa de Formación en Integración Centroamericana y Asociación con Europa del PAIRCA II, ICAP-SG-SICA. Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, 2013.

Estas actividades se efectua-ron en diferentes países de la Re-gión centroamericana, y se capacita-ron aproximadamente 208 personas, tanto de los gobiernos miembros del SICA como de la sociedad civil.

La ejecución de estas activi-dades contó con el acompañamiento de la Fundación ETEA para el Desa-rrollo y la Cooperación y la Funda-ción Centro de Educación a Distan-cia para el Desarrollo Económico y Tecnológico, CEDDET.

Programa de Capacitación

Nacional. ICAP-Centroamérica 2013

Este Programa tiene como propósito fortalecer a las institucio-nes del sector público, mediante acciones de capacitación, dirigidas a enriquecer la capacidad técnica insti-tucional de los funcionarios que labo-ran en la administración pública.

Entre las actividades que se han realizado están las siguientes y que se describen brevemente:

Actividades de capacitación regional: videoconferencias virtuales.

Actividades de capacitación nacional.

Investigación.

Actividades de capacitación

regional: Videoconferencias

virtuales

Como parte de la Estrategia de Gestión para la Integración Cen-troamericana del ICAP 2011-2015, se dio inicio al ciclo de videoconfe-rencias sobre diversos aspectos del Sistema de la Integración Centroa-mericana, SICA, con el objetivo de fortalecer el proceso de integración por medio de la actualización profe-sional permanente y el desarrollo de competencias del recurso humano que labora en las instituciones regio-nales, funcionarios públicos encar-gados de los procesos administrati-vos y de toma de decisiones de la integración.

Se ejecutaron las videocon-ferencias denominadas:

El SICA: Pasado, Presente y Futuro. Avances y Retrocesos. Un Análisis Teórico, Jurídico e Institucional.
Perspectivas de Desarrollo Regional: Aspectos Políticos, Económicos y Sociales

Actividades de capacitación

nacional

En el marco del Programa ICAP-Centroamérica para los países de Centroamérica y Panamá, se han efectuado cursos en las siguientes temáticas.

Negociaciones Comerciales Internacionales.

Facilitación del Comercio: una herramienta para la com-petitividad.

Integración Regional: un abor-daje de la experiencia cen-troamericana.

Administración y Gestión de Tratados Comerciales.

Se han dirigido a aproxima-damente 120 funcionarios del sector público de la región.

Componente de Investigación

Se han publicado los siguien-tes Cuadernos Centroamericanos:

Cuadernos Centroamericanos del ICAP No. 1: Estado actual de la Integración Centroameri-cana: Una mirada desde la institucionalidad del Sistema
de la Integración Centroameri-cana, SICA.

Cuadernos Centroamericanos del ICAP No. 3: Los funda-mentos de la integración re-gional. Una aproximación desde la perspectiva centroa-mericana.

Cuadernos Centroamericanos del ICAP No. 5: Aspectos ge-
nerales del proceso de la inte-gración centroamericana: Un breve repaso por su historia.

Cuadernos Centroamericanos del ICAP No. 7: La organiza-ción y funciones del Sistema de la Integración Centroameri-cana y de su Secretaría General.

referencias

CRIA del ICAP*

LISTA ALGUNAS PUBLICACIONES RECIENTES SOBRE LA TEMÁTICA GESTIÓN PÚBLICA CENTROAMERICANA: PERSPECTIVAS MODERNAS’, TEMA DE OBJETO DEL NÚMERO DE ESTA REVISTA.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA; GESTION PUBLICA; AMERICA CENTRAL

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; PUBLIC MANAGEMENT; CENTRAL AMERICA

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Lineamientos para los colaboradores

de la Revista Centroamericana

de Administración Pública

del ICAP*

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Introducción

La Revista Centroamericana de Administración Pública, es una publi-cación semestral en formato digital del Instituto Centroamericano de Adminis-tración Pública, ICAP, con sede en San José, Costa Rica. Su propósito con-siste en promover una mejor comprensión de los asuntos gubernamentales y de la administración pública. Con este fin, publica los resultados inéditos, de creación propia y originales concernientes a investigaciones, estudios compa-rados de interés regional, artículos firmados, cifras e información documental, destinadas a facilitar perspectivas y antecedentes sobre la actualidad y los fenómenos novedosos; así como reseñas de publicaciones de reciente apari-ción en esta materia.

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mente la política de las entidades para las cuales trabajan, así como tampoco la orientación del ICAP, o la Editora de la Revista Centroamericana de Admi-nistración Pública.

Esta Revista es la única publicación a nivel regional especializada en Administración Pública, está incluida en varios índices bibliográficos de circu-lación mundial y en bancos electrónicos de datos: Indicadores Bibliométricos de la Bibliografía Latinoamericana de la Universidad Autónoma de México; en el Índice Latinoamericano de Publicaciones Periódicas, LATINDEX, de la Universidad de Costa Rica; la base de datos de la Red de Naciones Unidas en Administración Pública conocida como UNPAN por sus siglas en inglés; SIDALC; METABASE y en la biblioteca del Centro de Recursos de Informa-ción y Aprendizaje, CRIA, del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

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Además de su papel central en la educación y de su objetivo funda-mental de proveer un medio de difusión de la información concerniente a las instituciones gubernamentales, realiza esfuerzos para promover la excelencia en la preparación de los artículos para su publicación en formato digital. Así las orientaciones aquí contenidas son producto del ajuste para cumplir con los requisitos internacionales de publicaciones de las ciencias sociales:

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De acuerdo con la naturaleza de los artículos y documentos presenta-dos, éstos pueden ampliarse con anexos, cuya incorporación depen-derá del criterio del Comité Editorial.

Toda colaboración debe estar acompañada de un resumen de conte-nido, en español e inglés, en que se presenten las ideas más significa-tivas del artículo. Además, debe adicionarse el currículum vitae en el
que aparezca el nombre completo del autor, calidades profesionales, su experiencia profesional reciente y relacionada con el artículo y su afiliación institucional.

Con respecto a los artículos y documentos enviados para su publica-ción, merecen especial atención las notas al pie de página y la biblio-grafía al final, para lo cual, se deben seguir únicamente las normas APA sobre presentación de informes científicos. Para más información sobre estas normas consultar http://www.apastyle.org/index.aspx . Las notas deben limitarse a las estrictamente necesarias; se ruega revisar cuidadosamente las citas al pie de página y al final del texto.

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la CIFP. Todas estas medidas se mueven en un rango posible de 0 a 100 según el nivel de desarrollo e implantación de prácticas de gestión y de capacidades organizacionales.

El utilizar una misma metodo-logía a lo largo de las tres evaluacio-nes fue fundamental por al menos dos motivos. El primero es que ga-rantizó la comparabilidad de los re-sultados, atributo esencial para el análisis diacrónico y la acumulación de conocimiento. El segundo es que, por su propia naturaleza, la metodo-logía permitió analizar a los servicios civiles desde la óptica del horizonte a seguir trazado por la CIFP. De esta forma, se pudo ver la evolución de los servicios civiles según el consen-so regional de lo que es deseable lograr en el campo del empleo públi-co y consolida una base para conti-nuar desarrollando en el futuro esta línea de trabajo.

Dicho esto a continuación se verá cuál es la situación actual de los servicios civiles centroamerica-nos y cómo fue la evolución en los últimos años.

Resultados del Barómetro

centroamericano 2012

en perspectiva comparada

Una buena manera de co-menzar a analizar esto es observar la progresión de los cinco índices de calidad. El gráfico 2 brinda una pa-norámica de la situación subregional y presenta dicha evolución a lo largo de las tres mediciones realizadas.

GRÁFICO 2

ÍNDICES COMPARADOS 2004-2009-2012

Fuente: BID-DRP (2006); AECID, FLACSO y SICA (2009); AECID y SICA (2012).

Si se toma en cuenta la línea de base de 2004, se observa que tres de los cinco índices crecieron en cada una de las evaluaciones. La Consistencia Estructural es el indi-cador que muestra avances más significativos al aumentar un prome-dio de 7 puntos en las dos oportuni-dades. Le siguen la Capacidad Inte-gradora (+4,5) y la Capacidad Funcional (+4). Por su parte, el índi-ce de Eficiencia y el de Mérito pro-gresaron con mucha claridad del 2004 al 2009 (8 y 12 puntos respec-tivamente) pero se mantuvieron es-tables del 2009 al 2012. 4

5. Varios de los países de la subregión cuentan con planes nacionales plurianua-les que establecen las prioridades de desarrollo y las áreas estratégicas. Los esfuerzos recientes se dirigen a estructu-rar políticas de recursos humanos cohe-rentes con esos fines. Ejemplos de esas planificaciones macro son el Plan Nacio-nal de Desarrollo de Costa Rica y la Estra-tegia Nacional de Desarrollo de la Repú-blica Dominicana.

Esta dinámica que presentan los índices de calidad del servicio civil, es el resultado de un conjunto de aspectos de carácter general en la subregión. A continuación se des-criben los más significativos:

Área rectora. En varios paí-ses, la continuidad de las au-toridades gubernamentales y de los equipos de las entida-des rectoras resultó funcional a la construcción de capaci-dades organizacionales. Con-tar con un área rectora más sólida en lo político y consis-tente en lo técnico es condi-
ción esencial para construir un sistema de servicio civil sólido y coherente. Por el contrario, en aquellos casos donde la entidad rectora no contó con aval político y/o capacidad técnica adecuada, el sistema en su conjunto resultó afecta-do. Se retomará este tema en el próximo apartado.

Planificación. En varios países se destacan mejoras en la planificación de los recursos humanos, sobresalen tres progresos puntuales. Uno es la mejor alineación entre la programación de las políticas de recursos humanos y las planificaciones estratégicas del Estado y las instituciones, con el objetivo de fortalecer la coherencia entre los diferentes niveles.5 Luego, se constata una mayor conexión entre las políticas de recursos humanos y la política fiscal, con la finali-dad de no desvirtuar la estruc-tura del gasto público. En ter-cer lugar, se incrementó el desarrollo e implantación de sistemas de información, los cuales sirven de base esencial para la toma de decisiones sobre políticas de recursos humanos. En conjunto, todos estos aspectos explican el in-cremento de la Consistencia Estructural.

Relaciones laborales. En para-lelo se lograron mejoras en el subsistema de relaciones la-borales, gracias a la constitu-
ción de instancias de diálogo y resolución de conflictos (ej. Comités de Apelaciones), la creación de Asociaciones Pro-fesionales y, en algunos ca-sos, la cooperación sostenida entre el gobierno y los actores sindicales.6 Estos aspectos son la base de la evolución de la Capacidad Integradora. 5
6. La República Dominicana y Nicaragua (el 2do y 3er país mejores puntuados en el Segundo Barómetro) son dos ejemplos canales de diálogo más fluidos entre go-bierno y sindicatos que han logrado ser plasmados en dispositivos institucionales de participación compartida (comités de selección, comités de apelaciones, etc.).

Las mejoras en el campo de la planificación y de las relacio-nes laborales no solo son im-portantes en sí mismas sino, además, porque benefician al conjunto del sistema. Como muestra el gráfico 1, se trata de procesos transversales a todos los subsistemas, y eso hace que su mejora genere un campo fértil para una mayor coherencia estrategia y soste-nibilidad del sistema, ya que, en ocasiones, las deficiencias puntuales de los servicios civi-les se explican por la preca-riedad de la planificación y de las relaciones laborales.

Mérito. La gestión del empleo ha mejorado levemente, pero la instalación de criterios de acceso transparentes y meri-tocráticos sigue pendiente en la mayoría de los países. Algo
similar ocurre con la utilización eficiente de los recursos dis-ponibles. La conjunción de to-dos estos factores explica por qué los índices de Mérito y de Eficiencia no presentan modi-ficación respecto de la medi-ción anterior (2009).

Incentivos. Al igual que en el 2009, se presentan debilida-des en los subsistemas de gestión de la compensación y del rendimiento, y gestión del desarrollo. Todos ellos son el corazón de la estructura de in-centivos del sistema (salaria-les, de premios y bonificacio-nes, y de capacitación y progreso en el escalafón). Su actual debilidad explica por qué, aún cuando experimentó un leve progreso desde el 2009 como resultado de dife-rentes iniciativas, el índice de Capacidad Funcional sigue siendo el indicador más bajo en la subregión. Varios de los países evaluados se encuen-tran en proceso de elabora-ción de reformas del sistema salarial y de constitución de la carrera administrativa. Y si bien son medidas auspiciosas que representan una mejoría respecto a la situación de 2009, su efecto pleno tiene como condición la implemen-tación, maduración y sosteni-bilidad de dichas refor-mas/innovaciones.

Alta dirección pública. No se registran mayores avances en
lo referido al desarrollo de un segmento gerencial. No se perciben políticas activas de reclutamiento y selección de profesionales (ya sea al interior del sector público co-mo fuera de él), programas de formación especiales para los líderes actuales de las organi-zaciones públicas y una políti-ca de incentivos salariales y no salariales. Como se verá en el siguiente apartado, la al-
ta dirección pública es un re-curso estratégico para la pro-fesionalización del servicio ci-vil demás del fortalecimiento del fortalecimiento del área rectora) que debe ser conside-rado en forma especial por las autoridades gubernamentales.

Otra forma de analizar los re-sultados es a partir de la evolución del IDB en cada uno de los países diagnosticados.

GRÁFICO 3

RESULTADOS POR PAÍSES: EVOLUCIÓN 2004-2012

Fuente: Barómetros centroamericanos (AECID-SICA 2009 y 2012) y Diagnóstico de los servi-cios civiles latinoamericanos (BID 2006).

Como se puede observar en el gráfico, el IDB muestra cambios en la mayoría de los casos. Es posible identificar tres situaciones respecto a la línea de base del 2009:

Mejoran. Aquí se ubican cinco de los siete países. Ellos son: la República Dominicana (+7), El Salvador (+5), Costa Rica (+4) y Honduras (+4). Algunos de esos países (Costa Rica, República Dominicana) desde una línea de base más alta, mientras que otros (El Salva-dor y, especialmente, Hondu-ras), desde posiciones más bajas. El progreso en estos casos responde, en general, a la dinámica de los aspectos descriptos arriba (mejora de la planificación y las relaciones laboral, iniciativas incipientes en la gestión del mérito, y de-bilidades en los mecanismos de incentivación de los servi-dores públicos).

Se mantiene. Guatemala fue el único caso de estabilidad absoluta del indicador agrega-do (24 puntos), que se mantu-vo en el mismo valor a lo largo de las tres mediciones como resultado de debilidades que no han podido revertirse y fuertes influencias de la diná-mica político-institucional. Ni-caragua (+1) se mantiene prácticamente en el mismo ni-vel que en el 2009.

Retrocede. Panamá, por su parte, sufrió un retroceso de 4 puntos en su IDB como con-
secuencia de la reversión de ciertos procesos vinculados a la gestión del mérito, la debili-dad en el sistema de incenti-vos y algunas dificultades en el campo de las relaciones laborales.

El ritmo de evolución de los distintos países ha resultado varia-ble. Por un lado, hay que mencionar que en las tres evaluaciones realiza-das (2004, 2009 y 2012), Costa Rica y Honduras son los países que en-cabezan y cierran la escala. El rango de dispersión entre estos dos extre-mos creció del 2004 al 2009 (pasan-do de 36 puntos a 42), pero se man-tuvo estable de 2009 al 2012. Por el otro, cabe señalar que República Dominicana y El Salvador son los únicos dos países que lograron una evolución significativa del IDB en los dos períodos evaluados (2004-2009 y 2009-2012). También es necesario mencionar a Costa Rica, que si bien tuvo un incremento más suave en cada período, consiguió hacerlo partiendo de un piso más elevado (47 puntos en 2004) y, por lo tanto, más exigente.

Como resultado de esta diná-mica de progresos, estabilidad y retrocesos, el IDB subregional (el promedio de los IDB de los siete países) se incrementó en aproxima-damente un 10% de 2009 al 2012, escalando de 30 a 32 puntos. Esta medida, que equivale a un tercio del puntaje total posible, expresa una evolución continua en los países centroamericanos, ya que el IDB de 2004 era apenas de 22 puntos.

GRÁFICO 4:

ÍNDICE DE DESARROLLO BUROCRÁTICO DE CADA PAÍS

EN RELACIÓN AL PROMEDIO REGIONAL

Fuente: BID-DRP (2006); AECID, FLACSO y SICA (2009); AECID y SICA (2012).

Como muestra el gráfico ante-rior, cuatro de los siete países se encuentran por encima del actual promedio del IDB subregional: Costa Rica (+22), República Dominicana (+7), Nicaragua (+3) y El Salvador (+2); en tanto que los tres restantes se ubican por debajo: Panamá (-3), Guatemala (-8) y Honduras (-20).

La distribución de los resulta-dos que muestra el gráfico pone de manifiesto las grandes diferencias intrarregionales que existen en la profesionalización de los servicios civiles. Dichas diferencias resultan evidentes cuando se compara el grado de profesionalización de, por ejemplo, Costa Rica y Honduras, esto es, entre un país con elevado grado de institucionalización del servicio civil y otro que intenta rever-tir debilidades de base e inercias nocivas de larga data.

Para finalizar, cabe señalar que los progresos mayores se han logrado en aquellos países que tu-vieron una situación político-institucional de mayor continuidad.

De hecho, los países mejor posicio-nados en el Segundo Barómetro y que registran mayor crecimiento de su IDB, desde el 2004 son Costa Rica, República Dominicana y Nica-ragua. En Nicaragua la mejora fue pronunciada en el período 2004-2009, pero se quedó prácticamente igual desde entonces. En El Salva-dor, en cambio, la mejora fue soste-nida en ambos períodos desde la reforma de 2008. Esto les permitió dar mayor estabilidad a las políticas de recursos humanos y mejorar los índices de calidad de sus servicios civiles. Por el contrario, en aquellos países donde cambios en la institu-cionalidad implicaron la discontinui-dad de las políticas (algo usual en la región), los resultados se vieron afectados, tal como lo muestran los casos de Guatemala y, en especial, Panamá. Y si bien existen casos de resultados levemente positivos en un contexto institucional cambiante, como es el caso de Honduras, esto se ha dado partiendo de una línea de base muy inferior, más sensible a iniciativas de mejora. En el próximo apartado se volverá a tratar este tema.

En síntesis, se puede ver a través de este Segundo Barómetro que:

Los países en su gran ma-yoría mejoraron o sostuvieron su posición respecto a las mediciones previas (2004 y 2009).

Los progresos se concentran en los aspectos más opera-
bles desde las áreas centra-les: la propia organización de la función de recursos huma-nos (en su dimensión central o rectora), la planificación y, en menor medida, la organización del trabajo.

El fortalecimiento de las áreas centrales que se dio en algu-nos países es un paso adelan-te que debe ser tomado como condición necesaria, aunque no suficiente, para avanzar en la profesionalización.

Sin embargo, hay menos avances en aquellas funciones que pueden ser descentraliza-das en las oficinas de recur-sos humanos de las organiza-ciones y que demandan un rol activo de los funcionarios de línea.

Se registran importantes debi-lidades en la estructura de in-centivos generales (salarios, desarrollo de carrera y capaci-tación). Esto es un punto críti-co a tener en cuenta.

Tampoco se perciben progre-sos en el desarrollo de un segmento directivo altamente profesionalizado e incentiva-do, que esté en mejor posición para conducir organizaciones públicas y obtener los resulta-dos buscados.

En este contexto de logros y asignaturas pendientes, a continua-ción se analiza cuáles son los recur-

sos estratégicos en los que se recos-taron un conjunto de países para profesionalizar sus propios servicios civiles.

Los servicios civiles

centroamericanos desde la

perspectiva de las capacidades

estratégicas

El desarrollo de capacidades es el eje central de los procesos de fortalecimiento de los servicios civi-les. En un reciente estudio (Iacovie-llo, Llano y Strazza, 2012), que ana-liza experiencias del mundo desarrollado y de América Latina, se identifican las capacidades estraté-gicas que funcionan como pilares esenciales de mejores servicios civi-les. Ellas resultaron determinantes en la consolidación de sistemas de avanzada tales como Nueva Zelanda y Australia, y están siendo incorpo-radas en forma creciente por algu-nos de los países de nuestra región, como Chile, México, Argentina y Perú, entre otros. .Según este estu-dio, se deben desarrollar dos gran-des capacidades estratégicas: (i) un área rectora con capacidad política y solidez técnica; (ii) un segmento directivo profesionalizado y motiva-do. La experiencia internacional comparada muestra que, aunque no resultan suficientes en sí mismos, el desarrollo de estas capacidades es esencial y prioritaria para la cons-trucción de servicios civiles más fuertes.

Las capacidades reconocen factores que los potencian. En el caso del área rectora, éstos son la adecuación de la misión organiza-cional al marco normativo del em-pleo público, la articulación de pla-nes estratégicos y la incorporación de recursos humanos calificados. Los resultados tienden a ser mejores si estos elementos gozan de estabi-lidad en el tiempo. Por su parte, la potencialidad de la alta dirección pública aumenta al incorporar profe-sionales sólidos, favorecer la movili-dad, evaluar adecuadamente su desempeño y retribuirlos en niveles competitivos.

Desde ya, estas capacidades no son excluyentes con otras aso-ciadas a los diferentes subsistemas. De hecho, su importancia radica en que su desarrollo favorece un “efecto dominó” sobre el conjunto del servi-cio civil. En este sentido, contar con un área rectora sólida propicia la estructuración de mejores políticas de recursos humanos, las que, a su vez, son esenciales para incorporar y retener gerentes públicos compe-tentes que, a su turno, serán más capaces de obtener resultados posi-tivos en las organizaciones públicas que conducen.

Por ello, resulta útil hacer un breve repaso del estado de situación de estos aspectos en la subregión que nos ocupa. Realizar el análisis según las lecciones aprendidas de los países anglosajones y algunas experiencias latinoamericanas, per-mitirá detectar cómo se encuentra Centroamérica en cada uno de estos parámetros. Por supuesto, el ejerci-cio no tiene por objeto plantear una

receta aplicable a todo tiempo y lu-gar, pero sí llamar la atención sobre prácticas que, con los matices co-rrespondientes, pueden ser de pro-vecho para la subregión.

La entidad rectora

como generadora coherencia

estratégica del servicio civil

No existe un servicio civil desarrollado que carezca de una entidad rectora fuerte. Por “fuerte” entendemos dos cosas. Primero, que cuenta con un stock adecuado de capacidad política; es decir, que goza de respaldo de las autoridades gubernamentales, que es reconocida por las organizaciones públicas que son alcanzadas por sus políticas y, en especial, que su área de compe-tencia (las políticas de recursos hu-manos) ocupan un lugar relevante en la agenda de gobierno. Segundo, que la entidad rectora dispone de capacidad técnica; es decir, que cuenta con recursos humanos ade-cuados en cantidad y calidad, y que su acción se apoya en una pla-nificación estratégica racionalmente articulada.

Ambas dimensiones de la for-taleza de la entidad rectora son im-portantes. Una entidad rectora que cuente con capacidad política pero no técnica será incapaz de obtener resultados. Por el contrario, una que tenga la segunda pero no la primera resultará impotente para llevar a cabo todo aquello que fue capaz de producir internamente.

En este plano, ambas dimen-siones aparecen interrelacionadas, ya que la entidad rectora es el centro de la planificación estratégica de políticas de recursos humanos. Para ello se apoya en la misión organiza-cional y en los mandatos legales vigentes, de los cuales se derivan sus objetivos y actividades, tanto de diseño como de implementación. Es así que:

“… surge como una lección valiosa para la región el forta-lecimiento de este esquema de elaboración de políticas. Eso requeriría, en principio, alinear con la mayor precisión posible la misión organizacio-nal con los postulados norma-tivos correspondientes a las funciones de las respectivas áreas rectoras. Luego, ello debería dar lugar a planes es-tratégicos que contengan ob-jetivos tanto de diseño como de implementación de políti-cas. Son esas políticas las que, canalizadas a través de los diferentes subsistemas, moldearán el sistema de ser-vicio civil” (Iacoviello, Llano y Strazza: 2012: 11).

La diferenciación entre tareas de diseño y tareas de implementa-ción no es vana. Si bien es frecuente asociar al área rectora en forma exclusiva con funciones de diseño, en la práctica ocurre que ella tam-bién cumple un rol central en la im-plementación de políticas. En los países donde las oficinas de recur-sos humanos de las organizaciones

públicas se caracterizan, paradóji-camente, por la precariedad cuanti-tativa y/o cualitativa de personal, las entidades rectoras emergen como referentes de implementación de procesos complejos tales como por ejemplo el reclutamiento y selección de servidores, la evaluación de desempeño o la formación y desa-rrollo de competencias. 6

7. Según la última medición disponible para cada caso, Brasil tiene un IDB de 64 pun-tos (2004), Chile de 68 (2009) y Colombia de 46 (2004). Perú, por su parte, gracias al trabajo realizado desde SERVIR a partir de 2008, logró escalar de 14 a 29 puntos. Para más información ver BID-DRP, 2006; Iacoviello, 2009 y 2010; Iacoviello, 2011.

Contar con un área rectora fuerte es tan importante que aun en aquellos países donde existe una alta descentralización, las funciones estratégicas se han conservado con-centradas en la entidad central. Este es el caso, por ejemplo, de Australia (Australian Public Service Commis-sion) y Nueva Zelandia (State Servi-ce Commission), quienes dejaron en manos del área rectora la tarea de diseño de políticas de recursos hu-manos y la gestión de la alta direc-ción pública. En ambos casos, las áreas rectoras funcionan siguiendo una planificación estratégica que es coherente, tanto con su misión orga-nizacional como con los grandes lineamientos de gobierno (Iacoviello, Llano y Strazza, 2012).

En América Latina, por su par-te, una porción considerable de las mejoras sostenidas en el servicio

civil de Chile, Brasil, Colombia y, en forma más reciente, Perú, se pudie-ron concretar gracias al fortaleci-miento institucional de la respectiva área rectora. En los primeros tres casos la entidad cuenta ya con gra-dos considerables de institucionali-zación, que se traduce en altas dosis de capacidad política y técnica y, también, en un alto IDB. Por su par-te, Perú dio, a partir de 2008, con la creación de la agencia SERVIR, importantes pasos en la rectoría del sistema, permitiéndole esto, co-menzar a mejorar su desarrollo burocrático.7

Ahora bien, ¿cuál es la situa-ción de los países centroamericanos en este aspecto? La respuesta que surge de los resultados de las tres mediciones realizadas arroja que desde el 2004 las áreas rectoras de algunos países se han fortalecido. La evolución puede verse, en princi-pio, en las puntuaciones del subsis-tema de organización de la función de recursos humanos. Si bien este subsistema mide el desarrollo, tanto del área rectora como de la función directiva, como se muestra más ade-lante, en los países centroamerica-nos actualmente la primera tiene mucho más peso que la segunda en el valor de este subsistema.

TABLA 1

PUNTUACIÓN DEL SUBSISTEMA DE ORGANIZACIÓN

DE LA FUNCIÓN DE RECURSOS HUMANOS

Subsistema ORH

CR

RD

ES

GUA

HON

NIC

PAN

Prom

2004

60

50

0

30

10

30

0

26

2009

60

50

10

30

10

50

30

36

2012

70

60

30

30

13

50

30

40

Estabilidad ER*

No

No

No

No

IDB 09-12

+4

+7

+5

0

+4

+1

-4

+2

Puesto IDB 2012

1ero

2do

4to

6to

7mo

3ero

5to

* Por “estabilidad” se entiende la permanencia de las autoridades de la entidad rectora y su entorno de confianza durante, al menos, todo el período presidencial.

Fuente: BID-DRP (2006); AECID, FLACSO y SICA (2009); AECID y SICA (2012).

Como se observa, el promedio regional de esta función obtuvo su-cesivas e importantes subas. Desde un nivel relativamente bajo en el 2004 (26 puntos), escaló en el 2009 a 36 puntos y otros 4 puntos (hasta llegar a los 40 actuales) en tan solo tres años. Se trata, junto con el de planificación, del subsistema que mayor crecimiento mostró en cada evaluación.

Como se señaló anteriormen-te, la evolución de la función de or-ganización de recursos humanos se explica mucho más por el fortaleci-miento del área rectora que por una mejora en la función directiva.

GRÁFICO 3

EVOLUCIÓN DEL ÁREA RECTORA Y DE LA FUNCIÓN DIRECTIVA

(2004-2009-2012)

El indicador de desarrollo de la función directiva surge del puntaje obtenido por el punto crítico: “Los servicios centrales responsables del sistema de SC son percibidos por el resto de la organi-zación como una instancia que aporta valor al logro de los objetivos comunes”, llevado a escala 0-100.

El indicador de desarrollo de la función directiva surge del puntaje obtenido por el punto crítico: “Los directivos se responsabilizan y ejercen adecuadamente sus responsabilidades como gesto-res de las personas adscritas a su esfera de autoridad formal”, llevado a escala 0-100.

Fuente: BID-DRP (2006); AECID, FLACSO y SICA (2009); AECID y SICA (2012).

El gráfico anterior muestra en una escala de 0 a 100, el nivel de reconocimiento del área rectora, y el grado de involucramiento de los directivos en la gestión de los grupos a su cargo cómo en los siete países el área rectora muestra desde el 2004 un mayor desarrollo que la función directiva. Solo en el caso de Costa Rica, en gran parte como re-sultado de la estabilidad de sus fun-cionarios, la alta dirección supera el umbral de los 40 puntos que ninguno de los demás casos logra. 7

8. En la República Dominicana, Ramón Ventura Camejo está al frente del Ministe-rio de Administración Pública (hasta 2008 con rango de secretaría) desde el año 2004 (los dos períodos de Leonel Fernán-dez Reyna). En Costa Rica, José Joaquín Arguedas conduce la Dirección General de Servicio Civil desde el año 2006 (du-rante los gobiernos de Oscar Arias y, ac-tualmente, Laura Chinchilla). Por su parte, en Nicaragua, Alba Luz Torres lidera la Di-rección General de la Función Pública desde 2007 (transita el segundo período de Daniel Ortega).

Ahora bien, si se miran los ca-sos en particular, se pueden apreciar dos correlaciones significativas:

Organización de la función de recursos humanos magnitud del IDB. Los países con mejo-res puntuaciones globales (o sea, con IDB más alto) son justamente aquellos que muestran una organización de la función de recursos huma-nos más fuerte. Es el caso de Costa Rica, República Domi-nicana, los dos países con mejor IDB individual (59, 39 puntos respectivamente en
ORH). Nicaragua tiene un puntaje intermedio (50), pero que no se modificó en absolu-to desde el 2009, y es la des-aceleración del proceso de profesionalización la que ex-plica su poca incidencia ac-tual. Por su parte, Guatemala, Panamá y Honduras se en-cuentran por debajo de la ter-cera parte (33 puntos), al igual que El Salvador, pero cabe señalar que este último caso se trata de un área muy nue-va, con la que se revierte una historia previa de inexistencia de una institución a cargo de la política de GRH en el esta-do salvadoreño. Esto explica que a pesar de su bajo punta-je relativo haya logrado, por el apoyo político y alto nivel téc-nico, el impacto en la mejora del IDB desde la medición an-terior.

Estabilidad de la entidad rec-tora-magnitud del IDB. Los tres países con IDB más alto son aquellos que han conse-guido estabilidad en la con-ducción del área rectora. En ellos, las autoridades de la en-tidad llevan ya más de un pe-ríodo presidencial.8 Por un la-do, esto es reflejo de un importante capital político re-cibido por parte de las autori-dades gubernamentales. Por otro lado, la continuidad les permitió acumular un stock de capacidades técnicas acordes a los desafíos planteados, y les ofreció el tiempo para di-
señar e implementar un plan estratégico conectado a las prioridades de gobierno. Por el contrario, aquellos países con IDB más bajo, (Honduras, Pa-namá y Guatemala), las áreas rectoras han tenido menos es-tabilidad a la de los otros tres casos. Ya se mencionó la par-ticularidad del caso salvado-reño, con gran progreso desde la reforma de 2008, y todavía en su primer período de gestión.

De esta forma, parece existir conexión entre la estabilidad de las áreas rectoras, su “fortaleza” política y técnica, y los resultados obtenidos. El razonamiento indica que áreas rectoras más estables tienen mayo-res posibilidades de aprender y acumular capital técnico. Si esto, además, se combina con el capital político (pues puede ocurrir que haya estabilidad del área rectora pero los recursos humanos no tengan priori-dad política), hay mayores probabili-dades de elaborar políticas más estables, adaptables, coherentes y eficientes, atributos claves de su calidad (BID, 2006).

En síntesis, como lo muestran los casos anglosajones y determina-das experiencias latinoamericanas, la presencia de un área rectora con respaldo político y capacidad técnica es requisito ineludible para sostener la profesionalización del empleo público. Sin embargo, como se verá a continuación, no es el único.

La alta dirección pública

como líder de las organizaciones

públicas para la obtención

de resultados

El otro pilar estratégico para la profesionalización del servicio civil es el segmento de los altos directi-vos públicos. Dado que el diseño e implementación de políticas no se da en el vacío y que existen organiza-ciones públicas que deben procesar-las, contar con gerentes públicos profesionales e incentivados se vuelve un objetivo central. Son estos altos directivos los encargados de liderar a las organizaciones públicas hacia la consecución de resultados sustantivos de políticas.

El objetivo de incorporar y re-tener a este tipo de profesionales de alta calificación dista mucho de ser automático. Si bien siempre ocurre que dentro de una administración pública existen personas con este tipo de perfil, articular una política específica para captarlos, motivarlos y retenerlos es una tarea compleja que no puede ser atribución de las propias organizaciones públicas sino que debe quedar en manos de la entidad rectora. Esto es coherente con las recomendaciones de la pro-pia CIFP, que señalan la importancia del fortalecimiento, tanto de la rectoría del sistema como de los altos directivos (Iacoviello y Essayag, 2009).

Las políticas de desarrollo de la alta dirección pública han probado dar muy buenos frutos en el mundo anglosajón. Nueva Zelanda y Austra-lia fueron países pioneros en el desarrollo de este segmento (Chief Executives y Senior Executive Servi-ce respectivamente). En ambos ca-sos se generaron políticas específi-cas de reclutamiento y selección, de formación, de evaluación del rendi-miento y de compensaciones, con la finalidad de atraer y retener a los mejores profesionales para la con-ducción de las organizaciones públi-cas. Las sucesivas evaluaciones realizadas por los organismos recto-res recalcaron la importancia del segmento directivo y su contribución a la obtención de resultados de ges-tión (Iacoviello, Llano y Strazza, 2012).9 8

9. Las innovaciones en el segmento directivo formaron parte de una reforma más am-plia que, bajo el diagnóstico de un sector público sobredimensionado, poco flexible e ineficiente, impulsó la descentralización, la flexibilidad, la orientación a resultados y los incentivos (OCDE, 1997; CIMMGP, 1997). Esto, que luego recibió el nombre de Nueva Gestión Pública, promovía: (i) devolver autoridad y otorgar flexibilidad a los gestores; (ii) asegurar el desempeño, el control y la responsabilidad; (iii) desarrollar la competencia y la elección; (iv) proveer servicios adecuados y “ami-gables” a los ciudadanos; (v) mejorar la gerencia de los recursos humanos; (vi) explotar la tecnología de la información; (vii) mejorar la calidad de la regulación; y (viii) fortalecer las funciones centralizadas de gobierno (López, 2005; Iacoviello y Strazza, 2009).
10. Expresiones de esto son, entre otras, el diseño de un framework de competencias propio, la conformación de un esquema salarial en varios niveles según diferentes criterios, la movilidad de altos directivos
en los tres niveles de gobierno y la gra-dualidad de implantación del CAG (ver Iacoviello, 2011).

En nuestra región, esta políti-ca tiene varios exponentes. Con sus matices y en entornos políticos insti-tucionales también diversos, Chile, México, Argentina y Perú llevaron adelante iniciativas específicas de fortalecimiento de la alta dirección pública. Tal vez el país que llegó más lejos fue Chile, quien desde el 2003 (con la sanción de la Ley de Nuevo Trato Laboral) priorizó como línea de reforma la construcción del Sistema de Alta Dirección Pública, SADP. El cuerpo comparte muchas de las características de sus equiva-lentes anglosajones, entre ellas, los mecanismos de selección meritocrá-ticos, la orientación a resultados, las competencias de gestión y los incen-tivos. En esta línea también fue creado, en el 2008, el Cuerpo de Gerentes Públicos, CAG, de Perú. Si bien el diseño tiene muchos denomi-nadores en común con las experien-cias ya mencionadas, en especial la chilena, no ha descuidado las espe-cificidades del país ni el marco de posibilidades y restricciones para su implementación.10

Otras dos experiencias rele-vantes, aunque absolutamente opuestas en términos de enfoque y alcance, son el Servicio Profesional de Carrera, creado en el gobierno federal mexicano, y el cuerpo de Administradores Gubernamentales del gobierno nacional argentino, que data de 1984. El primero es un sis-tema de concursabilidad general

para todos los cargos gerenciales del Estado federal a través de prue-bas estandarizadas, mientras que el segundo es un cuerpo transversal de profesionales de alto nivel técnico que se desempeñan de manera rota-tiva en diferentes ámbitos de la ad-ministración pública. (Iacoviello, Llano, Strazza, 2012)

Como se puede ver en Iacoviello, Llano y Strazza (2012), cada una de estas experiencias, tanto las anglosajonas como las latinoamericanas, surgen en entor-nos institucionales y contextos distin-tos. Y si bien sus diseños pueden presentar matices y particularidades, en general por efecto de la cultura política, las tradiciones instituciona-les y los intereses de los actores, nos importa aquí recalcar dos cosas. En primer lugar, que todas ellas des-cansan sobre el denominador común de requerir gestores más capaces y motivados para liderar a sus organi-zaciones públicas hacia los objetivos trazados (cualquiera sea la forma que éstos tomen). En segundo lugar, que aquellos países que han logrado darle consistencia y sostenibilidad a la política de alta dirección pública, por ejemplo los anglosajones, Chile y en forma incipiente Perú, recono-cen el rol clave que ella juega en la construcción de un servicio civil más fuerte.

Los resultados del Segundo Barómetro señalan, en cambio, que la función directiva tiene en Cen-troamérica un desarrollo bajo. Si bien, como se repasó en el apartado anterior, se lograron progresos en varios subsistemas, no se constatan políticas específicas de reclutamien-to y selección, formación y segui-miento del desempeño, particular-mente aplicados a este segmento. Es cierto que algunos países cuen-tan con una franja gerencial más consolidada (el caso típico es Costa Rica), pero por lo general ello pro-ducto de la estabilidad general del sistema antes que el resultado de políticas particulares. Prima, enton-ces, un bajo desarrollo general del segmento y una gran heterogenei-dad de tecnificación, ya que convi-ven gerentes de diverso nivel y for-mación profesional. Uno de los principales obstáculos para la capta-ción y retención de personal califica-do es la baja competitividad salarial externa que presenta el sector públi-co en relación al sector privado. Y si bien en varios países existen organi-zaciones públicas (por ejemplo las entidades descentralizadas) con una mayor capacidad presupuestaria que les permite competir mejor con las empresas privadas, ello no alcanza para compensar el problema general del sistema.

A pesar de ello, el progresivo desarrollo de los servicios civiles subregionales abre una ventana de oportunidad para el fortalecimiento de la función directiva. En este punto resulta útil seguir las lecciones de las experiencias anglosajonas y latinoamericanas analizadas en Iacoviello, Llano y Strazza (2012). Se trata de líneas de acción orienta-das a aspectos básicos tales como el mérito, las competencias y los diversos incentivos (evaluación del

rendimiento, formación y salarios competitivos) para un mejor aprove-chamiento del potencial de los ge-rentes públicos.

Para terminar, cabe aclarar que este conjunto de lecciones no pretende operar como una receta de aplicación acrítica para todo tiempo y lugar. Como hemos visto, las leccio-nes se presentan con matices en cada uno de los países según su propio marco de posibilidades y res-tricciones. En algunos casos dicho marco permite la aplicación más plena de los mecanismos y en otros se ha debido optar por una imple-mentación más gradual o por la in-troducción de ciertos ajustes. Sin embargo, de las diferentes experien-cias de fortalecimiento de la alta dirección pública surge la importan-cia de considerar el mérito, las com-petencias, la movilidad y la evalua-ción de rendimiento, la formación y, en especial, la competitividad sala-rial). Por lo tanto, estas recomenda-ciones deben considerarse una guía orientativa y constructiva que, inserta en el entorno institucional de cada país, puede impulsar a la subregión hacia una gerencia pública más fuerte.

Conclusiones

Los resultados contenidos en el Segundo Barómetro reflejan un conjunto de mejoras generales en Centroamérica y la República Domi-nicana en los últimos tres años. En-tre ellas se destacan el fortalecimien-to del área rectora, mejores prácticas de planificación, mayor fluidez en las relaciones laborales y, en menor medida, la progresiva instalación del mérito en el acceso al empleo público.

No obstante, perduran asigna-turas pendientes que vienen de larga data. Aquí deben mencionarse, prin-cipalmente, problemas de inequidad interna y falta de competitividad ex-terna de los salarios, así como tam-bién debilidades en la gestión del desarrollo (carrera y formación) y la gestión del rendimiento. Es decir, la subregión todavía reconoce deudas en un aspecto esencial del sistema: los incentivos.

Preguntarse por cuáles son las posibilidades que tiene la subre-gión de avanzar y consolidar la pro-fesionalización, implica considerar el desarrollo de dos capacidades clave: el área rectora y la función directiva. Según lo enseñan experiencias, tanto del mundo desarrollado como de nuestra propia región, el sistema en su conjunto se ve potenciado cuando estas capacidades están presentes.

El área rectora es esencial porque es quien da coherencia es-tratégica al sistema. Como lo consta-tan los resultados de las sucesivas mediciones realizadas en la región (BID-DRP, 2006; AECID, FLACSO y SICA, 2009; AECID y SICA, 2012), la profesionalización del servicio civil se beneficia de áreas rectoras fuer-tes y estables. Ambos atributos se retroalimentan: la estabilidad brinda

la posibilidad de aprender y acumu-lar capacidades que, a su turno, desincentivan (aunque ciertamente no suprimen) la posibilidad de cam-bios drásticos en la institucionalidad del sistema.

Por su parte, la función direc-tiva es una capacidad trascendente porque es quien tiene a su cargo el liderazgo de las organizaciones pú-blicas hacia los resultados buscados. Aquí la situación de la subregión es más precaria, en todos los países hay mayor énfasis en desarrollo de capacidades en las áreas rectoras centrales, y en todo caso en las ofi-cinas institucionales, pero no en relación al fortalecimiento de la fun-ción directiva.

Justamente por esta debilidad relativa, resulta útil seguir las leccio-nes de países que han transitado ese camino. Las enseñanzas se pueden resumir en los siguientes objetivos:

Asegurar un acceso transpa-rente y que combine mérito y flexibilidad (competencias ge-néricas).

Favorecer la movilidad entre el sector privado y público (para captar los mejores profesiona-les) y al interior de las organi-zaciones públicas (para que los directivos adquieran expe-riencias diversas y para desin-centivar situaciones de captu-ra institucional).

Realizar evaluaciones de desempeño amplias e inclusi-vas (con la participación de di-ferentes actores).

Proporcionar formación estra-tégica y especializada.

Asegurar la competitividad salarial (Iacoviello, Llano y Strazza, 2012).

Por supuesto, cada uno de ellos reconocerá marcos de factibili-dad diversos según el país en cues-tión, pero aun así son una guía útil para el desarrollo de la función directiva.

En suma, a pesar del desarro-llo desigual y de los desafíos todavía pendientes en América Latina, se pueden encontrar iniciativas alinea-das con los preceptos de la CIFP. El valor agregado está en que son in-novaciones que van más allá del establecimiento de criterios mera-mente normativos, pues se trata de experiencias de aplicación de prácti-cas y de desarrollo de capacidades clave en la gestión de las personas.

Sin embargo, el desarrollo ac-tual de los servicios civiles de Cen-troamérica y la República Dominica-na se puede ver aún más potenciado a través del fortalecimiento de dos aspectos estratégicos del sistema: (i) el vértice superior para su gestión (el área rectora y la función de alta di-rección); y (ii) la base procesal (la planificación, la selección por mérito y el set de incentivos). Fortalecer lo primero es clave para avanzar de

forma coherente y sostenida sobre lo segundo.

Referencias

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AECID-FLACSO (2012): Segundo Barómetro de la profesionali-zación de los servicios civiles en Centroamérica y la Repú-blica Dominicana. Plan Regio-nal para el Fortalecimiento y Modernización de los Servi-cios Civiles y la Función Públi-ca en Centroamérica y la Re-pública Dominicana.

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Iacoviello, Mercedes y Pulido Noemí (2012): “Representatividad, participación y política: nuevo foco para el viejo debate sobre la función pública en América Latina”. En: Revista Buen Go-bierno No. 12, semestre enero-junio de 2012. Publica-do en México D.F. Presentado en el Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma del Estado y de la Administración Pública. Asunción, Paraguay, 8 - 11 de noviembre.

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OCDE (1997): La transformación de la gestión pública. Las refor-mas en los países de la OCDE, España ◊

ba no les permiten mejorar la atención.

En el marco institucional, hay invisibilidad en la agricultura familiar, por ser una actividad de poca impor-tancia para la producción, la comer-cialización y la transformación. Tam-bién, en algunas zonas de Costa Rica hay marginación étnica y en la gestión de los servicios del Estado. Además, la falta de coordinación de las instituciones imposibilita desarro-llar proyectos más dinámicos para las comunidades y las instituciones no creen en los jóvenes. No obstan-te, los esfuerzos dispersos de las organizaciones regionales, las acti-tudes de los funcionarios, pues man-tienen un distanciamiento entre los funcionarios y las funcionarias a nivel de las instituciones e interinsti-tucional, y el acercamiento es por voluntad de interés personal, porque pasan de una institución a otra, man-teniendo así, una relación personal de amigos con los funcionarios y las funcionarias. También, los pocos proyectos para incorporar a la mujer y a la juventud en labores de campo y la falta de vocación de los funcio-narios en la integración y la alinea-ción de las instituciones.

Las fincas requieren una aten-ción oportuna en un sistema integral para la agricultura familiar. Al haber mayor urbanismo se da un incre-mento en las ventas de producción, con una estrategia de planeación de la producción articulada a los mer-cados regionales se podría aprove-char el mercado existente. En esa dirección se debería promocionar una agricultura más amigable con el ambiente, que atraiga el consumo de productos de la agricultura familiar. No obstante, se requiere de planifi-cación y de entidades que certifiquen la calidad e inocuidad de los produc-tos, para que el consumidor se vea atraído hacia las ferias, al CENADA y otros mercados regionales. Es importante señalar que está la Ley 8634, para la creación de un Siste-ma de Banca para el Desarrollo la que se publicó el 7 de mayo del 2008, en el diario oficial La Gaceta. En este caso se benefician priorita-riamente proyectos viables promovi-dos por mujeres, asociaciones de desarrollo indígena, jóvenes em-prendedores, cooperativas, peque-ños y medianos productores agrope-cuarios; micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYMES) nacientes o en operación.

El sistema se compone bási-camente de tres fuentes de recursos que le dan sustento financiero: fidei-comisos agropecuarios con los cua-les se crea un mega fondo conocido como Fideicomiso Nacional para el Desarrollo, FINADE, aporte del 5% de utilidades de los bancos públicos y el peaje bancario que aportan los bancos privados por tener derecho a captar depósitos en cuenta corrien-tes. El sistema es presidido por un consejo rector, un consejo asesor mixto y un equipo de coordinación de acompañamiento. El consejo rector lo componen el Ministro de Agricultura y Ganadería, el Ministro de Economía, y dos representantes de la Unión Costarricense de Cáma-ras y Asociaciones de la Empresa

Consecuentemente, se podría afirmar que el libre comercio con los países centroamericanos y la exis-tencia de productores regionales competitivos han liberalizado en términos prácticos el sector bovino en El Salvador. Además, desde la entrada en vigencia del CAFTA-RD, el arancel con Estados Unidos -uno de los mayores productores a nivel mundial- se redujo a 15% (el mismo propuesto en el AEC). En tales cir-cunstancias, mantener tarifas NMF de 30 y hasta 40% para productos de carne bovina no constituye una herramienta efectiva para proteger a la producción local. En este sector, la estructura arancelaria actual pare-ciera proteger intereses fiscales, no comerciales.

Productores de arroz

En El Salvador, el arroz es cultivado por más de 4,000 agriculto-res en pequeñas parcelas. Una vez cosechado, los productores venden el arroz con cáscara (también cono-cido como “arroz granza”) a los moli-nos, donde es procesado y empaca-do para su comercialización. Solo un pequeño porcentaje del arroz cose-chado es retenido por las familias para su consumo (Superintendencia de Competencia, 2009).

La producción local no es sufi-ciente para satisfacer la demanda nacional. Aproximadamente el 70% del arroz consumido en El Salvador proviene de arroz granza importado (principalmente de Estados Unidos) y procesado en los molinos naciona-les. Con el objetivo de proteger la producción doméstica, productores y procesadores locales firmaron en el 2009 el “Convenio Permanente para la Comercialización de Arroz Granza Nacional”, CPCAGN. Este acuerdo reduce costos de intermediación entre ambas partes y permite fijar los términos de compra del arroz por adelantado. Además, el convenio establece un requisito de desempe-ño para los procesadores locales que implica la adquisición de arroz granza nacional para poder acceder a cuotas de importación libre de arancel. Sin embargo, debido a “la informalidad de buena parte de los productores (…) y su arraigo tradi-cional de vender el producto al transportista o intermediario” (Super-intendencia de Competencia, 2009, p. 138), alrededor del 50% de la producción doméstica no fue comer-cializada a través del mecanismo estipulado por el convenio entre el 2005 y el 2009 (Ángel, 2010). Ade-más, aquellos productores que hicie-ron uso de tal mecanismo recibieron precios inferiores al del arroz impor-tado con arancel (Ángel, 2012). Esto implica que la protección a la pro-ducción local de arroz que el conve-nio proporciona es limitada y muchos productores pequeños se encuen-tran en una posición vulnerable ante un incremento de competencia internacional.

cifras

Algunas apreciaciones sobre

los entes rectores de los Servicios

Civiles, Carreras Administrativas

y Función Pública de Centroamérica,

Panamá y República

Dominicana ICAP*

LA SESIÓN DE TRABAJO DE TÉCNICOS ES UNA INICIATIVA DEL INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PUBLICA, ICAP, CREADA EN EL MARCO DEL FORO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE CENTROAMÉRICA, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA QUE RESPONDE A LA NECESIDAD DE CREAR UN ESPACIO DONDE NO SOLO LAS AUTORIDADES DE LOS SERVICIOS CIVILES DE LA REGIÓN TOMEN DECISIONES SINO QUE ADEMÁS SE VEAN APOYADOS POR EL CONOCIMIENTO Y EL EXPERTIS DE LOS FUNCIONARIOS TÉCNICOS DE LAS MISMAS. LA IV REUNIÓN INTERMEDIA DEL FORO LLEVADA A CABO EN SAN JOSÉ, COSTA RICA EN MAYO DEL 2013 ESTABLECE UNA SERIE DE RECOMENDACIONES PLASMADAS EN EL DOCUMENTO PRESENTADO A CONTINUACIÓN.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA FUNCION PUBLICA AMERICA CENTRAL PANAMA REPUBLICA DOMINICANA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION CIVIL SERVICE CENTRAL AMERICA PANAMA DOMINICAN REPUBLIC

1Antecedentes

* Instituto Centroamericano de Adminis-tración Pública, ICAP.

Recibido: 16 de setiembre del 2013.

Aceptado: 12 de diciembre del 2013.

En el marco de la “IV Reunión Intermedia de Autoridades del Foro de la Función Pública de Centroamé-rica, Panamá y República Dominica-na”, organizada por el Instituto Cen-

troamericano de Administración Pú-blica, ICAP, conjuntamente con la Dirección General del Servicio Civil, DGSC, de Costa Rica, que tuvo lu-gar el 29 de mayo del 2013, en la ciudad de San José, República de Costa Rica, se realizó la “Sesión de Trabajo de Técnicos” con los repre-sentantes de cada una de las Direc-ciones de Servicio Civil de los países

Miembros del Foro, así como espe-cialistas e invitados.

La Sesión de Trabajo de Téc-nicos, responde a una iniciativa del ICAP como Secretaría Técnica de este Foro Regional, en procura de promover una discusión que permita dilucidar los lineamientos y horizon-tes de acción, que orienta a las Di-recciones Generales de Servicio Civil de la región para su fortaleci-miento y modernización. A la vez, profundiza en el análisis, discusión y promoción de los temas que en el marco del Foro se establecen como agendas temáticas y de acción para la Región Centroamericana.

Finalmente, responde a una necesidad permanente de estrechar, fortalecer y mejorar el vínculo entre las acciones políticas y técnicas que toda institución pública realiza y que resultan fundamentales para su desarrollo institucional. Para ello, el ICAP continuará realizando esfuer-zos para fomentar la discusión, el debate y la generación propositiva de ideas que permita fortalecer la gestión pública.

Descripción de la actividad

La inauguración oficial de la “Sesión de Trabajo de Técnicos del Foro de la Función Pública de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana”, se realizó el 29 de mayo del 2013, a partir de las 9:00 horas. (Ver Anexo 1. Programa Acto de Inauguración de la Sesión de Trabajo de Técnicos).

Para el desarrollo de las acti-vidades programadas durante la IV Reunión Intermedia, se utilizó como herramienta el “Documento marco para la discusión del Grupo Técnico del Foro, elaborado por el ICAP como Secretaría Técnica con el apo-yo de funcionarios de la DGSC de Costa Rica y un experto en la mate-ria, con la finalidad de facilitar la construcción de una agenda regional hacia la identificación de una hoja de ruta que procure el fortalecimiento del rol de las Direcciones Generales en la región. En esta ocasión el ICAP estableció la necesidad de celebrar de forma conjunta una reunión de autoridades y otra de técnicos, con el objetivo de fortalecer las relaciones técnico-políticas en las instituciones y que a su vez, permi-tiera contraponer las opiniones da-das por parte de los técnicos con los acuerdos convenidos en el desarro-llo de la reunión de autoridades, para una vez finalizadas las reuniones, se integraran ambos grupos de trabajo en un solo salón, con la finalidad de observar los resultados de ambos y definir de manera concreta las ac-ciones a formar parte de un plan de acción.

Específicamente, durante el desarrollo de la Reunión de Técni-cos, se discutió acerca de la impor-tancia que tiene la definición de la naturaleza de los servicios civiles, función pública y carrera administra-tiva de la región para la profesionali-zación de la función pública y la co-rrecta definición de las líneas estratégicas para abordar el tema de acuerdo al contexto en el que se desenvuelve la institución, de lo cual

el presente documento es su resul-tado final.

Objetivos

La Reunión de Técnicos se crea en el marco del Foro de la Fun-ción Pública, definido como la ins-tancia deliberativa que reúne a las autoridades superiores de las de-pendencias de Servicio Civil, Fun-ción Pública y Carrera Administrativa de los siete países que lo integran: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y República Dominicana, apoyados por el ICAP en calidad de Secretaría Técnica. Los objetivos que persigue la Reunión de Técnicos para fortale-cer el quehacer de las autoridades en el marco del Foro son explicados a continuación:

Crear un espacio de reflexión y discusión acerca de los prin-cipales desafíos a los que se enfrenta la gestión del desa-rrollo de los recursos humanos al servicio del sector público en el área centroamericana, con la finalidad de establecer acuerdos que apoyen la mejora en la eficiencia y efica-cia de la capacidad técnica institucional.

Propiciar el acercamiento institucional entre las instan-cias rectoras a nivel regional, fortaleciendo el intercambio de ideas, experiencias y avances derivados de la función de la Administración de Recursos Humanos, bajo el Régimen de
Servicio Civil y de Carrera Administrativa.

Apoyar y asesorar las decisio-nes y acciones tomadas en la Reunión de Autoridades acer-ca del quehacer institucional para el desarrollo de los re-cursos humanos de la región, concretando los acuerdos en planes de acción regionales que definan la hoja de ruta crí-tica.

Metodología

El trabajo en la Reunión de Técnicos inició con dos meses de anticipación, donde el ICAP en su calidad de Secretaría Técnica, ela-boró un documento de apoyo que incluía cuatro preguntas generado-ras, remitidas a cada uno de los países por la vía electrónica, cuya intención era la de guiar la discusión y procurar obtener resultados siste-matizados en un documento resu-men donde por medio de la respues-ta a las preguntas planteadas, se establecían las semejanzas y princi-pales desafíos a los que se enfren-tan los Servicios Civiles de la región en su quehacer. (Ver Anexo 2. Do-cumento marco para discusión).

Este documento, fue presen-tado y discutido en el “Taller para la definición de una agenda temática con recomendaciones básicas sobre el futuro de los servicios civiles”, cuyo objetivo fue el identificar y pro-poner como primer borrador de con-sulta, un documento regional que estableciera como una primera línea

de base, los comentarios generales respecto a cuatro aspectos, a saber:

1. ¿Cuál debe ser la naturaleza de las Direcciones Generales de los Servicios Civiles, Carre-ras Administrativas y Función Pública, en los próximos años?

2. Cuáles deben ser las priorida-des para la modernización de la gestión pública, que puedan ser impulsadas por las DGSC?

3. ¿Cuál debe ser el rol de la Secretaría Técnica del Foro de la Función Pública, en atención a fortalecer las res-puestas brindadas en las pre-guntas 1 y 2?

4. ¿Cómo las DGSC pueden contribuir al fortalecimiento de la democracia y el desarrollo de los países?

Como resultado, las respues-tas a las preguntas planteadas se presentaron en un documento duran-te la Sesión Conjunta de Trabajo, el cual reunió las principales conclusio-nes de este proceso, reforzando la idea de que las conclusiones plan-teadas constituyen un primer esbozo acerca de la situación actual de los Servicios Civiles de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, que sirve de base para proponer la creación de una Ruta Crítica de Ac-ción Regional que facilita el trabajo colaborativo del Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominica, al identificar las líneas de acción y las acciones estratégicas para afrontar los retos y desafíos del nuevo siglo.

Resultados generales

Producto de las deliberaciones realizadas durante la sesión de tra-bajo de Técnicos, se destacan entre otros puntos, los acuerdos para lle-var a cabo acciones conjuntas para mejorar la administración pública, aprovechar los conocimientos y desarrollar cooperación horizontal, para aunar esfuerzos entre las dife-rentes instancias que integran el Foro de la Función Pública de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana, entre las que se destacan:

Con respecto a la naturaleza de las Direcciones Generales de Servicios Civiles, Carrera Administrativa y Función Pú-blica, es imperante que se conviertan en entes rectores con centralización normativa y descentralización operativa de acuerdo con la capacidad, cul-tura y situación de cada uno de los países de la región, cercano a la autoridades polí-ticas de primer nivel que asegure poder de influencia, acceso a recursos y posibili-dades de diálogo y coordina-ción apropiados con las auto-ridades fiscales y contraloras.

Las DGSC con el objetivo de fomentar la modernización de
la gestión pública, deben es-tablecer como prioritario políti-cas públicas en gestión del ta-lento humano, así como la formación continua y la profe-sionalización para el reforza-miento de los perfiles de las jefaturas, mandos altos y me-dios, la creación de modelos de excelencia regidos por principios de igualdad, mérito y flexibilidad para toda la administración pública, apo-yados con la utilización de Tecnologías de Información y Comunicación, TIC’s, y el desarrollo de sistemas de evaluación del desempeño vinculados con la medición de resultados, asociados a los planes nacionales.

Un aspecto relevante de la reunión, fue la discusión que se gestó acerca del papel más representativo que debe cum-plir el ICAP como Secretaría Técnica del Foro, en atención a fortalecer la naturaleza y gestión de las DGSC. Como principal aporte se puede mencionar el propósito que como Secretaría debe perse-guir el ICAP: “Propiciar el es-pacio para revisar, reflexionar y analizar, de forma regional, los procesos de innovación, las nuevas tendencias de las políticas de gestión del em-pleo público y su mejoramien-to, promovidos en relación a la
Carrera Administrativa o Ser-vicio Civil”.

Aunado a lo anterior, se de-terminó que la Secretaría Técnica a cargo del ICAP de-be ser un punto de conexión entre los países miembros del Foro que le permita identi-ficar la situación del Sistema de Gestión del Talento Hu-mano del sector público, realizar recomendaciones, ge-nerar propuestas y desarrollar programas de actualización profesional sobre aspectos de modernización o reformas a la Carrera Administrativa y Fun-ción Pública, en pro del desa-rrollo humano del sector públi-co, así como la gestión del apoyo técnico para los países miembros.

Como resultado de lo anterior, dentro del documento marco para la discusión, se acordaron entre los participantes de la Sesión de Trabajo de Técnicos, la esencia que las DGSC debían perseguir para contri-buir al fortalecimiento de la demo-cracia y el desarrollo de los países. Finalmente, las conclusiones plan-teadas en cada pregunta generadora debieron ser analizadas por el ICAP con la finalidad de proponer a los Directores de los Servicios Civiles, Función Pública y Carrera Adminis-trativa una hoja de ruta que estable-ciera la realización de proyectos conjuntos en temas claves y de inte-rés colectivo.

Recomendaciones

Las siguientes, son una serie de recomendaciones básicas y ele-mentales, que como resultado del proceso de discusión que se ha ce-lebrado, resultan importantes no perder de vista para dar continuidad al proceso iniciado.

Cada uno de los Países Miembros del Foro, realizará la identificación y designación de al menos un funcionario de su entidad para que se consti-tuya en el enlace institucional que dé seguimiento a los efec-tos de este primer borrador.

Las autoridades del Foro de la Función Pública, en uso de sus facultades, promoverán la institucionalización de una Comisión Regional conforma-da por el funcionario descrito en el primer punto, que con la dirección de la Secretaría Técnica, se dedique al estudio y profundización de los temas descritos con miras a elaborar una ruta crítica regional de acción.

Solicitar al ICAP en calidad de Secretaria Técnica, iniciar un proceso de intercambio y ela-boración de un documento técnico sobre las acciones es-tratégicas que deben realizar las DGSC para fortalecer su rol, con el apoyo y colabora-ción de la Comisión Regional.

Solicitar al ICAP, el desarrollo de una propuesta de Estrate-gia de Cooperación Horizontal y Triangular para fomentar la colaboración entre los países Miembros del Foro en priori-dades nacionales y necesida-des institucionales, relaciona-das con el fortalecimiento de la gestión pública.

En el Marco del Foro de la Función Pública de Centroa-mérica, Panamá y República Dominica, el ICAP en calidad de Secretaría Técnica, procure la generación de alianzas para propiciar la participación de otros organismos especializa-dos en administración pública, como elemento fundamental que permita alcanzar los obje-tivos planteados en este documento.

El debate protagonizado por los técnicos de los servicios ci-viles, función pública y carrera administrativa de la región, produjo que la mayoría de las opiniones plasmadas en el Ac-ta Final de la IV Reunión In-termedia, tuvieran un mayor peso al momento de generar los acuerdos. Debido a lo ante-rior es que se considera que el realizarla de forma paralela a la de autoridades, enriquece la discusión y constituye un im-portante aporte para incidir positivamente en el papel que las instituciones participantes cumplen en la región

ANEXO 1

IV REUNIÓN INTERMEDIA DEL FORO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

DE CENTROAMÉRICA, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA

SESIÓN DE TRABAJO DE TÉCNICOS DE LOS SERVICIOS CIVILES

DE CENTROAMÉRICA, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA

Agenda de trabajo

San José de Costa Rica, 29 de mayo del 2013

Sesión de Trabajo de Directores

Sesión de Trabajo de Técnicos

08:00 hrs.

08:15 hrs.

09:50 hrs.

10:10 hrs.

10:25 hrs.

10: 40 hrs.

Bienvenida y aprobación de la agenda de trabajo.

Informes nacionales Autori-dades Miembros del Foro (10 min/país)

Informe de cumplimiento de acuerdos de la ST-FFP y presentación de la IV edi-ción del Premio ICAP a la Investigación en la Adminis-tración Pública.

Evaluación de medio perío-do y resultados de la im-plementación de la Estrate-gia Centroamericana de Calidad del ICAP.

Presentación de la Estrate-gia de Gestión Pública Local del ICAP

Receso

08:00 hrs.

08:10 hrs.

08:15 hrs.

09:30 hrs.

10:10 hrs.

10:40 hrs.

Bienvenida y presentación de participantes.

Metodología de trabajo.

Taller para la definición de una agenda temática con recomenda-ciones básicas sobre el futuro de los servicios civiles.

Luis Lorenzo Rodríguez, Facilitador

Charla “La Carrera Administrativa Municipal: estado de la cuestión y avances en Centroamérica y República Dominicana”.

Carlos Olivas, Consultor internacional

Revisión de documento para presentación en plenaria general.

Receso

Sesión conjunta de trabajo (Directores y Técnicos)

10:45 hrs. Exposición magistral: “Propuestas para el fortalecimiento de la capacidad institucional del Estado para lograr Resultados en América Latina y el Caribe”.

Mariano Lafuente, Especialista Senior en Modernización del Estado en la Unidad de Ca-pacidad Institucional del Estado del Banco Interamericano de Desarrollo, BID.

11:30 hrs. Período para intercambio.

11:45 hrs. Presentación “El Barómetro de la función pública y su impacto en las direccio-nes de servicio civil, carrera administrativa y función pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana”

 Francisco Longo, Coordinador del Informe Barómetro.

12:30 hrs. Período para intercambio.

12:45 hrs. Plenaria general: “La naturaleza y el rol de los Servicios Civiles en el siglo XXI”

14:00 hrs. Cierre de la actividad.

ANEXO 2

FORO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE CENTROAMÉRICA, PANAMÁ

Y REPÚBLICA DOMINICANA

DOCUMENTO MARCO PARA LA DISCUSIÓN

DEL GRUPO TÉCNICO DE LA IV REUNIÓN INTERMEDIA

Pregunta generadora

1. ¿Cuál debe ser la naturaleza de las Direcciones Generales de Servicios Civiles, Ca- rrera Administrativa y Función Pública, en los próximos años?

Respuesta

Esencia de las DGSC

1. Dirigir y orientar el desarrollo institucional de los órganos de la administración pública.

Vincular la gestión del talento humano de las DGSC con la función de estructu-ración y desarrollo de las instituciones.

2. Las Direcciones Generales encargadas de la Carrera Administrativa o del Servicio Civil en nuestra región, deben ser entes encargados de regular las relaciones entre la Administra-ción Pública y sus servidores, con el propósito de garantizar su eficiencia y la prestación de un servicio continuo efectivo y eficaz.

Regulación de las relaciones de trabajo entre la Administración Pública y sus servidores.

3. Deben ser administradoras de los recursos humanos del sector público, fundamentándo-se en el desempeño eficiente y desarrollo pro-fesional del individuo, promoviendo el ingreso del personal idóneo en atención a los perfiles requeridos para cada cargo.

Ideal: Ser un ente rector con centraliza-ción normativa y descentralización operativa de acuerdo con la capacidad/ cultura/ situación de cada uno de los países de la región.

4. Deben tener un rol normativo y fiscalizador, permitiendo a las Oficinas Institucionales de Recursos Humanos, ejecutar actividades téc-nicas, desarrollar y tramitar las acciones de recursos humanos de su competencia, llevar controles y registros de su institución.
5. Deben ser organizaciones consideradas como entes rectores en la Gestión del Talento Hu-mano que operen como verdaderos socios estratégicos de los gobiernos de manera que efectivamente contribuyan a la gobernabilidad democrática.

Continúa…

…viene

Respuesta

Esencia de las DGSC

6. Estructural y funcionalmente cercanas a las máximas autoridades del Poder Ejecutivo: con rango de Ministerios o Secretarías de la Fun-ción Pública.

Ser un ente estructural y funcionalmente cercano a la autoridades políticas de primer nivel que asegure poder de influencia, acceso a recursos y posibili-dades de diálogo y coordinación apro-piados con las autoridades fiscales y contraloras.

7. Instituciones con capacidad real de alinear (integrar) las estrategias, políticas y acciones en el campo de la Gestión del Talento Hu-mano, GTH, innovando permanentemente en todos sus subsistemas de acuerdo a las prio-ridades del gobierno.

Entidades que innoven a partir de la integración de sus estrategias y sus tácticas a las políticas y planes de desa-rrollo de cada uno de los países de la región.

Pregunta generadora

2. ¿Cuáles deben ser las prioridades para la modernización de la gestión pública, que puedan ser impulsadas por las DGSC?

Respuesta

Temática

1. Impulsar políticas públicas en materia de gestión del talento humano que tengan como principio y fin al ser humano.

Políticas públicas en gestión del talen-to humano.

2. Continuar promoviendo la implementación de modelos de excelencia en la administración pú-blica que consideren al ciudadano como el cen-tro y la razón de ser del quehacer público.

Modelos de excelencia en la adminis-tración pública.

3. Potenciar el uso de tecnologías de la informa-ción y comunicación para mejorar la interac-ción entre las instituciones de la administración pública y con la ciudadanía; así como el control social en la gestión pública.

Uso de tecnologías de información y comunicación en la mejora de la inter-acción con la ciudadanía y del control social.

4. Modernizar los sistemas de información sobre la gestión del talento humano del sector pú-blico.

Modernización de sistemas de infor-mación para la gestión del talento humano.

5. Explorar o valorar fuentes de recursos financie-ros que permitan impulsar todas estas priorida-des, sobre todo en los países con menos recursos.

Búsqueda de fuentes de financiamien-to y de recursos.

Continúa…

…viene

Respuesta

Temática

6. Capacitar, profesionalizar y formar continua y permanentemente a los servidores públicos.

Formación continua para apoyar la profesionalización de la función blica.

7. Formular políticas cuya aplicación garantice la gestión del desarrollo de los recursos humanos y el buen funcionamiento de la Carrera Admi-nistrativa y la Función Pública, dentro de un marco fiscalmente sostenible.

Formulación de políticas fiscalmente sostenibles.

8. Crear un Sistema de Alta Dirección Pública que busque garantizar una gerencia pública profe-sional para elevar la eficacia de las políticas públicas, limitar la discrecionalidad de la autori-dad política en la provisión de cargos directivos y mejorar la calidad de los servicios que el Es-tado entrega a los ciudadanos.

Creación de sistemas de alta dirección pública para elevar la eficacia de las políticas públicas (calidad de los servicios).

9. Promover en forma continua, el mejoramiento de la administración pública, la simplificación y transparencia de sus sistemas y procesos y su actualización con la incorporación de nuevas tecnologías.

Simplificación, transparencia y actuali-zación de sistemas y procesos.

10. Propiciar convenios y participar en la coordina-ción de asistencia técnica, programas de for-mación y capacitación nacional o internacional con organismos públicos o privados, cuando la misma se relacione con los temas de la admi-nistración de recursos humanos y función pú-blica.

Promover nuevas modalidades de cooperación y asistencia técnica.

11. Promover la creación de la Escuela de la Carrera Administrativa y Función Pública en cada país, con el fin de formar, capacitar y pro-fesionalizar en forma especializada a los fun-cionarios y servidores públicos del Estado.

Formación continua y profesionaliza-ción, en reforzamiento de los perfiles de las jefaturas y mandos medios.

12. Impulsar el uso de los Sistemas de Gestión de Calidad para alcanzar la satisfacción en los servicios prestados, tanto a los servidores pú-blicos como a la ciudadanía.

Impulsar los sistemas de gestión de la calidad.

13. Gestionar estudios de mercado que coadyuven a definir la política retributiva del Estado.

Definir políticas retributivas en el Estado.

Continúa…

…viene

Respuesta

Temática

14. Es fundamental que se dote a las Direcciones de Carrera Administrativa o Servicio Civil de mayor fortaleza jurídica y presupuestaria, para que puedan encargarse de garantizar el logro del objetivo fundamental, que es la profesiona-lización de la función pública.

Fortalecimiento jurídico y presu-puestario.

15. La estructura del Estado debe estar alineada a objetivos de una gestión descentralizada, es decir, trasferir a cada institución las funciones que le son propias, sobre todo en materia de Recursos Humanos, definiendo sus roles.

Gestión descentralizada del Estado en materia de talento humano (recluta-miento y selección del personal, entre otras).

16. Reforzar el sistema de reclutamiento y selec-ción del recurso humano.
17. Priorizar en mejorar la transparencia de las gestiones de la Administración Pública, promo-ver la rendición de cuentas de los servidores públicos con mando y jurisdicción, trabajar in-tensamente en una Ley General de Sueldos, reforzar la participación de los servidores públi-cos en asociaciones sindicales, agilizar los me-canismos de negociación colectiva, promover el ingreso al servicio público del personal más ca-lificado y competente a fin de garantizar la pro-tección del servidor público de injerencias polí-ticas que desvirtúen la labor del Gobierno.

Promover la transparencia, rendición de cuentas y profesionalización de la función pública.

18. Unificar los principios y políticas de la GTH en todo el sector público de su país evitando dife-rencias sin sustento entre servidores públicos de distintos regímenes.

Estandarización de políticas y siste-mas de gestión del talento humano.

19. Fortalecer las competencias de los servidores públicos iniciando por los directivos y jefaturas de los diferentes niveles en las instituciones.

Formación continua para desarrollo de sistemas de alta dirección pública.

20. Remozar los modelos de ingreso y profesionali-zación de servidores públicos, garantizando principios de igualdad de oportunidades en el acceso a los puestos y de mérito y flexibilidad en el desempeño.

Gestión del talento y profesionaliza-ción de la función pública regida por principios de igualdad, mérito y flexibilidad.

Continúa…

…viene

Respuesta

Temática

21. Generar una cultura de gestión de la calidad en el Sistema de Gestión del Talento Humano que aproveche los esfuerzos del gobierno digital.

Promoción de culturas institucionales de gestión de la calidad.

22. Desarrollar sistemas de medición de resultados efectivos de la gestión de las personas y de las instituciones públicas.

Desarrollo de sistemas de medición de resultados alineados con gobierno electrónico.

Pregunta generadora

3. ¿Cuál debe ser el rol de la Secretaría Técnica del Foro de la Función Pública, en atención a fortalecer las respuestas brindadas en las preguntas 1 y 2?

Respuestas

1. Realizar recomendaciones sobre aspectos de modernización o reformas a la Carrera Administrativa y Función Pública.
2. Generar propuesta en pro del desarrollo humano del sector público.
3. Gestionar apoyo técnico para los países miembros.
4. El propósito del ICAP como secretaría es propiciar el espacio para revisar, reflexionar y analizar, de forma regional, los procesos de innovación, las nuevas tendencias de las polí-ticas de gestión del empleo público y su mejoramiento, promovidos en relación a la Ca-rrera Administrativa o Servicio Civil.
5. Sin embargo, debe desempeñar un papel aún más representativo, como garantes del cumplimiento de los acuerdos avenidos en cada Foro de la Función Pública, así como promover su participación como organismo consultivo, en el desarrollo de los proyectos que cada país miembro impulse y que tengan relación directa con los mencionados acuerdos.
6. Deben continuar siendo un punto de conexión entre los países miembros del Foro, a fin de mantener vínculos que permitan el desarrollo integral de la región en materia de ges-tión pública.
7. Identificar la situación del Sistema de Gestión del Talento Humano del sector público de cada país con el propósito de apoyar una agenda de cada uno para alcanzar el modelo propuesto respetando sus particularidades y condiciones.
8. Apoyar los esfuerzos de las DGSC de los países en el desarrollo y cumplimiento de las rutas críticas que correspondan para alcanzar los compromisos que se asuman.
9. Desarrollar un programa de capacitación a los diversos actores que intervienen en el alcance de los compromisos país para la implementación del Modelo de Gestión del Ta-lento Humano.

Continúa…

…viene

Pregunta generadora

Reflexión final

¿Cómo las DGSC pueden contribuir al fortalecimiento de la democracia y desarrollo de los países?

Respuesta

1. A través de una participación más directa de la ciudadanía en la definición y evaluación de las políticas públicas relacionadas a la gestión y desarrollo del talento humano del Es-tado, que permita una mayor eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios públicos y gestión del desarrollo humano local.
2. Promover la equidad, la participación, el pluralismo, la transparencia, la responsabilidad, de modo que sea efectivo, eficiente y duradero.
3. Mejorar la calidad y cobertura de los servicios prestados al ciudadano.
4. Combatir las amenazas para la buena gobernabilidad, que son la corrupción, la violencia y la pobreza, las cuales debilitan dicha transparencia, la seguridad jurídica, la participa-ción ciudadana y las libertades fundamentales.
5. Promoviendo un servicio exclusivo a los intereses de la colectividad y no de parcialidad a intereses particulares o partidarios.
6. Reconociendo el mérito, capacidad e idoneidad, fomentando así la carrera administrativa.
7. Reconociendo la eficiencia y competencia en el rendimiento de los servidores en las funciones públicas.
8. Promoviendo la igualdad de oportunidades, sin discriminación de ninguna naturaleza.
9. Fomentando la honestidad y ética en el rendimiento del servicio público.
10. Desarrollando los proyectos aquí mencionados, como políticas de Estado, poniendo de manifiesto el interés por la seguridad jurídica como un principio rector de todo Estado de Derecho.
11. El Estado, como máximo exponente del poder público y regulador principal de las relacio-nes sociales, no sólo establece las disposiciones legales a seguir, sino que en un sentido más amplio, tiene la obligación de crear un ámbito general de seguridad jurídica, siendo ésta una garantía que el propio Estado otorga al individuo, de modo que su persona, sus bienes y sus derechos no sean compelidos y que de serlo, su protección y reparación es-tán asegurados.

Continúa…

…viene

Respuesta

12. La única forma de lograr el fortalecimiento de la democracia y que sea perdurable, es capacitando a nuestro recurso humano, motivándolo sobre la base de los beneficios de trabajar en conjunto para tener una vida armónica, respetando los valores universales de la humanidad, la democracia y el estado de derecho.
13. El papel que debe desempeñar toda Dirección de Servicio Civil, Carrera Administrativa o Función Pública debe ser la de procurar la existencia de un sistema de administración de los recursos humanos fundamentado en métodos científicos, tendientes a respetar la igualdad de trato, ofrecer oportunidades de desarrollo económico, social y moral para to-dos los servidores públicos, libres de discriminación laboral, incrementando su eficiencia y administrando con equidad y justicia.
14. Ampliando en caso de que no se den los principios, políticas y acciones del “servicio civil” a todos los servidores públicos de su país de manera que se eliminen las diferencias in-justificadas en métodos de ingreso, compensación, desarrollo y otros entre instituciones públicas de diferentes regímenes.
15. Democratizando la participación ciudadana en los procesos de ingreso de servidores públicos basados en mérito e igualdad de oportunidades en el acceso.
16. Vinculando los principios de mérito y flexibilidad en los servidores públicos de manera que respondan a las prioridades de gobierno con la transparencia y competencia necesarios.
17. Fortaleciendo la rendición de cuentas mediante modelos efectivos de Evaluación del Desempeño de los Servidores y del Rendimiento de las Instituciones.
18. Desarrollando a los servidores públicos con agendas que respondan a prioridades de gobierno, asociando Planes Nacionales de Desarrollo a la gestión de las instituciones y al desempeño de los servidores mediante el proactivo desarrollo de éstos.

ANEXO 3

IV REUNIÓN INTERMEDIA DEL FORO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

DE CENTROAMÉRICA, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA

LISTA DE PARTICIPANTES DE LA REUNIÓN DE TÉCNICOS

Esta Sesión de Trabajo de Técnicos realizada en el marco de la “IV Reunión Intermedia de Autoridades del Foro de la Función Pública de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana”, contó con la participación de las siguientes personas:

Representantes de las Direcciones Generales

de Servicio Civil de la región

Carlos Manzano, Ministerio de Administración Pública, República Dominicana
Sandra Quirós Álvarez, Dirección General Servicio Civil, Costa Rica
Ana Claudia Ortiz, Oficina Nacional de Servicio Civil, Guatemala
Ernesto Zúniga, Coordinador Área Profesionalización Servicio Civil, El Salvador
René Iglesias, Dirección General de Carrera Administrativa, Panamá
Luis Alberto Mena Dirección General de Carrera Administrativa, Panamá

Participantes ICAP y expertos invitados

Harys Regidor-Barboza, Coordinador Área de Gestión Pública del ICAP
Andrea Araya Umaña, Asistente Ejecutiva Área de Gestión Pública del ICAP
Luis Lorenzo Rodríguez, Consultor Externo ICAP
Mariano Lafuente, Especialista Senior en Modernización del Estado BID
Carlos Olivas, Experto invitado en materia de Carrera Administrativa Municipal

iniciativas reciben el nombre genéri-co de “políticas de articulación productiva”…”4 5

4. Clusters y políticas de articulación produc-tiva en América Latina. (Compilación de Carlos Ferraro). CEPAL-FUNDES. Se-tiembre, 2010, p. 13.
5. Ídem. p. 49.
6. Ídem. p. 59.

Según se ha determinado, las PYMES son piezas clave en el desa-rrollo de nuestros pueblos, si se en-tiende que:5 6

Pueden contribuir a aumentar la productividad mediante la introducción de cambios tec-nológicos y organizativos.

Complementan las economías de escala de las grandes em-presas, desde el menor costo y flexibilidad que representan.

Desarrollan un papel impor-tante en la creación de aglo-meraciones productivas, sea,
la colaboración entre agentes económicos e instituciones en el plano local, con el propósito de la generación de un benefi-cio competitivo.

Contribuyen a la inclusión social al aumentar los ingre-sos de las microempresas y reducir la vulnerabilidad.

Empero, lo que supone el im-pulso real a las PYMES desde una política de Estado, carece en la realidad del incentivo presupuesta-rio; así, “En el mejor de los casos, los presupuestos asignados no al-canzan el 0.1% del PIB y en muchos países no llegan al 0.01% del PIB”; gráficamente se puede constar la realidad:6

ESTRUCTURA ORGÁNICA

ISSN1409-0937

No. 65: julio-diciembre/2013

URL:http//biblioteca.icap.ac.cr/rcap/65/contenido.pdf

ICAP documento

Revista

Centroamericana

de Administración

Pública

Revista del ICAP

La Revista Centroamericana de Administración Pública, Revista del ICAP, es editada por el Instituto Centroamericano de Administración Pública ICAP- , con sede en San José, Costa Rica, y su periodicidad es semestral. Publica temas de Administración Pública e Integración Centroamericana con el objetivo de promover una mejor com-prensión de los asuntos gubernamentales, de la administración pública y de la integra-ción del Istmo centroamericano; el contenido se encuentra dirigido a todas las corrien-tes del pensamiento administrativo, público y de la integración regional que aboga por el desarrollo de conocimientos en y sobre Centroamérica.

La Revista Centroamericana de Administración Pública requiere a los autores que concedan la propiedad de sus derechos de autor, para que su artículo y materiales sean reproducidos, publicados, editados, fijados, comunicados y transmitidos pública-mente en cualquier forma o medio, así como su distribución en el número de ejempla-res que se requieran y su comunicación pública, en cada una de sus modalidades, incluida su disposición al público a través de medios electrónicos, ópticos o de otra cualquier tecnología, para fines exclusivamente científicos, culturales, de difusión y sin fines de lucro.