artículos

La evolución de los servicios

civiles centroamericanos y el

desarrollo de las capacidades

estratégicas para su Mercedes Iacoviello**

profesionalización* Luciano Strazza***

A PARTIR DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS RECIENTEMENTE EN EL SEGUNDO BARÓMETRO DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES DE CENTROAMÉRICA Y REPÚBLICA DOMINICANA, SE ANALIZA LA EVOLUCIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES EN LOS SIETE PAÍSES EN EL PERÍODO 2004-2012, CARACTERIZADO EN LA SUBREGIÓN POR CONTAR CON POLÍTICAS MERITOCRÁTICAS Y FLEXIBLES. SE REVISAN LOS AVANCES LOGRADOS Y LOS DESAFÍOS TODAVÍA PENDIENTES EN LOS SERVICIOS CIVILES DE LOS SIETE PAÍSES.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; FUNCIÓN PÚBLICA, RECURSOS HUMANOS; REFORMA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA, CENROAM.ÉERICA; REPÚBLICA DOMINICANA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION, CIVIL SERVICE; HUMAN RESOURCES; CIVIL SERVICE REFORM; CENTRAL AMERICA, DOMINICAN REPUBLIC

1Introducción

Los desafíos para la profesio-nalización del servicio civil en los

países de Centroamérica son múlti-ples, pero la buena noticia es que el

_____________________________________

Correo electrónico:

mercedesiacoviello@gmail.com

*** Licenciado en Ciencia Política de la Universidad de Buenos Aires, Argenti-na. Consultor Internacional. Docente en la Universidad de Buenos Aires, Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO y la Universidad de San Andrés, todas ellas de Argentina.

Correo electrónico:

lstrazza@gmail.com

Recibido: 4 de abril del 2013.

Aceptado: 26 de junio del 2013

tema está definitivamente instalado en la agenda gubernamental de la mayoría de los países de la región, que intentan poner en práctica el modelo propuesto por la Carta Ibe-roamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003).

A partir de los resultados ob-tenidos recientemente en el Segun-do Barómetro de la profesionaliza-ción de los servicios civiles de Centroamérica y la República Domi-nicana, y de las dos evaluaciones previas realizadas desde el mismo marco conceptual por nuestro equipo de trabajo, se puede establecer cuál ha sido la evolución de los servicios civiles de la región en el período 2004-2012.

Si bien perduran algunos ca-sos sujetos a la dinámica pendular que imprimen a esta política pública los sucesivos cambios de gestión, se van instalando normas y prácticas de gestión de las personas que buscan instalar los principios de mérito y flexibilidad. Esta tendencia se puede ver más tímidamente en algunos casos, donde recién comienzan a plantearse concursos públicos de ingreso y mecanismos meritocráticos de progresión en la carrera, y con mayor fuerza en aquellos que partie-ron de una línea de base más alta o que lograron sostener en el tiempo sus esfuerzos de profesionalización.

Entonces, a partir de la des-cripción de la situación actual, nos preguntaremos cuáles son las posi-bles estrategias para consolidar y profundizar el camino recorrido, así como también cuáles las prácticas de gestión y las capacidades funcio-nales a ese objetivo. Para ello, apro-vecharemos los aprendizajes que surgen de experiencias del mundo desarrollado y América Latina. Tres preguntas orientan este trabajo:

 ¿Cuál es la situación actual de los servicios civiles centroa-mericanos en cuanto a imple-mentación del modelo de ges-tión propuesto en la Carta Iberoamericana de la Función Pública?

 ¿Qué aprendizajes derivan de las experiencias de profesio-nalización de la función públi-ca en otros países latinoame-ricanos y del mundo desarrollado?

 ¿Cuáles son los desafíos a futuro para los servicios civiles centroamericanos?

Para responder estas interro-gantes, el artículo se organiza en dos apartados. El primero se inicia con un breve repaso del alcance de los diagnósticos regionales ya reali-zados y la metodología utilizada para llevarlo a cabo. A continuación se presentan los resultados principales de la última evaluación llevada a cabo en la subregión centroamerica-na (2012) desde una perspectiva comparada, es decir, observado la evolución lograda desde el 2004, fecha del primer diagnóstico

Para enriquecer la lectura de los resultados obtenidos se analiza la situación actual de estos servicios

civiles desde la perspectiva de un conjunto de lecciones valiosas (tanto de mecanismos de gestión de recur-sos humanos como de capacidades organizacionales) provenientes de otros países latinoamericanos y an-glosajones. Esto permitirá estable-cer con mayor precisión los avances logrados en Centroamérica y las asignaturas que aún se encuentran pendientes. 2

Servicios civiles

centroamericanos: los estudios

antecedentes y la metodología

de diagnóstico

Como se mencionó antes, pa-ra responder las interrogantes plan-

teadas nos apoyaremos en los resul-tados del proyecto Segundo Baró-metro de la Profesionalización de los Servicios Civiles en América Central y la República Dominicana.1 Tal co-mo se puede observar en el Informe Síntesis, contenido en dicho estudio (Longo y Iacoviello, 2012), se evalúa en términos comparados no solo la situación actual de la subregión, sino también la progresión de los resulta-dos a lo largo de las tres mediciones realizadas en los últimos ocho años.

La primera de ellas fue reali-zada en el 2004 por impulso del Diálogo Regional de Política del Banco Interamericano de Desarrollo, BID. Con un alcance de dieciocho países latinoamericanos, permitió acumular conocimiento estratégico sobre la gestión de recursos huma-nos y el grado de implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD-ONU, 2003). Esto hizo que resultara de alto interés, tanto para los organismos interna-cionales como para los gobiernos de la región, en especial en un contexto de carencia de estudios regionales comparativos sobre la situación del empleo público.2

El segundo diagnóstico, de-nominado Informe Barómetro sobre la profesionalización del empleo público en Centroamérica y la Repú-blica Dominicana, se llevó a cabo entre fines de 2008 y comienzos de 2009 y cubrió un total de siete paí-ses de la subregión.3 El estudio fue impulsado por la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID, la Facultad Lati-

noamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, y el Sistema de la Integra-ción Centroamericana, SICA.

Tres años más tarde se reali-zó el Segundo Barómetro (AECID y SICA, 2012), en el que se basa el presente artículo, con la finalidad de evaluar los progresos y asignaturas pendientes del proceso de moderni-zación de los servicios civiles de la subregión.

Todas las evaluaciones siguie-ron el Marco Analítico para el Diagnóstico del Servicio Civil desarrollado por Longo (2002). Este marco tiene una directa correspon-dencia con los postulados de la Car-ta Iberoamericana de la Función Pública, CIFP, de manera tal que al evaluar la situación de los servicios civiles lo que se está mirando es su efectivo grado de implantación. El gráfico a continuación resume el enfoque adoptado.

GRÁFICO 1

MARCO ANALÍTICO PARA EL DIAGNÓSTICO DEL SERVICIO CIVIL

Basado en Longo (2002) y CIFP (CLAD-ONU 2003)

Se parte de la premisa de que la Gestión de los Recursos Huma-nos, GRH, es un modelo integrado cuya finalidad básica es la adecua-ción de las personas a la estrategia de una organización o sistema multi-organizativo para la producción acorde con las finalidades persegui-das. Esa búsqueda, naturalmente, no se produce en el vacío sino que está condicionada en forma perma-nente por el contexto interno de la organización (estructura, cultura entre otros) y el entorno (marco le-gal, mercado laboral, entre otros). 3

En el nivel superior del modelo conceptual se ubica la Planificación de RH, que constituye la puerta de entrada en todo sistema integrado de GRH y permite anticipar la defini-ción de políticas coherentes en todos los restantes subsistemas con los que aparece conectada. En el nivel intermedio se ubican cinco subsis-temas, ordenados en una secuencia lógica. En primer lugar, la Organiza-ción Internacional del Trabajo, OIT, que prefigura y concreta los conteni-dos de las tareas y las característi-cas de las personas llamadas a desempeñarlas. Luego la Gestión del Empleo, que comprende los flu-jos de entrada, movimiento y salida de las personas. En tercer lugar, la

Gestión del Rendimiento, que plani-fica, estimula y evalúa la contribu-ción de las personas. En el cuarto, por una parte, la Gestión de la Com-pensación, que retribuye esa contri-bución, y por otra la Gestión del Desarrollo, que se centra en el cre-cimiento individual y colectivo. Por último, la Gestión de las Relaciones Humanas y Sociales, que se conecta a su vez con todos los subsistemas mencionados anteriormente. A estos subsistemas se le añade la Función de Organización de los Recursos Humanos, que hace foco en las ca-racterísticas de la institucionalidad y autoridad del sistema, y la Función Directiva, cuya competencia e impli-cación en la gestión de los equipos a su cargo resulta central para la im-plantación de las políticas de recur-sos humanos.

El Marco Analítico, tanto en su versión original como en la calibrada que utilizamos en el Segundo Baró-metro (2012),4 propone una serie de puntos críticos que se distribuyen en los diferentes subsistemas referidos anteriormente. Del conjunto de pun-tos críticos se derivan cinco índices que permiten mensurar diferentes aspectos que hacen al desempeño general del sistema de servicio civil: (i) Mérito; (ii) Eficiencia; (iii) Capaci-dad Funcional; (iv) Capacidad Inte-gradora; y (v) Consistencia Estructu-ral. Del promedio lineal de estos cinco indicadores resulta una medida de síntesis denominada Índice de Desarrollo Burocrático, IDB, que cuantifica en forma agregada el gra-do de profesionalización del servicio civil de acuerdo a los postulados de

Hacia una política

de formación, capacitación

y especialización jurídica

en el Perú Jorge Isaac Torres Manrique*

DESENTRAÑA LA AGUDA PROBLEMÁTICA QUE SUBYACE A LA REALIDAD DE LA FORMACIÓN, CAPACITACIÓN Y ESPECIALIZACIÓN EN EL CAMPO JURÍDICO DESARROLLA CON FLUIDEZ LOS ALCANCES PARA EL RESPECTIVO ANÁLISIS Y REFLEXIÓN DE LA TRIADA JURÍDICA, SUGIRIENDO SE .ARRIBE A UNA VERDADERA FORMACIÓN, CAPACITACIÓN Y ESPECIALIZACIÓN JURÍDICA.

PALABRAS CLAVES: FORMACIÓN JURÍDICA, CAPACITACIÓN JURÍDICA, ESPECIALIZACIÓN JURÍDICA, ENSEÑANZA JURÍDICA, POLÍTICA EDUCATIVA JURÍDICA

KEY WORDS: LAW FORMATION, LAW TRAINING, LAW SPECIALIZATION, LAW TEACHING, LAW POLITICS EDUCATIONAL

1Introducción

Como ciudadanos de todo país en vías de desarrollo, necesi-tamos implementar y/o mejorar muchas cosas y en muchos aspec-tos, siendo uno de ellos, entre otros puntos, el aspecto jurídico, y dentro

de éste, la necesidad de una urgente formación, capacitación y especiali-zación jurídicas adecuadas,1-2 para

mejorar nuestro nivel académico y profesional.3 Sin lugar a dudas, la coartada mejor sería la situación de la enseñanza del derecho en el país, desde la perspectiva de las necesi-dades de un sistema de justicia que se halla en franco estado de crisis.4

En este álgido escenario aca-démico nacional, donde la cultura académica y profesional no existe, la recertificación (entendida como la costumbre de estudiar infinidad- variedad de cursos y en consecuen-cia, obtener un certificado o título por cada uno de los mismos- lo que, por cierto, no es incorrecto) presa de la informalidad de muchos y la desidia de la mayoría ha originado que en muchos casos, como el presente, se pierda la orientación jurídica correcta de lo que en puridad o strictu sensu significan la formación, capacitación y la especialización, desde el punto de vista jurídico.

En ese sentido, van estas bre-ves líneas de reflexión, análisis y

sugerencias, las mismas que ade-más, ponen sobre el tapete un grave problema que se suscita día a día y que por ende, debe preocuparnos a todos los abogados y motivarnos para realizar algo en consecuencia.

Precisando los significados

jurídicos de formación,

capacitación y especialización

En primer lugar: está el tema referido a la formación jurídica y básicamente tiene que ver con la enseñanza profesional para futuros profesionales (abogados) que se imparte en las facultades de derecho de las universidades del país. Así, “formación profesional” implica: “El conjunto de enseñanzas que tienen por finalidad la capacitación de los alumnos para el ejercicio profesional; además de proseguir su formación integral(...)”5

Consecuentemente, formación jurídica significa “la formación profe-sional en materia jurídica”. Finalmen-te, se entiende que dicha formación tiene que estar a cargo como mínimo de abogados; y en determinados casos profesionales en otra profe-sión (ya que el dictado de algunas asignaturas estarán a cargo de otros profesionales; v.g., para el caso de asignaturas como Informática jurídi-ca, Matemática jurídica, Medicina legal; las que deben estar a cargo de Ingenieros de Sistemas, Matemáti-cos puros y Médicos Legistas, res-pectivamente). Lo deseable sería

que las mismas sean dictadas por profesionales en ambas profesiones, como por ejemplo, para el caso de la asignatura de Medicina Legal, un abogado y médico a la vez, a cargo; empero, lo que en muy pocas opor-tunidades es posible, porque no es muy común encontrar profesionales con doble titulación de dicha naturaleza. 5

Empero, sin perjuicio de ello, resulta pertinente traer a colación el punto de vista de Gordon (el mismo que compartimos), ya que señala que en principio la capacitación profesional se haría presente tam-bién, en predios del pregrado o nivel de estudiante, con miras a con-vertirse en abogado, así como del postgrado.

En segundo lugar, el autor ci-tado realiza un importante desarrollo de varios modelos de educación del derecho. Al respecto, es de resaltar: “(…)Algunos, sin embargo, están al menos sutilmente conducidos por propósitos reformistas: #3, enseñar a pensar como abogado, especialmen-te asociado a #5, capacitación en la argumentación política, y #6, capaci-tación en ciencias políticas auxilia-res, han sido diseñados para intentar mejorar el nivel promedio de la prác-tica brindándole a los abogados un vocabulario de argumentación más extenso y sofisticado para practicar su arte(…)”.6

En segundo lugar: está el te-ma de la capacitación7 jurídica, y en ese sentido tenemos que, “capacita-ción”8 son los “estudios o prácticas para superar el nivel de conocimien-tos, la aptitud técnica o la habilidad ejecutiva en actividades útiles y sin-gularmente en las de índole profe-sional”, y que “capacitar”, quiere decir “hacer apto o suficiente”. En consecuencia, la función de impartir “capacitación jurídica” deberá estar a cargo de aquellos abogados o profe-sionales que hayan sido capacitados debidamente o aquellos que tengan

título de capacitador. Por tanto, solo pueden capacitar quienes están debidamente capacitados o quienes tienen título de capacitador y no otros. 6

En tercer lugar: nos ocupare-mos del tema de la especializa-ción,9-10 jurídica, y al respecto, tene-mos como primer punto que según el referido diccionario, el significado de “especialidad” es: “Conocimientos teóricos o prácticos de índole ge-nuino en una ciencia o arte. Intensifi-cación del estudio o del ejercicio en alguna de las ramas concretas de la enciclopedia jurídica y de las activi-dades conectadas con ella”.

A continuación, tenemos que, “especialización” quiere decir: “Co-nocimientos o prácticas de un espe-cialista”, y que además, “especiali-zarse” es “dedicarse a estudios o ejercicios singularmente intensos para dominar más a fondo alguna materia”; y así también, “especialis-ta” es “quien con intención y exten-sión cultiva una rama de cierta ciencia o arte. Jurista con conoci-mientos calificados en alguna de las ciencias privativas; como el mercan-tilista, el civilista, el penalista o el laboralista.11

Empero, resulta pertinente ha-cer mención que las universidades (postgrado), poseen su particular cosmovisión de la especialización. Así, tenemos que la Universidad de

Buenos Aires, afirma que la Carrera de Especialización en Administración de Justicia, que ofrece, presenta como objetivo: “Lograr un punto de encuentro entre teoría y práctica en la aplicación del derecho, procuran-do incentivar la reflexión acerca de los casos que forman parte de la realidad cotidiana de los tribunales y, a su vez, intentando alcanzar un marcado acercamiento a las elabo-raciones teóricas, a fin de evitar cualquier tendencia hacia un puro pragmatismo y el consecuente debili-tamiento de la seguridad jurídica”.127

Al respecto, entre paréntesis, conviene realizar observaciones muy puntuales: i) La “Carrera de Especia-lización”, es conocida en nuestro medio como: “Segunda Especiali-dad”, ante lo cual huelga cuestionar en strictu sensu: ¿y cuál es la prime-ra?, y así también, ii) La denomina-ción “Carrera de Especialización”, de uso en Argentina, se encuentra refe-rida al nivel postgrado; lo que difiere de la que se le dá en nuestro medio, ya que “carrera”, únicamente es utilizada para referirse al nivel de pregrado (verbi gratia: Carrera Pro-fesional de Derecho).

Por otro lado, tenemos que el término: “especialización”, es defini-do por Rosenberg como: “Reducir una operación o tarea en actividades separadas, simplificadas e individua-les”.13 Así también, la “especializa-ción” es entendida como sinónimo de organización, tal y como lo seña-lan Ribo Durand y Fernández Fer-nández: “La especialización es con-secuencia de la amplitud de los conocimientos técnicos y, por lo tanto, creciente”.14

Sin embargo, sostenemos que desde el punto de vista “formal o estricto”, la especialización jurídica se adquiere únicamente al titularse como tal de un curso de postgrado universitario de “segunda especiali-dad” (que conste de cuatro semes-tres académicos). Aunque a nuestro parecer, se debería denominar “primera especialidad”, ya que el título de abogado es de naturale-za de generalización y no de especialización.

Finalmente, tenemos que ca-pacitar está relacionado al aspecto genérico, mientras que especializar, lo propio hacia lo específico, es decir, entre los mismos hay una relación de género y especie, respectivamente.

En consecuencia, se conside-ra que para tener una “verdadera especialización jurídica”: se debe poseer una condición o requisito de los que se mencionan a continuación y son: poseer los conocimientos o prácticas de un especialista jurídico, haber culminado un curso de espe-

cialización, haber hecho lo propio con una segunda especialidad (y en estos últimos casos obtener el título de especialista respectivo), haber escrito un libro en materia jurídica que no sea de materiales de ense-ñanza o ser jurista en una rama o institución jurídica, por lo menos.

8

Además, tener la condición o calidad de especialista jurídico no implica desconocer otras ramas o instituciones del derecho, sino más bien, dominar una de ellas desde el dominio a su vez de la totalidad de las fuentes del derecho (esto es, manejar una rama del derecho, pero a la luz de las fuentes del derecho, exempli gratia: tener una sólida for-mación en derecho empresarial, pero con una perspectiva, digamos corporativa, que incluya también el manejo de no solo la ley, si no a su

vez, la doctrina, jurisprudencia, prin-cipios generales del derecho…); debiendo preferirse la especializa-ción en instituciones que en ramas del derecho, ya que la naturaleza de las primeras abarca un enfoque más global.15

Desnaturalizando dichos

significados al crear, fomentar

y defender “mitos jurídicos”

Pero, en nuestro país, ¿en-tendemos los significados de capaci-tación, especialización y especialista jurídicos?, la respuesta es: no nece-sariamente (salvo que si lo enten-damos y simplemente no queramos ponerlos en práctica o que no nos convenga hacerlo), porque lamenta-blemente gran parte de la juridicidad peruana, resulta cotidiana y sistemá-ticamente sacrificada, postergada, marginada y cuando no, olímpica-mente ninguneada por los que por su naturaleza patética, tradicional, así como, tristemente célebre, de-nominaremos: “mitos16 jurídicos”:

Primer mito

Muchas veces se cree que somos especialistas en mérito al haber asistido a uno(s) eventos aca-démicos (seminario, forum, mesa redonda, conversatorio, congreso, etc) o por cursar o haber cursado un

postgrado,17 diplomado,18 actualiza-ción, maestría, doctorado, PhD.19 9

Ante lo cual, se debe mencio-nar que dicha apreciación resulta equivocada, ya que según lo referido anteriormente, la especialización se alcanza bajo dichos presupuestos, además, los mencionados cursos abrazan los cauces de la especiali-zación necesariamente. En tal senti-do, se puede establecer que:

 Un postgrado, se caracteriza básicamente por su naturaleza posterior al grado profesional, el que puede tratar sobre una institución o rama determinada del derecho y en consecuen-cia no tiene por qué conside-rarse que un curso de post-grado resulta ser sinónimo de uno de especialización.

 Un diplomado,2010es un curso de capacitación de carácter genérico y no específico; en consecuencia, no nos espe-cializamos por haber estudia-do un diplomado.

 Un curso de actualización, que se caracteriza por dotar de conocimientos del derecho actuales, vigentes, así como de nuevas tendencias, el que se encuentra dirigido a

profesionales o no, que deseen obtener los conoci-mientos e información jurídica actualizada; luego, está claro que este curso tampoco es de especialización. 11

 Una maestría, es impartida al bachiller (no tiene que ser ne-cesariamente abogado, inclu-so puede graduarse de magís-ter sin serlo, pero con el impedimento de no poder ejercer la profesión) y está orientada a la formación hacia la investigación teórico- prácti-ca con el objetivo de ampliar y no especializar.

En ese sentido, llama la aten-ción, por decir lo menos, apre-ciar que comúnmente no po-cas universidades21 ofrecen cursos de maestría como si-nónimo de cursos de especia-lización o que a través de los cuales se especializa al dis-cente, con conocimientos que servirán de futuro como ba-samento para la construcción del Maestro o Magíster y no de especialista jurídico.

Por otro lado, el presente cur-so, al igual que el doctorado y el PhD son catalogados como de postgrado “propiamente di-chos” o “de primer nivel”, de-bido a que a través (es decir, culminando los estudios re-queridos y graduándose de ta-les) de ellos se puede obtener un grado académico de post-grado.

Al respecto, huelga acotar que se deja constancia de nuestra discrepancia con la postura de la naturaleza de especializa-ción que asume Gonzáles Mantilla, cuando señala: “Las maestrías en Derecho surgie-ron con el ímpetu de conver-tirse en espacios de investiga-ción, privilegiando, entre sus filas, a quienes provenían del ejercicio docente. No obstan-te, con el tiempo, este perfil fue debilitándose por la emer-gencia de sectores profesiona-les que buscaban espacios de actualización y de desarrollo de destrezas para su desem-peño en las diversas áreas del trabajo jurídico operativo. La visión estrictamente académi-ca de las primeras maestrías empezó a ceder a la demanda del mercado y surgieron, co-mo se dijo, maestrías más es-pecializadas; o, de otro lado, las maestrías originalmente concebidas empezaron a abrir sus estructuras, buscando lo-grar un equilibrio entre la de-manda urgente y el desarrollo de sus propios proyectos aca-démicos”.22

 Un doctorado,2312impartido al bachiller y egresado de maestría -ambos requisitos y no cualquiera de ellos- (no tie-ne que ser necesariamente abogado, ni magíster, también puede graduarse de doctor -siempre que primero se gra-dúe de magíster-, pero estará impedido de ejercer la aboga-cía, en el caso que no se haya titulado como abogado). Tiene los mismos objetivos que el de

maestría, con la diferencia de que debe su naturaleza a la hiper investigación, reflexión y análisis del, también como mínimo, bachiller en derecho. Es el máximo grado académi-co otorgado en el Estado pe-ruano.

Por último, un PhD,24-25-26 (el que es una contracción del término Doctor of Philosophy,27 significa Doc-tor en Filosofía y que para este caso se va a pretender establecer su significado pero desde el punto de vista del derecho, es decir, como si se estuviera hablando de un “Ph. D. in Law” o un curso del postgrado para ser Doctor en Filosofía del De-recho) importa una formación orien-tada hacia el examen, estudio de los principios supremos del derecho, la introducción científica de su exposi-ción especulativa que prescinde de la ley o derecho positivo, pero no de la realidad, personas y cosas, en sus relaciones y situaciones jurídicas, cuya generalización sistemática pretende.28 13.

Entonces, se tiene que este curso se encuentra orientado hacia el más alto grado de investigación, a la luz de la ciencia filosófica o de amor al conocimiento, lo que implica básicamente investigación denomi-nada “pura”. En consecuencia, su naturaleza tampoco es conteste con la naturaleza de un curso de espe-cialización del derecho.

Como se ha dicho, no es váli-do pretender optar la calidad de es-pecialista jurídico a través de los mencionados cursos, ya que, se ha expuesto las razones suficientes por las que no se les puede denominar ligeramente como: “cursos de espe-cialización”, sino a nuestro criterio, más bien debieran denominarse: “cursos de individualización” y en su caso: “cursos de generalización”, pero de manera alguna: “cursos de especialización”, ya que, la naturale-za de estos últimos es totalmente distinta a la de un curso de especia-lización, como ya se ha apreciado.

Segundo mito

Haber estudiado algún tipo de cursos mencionados en el anterior mito, pero con la diferencia que ha-yan sido en el extranjero, los con-vierte también, ipso facto, en no solo especialistas o capacitadores jurídi-

cos autorizados, sino, que de prime-ra categoría.

En este último mito, la equivo-cación es mayor porque refleja que el estudiar (no una especialización jurídica, por cierto) en el extranjero no ayudó lo bastante como para poder entender acerca de la natura-leza y alcances de una especializa-ción jurídica, ya que la especializa-ción jurídica no se obtiene necesariamente por estudiar en el extranjero uno o todos los cursos y sobre todo, cuando lo que se estu-dió no fue un curso de especializa-ción jurídica correspondiente. Y en su caso, de ser así, faltaría determi-nar si quien egresó de los mismos estuvo a la altura del caso, así como sus docentes. Además, es necesario tomar en cuenta que no todos los cursos seguidos en el extranjero son irrefutablemente referentes de primer nivel.

Tercer mito

Ser egresado o titulado de abogado en una universidad de prestigio, significa incuestionable-mente que se es especialista jurídi-co, calidad que puede ostentarse en una rama o institución del derecho, en varias y/o en todas.

Ante lo expuesto en el presen-te mito, hay que manifestar que es un craso error, porque, en las facul-tades de derecho (pregrado) se im-parte conocimientos básicos como genéricos del derecho, en conse-cuencia, su naturaleza no es de lejos

siquiera cercana a la de una espe-cialización jurídica.

Cuarto mito

Ser docente universitario, te-ner un cargo jefatural de institución pública o privada, profesional de carrera o de confianza en determi-nada institución, egresado de una universidad o laborar en un estudio jurídico, en ambos casos, de reco-nocido prestigio; les otorga automá-ticamente (juris et de jure), como por arte de magia, la calidad de especia-listas jurídicos.

Este mito, también resulta ser un clamoroso error y las razones están en las precisiones menciona-das en los significados jurídicos de formación, capacitación y especiali-zación indicados anteriormente.

Quinto mito

Con dominar o creer dominar de manera más o menos aceptable o aceptable una rama del derecho, se puede fungir de capacitadores oficia-les o especialistas y muchas veces, de por vida y que consiguientemente “nunca” deben prepararse- profundi-zar constantemente, cuando no, estudiar los cursos que los legitimen como tales; y lo que es peor, ser víctima de sus propios prejuicios y complejos y de este “sistema educa-tivo informal imperante” que significa que el profesor, capacitador no pue-de rebajarse y es más, debe “evitar a toda costa, ya que su imagen y auto-ridad de docente no se debe nunca mancillar” someterse al sistema edu-cativo, lo que quiere decir, convertir-se de vez en cuando, también, en “estudiante del derecho”, lo que im-plica sentarse codo a codo con sus ex, actuales y/o potenciales alumnos.

Nuevamente tenemos que es incorrecto, porque en principio el mundo y por ende, el derecho están en constante cambio y evolución, por tanto nada se gana desconocer, no aceptar la realidad y no actuar posi-tivamente en consecuencia; además, porque, el estudio constante en cualquier nivel los hace mejores profesionales con mayor dominio y amplitud de conocimientos, visión y análisis (como docente no solo se tiene esa necesidad, sino, una res-ponsabilidad y por tanto, también una obligación), en consecuencia, estudiar o continuar estudiando de manera permanente no tiene nada de denigrante o incorrecto, en todo caso, lo incorrecto y poco responsa-ble como profesionales es no estu-diar, no capacitarse y no especiali-zarse constantemente.

Tampoco es correcto creer que, siendo docente y estudiar con sus alumnos un curso determinado, convirtiéndose para ello en un com-pañero mas de ellos, como por ejemplo: cursar una especialización, es denigrarse o rebajarse; porque precisamente lo que en esencia eso es lo que se debe aspirar a ser, además, porque aceptar tal reto, si se quiere, es propicio para poner a prueba su capacidad y que mejor

que sus alumnos sean testigos de excepción de ello; también, para demostrar que no tienen complejos de ningún tipo, y que muy por el contrario, incluso fuera del aula tam-bién son profesores, dignos de admi-rar e imitar, también porque es una muy buena oportunidad de continuar dando muestras de humildad, amor y respeto al conocimiento al motivar con el ejemplo, no solo a sus alum-nos, que el estudio, la capacitación y/o la especialización, no constituye en una etapa de una única vez en la vida, sino más bien es una forma de vida.

En ese sentido, parafraseando Torres Manrique, F., quien a su vez hizo lo propio con lo acuñado por Valdivia Cano, J.: se puede decir que existen tres tipos de estudiantes en el derecho:

 “Estudiantes de derecho”.- Son la mayoría de alumnos de pregrado de las facultades de derecho.

 “Profesionales del derecho”.- Son la mayoría de anquilosa-dos abogados, que se han quedado estáticos como petri-ficados, ya que no estudian, no se capacitan, ni se espe-cializan, porque consideran que son miembros de una éli-te, esto es, que son profesio-nales y que por ende, una vez alcanzado ese status, lo aca-démico resulta ocioso como innecesario.

 “Estudiantes del derecho”.- Son quienes entienden que el

estudio, capacitación, especia-lización y análisis no se consti-tuye en solo una etapa o eta-pas, sino una forma de vida jurídica de amistad y no enemistad con el conocimien-to, de amor al conocimiento no solo jurídico, pero por convic-ción y no por coyuntura: en consecuencia, son la minoría de los dos primeros grupos –i) y ii) -; por tanto, es a este ter-cer grupo al que se debe aspi-rar integrar.

Entonces, tenemos que no es equivocado ser o convertirse en un eterno “estudiante del derecho” y en consecuencia, venciendo sus pro-pios obstáculos, luego de estudiar dichos cursos -entre otros puntos-, podrían, además, postular a cual-quier otro cargo por concurso público de méritos o no (claro, en el caso de que así lo deseen).

En consecuencia, convertirse en alumno (siendo profesor) y estar sentado o no (no presencial o virtual) al lado de sus ex alumnos, alumnos y/o potenciales alumnos no disminu-ye al docente, sino todo lo contrario, le dá legítimo reconocimiento de propios y extraños, lo consolida (al darle seguridad, firmeza académica, docente, profesional y también reco-nocimiento), engrandece, enaltece, libera (de sus complejos, de ser el caso) y eleva su autoestima como ser humano, profesor y profesional; hace que su familia, alumnos y ami-gos se enorgullezcan de él; mejora su perspectiva laboral, y todo eso, sin tomar en cuenta que, al culminar,

además, llegaría a ser especialista jurídico (si es que el curso que siguió fuese de tal naturaleza), también alejaría toda sospecha de falta de seriedad, incapacidad o posible im-provisación en la cátedra; es decir, solo le trae beneficios. 14

Sexto mito

Así también, algunos equivo-cadamente creen que el haber estu-diado cursos de especialización y en consecuencia ostentar el título de especialistas, los convierte “realmen-te” en especialistas en materias o ramas del derecho específicas.

Respecto del mismo se consi-dera que también es errado porque, casi la totalidad de los llamados cursos de especialización, en estric-to sentido, no fueron tales, ya que fueron dictados por no especialistas o cuasi especialistas jurídicos, luego, se tiene que el haber egresado de

estos cursos no les otorga otra naturaleza que no sea de cuasi especialistas.

Séptimo mito

Ser invitado para dar una cá-tedra, charla, ponencia o integrar el panel29 en un evento académico, significa que uno se convierte por tal motivo, inapelablemente especialista o capacitador jurídico.

Al respecto se debe mencio-nar que es desacertado, ya que en diversas oportunidades estas invitaciones no necesariamente son realizadas a quienes son verdade-ros especialistas o en su caso, capacitadores.

Octavo mito

Los pertenecientes a una es-pecie de logia, alcurnia y/o estirpe son de hecho especialistas jurídicos, además de capacitadores de primera categoría. Lo que, además, degene-ra en que exista soterradamente una creencia que los integrantes de las clases mencionadas, no solamente son los llamados, sino los únicos, a convertirse en especialistas jurídicos y por ende arrogarse, impropiamen-te, el nivel académico de estos cursos.

Así, cuando se dicta un curso de especialización en alguna univer-sidad o centro de estudios autoriza-do (menos mal, son pocos), ocurre que sospechosamente los alumnos que no reúnan dichas “calidades” y/o en su defecto no comulguen con su

manera de pensar, pues, simple-mente no aprueban o si lo hacen es con el puntaje lo bastante necesario para no obtener el título respectivo, luego, no podrán acceder a dicho nivel. Entonces, repiten lo que en una nefasta oportunidad ocurrió30 y en consecuencia, conjugan el verbo “especializar” de una muy particular manera, por decir lo menos, la que sostiene: “yo especialista, tu espe-cialista, él especialista y nadie más especialista”. 15

Al respecto, tenemos que di-chas ideas no tienen ningún funda-mento, o el suficiente, además, por-que no reúnen los presupuestos para la especialización jurídica de formación, capacitación y especiali-zación. Sin embargo, es muy impor-tante aclarar que el hecho que se haya cursado uno o más de los cur-sos mencionados y que ostente o no el título respectivo de los mismos, no es óbice para que perfectamente sea, además (cumpliendo nueva-mente, lo dicho anteriormente), un legítimo capacitador y en su caso

especialista o en los más reducidos casos, ambos.

Además, si tenemos por de-mostrado que la tan mentada “espe-cialización jurídica”, patéticamente, no se afronta o asume como tal o simplemente en la práctica no es tal. El tema se agrava sobremanera cuando hace no poco se habla de la existencia de una “alta especializa-ción jurídica”, cuando, en mérito a lo sostenido en esta palestra, ni siquie-ra se cuenta con una especialización jurídica a carta cabal.

En ese sentido, se considera que existen innumerables mitos más pululando, libre como penosamente, en la comunidad jurídica, empero, se considera innecesario continuar ahondando en ellos, debido a que ha quedado bastante claro lo que, des-de nuestro punto de vista, viene aconteciendo.

Entonces, qué ocurre

en consecuencia?

Es lamentable, pero el pano-rama jurídico en nuestro país es desolador, ya que impera la llamada “tierra de nadie”, “tierra de unos cuantos”, “tierra de los que están considerados en la categoría de formadores, especialistas o en su caso capacitadores, sin serlo”, “tierra de los de siempre” o “tierra de unos pocos supuestamente iluminados, mesiánicos, predestinados o visiona-rios a quienes se les otorga la cate-goría de tales, no siéndolo realmen-te, con excepción de los que a todas

luces si lo son”, ya que, estamos infestados de ellos, los llamados “cuasi formadores, capacitadores y especialistas; de mentira” -los cuales no son tales porque no cumplen con ninguno de los requisitos expuestos al inicio o en todo caso cumplen con otros, acerca de los cuales preferi-mos no detallar. 16

Estos abogados (que no son pocos), se encuentran muchas ve-ces dictando y acaparando el dictado de cursos de formación (pregrado), de especialización y capacitación),31 habiendo verdaderos formadores, especialistas y capacitadores que no siempre son llamados o selec-cionados a cumplir la noble misión de educar- formar, capacitar o especializar.32

En el nivel de pre-grado (en la mayoría de facultades de derecho) existe -hay que decirlo- una férrea resistencia a entender, aceptar y enseñar el derecho desde, básica-mente (ya que hace mucho se habla

de la teoría tetradimensional, segui-da de las polidimensionales), la Teoría de la Tridimensionalidad del mismo –así como de las fuentes del derecho– (la que tiene como su prin-cipal propulsor al ilustrísimo iusfiló-sofo, Maestro Carlos Fernández Sessarego), la que sostiene que el derecho es la integridad de tres dimensiones:

 Formal (normativa o exegé-tica).

 Factual (social o conducta humana).

 Axiológica (valores).

Así, el dictado de las asignatu-ras de pregrado gira principalmente

en torno a la primera dimensión jurí-dica expuesta, a la que se le adicio-na la exigencia del memorismo, la enseñanza magistral (que proviene del latín “magíster dixit” y que signifi-ca “el profesor expresa” o “lo dijo el maestro”, en consecuencia, lo que dice el profesor resulta ser peligrosa y aberrantemente irrebatible, infalible e incuestionable -medioeval-, por tanto, no existe cabida para la aper-tura, investigación, creatividad, estu-dio y análisis crítico del derecho), la intolerancia y la ley del mínimo es-fuerzo; lo que nos ofrece una patéti-ca muestra de lo lejanos que se está de formación jurídica (la que -como se vio- se caracteriza por su polidi-mensionalidad jurídica, asertividad profesional del derecho y naturaleza investigadora constitucionalmente reconocida).33 17

Luego, está también muy arraigada la formación positivista del derecho, es decir, aquella que en-tiende, que el derecho es únicamen-te un conjunto de normas, cuando ya hace mucho es aceptada la teoría del sistema jurídico.

El problema se complica cuando, desde nuestro punto de vista, se incurren en desaciertos siderales, con el pretexto, de entre otros, combatir la “cultura de no lec-tura” (muchas veces no solo en pre-grado), los mismos pueden llegar a ser:

 Nada efectivos. Cuando la selección de las mismas o los materiales de lectura no son los adecuados, desfasados, no sometidos a la lluvia de ideas, discusión y análisis del alumnado.

 En muchos casos no pasan de ser un engaña muchachos. Ya que el asunto tampoco es exi-gir que se repita al pie de la le-tra, muchas veces sin com-prender absolutamente nada de lo que refieren las lecturas y peor aún en los casos en que el docente no las lee o las domina.

 Hasta nocivos. Al sancionar con una nota baja o desapro-batoria a aquel alumno que ci-te, además, pasajes o aspec-tos de otras lecturas de libros, revistas, diarios, etc., o en el peor de los casos, que los mismos no comulguen con sus inalcanzables puntos de vista.

Es decir, pretender encasillar al alumno en “ese y solo ese” material de lectura y no otro, no viene a ser otra cosa que atentar contra la natu-raleza-de investigación-, pro-pia de la quinta esencia de la universidad.

Al final, la mayoría de las ve-ces, prevalece el interés totalmente diferente y ajeno a la razón de ser las universidades, el cual es -pero no se cumple- la formación del alumno

basada en la investigación, análisis y critica del derecho y a la creatividad jurídica, lo que resulta ser una obli-gación y una necesidad de la univer-sidad y no una opción.18Si no se forman investigadores, no hay inves-tigación y si no hay investigación, no hay vida universitaria, es decir, crea-ción intelectual, artística, científica y tecnológica, ni formación profesional -cultura general y técnica-, ni plan-teamiento, ni solución de problemas, ni retribución a la comunidad a la que se deben las universidades. Sin contar que la universidad que no investiga, que no crea y desarrolla el conocimiento, desacata una norma constitucional que así lo dispone.34

Un punto a su favor lo tienen las facultades y escuelas universita-rias (al margen de que no formen solo especialistas)35 respetan (salvo lamentables excepciones) el princi-pio basilar, al que se ha denomina-do: “capacitador-capacitado” (el mismo que hoy no se respeta fuera de las facultades) el que consiste en que si una persona desea ser abo-gado debe pasar por las canteras de una facultad de derecho (y graduar-se como tal) donde el capacitador- formador (docente) será como míni-mo un abogado, lo mismo ocurre en

el caso de las maestrías y doctora-dos donde los docentes ostentan tales títulos.

Las universidades son un muy buen ejemplo de cómo sí se tienen que hacer las cosas, empero, con la salvedad de la existencia de una paradoja, porque en la formación de pregrado, salvo honrosas excepcio-nes en docentes, como en alumnos, y no así en facultades de derecho, no se hace gala de fomento de in-vestigación como de análisis, sino lamentablemente, la imposición, defensa y reclamo por la vigencia del memorismo- paporreteo y desidia académica, sumado a una, muchas veces, nada soterrada caza de bru-jas en contra de quienes osen perte-necer o integrar (consciente o in-conscientemente) el reducidísimo grupo de las honrosas excepciones; tampoco se debe dejar de mencionar y denunciar que es lamentable la tendencia, no solo de las facultades de derecho, de ir paulatinamente eliminando la formación humana (asignaturas de humanidades o cur-sos generales -como ética, socio-logía, historia, psicología, filosofía, etc.-, que hace unas décadas eran obligatorios antes de iniciar los estu-dios de una facultad), lo que conlleva a la casi nula formación en ese sen-tido y lo peor de todo es que esta “política educativa moderna” se enorgullece de la misma, promocio-nándola como una “formación de avanzada y estrictamente profesio-nal” (gravísimo error).

En consecuencia, casi en la totalidad de estas facultades se en-

seña el19derecho desde un punto de vista limitado como equivocado, a lo

que se le suma que además, en ese sentido, no se forma sino se “defor-ma” abogados; ya que muy pocos profesores entienden y enseñan el derecho de la manera que se refiere en los pie de página 33 y 34, así como, casi no existen facultades de derecho que asuman el compromiso de formar a sus alumnos en el as-pecto profesional y humano para que los mismos se conviertan al graduar-se en abogados comprometidos e identificados con toda la majestad, honorabilidad, honestidad y solven-cia moral, académica y profesional, que dicha profesión embarga.

Esta problemática de la enseñanza del derecho, es una constante mundial, que registra además, larga data, según refiere Díaz Arias en su ponencia efec-tuada con ocasión del I Congreso Evaluativo y de Desarrollo efectuado por la Escuela Libre de Derecho en diciembre de 1993 donde cita lo dicho por Ricord.36 Lo que debe ha-cernos reflexionar seriamente.

Además, en dicha ponencia señaló: “Si confluyen los factores de buen profesor, no excesivas leccio-nes a su cargo, adecuada dirección y supervisión y asesoría, buen mate-rial didáctico, podemos esperar jó-venes bien formados, de perfilada

personalidad, con una firme ‘con-cepción del mundo y de la vida inspi-rada en los ideales de la cultura uni-versal...’, como expresa nuestra legislación; con el pensamiento re-flexivo desarrollado, capaces de percatarse de los valores éticos, estéticos y sociales, preparados para la vida cívica, para el ejercicio res-ponsable de la libertad, en posesión de una cultura personal básica, in-teresados por los más importantes problemas culturales...// Si no con-fluyen esos factores, sobre todo el de buenos, muy buenos profesores, tendremos jóvenes frustrados en su más caras aspiraciones, decepcio-nados de sus mentores, resignados a la más triste mediocridad cultural y, como corolario, en este último caso, nuestra Educación Media convertida en un continente sin contenido, cu-yos intereses fundamentales serán los tambores, los uniformes, los clu-bes de danza y juegos de salón, las prácticas deportivas, los salarios, las pensiones y el pedagogismo”.37 20

También, en lo referido al te-ma de la capacitación, tenemos que deplorar que mayormente no existe un sumo celo en supervisar que los abogados que capacitan en los dis-tintos eventos académicos sean realmente los que se encuentren en el nivel de capacitador jurídico, ya que no reúnen los requisitos expues-tos en el tema de la capacitación jurídica, del presente trabajo. Lo que de ninguna manera puede garantizar el éxito de dichos eventos, así como su finalidad, cual es, capacitar.

Por otro lado; si se dicta un determinado curso de especializa-ción jurídica (para los abogados en general o para una institución públi-ca o privada determinada), dichos cuasi especialistas se dan el “lujo” o se les permite, capacitar a quienes se supone serán, al culminar dicha especialización, los verdaderos es-pecialistas jurídicos. Así, tenemos que abogados que no son especia-listas (ilegítimos o cuasi especialis-tas) forman o capacitan a quienes serán, supuestamente, los verdade-ros especialistas jurídicos (legíti-mos). Lo que -al margen de la mejor intención que se tenga para poder realizar la función especializadora- no solo es inaudito o una especie estafa, sino a todas luces, un esce-nario triste y penoso.

En consecuencia, tenemos que lo que viene ocurriendo en el campo académico jurídico peruano no solo es equivocado; primero, porque hay cuasi especialistas jurí-dicos fungiendo como verdaderos, y segundo, porque además es grave, dado que dichos cuasi especialistas se encargan de formar a quienes al terminar dicho curso serán verdade-ros especialistas jurídicos!!!!. Lo mismo ocurre en el caso de los capacitadores.

Si un abogado obtiene un títu-lo de especialista jurídico (por ejem-plo “especialista en derecho tributa-rio”) habiendo sido formado o capacitado por cuasi especialistas que no cuentan con un título que los acredita como “especialistas en de-recho tributario o que no tienen los

conocimientos necesarios que pue-dan hacer que se les catalogue co-mo tales”, además de lo defectuoso y muy limitado producto que egresa de dichos cursos de especialización; huelga cuestionar legítimamente:

 ¿Qué clase o nivel de espe-cialista puede aspirar a con-vertirse como producto de di-cha pseudo horneada académica?

 ¿Quién capacita al formador, capacitador y al especialista?

21

 ¿Se encuentran debidamente formados, capacitados y es-pecializados?

 ¿Se forman, capacitan o es-pecializan permanente y ade-cuadamente?

 ¿Qué clase y/o nivel de for-madores, capacitadores y es-pecialistas o no, se está per-mitiendo que nos enseñen para llegar a ser nosotros for-madores, capacitadores y/o especialistas?

Bajo dichas premisas..

 ¿Habremos llegado o llegare-mos a alcanzar realmente el status de formadores, capaci-tadores y en su caso, de especialistas?

 ¿Está por descontado que el hecho de ser abogado es si-nónimo de una irrebatible con-vicción de estar inicial y per-manentemente debidamente formado y capacitado jurídi-camente?

 ¿El panorama académico expuesto, debe continuar así como está y no se debe, co-rregir, cambiar o mejorar?

Ante lo cual, nos sentimos obligados a sentenciar que muchos son sujetos activos y otros tantos hacen de cómplices de este círculo vicioso de “jugar a la formación, ca-pacitación, y especialización jurídi-ca” o “jugar a la universidad”; lo que no solo es inmaduro e irresponsable, si no peor aún, temerario y tremen-damente perjudicial.38 .Esto no pue-de, ni debe continuar así; lamenta-blemente somos testigos de cada promesa de una nueva gestión gu-bernamental, que únicamente llega a lo mediático o político, pero nunca emprenden finalmente algo frontal y de fondo, para poder mejorar la pro-blemática expuesta, la que nos aqueja por ya varias décadas (no permitamos más de lo mismo, no más juegos y estafas). Si lo que nos urge es mejorar, entonces no hay otro camino que poner la barbas en remojo, pero ahora y no después.

Destruyendo mitos 22

y encontrando un camino

Como comunidad jurídica pe-ruana responsable, nos toca aspirar el logro del abrace de la verdadera formación, capacitación y especiali-zación (no a la del tipo que está im-perando actualmente).

Se debe encaminar correcta-mente en pro de la defensa y desa-rrollo de la juridicidad;39 porque la misma no se puede perjudicar ni postergar por intereses ajenos a la madurez y evolución de las institu-ciones jurídicas, así como el de los verdaderos formadores, capacitado-res y especialistas jurídicos; para lo cual, los juristas y las instituciones rectoras públicas y privadas son los llamados a ser los principales garantes.

En ese sentido, proponemos las acciones a tomar, básicamente en la “Implantación de una (integrai-

dad que precise inicialmente las directivas de lo mínimo indispensa-ble que deberán cumplir el Estado, Universidades, Institutos Jurídicos, Colegios de Abogados, docentes y discentes en los niveles de pre y postgrado; para posteriormente lle-var a cabo dicho desafío- gradual y responsable, hasta su consolidación y permanencia) Política de Estado de Formación, Capacitación y Espe-cialización Jurídica en el Perú” por intermedio de la cual se dé inicio a una nueva y muy saludable etapa en dichos temas; la que se encuentra plasmada a grandes rasgos en dos partes:

En lo concerniente

a la formación y capacitación

jurídica

Que los abogados encargados de formar y capacitar, en los niveles de pre y postgrado, sean no solo con anterioridad (sino de manera perma-nente) debidamente formados (así lo han entendido algunos al impartir cursos de formación de formadores), capacitados y evaluados periódica-mente en escuelas de capacitación especialmente creadas para tal fin,40 a la luz del método de enseñanza de la clase activa con materiales de enseñanza, incidiendo en la parte práctica la que deberá estar a cargo de docentes ajenos al simple teori-cismo jurídico.

Además, los mismos deberán contar con un perfil acorde a las megatendencias imperantes, con una visión de futuro o como refiere

Parodi Remon, “con miras al futuro,41 tomando en cuenta lo referido en los pie de página 33 y 34, así como, de sus respectivos contextos y sin per-der de vista lo señalado por Torres Manrique, Fernando, acerca del significado y cualidades del Maestro de Derecho (Ver Anexo 1), de lo contrario, entre otros aspectos se pasará a convertirse en un Simula-dor de Maestro,4223lo que generará

que la enseñanza del derecho se realice con errores. Ver Anexo 2.

En lo referente

a la especialización jurídica

Los que poseamos títulos de especialista, provenientes de cursos de postgrado universitario de segun-da especialidad -de primer nivel-, o de otros cursos de especialización -de segundo nivel- (o mejor dicho, en ambos casos, de cuasi especialista) en alguna materia o rama jurídica y los que saben o sabemos que no somos verdaderos especialistas, asumiendo un compromiso serio y consciente, hagamos los méritos necesarios, expuestos al inicio del presente trabajo, si es que desea-mos ser verdaderamente especialis-tas jurídicos, es decir, ya sea, adqui-riendo el conocimiento y práctica de un especialista, o estudiando los que vendrían a ser los verdaderos cursos de especialización y/o de segunda especialidad, entre otros. Al respecto nos queda la opción del desinterés y el dejar todo así como está, empero, lo que no sería nada encomiable y sí más bien, irresponsable.

La creación de escuelas de formación específicas (ya sea a tra-vés de cursos o programas de ca-

pacitación o especialización jurídi-cas) para formar verdaderos espe-cialistas y profesionales, pero no nos estamos refiriendo a las instituciones académicas que en muchos casos ya existen, sino a que estén dirigidas por los pocos como verdaderos es-pecialistas o capacitadores que exis-ten en el Estado peruano (que pue-dan estar supervisadas por comisiones de alto nivel, que debe-rán estar alejadas de todo matiz político partidario). Como es lógico, los referidos son insuficientes, en consecuencia será necesario invitar a sus homólogos extranjeros (que posean su misma condición) para que tengan a bien formar y capaci-tar a unas primeras promociones, las cuales a su término alcancen el título de especialistas en una rama del derecho. 24

Los especialistas que egre-sen, unidos a los ya existentes pri-migéniamente, deben ser los llama-dos a encargarse de capacitar y especializar a los demás abogados que así lo deseen.

Lógicamente, dicha implanta-ción deberá ser progresiva a través de por exempli gratia: proyectos piloto iniciales, pero firme, decidida y que además implica llevar a cabo un proyecto muy ambicioso, difícil, pero sobre todo trascendental, empero, no imposible; y que además, deberá

necesitar del apoyo incondicional de los protagonistas mencionados en el primer párrafo de esta página, así como de la comunidad jurídica con su participación y aportes, al presen-te humilde, nada pretencioso, nada pacífico, nada figurativo, pero since-ro, constructivo, heterodoxo, realista y optimista punto de vista; en la que sería la tan ansiada “instauración de la verdadera o nueva formación, capacitación y especialización jurídi-ca peruana”.

En palabras del premiado es-critor peruano Santiago Roncaglio-lo,43 diremos que no se pretende escribir y proponer desde el umbral de la sabiduría (la que nos es abso-lutamente ajena), empero sí más bien, únicamente dar testimonio de lo que vimos y vemos, esbozamos nuestro punto de vista y aunque no pretendamos que se piense como nosotros, sí deseamos que estas breves líneas, al menos, sean toma-das en cuenta ya que constituyen un punto de vista de la realidad, la mis-ma que a todas luces no da visos totales o integrales de refutárnoslo.

Además, es nuestro deseo, que las presentes y modestas refle-xiones sean, en primer lugar, enten-didas, así como desde el punto de vista médico: “el enfermo solo puede iniciar la recuperación o sanación de su salud, desde el aceptar inicial-mente su condición de enfermo”; hagamos, la comunidad jurídica, haciendo una comparación concep-tual, también lo que nos corresponde en el presente tema- problema. Y es que la informalidad académica y

profesional, en la que estamos su-midos, únicamente desarticula, re-trocede y degenera, en lugar de optimizar, uniformizar, sistematizar, y en consecuencia consolidar. 25

No hay que perder de vista que uno de los motivos de la inefi-ciencia, no solo de la magistratura, es la carencia de formación, capaci-tación y especialización adecuadas de la gran mayoría de sus miembros, en ese sentido, no se pretende equi-vocadamente arribar a los referidos puertos por inadecuados caminos,

como equivocados y parciales, como son: la pseudo formación, pseudo capacitación y pseudo especializa-ción, dicho de otro modo, no insis-tamos en fomentar y defender más de lo mismo.

Destruyamos los mitos jurídi-cos y demos inicio a la construcción de una verdadera formación, capaci-tación y especialización jurídica. Además, hay que tomar en cuenta que una fiscalía, juzgado, institución, programa, entre otros, no se espe-cializa o se convierte automática-mente en especializado porque sim-plemente le otorguemos dicha denominación o letrero en ese senti-do. Solo adquirirá tal calidad, desde nuestro punto de vista, especiali-zando básicamente el recurso hu-mano.44-45

Fomentemos y defendamos una cultura de la capacitación y es-pecialización jurídicas a través de un verdadero “sinceramiento -crítico y autocrítico- académico y profesional” (lo que generará además, análisis, crítica, autocrítica, apertura, toleran-cia y por tanto, evolución no solo académica y profesional) en todo nivel e institución pública y privada, ya que de lo contrario, no tendremos cambios radicales para mejor que saludar y mucho menos, avances que celebrar (no permitamos más las simulaciones de capacitaciones o especializaciones), sino, nos anqui-losamos académicamente o peor aún, involucionamos, engañándonos a nosotros mismos, en perjuicio de nuestras harto vapuleadas educa-ción y cultura jurídicas.

No se quiere culminar el pre-sente sin antes hacer una explica-ción y reflexión sobre la temática de la presente entrega, y al respecto se debe manifestar que se hizo partien-do de la premisa de que, desde nuestro punto de vista, la problemá-tica existe, luego se entiende que hay muchos mitos jurídicos acerca de los cuales se parece no reparar, no hacer mucho, simplemente nada, o lo que es peor, enarbolar banderas en pro de su proliferación, al punto de terminar convencidos de la su-puesta utilidad del aparente acierto de los mitos de marras, desarrolla-dos en esta líneas. 26

Finalmente, nos queda esbo-zar que se deja constancia que nuestra proposición se constituye en “un camino” y no “el camino”, habida cuenta que al margen de las limita-

ciones, imperfecciones que de hecho tiene, se debe entender que existen y existirán muchos más caminos- propuestas que ofrezcan alternativas para superar la problemática puesta sobre el tapete. Además, se conside-ra necesario definir en lo que respec-ta al problema del presente trabajo que, este tema no está funcionando como debiera, porque su manejo no es el debido u óptimo y que sobre todo, se tiene y se debe, insoslaya-ble como impostergablemente, rede-finir, mejorar y desarrollar la cultura jurídica peruana.

Además, de advertir que el presente es parte (y quizá solamente la punta del iceberg) de un todo, que es el sistema educativo peruano,46 el mismo que se encuentra en crisis47 -en este caso se plantea como políti-ca educativa a implantarse la deci-sión no solo estatal, sino también del empresariado a tomar cartas en el asunto con el aporte no solo econó-mico, necesario para iniciar y conse-guir la tan necesaria transformación de la educación peruana, a la que deberá sumarse que la calidad edu-cativa no sea solo ventaja exclusiva de la escuela privada, sino también, pública; luego, la debida capacita-ción a los profesores, seguida de una evaluación de los mismos a través de concursos públicos (regu-lares y transparentes y no oscuros y arreglados), tanto para ganar una plaza, como para conservarla. A propósito, un dato que hace aterrizar sin anestesia es el resultado de las estadísticas del 2001 que arrojaron que el 79.6% de alumnos de educa-ción primaria y secundaria no com-

prendía con eficacia lo que leía,48 además, que el 54% de escolares estaba por debajo del nivel I -de un total de cinco-, en la escala de com-prensión de lectura (es decir, que éstos últimos eran analfabetos fun-cionales) y el 90% de sus profesores no aprobó la evaluación al que fue-ron sometidos. 27

A lo que tenemos que agregar que, en muchos casos, el nivel de educación secundaria equivoca por partida doble su razón de ser; ya que no solo no imparte a su alumnado la educación necesaria o el nivel ade-cuado, sino que además, está más orientado (o quizá casi únicamente) hacia lograr el ingreso universitario, en consecuencia, no se educa en base a lo que se debe conocer en el nivel secundario, si no solo a lo que se debe conocer para ingresar a la universidad (se niega pues, la natu-raleza formativa de la educación secundaria), lo que desdice mucho del logro de sus objetivos. Paradóji-camente, no pocos, erróneamente están convencidos que un colegio pre universitario resulta mucho mejor o superior a otro que no lo sea, por-que, consideran que su naturaleza obedece a una política educativa de “vanguardia”.

Mención aparte merece la educación primaria e inicial, las que, al igual que la educación secundaria

precisan, entre otros factores, una urgente como integral profesionali-zación, capacitación, evaluación y supervisión permanentes.

Así, a la luz de estas últimas reflexiones, se tiene que la gran mayoría de estudiantes que ingre-san, no solo a las facultades de de-recho, no son para nada el material humano deseable o esperado para formar profesionales, capacitar y en su caso especializar jurídicamente; en consecuencia, mal haríamos en pretender reclamar o exigir, a priori, niveles óptimos acerca de los mis-mos. Va en ese sentido la presente voz de alerta para realizar urgente-mente algo al respecto. No se puede siempre responder a las falencias explicadas, aduciendo, verbi gratia, que aún es prematuro porque se atraviesa por momentos de transi-ción y lo que se tiene que hacer es solamente dejar madurar al actual sistema educativo. Nada más equi-vocado como trasnochado para el presente caso, por cierto.

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ANEXO 1

“El MAESTRO DE DERECHO.- El maestro de derecho (magister juris) debe ser jurisprudente, ya que no es posible transmitir conocimientos que no se tengan. Nemo docet quod non sciet (nadie enseña lo que no sabe) .

La misión del magister juris se realiza en dos ámbitos diferentes pero complementarios:

1) La enseñanza.

2) La educación jurídica.

Teniendo en cuenta que la enseñanza y la educación jurídicas son te-mas cruciales para este trabajo, desarrollaremos con amplitud los mismos.

1. La Enseñanza.- consiste en la transmisión de conocimientos sobre el derecho, pero como el campo epistemológico de esta ciencia cultural es muy basto, es casi imposible abarcarla en su integridad con la pro-fundidad, excelsitud, excelencia y extensión que requiere el tratamiento exhaustivo de todos sus múltiples ramos. Esta imposibilidad ha im-puesto la necesidad académica de que el maestro de derecho se es-pecialice en determinadas áreas de enseñanza integradas por mate-rias afines y sucedáneas, por tanto, el jurisprudente debe ser un jurisprudente especializado, sin que esta exigencia implique que deba desconocer las disciplinas que pertenezcan a áreas distintas de la que comprenda su especialización, puesto que el derecho es un todo cuyas partes están estrechamente interrelacionadas y respectivo conocimien-to es eminentemente interdisciplinario.

El magister juris no debe contraerse a repetir y comentar los ordena-mientos legales positivos, sino exponer, en su dimensión histórica, so-ciológica y filosófica, principalmente las instituciones jurídicas, sin cumplir esta obligación académica no puede hablarse de un auténtico maestro de derecho, y para merecer esta elevada distinción, debe es-tudiar permanentemente a efecto de ampliar, profundizar y actualizar sus conocimientos jurídicos. Conforme lo precisado por Eduardo Couture:

“Estudia. El Derecho se transforma constantemente; si no sigues sus pasos serás cada día un poco menos abogado”. Es decir, “menos maestro”.

La Enseñanza del Derecho se imparte en la conferencia, en la exposi-ción de clase y en la obra escrita, y comprende dos partes, que son las siguientes:

1) La docencia y

2) La investigación.

Han existido insignes maestros, que prodigaron sus vastos y valiosos conocimientos en lecciones orales. Sus enseñanzas, aprovechadas por sus alumnos directos de varias generaciones, desgraciadamente se envanecen con el tiempo y su recuerdo paulatinamente también se disipa.

El maestro de derecho debe ser docente e investigador, solo así sus enseñanzas pueden trascender a muchas generaciones de estudiantes y su pensamiento figurar siempre en la conciencia de los juristas como índice de consulta o evocación crítica, además el magister juris debe ser un expositor ameno, para evitar el tedio y la distracción de sus alumnos. Esto puede lograrse a través de:

1) La referencia histórica.

2) La reflexión filosófica.

3) Sin dejar de recurrir a la anécdota.

Sin tomar en cuenta lo indicado anteriormente, la exposición y plan-teamientos en cualquier curso son susceptibles de provocar:

1) El aburrimiento del alumnado.

2) Disminución del aprendizaje.

El que proceda incurriendo en estos errores está muy lejos de ser maestro de derecho.

La enseñanza del derecho debe excluir el viejo, obsoleto y carcomido principio antipedagógico del “magister dixit”, refractario crítico que debe entablarse entre el profesor y el alumno. Este diálogo es uno de los vehículos más eficaces para lograr la excelencia académica cuando se sustenta sobre bases culturales y con respetabilidad mutua. Cuando el magister juris escucha las dudas, las observaciones y las objeciones del alumno acerca de cualquier tópico que aborde el expositor, contri-buye a perfeccionar la enseñanza del derecho y a resaltar una de las cualidades que debe tener su profesante: la honestidad intelectual, que implica:

1) El reconocimiento de los propios errores.

2) La consiguiente rectificación del propio pensamiento.

El que no es intelectualmente honesto o es un necio o es un pedante, defectos reñidos con la condición magisterial.

2. La Educación.- Entraña la conducción del alumno hacia los valores del espíritu que concurren en la axiología jurídica, llevarlo más allá de casuística y proyectarlo a espacios ultra legales para tratar de modelar su mentalidad. La educación es el cultivo de esos valores entre los que destacan la justicia y la libertad, y que rebasan los límites del utili-tarismo jurídico y de la especialización prematura.

Pero como hay que enseñarle vida al alumno, al hijo, al ser amado, no hay otra forma, sino vivir con él, vivir con ellos, pero como convivir con los que se resisten, con los que quieren vivir a solas, y hay forma aca-so de enseñarle al alumno a vivir el derecho.

El magister juris debe tener fe ardiente e intenso amor por el Derecho y sus valores humanos para contagiar con estos sentimientos a sus alumnos, para ello se necesita emotividad, pasión y vehemencia con que debe inflamar sus exposiciones.

Carrancá precisa que el abogado hábil, nada más que hábil, carece de dimensión para ocupar la cátedra, la ocupa el que piensa con todas las fibras de su ser el que se exalta, no es magister juris el pusilánime ni el tranquilo, por qué una cosa es la exposición serena, a veces llena de gracia interior y otra el volcán que hace fuego, que remueve las pasio-nes adormiladas de sus alumnos, y les descorre el velo de la vida, una clase es muy poco, ya que el magister juris no es como el actor sino como el gran actor, que vive el papel y se transforma en su personaje, no se debe abandonar nunca la idea de imbuirle vida, de hacerlo vivir.

El magister juris debe ser auténtico, y los hipócritas o falsos e indignos de confianza son los que traicionan en su conducta externa lo que pre-gonan en la conferencia, en la clase o en la obra escrita, causando grave daño moral a sus alumnos y así mismos.

El magister juris debe tener autenticidad magisterial. Por ejemplo Só-crates vivió sus enseñanzas cívicas, morales y religiosas hasta su muerte y jamás abjuró de sus ideas y por ello fue condenado a beber la cicuta. Lejos de arrepentirse ante el Tribunal que lo sentenció re-afirmó su verdad que fue su única pauta de su vida terrenal.

El pusilánime, el timorato y el que carece de convicciones firmes es susceptible de convertirse en hipócrita y falso. El profesor que adolece de estas lacras no puede considerarse verdadero magister juris, ya que bajo la presión de tales vicios, tiende a engañar a sus alumnos o a rehuir toda polémica, so pena de perder la posición política, económica o burocrática en que se encuentre.

Por ello se torna complaciente y porfía en no tener nunca adversarios que lo pongan en riesgo de “caer en desgracia”. Es decir, el político es un sujeto que deshonra la excelsa condición de maestro de Dere-cho confinándose en su mediocridad.

El catedrático debe ser abierto, debe desnudarse intelectualmente, por tanto, el político no puede ser maestro, ya que el político debe ser dis-creto, y debe decir solo lo que le conviene decir, el político metido a profesor universitario, por más brillante que sea, será un docente que no se entregue íntegramente, defraudando así a sus alumnos.

El político y el maestro de derecho pueden ser personas cultas y exce-lentes expositores, pero el posible desagrado, impide al político desempeñarse cabalmente como catedrático, ya que para él es más importante la cautela que la veracidad y la autenticidad que requiere el magister juris. El espíritu crítico debe tener su noble misión, lo que no puede hacer porque un político normalmente se inclina a conservar su situación burocrática”. Torres Manrique, F. La Enseñanza del Derecho En: Revista Jurídica del Perú. No. 73, 2005, pp. 328- 331. (Comentan-do lo dicho por Burgoa Orihuela, Ignacio en su obra, El Jurista y el Si-mulador de Derecho).

ANEXO 2

“8. LA ENSEÑANZA DE DERECHO ES CON ERRORES.- Cuando se enseña derecho es importante tener en cuenta que la enseñanza de derecho se caracteriza por transmitir conocimientos de los cuales al-gunos son ciertos y otros son erróneos, de tal manera que luego se sustituyen los conocimientos erróneos por conocimientos correctos po-co a poco.

Es decir, el derecho es muy complejo de enseñar y de aprender, por tanto, la única manera de hacerlo es con errores y simplificando los temas al momento de enseñar, ya que de no hacerse así no se podría enseñar derecho o sería muy complejo hacerlo.

Para mayor claridad citaremos algunos ejemplos:

8.1 RESPONSABILIDAD CONTRACTUAL Y EXTRACONTRACTUAL.- En el pregrado se enseña que la responsabilidad civil se divide de la si-guiente manera:

1) Responsabilidad Contractual.

2) Responsabilidad Extracontractual.

Sin embargo, luego se aprende que esta clasificación es errónea, pu-diendo existir dentro de la responsabilidad civil los siguientes tipos de responsabilidad (El Dr. Jorge Beltrán Pacheco sostiene en nuestro medio esta posición, existiendo otros tratadistas extranjeros que tam-bién están en contra de la división de la responsabilidad civil en con-tractual y extracontractual, como Ricardo de Ángel Yáguez en su libro Algunas Previsiones sobre el futuro de la Responsabilidad Civil):

1) Obligaciones que surgen de una promesa unilateral.

2) Responsabilidad Precontractual.

3) Responsabilidad Post Contractual.

4) Responsabilidad por Actos Jurídicos Unilaterales.

5) Responsabilidad Contractual Puro.

6) Responsabilidad Extracontractual.

Es decir, primero se enseñó que solo existían dentro de la responsabilidad civil la responsabilidad contractual y extracontractual, no admitiéndose otro tipo de responsabilidad, pero luego se enseña que dicha clasificación de la responsabilidad es errónea, ya que

existen otros tipos de responsabilidad, entre ellas la responsabilidad precontractual.

8.2 PERSONAS NATURALES Y PERSONAS JURÌDICAS.- En el pregrado se enseña que quienes pueden adquirir derechos y obligaciones son las personas naturales y las personas jurídicas, pero luego se manejan los siguientes conceptos:

1) Concebido.

2) Persona Natural.

3) Persona jurídica.

4) Entes colectivos (entes no personalizados).

Es decir, inicialmente se enseña que solo pueden adquirir derechos y obligaciones las personas naturales y jurídicas, pero después se ense-ña que dicha clasificación es errónea, ya que deja de lado al concebido y a los entes colectivos.

8.3 DIFERENCIA ENTRE EL PATRIMONIO DE LAS PERSONAS JURIDICAS Y EL PATRIMONIO DE SUS INTEGRANTES Y LA DOCTRINA DEL LEVANTAMIENTO DEL VELO.- Primero se enseña que el patrimonio de las personas naturales es diferente y totalmente independiente del patrimonio de la persona jurídica que aquellas con-forman, conforme al Artículo 78 del Código Civil.

Pero luego se aplica la doctrina del levantamiento del velo para poder determinar que el criterio aplicado en el párrafo anterior no es el co-rrecto.

8.4 LA FORMA DE LA TIERRA.- Se enseña al inicio que la tierra es redonda, pero en realidad no lo es, si no más bien tiene la forma de una mandarina, es decir, achatada en los polos.

8.5. LOS MOVIMIENTOS DE LA TIERRA.- Se enseña que la tierra tiene dos movimientos, pero en realidad tiene más movimientos.

8.6. LOS TRABAJOS DE INVESTIGACIÓN.- Lo que importa es que el es-tudiante redacte trabajos de investigación aunque inicialmente no pue-dan ser publicados. Torres Manrique, Fernando. La enseñanza del de-recho. En: Revista Jurídica del Perú. Editorial Normas legales. Lima. 2005, Nº 63, julio/agosto, pp. 332- 334.

Gasto Público

de Nicaragua en Salud

1990-2007 Humberto A. Miranda Rivas*

CARACTERIZA LA SITUACIÓN DE SALUD EN NICARAGUA EN EL MARCO, TANTO DEL GASTO PÚBLICO EN SALUD COMO DE LA POLÍTICA FISCAL Y MONETARIA Y DEL CONTEXTO SOCIOPOLÍTICO, IDENTIFICANDO OBJETIVOS ALCANZADOS EN RELACIÓN CON LAS METAS DEL MILENIO,.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; GASTOS PÚBLICOS; SALUD; NICARAGUA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; PUBLIC EXPENDITURES; HEALTH; NICARAGUA

1Introducción

Desde la década de los se-senta las economías del mundo se han visto afectadas por diversas crisis, es el sistema capitalista el que se encuentra en crisis. En la bús-queda de valorizar el capital y con ello contrarrestar la tendencia al descenso de la tasa de ganancia, se han diseñado medidas que permitan la expansión del capital, conquistan-

do nuevos espacios o reconquistan-do los perdidos.

En 1971 con la suspensión unilateral de la convertibilidad del dólar en oro, se inicia un período de desregulación financiera. Después sería el reciclaje de dólares, produc-to del alza en los precios del petró-leo, lo que permitiría la expansión de mercado de eurodólares, entrando los países en desarrollo en esta di-námica a través de los préstamos sindicados y teniendo como desen-lace la crisis de la deuda externa de los países en desarrollo debida al alza en los tipos de cambio, medida adoptada por los Estados Unidos y Reino Unido con el propósito de combatir el proceso hiperinflaciona-rio que vivían sus economías.

Es en este contexto, en la década de los ochenta se instrumen-taron, alrededor del mundo, las lla-madas reformas estructurales (Con-

senso de Washington) y ello ha im-plicado la reducción o eliminación del Estado de Bienestar. Transcurri-das más de dos décadas, los buenos augurios que implicaba adoptar el discurso neoliberal se han traducido en mayor pobreza y ampliación de los problemas ambientales, lo que profundiza aún más los problemas sociales.

Las llamadas reformas de se-gunda generación contemplan la disminución o eliminación del Estado en las áreas de Educación y Salud, entre otras actividades estratégicas para el desarrollo de los países. Bajo el argumento de fallas de gobierno y de la eficiencia del mercado, se ha reducido la participación del Estado en dichas áreas; sin embargo, la reciente epidemia de influenza hu-mana en México ha puesto de mani-fiesto la importancia insustituible del Estado en la esfera de la salud y educación en sentido amplio.

La epidemia de la influenza humana y otros problemas de salud, han permitido constatar que la sani-dad no es solamente una cuestión de obtención de beneficio, sino que hay una razón de ser para que el Estado intervenga, porque un siste-ma de cobertura limitada e ineficien-te tiene repercusiones en las activi-dades económicas y en el desarrollo social. Por ello, este artículo tiene como objetivo principal analizar el gasto público en salud que el go-bierno de Nicaragua ha ejecutado desde 1990 hasta el 2006/2007, examinando los resultados obtenidos en función de los objetivos del mile-nio, así como de las situaciones sociopolíticas que han repercutido en el sector salud. Asimismo, se identifica el gasto total en salud res-pecto al producto interno bruto, y los índices de salud, tales como, morta-lidad infantil, mortalidad materna, infectados de VIH, entre otros.

Para cumplir con este objetivo el trabajo está estructurado en cinco secciones. En la primera, se aborda el gasto público en tiempos de libe-ralización financiera, revisando el papel de la política monetaria y fis-cal; es decir, se ubica el caso nica-ragüense dentro del contexto lati-noamericano, donde la política fiscal se subordinó a la monetaria y el Estado tuvo un margen reducido para intervenir en la economía me-diante el gasto público activo dirigido a la creación de infraestructura o de proyectos que impulsaran a la economía.

En la segunda sección, se ha-ce una caracterización de la situa-ción de salud nicaragüense en fun-ción de indicadores demográficos: tasa de crecimiento de la población, tasa global de fecundidad, esperan-za de vida, y tasa de mortalidad. Pero los indicadores demográficos de Nicaragua están influidos por la situación social y política; por ello, en la tercera sección, se analiza el con-texto sociopolítico y cómo ha reper-cutido en el sector salud nicaragüen-se, durante los gobiernos de Violeta Barrios de Chamorro (1990-1997), Arnoldo Alemán Lacayo (1997-2002) y Enrique Bolaños (2002-2007).

En la cuarta sección, se identi-fica cuál es el gasto público en salud nicaragüense, explicando cómo está conformado el sector salud por sub-sectores, así como cuál es la partici-pación privada en este sector, la política nacional de salud 1997-2002 y el gasto del gobierno en salud co-mo porcentaje del gasto total. En la quinta y última sección, se revisan los logros obtenidos en relación a las metas del milenio para mejorar la salud.

El gasto público en los tiempos

de liberalización financiera:

el papel de la política

monetaria y fiscal 2

La intervención del Estado en la economía se puede justificar debi-do a fallas de mercado (fallas de la competencia; bienes públicos; exter-nalidades; mercados incompletos; información asimétrica o imperfecta; desempleo, inflación y desequilibrio) No obstante, la intervención del Es-tado es mucho más amplia. El Banco Mundial, BM, considera como fun-ciones básicas del Estado la provi-sión de bienes públicos tales como los derechos de propiedad, la estabi-lidad macroeconómica, el control de enfermedades infecciosas y la pro-tección a los indigentes.

Para Milton Friedman (1982) estas funciones básicas se reducen al establecimiento de las “reglas del juego” de manera clara y uniforme para toda la sociedad, definición de los derechos de propiedad y el esta-blecimiento de las reglas del juego de índole económica. Con respecto al sistema monetario1 (financiero), Friedman considera que probable-mente no hay otra área de la eco-nomía en la que sea uniformemente aceptada la acción gubernamental. El mecanismo de acción es la políti-ca monetaria. Cabe señalar, que los argumentos planteados en esta sec-ción se presentan considerando la propuesta analítica de Aglietta (2001), esbozada en su obra Ma-croéconomie Financière 2.

El control de la moneda ha si-do objeto de debate en los últimos dos siglos. La pertinencia de un mismo tipo de control depende del enfoque teórico sobre la naturaleza de la moneda. Según las estructuras financieras y las circunstancias, se puede temer ante choques inflacio-nistas o deflacionistas; más aún las circunstancias, en las cuales una política monetaria se aplica, suelen cambiar y con ello el régimen mone-tario puede devenir incongruente con la política adoptada:

C'est ainsi que, à la fin des années soixante, un régime de monnaie endogène fondé sur le contrôle des taux d'intérêt était inadéquat pour combattre la montée de l'inflation. Mais, au cours des années quatre-vingt, la libéralisation finan-

cière a anéanti la pertinence des régimes de monnaie exo-gène fondés sur le contrôle d'un agrégat, régimes qui avaient été mis en place dans les années soixante-dix pour endiguer, puis baisser l'inflation.2

Es así que, como señala Aglietta, al final de los años sesenta, un régimen de moneda endógeno fundado sobre el control de las tasas de interés era inadecuado para combatir el crecimiento de la infla-ción. Pero, en el curso de los años ochenta, la liberalización financiera ha eliminado la pertinencia de régi-menes de moneda exógena funda-dos sobre el control de un agregado, regímenes que habían estado en lugar en los años setenta para en-cauzar y así bajar la inflación. Estas concepciones de moneda endógena y exógena se ilustran en el siguiente cuadro.

CUADRO 1

DOS CONCEPCIONES

DE LOS FUNDAMENTOS

DE LA REGULACIÓN MONETARIA

Moneda exógena (principio monetario)	Moneda endógena (principio bancario)
Economía de mercado pura.	Economía de pagos.
La moneda es un elemento de la riqueza de los agentes: demanda por un stock determinado.	La moneda es el medio vehicular de un servicio de transacción según la ley del reflujo.
Oferta exógena.	Oferta endógena.
Teoría cuantitativa: determinación del nivel general de precios y neutralidad sobre los grandes reales.	Teoría cuantitativa: si la creación de la moneda financia las promesas sobre los valores reales (real bills), el reflujo se realiza sin perturbación.
Control por la cantidad: objetivo de agregado.	Control por el precio: norma de convertibilidad.

Fuente: Tomado de Michel Aglietta, Macroéconomie Financière 2, p. 68, [traducción propia]

2. Michel Aglietta, Op. cit., p. 67.

Este debate se debe a la pro-pia naturaleza ambivalente de la moneda: como bien privado y colec-tivo. Es un bien colectivo cuya crea-ción y detención es privada. Es de-cir, no se trata solo de la oferta de dinero del banco central sino tam-bién del crédito otorgado a través de bancos y otras instituciones no fi-nancieras. Sin embargo, como uni-dad de cuenta, la moneda juega el rol de un bien público. Al respecto Aglietta señala que la privatización concurrencial de la emisión de me-dios de pago (endogeneidad de la creación monetaria) provoca una inestabilidad espontánea de la de-manda de dinero. Para los moneta-ristas, la demanda de liquidez es naturalmente estable.

Pour nous, au contraire, la ré-gulation monétaire résulte d'une politique, c'est-à-dire d'une stratégie qui prend en compte les interactions réci-proques entre la banque cen-tral et les différentes catégo-ries d'intérêts privés.3

Para Aglietta, la regulación monetaria resulta de una política, es decir, de una estrategia que toma en

cuenta las interacciones recíprocas entre la banca y las diferentes cate-gorías de intereses privados.

Para Nicaragua, como para los demás países en desarrollo lati-noamericanos, la crisis de la deuda externa significó condicionar su eco-nomía a los intereses extranjeros y la adopción de medidas neoliberales, entre éstas: la disciplina fiscal y reorientación del gasto público: re-ducción del gasto público; liberación financiera, apertura a la inversión extranjera, liberación del comercio, es decir, apertura de la cuenta co-rriente y de capitales; desregulación, privatización y derechos de propie-dad, que implicó apertura de secto-res protegidos, venta de empresas estatales y garantía a los inversionis-tas de sus nuevas adquisiciones (ver cuadro 2). Sin olvidar la estabilidad macroeconómica, que consiste bási-camente en un tipo de cambio esta-ble y control de la inflación. La políti-ca fiscal se subordinó a la monetaria, atándose los Estados las manos para intervenir en la economía me-diante el gasto público activo dirigido a la creación de infraestructura o de proyectos que impulsaran a la economía.

CUADRO 2

EL CONSENSO DE WASHINGTON

Reformas de primera generación	Reformas de segunda generación
Disciplina fiscal	Reforma legal y política
Reorientación del gasto público	Crear instituciones de regulación
Reforma impositiva	Incorporar acuerdos con la OMC
Liberación financiera	Fijar estándares y códigos financieros
Apertura a la inversión extranjera	Apertura financiera prudente
Tipos de cambio unificados	Tipos de cambio fijos o flotantes, no intermedios
Liberación del comercio	Flexibilizar el mercado de trabajo
Desregulación	Establecer redes de seguridad social
Privatización	Combatir la pobreza
Derechos de propiedad	Emprender combate a la corrupción

Fuente: Tomado de David Ibarra, La reconfiguración económica internacional, p. 104.

Con el afán de mantener la disciplina fiscal y cumplir con los objetivos de inflación baja, los Esta-dos reorientaron y recortaron su gasto. Una vez más:

La inflación no es un fenóme-no monetario; es el resultado de desequilibrios de carácter real que se manifiestan en forma de aumentos del nivel general de precios [...] existen elementos de carácter estruc-tural, como la distribución de la población por ocupaciones y las diferencias de productivi-dad entre los diversos secto-res de la economía. Existen también elementos de carácter dinámico, tales como las dife-rencias del ritmo de crecimien-to entre la economía y su con-junto y algunos sectores específicos: las exportaciones, la producción agrícola, etcéte-ra. Existen, por último, ele-mentos de carácter institucio-nal sea en la organización productiva del sector privado, grado de monopolio, métodos de fijación de los precios, gra-do de organización sindical;

sea en la organización y el funcionamiento del Estado y en el grado y orientación de su intervención en la vida económica.4

Esto es, se requería de la aplicación de medidas acordes a las características y situación específica de cada economía, por otro lado, las medidas adoptadas significaron el retroceso o estancamiento de ciertos sectores en favor de otros. Es decir, los problemas de política económica devienen en problemas de economía política. ¿A quién se beneficia y a quién se afecta?

En resumen, se ha abordado el papel de la política monetaria y fiscal en el gasto público porque constituye el marco general que permite comprender las reper- cusiones de la dimensión económica en el sector salud nicaragüense. No se puede estudiar el gasto público de Nicaragua en salud sin considerar los aspectos económicos que se han revisado en esta sección, ya que son determinantes para entender la intervención del Estado en el sector salud y en otros ámbitos sociales. El siguiente paso analítico consiste en abordar generalidades de la salud en Nicaragua, por ello, en la siguiente sección se hace una caracterización de la situación nicaragüense en función de indicadores demo-gráficos: tasa de crecimiento de la

población, tasa global de fecundidad, esperanza de vida, y tasa de mortalidad.

Generalidades de la salud

en Nicaragua

La República de Nicaragua se localiza en el Istmo Centroamericano y tiene una superficie de 130,244 km2. Durante la década de los ochenta y el primer quinquenio de los noventa, la población presentó tasas de crecimiento inferiores al 3%, de modo que el número de habi-tantes se incrementó de aproxima-damente 3,257,000 en 1980 a alre-dedor de 4,664,000 habitantes en 1995 (ver gráfica 1 y cuadro 3). La tasa de crecimiento presenta una tendencia descendente y se estima que ésta continuará para los próxi-mos quinquenios. El número de hijos por mujer presenta esta misma ten-dencia descendente.

En cuanto a las condiciones de vida de su población, el número de años de esperanza de vida se ha incrementado, de 59.5 años en el período de 1980-1985 a 70.8 años en el 2000-2005. A la par que incre-menta el índice de esperanza de vida, la tasa de mortalidad infantil se reduce. Ambos hechos reflejan una mejoría en las condiciones de vida de la población nicaragüense; sin embargo, también plantean nuevos retos para su economía, así como para la planeación del sistema de salud.

GRÁFICA 1

NICARAGUA

POBLACIÓN TOTAL

En miles a mitad del año

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

CUADRO 3

NICARAGUA

INDICADORES DEMOGRÁFICOS

Indicador	1980-1985	1985-1990	1990-1995	1995-2000	2000-2005	2005-2010	2010-2015	2015-2020
Tasa de crecimiento1	2.63	2.17	2.38	1.81	1.33	1.31	1.22	1.09
Tasa global de fecundidad2	5.85	5.0	5.5	3.6	3.0	2.76	2.55	2.37
Esperanza de vida al nacer3	59.5	62.2	66.1	68.4	70.8	72.9	74.5	75.7
Tasa de mortalidad infantil4	79.8	65.0	48.0	33.6	26.4	21.5	18.1	15.9

1. Tasas por cien.

2. Hijos por mujer.

3. Número de años.

4. Defunciones de menores de 1 año por cada mil nacidos vivos.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

A pesar del incremento del 30% en el Producto Interno Bruto, PIB, por habitante que pasó de 681.40 a 884.9 dólares de 1990 al 2007, este indicador representa al-rededor de la quinta parte de la me-dia de América Latina. En cuanto al ingreso por habitante, el promedio pasó de 577 a 923 dólares de 1990 al 2007, es decir, registró un incre-mento del 60%; sin embargo, con respecto al resto de América Latina, esta cifra representa poco más de una quinta parte del promedio. En Nicaragua, la población que se en-contraba bajo la línea de pobreza en el 2005 era del orden del 61.9%, siendo el 54.4% en las zonas urba-nas y alrededor del 71.5% de la po-blación en las zonas rurales. Estos porcentajes son altos, sin embargo, se observa una disminución de la pobreza con respecto a 1993 en que el total de población por bajo de la línea de pobreza era el 73.6%.5

Por lo que respecta a los pro-blemas específicos de salud,6 entre los niños de 0 a 9 años las principa-les causas de muerte son: trastornos del período perinatal, malformacio-nes congénitas y sepsias bacteriana del recién nacido; además de: neu-monías, diarrea y gastroenteritis, ahogamiento y sumersión accidental,

la exposición accidental a otros fac-tores no identificados y accidentes de transporte. La pobreza profundi-za los problemas de salud:

Según los datos de Encuesta Nicaragüense de Demografía y Sa-lud, ENDESA, 98,1 de cada 3 niños está desnutrido y el 9% sufre desnu-trición severa. En el área rural, 32% de los niños tenían algún grado de desnutrición, siendo en el área urba-na de 19%. La mortalidad por algún tipo de desnutrición fue de 11 por 100.000 en 1998. La prevalencia de bocio en algunas comunidades del Pacífico Sur alcanza niveles superio-res al 20%; como respuesta, el país ha fortificado la sal con yodo. La prevalencia de anemia en el país es 28% en niños de 12 a 59 meses, con promedio de hemoglobina de 10,6 mg/dl.7

En el grupo de adolescentes, que comprende las edades entre 10 y 19 años, las muertes están asocia-das a desastres naturales que afec-taron a todos los grupos de edades (el huracán Mitch en octubre de 1998, causó 2.823 fallecidos, 885 desaparecidos y afectó a 49 munici-pios), las intoxicaciones con plagui-cidas y los accidentes. Además, el 30% de las madres están en el gru-po de 15 a 19 años. Finalmente, entre los adultos entre las edades de 20 a 59 años, de acuerdo con la Organización Panamericana de la Salud, PAHO, destaca la mortalidad materna: hemorragias por retención placentaria, hipertensión gestacional, sepsis, ruptura uterina y aborto. Al problema de pobreza se agrega el

de género, los más pobres entre los pobres son mujeres.

Gran parte de las causas de deceso son evitables si existe un sistema adecuado de agua potable y alcantarillado, cobertura universal de vacunación, condiciones de higiene en las viviendas (suelo de material, agua potable, drenaje), infraestructu-ra adecuada del sistema de salud así como cobertura amplia a los sectores desprotegidos. Hasta aquí, se requiere la participación activa del Estado en estos rubros. La nutrición y condiciones de vivienda dependen del entorno económico, en cuya área el Estado puede intervenir más que con subsidios con una política eco-nómica que promueva el empleo bien remunerado; la mejor política social es la política económica. Pero los indicadores demográficos de Nicaragua están influidos por la si-tuación social y política; por eso a continuación se explica esa situación que ha repercutido en el sector salud.

Contexto sociopolítico

de la salud nicaragüense

Nicaragua no solo ha padeci-do los problemas económicos que han afectado al resto de los países en desarrollo sino también diversos problemas sociales. En Nicaragua en 1979 asume la administración del Estado el Gobierno de Reconstruc-ción Nacional, después de un proce-so revolucionario que consiguió de-rrotar a la dictadura familiar de los Somoza; el país estuvo afectado por el proceso de guerra y el terremoto de 1972 que dejó el sistema de sa-lud en las siguientes condiciones:

…El terremoto de 1972 agudi-zó la escasez de camas hospi-talarias en Managua, pues muchas fueron destruidas. Aún no se habían reemplaza-do estas camas cuando la si-tuación insurreccional motivó la destrucción de más hospita-les y clínicas en todo el país. El hospital regional de Rivas fue completamente destruido durante la guerra de libera-ción. Mayor daño sufrieron aún los hospitales regionales de Estelí, Matagalpa y León. Otros cinco hospitales y 19 centros de salud resultaron también dañados. Cuatro hos-pitales vieron destruidos sus equipos en un 100%. Para agravar más la situación, la parálisis económica del país en los últimos meses de la guerra afectó a las reservas de medicinas, reactivos de la-boratorio y otros materiales necesarios para la atención sanitaria. Los laboratorios far-macéuticos suspendieron su producción y la falta de divisas afectó la importación de medi-camentos de todo tipo. De los 1.300 médicos titulados, unos 300 abandonaron el país des-pués del triunfo revolucionario. El 19 de julio de 1979 Nicara-gua tenía un sistema sanitario desarticulado, destruido y desprovisto de la más elemen-

tal infraestructura para subsis-tir.8 7

En este contexto el gobierno estuvo dirigido por el Frente Sandi-nista de Liberación Nacional, FSLN, partido político afín a la ideología de izquierda. Durante la década que gobernó el FSLN, de 1979 a 1990, los valores de inflación superan el 20000% entre 1988 y 1991. Esto acentuó un proceso crítico económi-co y social, aunque en 1990 se asu-mieron las medidas de ajuste pro-puestas por el Fondo Monetario Internacional, FMI, y el BM que tam-bién ocasionaron un deterioro en los sectores sociales porque implicó contención de recursos en varios sectores como salud y educación.

Cabe señalar, que en 1990 se realizan elecciones y asume el Go-bierno Violeta Barrios de Chamorro y se enfrenta a una situación sociopo-lítica muy difícil, con altos índices de pobreza y una alta deuda externa que negoció con el Fondo Monetario Internacional FMI y el Banco Mundial e implicó la ejecución de un Progra-ma de Reforma y Modernización del Sector Público iniciado en 1994. En las elecciones presidenciales de 1996 asumió el gobierno Arnoldo

Alemán, del Partido Liberal Constitu-cionalista, PLC; con tendencia de derecha continúa la tarea de asumir las recomendaciones del FMI así como del BM. El 10 de enero de 2002, Enrique Bolaños, presidente electo, asumió el gobierno dando muestras de aceptación de las con-diciones establecidas por estos or-ganismos para que Nicaragua ingre-se a la iniciativa de países pobres altamente endeudados.

El gasto público en salud

El sector salud está confor-mado por un subsector público re-presentado por el Ministerio de Sa-lud de Nicaragua, MINSA, el Instituto de Seguridad Social de Nicaragua, el Ministerio de Gobernación y el Ministerio de Defensa. El subsector privado incluye hospitales, clínicas previsionales y organismos no gu-bernamentales. La participación de gasto público en el total de gasto en salud mostró una tendencia descen-dente; en 1995 el gobierno aportaba el 78% de gasto total y en el 2001 solo el 48%. Dicha tendencia parece revertirse al aumentar lentamente el gasto público, en el 2006 éste fue de 54.7%.9

GRÁFICA 2

NICARAGUA

GASTO TOTAL EN SALUD Y PIB

Fuente: Elaboración propia con datos de la World Health Organization, WHO, y Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

La participación privada en el gasto en salud, como es de suponer, ha mostrado una tendencia al alza, en 1995 participaba con el 22% del gasto total en tanto que en el 2006 éste asciende al 45.3%.10 8

La Política Nacional de Salud 1997-2002 se dirige a mejorar el acceso a los servicios, principalmen-te entre los más pobres y vulnera-bles (hay que recordar que en 1993 el total de población bajo la línea de pobreza era el 73.6% la población). Estas políticas fueron cinco:

 Modernización del Sector Salud: en lo referente a la actualización del marco jurídico y separación de las funciones de regulación,

financiamiento, aseguramiento y provisión dentro del sector.

 Fortalecimiento del MINSA, con la finalidad de consolidar la rectoría, diseñando sus sistemas de planificación e información, organización y control de la gestión, y la normalización sanitaria en el país.

 Fortalecimiento de la atención hospitalaria, inversión en rehabilitación y mantenimiento de la estructura y equipos de hospitales, y disminución de los costos de la atención.

 Desarrollo de nuevas estra- tegias en salud pública, es decir, definir el modelo de atención hacia las acciones integrales, fortalecer los centros y puestos de salud y entregar un paquete básico de servicios de salud universal.

 Modernización de la seguridad social: con el propósito de fortalecer el régimen de salud previsional.

De 1995 a 1997 el gasto pú-blico en salud como participación del gasto total del gobierno había caído en 11 puntos, del 27.6 al 16.6%. Después de instrumentarse el plan antes citado, el gasto en salud siguió disminuyendo hasta ser del 11.2% en 1999. Posteriormente, el gasto en salud, como porcentaje del gasto total del gobierno, ha fluctuado entre el 12 y 16%. Al parecer, hasta el 2006 la tendencia fue aumentar su participación en el gasto total (ver gráfica 3). Durante la década de los noventa el gasto público en salud fue menor del 3%, si se considera los rezagos existentes en el sector, el gasto aplicado ha sido insuficiente para cubrir las carencias. Para el bienio de 2005-2006, el gasto públi-co en salud excedió ligeramente el 3%.

GRÁFICA 3

NICARAGUA

GASTO DEL GOBIERNO EN SALUD

(Porcentaje del gasto total del gobierno)

Fuente: World Health Organization, WHO.

Finalmente, el gasto público social por bienios se muestra en la gráfica 4. En ésta se observa que en 1990-1991 el gasto en salud fue ligeramente superior al gasto en educación y el doble del gasto en vivienda. A mediados de la década de los noventa, aumentó el gasto en vivienda, en tanto que el gasto en educación rebasó mínimamente al gasto en salud aunque ambos se mantuvieron en porcentajes simila-res al de inicios de la década. En la primera década del dos mil, se ob-serva una política de gasto social más activa. Los rubros como porcen-taje del PIB muestran un incremento, en especial, en el bienio 2005-2006 el gasto en vivienda fue casi del 3% del PIB, en tanto que el gasto en salud superó esta cifra y el gasto en educación casi alcanzó el 5%.

La economía de Nicaragua es pequeña y sus problemas y rezagos son grandes. Lo que muestra la grá-fica 4, es un esfuerzo del gobierno por llevar a cabo una política social congruente que alivie la pobreza extrema de sus ciudadanos. Posi-blemente sus esfuerzos son insufi-cientes. Además, hay que considerar qué parte del gasto social corres-ponde a gasto corriente y determinar cuáles efectivamente son los proyec-tos de inversión que amplíen la in-fraestructura de dichos rubros y el impacto de éstos en la sociedad.

GRÁFICA 4

NICARAGUA

GASTO PÚBLICO SOCIAL

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

Las metas del milenio

para mejorar la salud

Las políticas neoliberales tu-vieron un doble fracaso. Por un lado, fueron incapaces de brindar el espa-cio suficiente a la expansión del ca-pital de modo que las actividades de éste se localizaran en la esfera real de la economía. La fase especulativa del capital no se contuvo, muestra de ello es la actual crisis financiera que ha repercutido severamente en la economía global. Por otra parte, contribuyeron a aumentar la concen-tración de la riqueza, ahora, los po-bres son más pobres y en mayor número. Esto, aunado a las crisis financiera y económica, pone en peligro la paz social. Los problemas de delincuencia derivados de las actividades ilícitas como narcotráfico y secuestros, además, del desem-pleo. Los problemas ambientales

que se manifiestan en el cambio climático y repercuten en el aumento de siniestros naturales; cambios del patrón de lluvias con sus afectacio-nes en la agricultura y en las corrien-tes marinas, con repercusiones en la pesca. Los problemas generales vinculados a la pobreza: desnutri-ción, enfermedades y muertes que con medidas de higiene y vacuna-ción son evitables, mala atención gestacional y de parto y postparto, etc. Todo ello, se ha tratado de com-batir a través de las metas del mile-nio, que resultan ser más un paliati-vo que una verdadera solución. 9

La exacerbación de los males del desarrollo se traduce en el esta-blecimiento de metas globales para el futuro sin un análisis de la viabili-dad de mantener los procesos en marcha y reorientar el camino para alcanzar sus fines preestablecidos. De esta manera, en las más recien-tes cumbres globales (la Cumbre del Milenio en el 2000; la Cumbre Mun-dial sobre Desarrollo Sostenible en Johannesburgo en el 2002), se han adoptado los Objetivos del Desarro-llo del Milenio, estableciendo una serie de metas a alcanzar en las cuestiones más críticas de nuestro tiempo (pobreza, cambio climático, educación, agua limpia, saneamiento y energías renovables) para la su-

pervivencia de la humanidad y del planeta. Sin embargo, el logro de esos objetivos dependería funda-mentalmente, junto con la implemen-tación de políticas públicas eficaces, del feliz funcionamiento de la eco-nomía global, de los mecanismos de mercado y las fuentes de financia-miento, más que de un cambio de racionalidad económica y social.11

 Objetivo 4. Reducir la mortalidad infantil.

o Meta 4. A: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la mortalidad de los niños menores de 5 años.

Según la PAHO, en el período de 1997-2000 la tasa de mortalidad infantil fue de 45,2 por 1000 nacidos vivos (nv), siendo las principales causas de muerte en los menores de un año los trastornos del período perinatal, neumonías, diarrea y gas-troenteritis, sepsis bacteriana del recién nacido y malformaciones con-génitas. Entre los niños de 1-4 años las causas fueron neumonía, diarrea y gastroenteritis y accidentes de transporte. De acuerdo con ese mismo organismo, se encuentran bajo control con coberturas de vacu-nación entre 90-100%, y la introduc-ción de nuevas vacunas (SRP en 1998 y pentavalente en 1999). Las coberturas de vacunación contra Haemophilus influenzae tipo B en menores de un año son superiores al 90%. El 56% de las meningitis bacte-rianas tienen como causa a este patógeno, lo que indica que la vacu-na podría evitar casi 200 casos anuales.12

Revisando cada uno de los in-dicadores se tiene que la tasa de mortalidad de niños menores de 5 años por cada 1000 nacidos vivos (indicador 4.1) se ha reducido del 75.8% desde 1990 al 26.6% en el 2007. Indudablemente esto repre-senta una mejoría. En lo referente a la tasa de mortalidad infantil por cada 1000 nacidos vivos (indicador 4.2), esta tasa bajó del 55.7 al 22% entre los años 1990 y 2007. Y la cobertura de niños vacunados contra el sarampión (indicador 4.3), aumen-tó del 82 al 96%, en el período refe-rido. (Ver gráfica 5).

GRÁFICA 5

NICARAGUA

META 4: REDUCIR LA MORTALIDAD INFANTIL

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

o Objetivo 5. Mejorar la salud materna.

o Meta 5.A: Reducir, entre 1990 y 2015, la mortalidad materna en tres cuartas partes.

Según los resultados disponi-bles para esta meta, la tasa de mor-talidad materna (100.000 nv.) en el 2005, fue de 170%; no se cuenta con otro referente para evaluar el progreso en el logro de la meta. En cuanto a partos con asistencia de personal sanitario especializado, este indicador es de 67% para el 2000, y no hay otro dato disponible. Sin embargo, retomando la informa-ción de la PAHO, se sabe que en el grupo de 20 a 59 años, las principa-les causas de deceso fueron muer-tes por hemorragias por retención placentaria, hipertensión gestacional, sepsis, ruptura uterina y aborto. El organismo no se refiere a otras cau-sas de muerte que afecten a ambos sexos, esto nos da idea del grave problema de salud que vive la mujer nicaragüense. Es conveniente recor-dar la alta tasa de embarazos entre mujeres adolescentes de 15 a 19 años, alrededor del 30%.13 10

o Objetivo 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades.

o Meta 6.A: Haber detenido y comenzado a reducir la propagación del VIH/SIDA en el 2015.

De acuerdo con la PAHO, el número de casos de VIH/SIDA acu-mulados entre 1987 y el 2000, fue de 643; 294 correspondían a pacientes con SIDA, de los que fallecieron 164. El 81% de los casos ocurrió entre la población de 20 a 44 años, mientras que el 74% corresponde al sexo masculino. El 88% de los casos es transmitido sexualmente (64% son heterosexuales), 9% se relaciona al uso de drogas intravenosas, el 2% a la transmisión madre-hijo y el 1% a la transfusión de sangre insegura.14 La tasa de prevalencia del VIH/SIDA en la población entre 15 a 49 años (indicador 6.1.1) se ha mantenido sin variación entre el período de 2001 y 2007, en el orden del 0.2%.

o Meta 6.B: Haber detenido y comenzado a reducir, para el 2015, la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.

Datos de la PAHO indican que la tuberculosis presentó tasas de incidencia que variaron entre 13 a 111 por 100.000 habitantes en el país. Para el 2000 se registraron 2.396 casos, 1.467 de los cuales tuvieron baciloscopía positiva. El grupo de edad más afectado fue el

de 15 a 34 años, con más del 20% de los casos bacilíferos.15

La tasa de prevalencia del paludismo por cada 100.000 habitantes (indicador 6.8.1) dismi-nuyó notablemente al pasar de 241 a 74% de 1990 al 2006. Mientras que la tasa de prevalencia de la tuberculosis por cada 100 000 habitantes (indicador 6.8.2) disminuyó del 22 al 7% para el mismo período. El comportamiento de estos indicadores se muestra en la siguiente gráfica.

GRÁFICA 6

OBJETIVO 6: COMBATIR EL VIH/SIDA, EL PALUDISMO

Y OTRAS ENFERMEDADES

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL.

15. Datos de la Organización Panamericana de la Salud, Nicaragua: resumen del análisis de situación y tendencias de salud, http://www.paho.org/Spanish/DD/AIS/cp_55 8.htm

Reflexión final

A pesar de la disminución del gasto público en salud, resultado de la reducción de la intervención del Estado, los gobiernos parecen que están cumpliendo con sus compro-misos en lo que se refiere a las me-tas de reducción de la mortalidad infantil, ampliación de la cobertura en vacunación contra el sarampión y combate a enfermedades como la tuberculosis. En lo que respecta al combate de VIH/Sida, este indicador no muestra variaciones en el período observado por la CEPAL. Con la información disponible no es posible evaluar la meta de reducción de la mortalidad materna; no obstante, de manera indirecta, se sabe que los problemas relacionados con el parto son las principales causas de muerte entre adultos de 20 a 59 años; esto también nos da cuenta del rezago en infraestructura y en cobertura. Por consiguiente, queda flotando la interrogante de si el Estado de Nica-ragua está preparado para una con-tingencia como la vivida en México con la gripe H1N1, de hecho, esta pregunta está presente en todos aquellos países que han disminuido el sistema de salud pública en favor de la iniciativa privada.

Los datos analizados permiten plantear que el ámbito de la sanidad no se reduce al logro de las metas del milenio. Los programas de salud deben adecuarse a cada una de las etapas de desarrollo del ser humano, desde su gestación hasta los últimos años de su vida. Es decir, las políti-cas, programas y proyectos deben dar seguimiento a la salud de la ma-dre durante el embarazo y el creci-miento del feto; además se hace necesario que las autoridades públi-cas desarrollen una serie de accio-nes para atender el posparto y al recién nacido. Esto conlleva a una vigilancia de la nutrición, la vacuna-ción y otros programas complemen-tarios como el cuidado bucal. El Es-tado deberá dar una mejor atención al trabajador; en el caso de un acci-dente laboral, se necesitan cuidados y rehabilitación, y si surgiere una incapacidad permanente será nece-sario prever una protección econó-mica. También se tendrá que consi-derar la atención al adulto mayor y a las enfermedades que afectan a la población más vulnerable.

El sector de salud nicaragüen-se requiere de personal suficiente y cualificado. La profesionalización de este sector será crucial para hacer frente a los principales problemas de sanidad. La Ley No. 760, Ley de la Carrera Sanitaria, publicada recien-temente el 21 de junio del 2011, es fundamental para una gestión de recursos humanos más responsable con las demandas de la población; y para promover un gasto público en actividades de investigación sobre los problemas de sanidad, acción que se realiza muy poco en Nicara-gua. Se necesita un gasto público significativo en infraestructura sufi-ciente y adecuada, que comprenda, además de hospitales y clínicas, centros de investigación especializa-dos en el sector salud. Y que la co-bertura de este sistema sea univer-

sal o al menos que cubra a la mayor parte de la población, en especial, a los sectores más vulnerables (que en el caso de muchos países en desarrollo, es la mayor parte de la población).

Los problemas derivados del sistema capitalista (social y ambien-tal – si bien el sistema no los generó sí los potenció y aceleró) plantean grandes retos a los Estados: reacti-var la economía, redistribuir el ingre-so, adaptarse al cambio climático así como atenuar su impacto ambiental. Plantean grandes retos a la sociedad en conjunto: ser tolerantes ante la diversidad, ser solidarios, cambiar de una racionalidad económica a una ambiental. En palabras de Enrique Leff, se necesita otra economía. Una economía en la cual el hombre y su medio (sin el cual no puede ser su existencia) sea la prioridad. No el interés pecuniario de corto plazo.

Referencias bibliográficas

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Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, Panorama social de América Latina (2008).

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Friedman, Milton, “The Role of Gov-ernment in a Free Society”, Capitalism and Freedom, 1982, pp. 22-36.

Ibarra, David, La reconfiguración económica internacional, Mé-xico, Facultad de Economía / Universidad Nacional Autónoma de México, 2006, 127 pp.

Leff, Enrique, Discursos sustentables, México, Siglo XXI, 2008, 272 pp.

Noyola Vázquez, Juan F., “El desarrollo económico y la inflación en México y otros países latinoamericanos”, Desequilibrio externo e inflación (Investigación Económica, serie Materiales, No. 2), México, Facultad de Economía/Universidad Nacional Autónoma de México, 1987, 173 pp.

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http://www.paho.org

Revista Envío de la Universidad Centroamericana UCA, No. 23, mayo 1983.

http://www.envio.org.ni/articulo /77

World Bank, World development report (1997), pp.19- 28.

World Health Organization (WHO).

http://www.who.int/whosis/ ◊

Desafíos y estrategias de

intervención para el fortalecimiento

de la Gestión Pública Local

en Centroamérica* Harys Regidor-Barboza**

IDENTIFICA LOS PRINCIPALES ÁMBITOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL REVISANDO A MODO DE DIAGNÓSTICO GENERAL LA VINCULACIÓN ENTRE PROGRAMAS Y PROYECTOS PARA FORTALECER LA GESTIÓN DE LO LOCAL. PROPONE UNA ESTRATEGIA REGIONAL DE INCIDENCIA EN CENTROAMÉRICA BAJO UN ENFOQUE INTERINSTITUCIONAL, CON TRES GRANDES ÁMBITOS DE INTERVENCIÓN: A) POLÍTICAS PÚBLICAS Y RECURSOS EN LA GESTIÓN PÙBLICA LOCAL; B) GOBERNABILIDAD Y CAPACIDADES EN LA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL; Y C) GOBERNANZA Y BUENA GESTIÓN PÚBLICA LOCAL.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; GESTIÓN PÚBLICA, GOBERNANZA; CENTROAMÉRICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; MANAGEMENT; GOVERNANCE; CENTRAL AMERICA

1Antecedentes

A partir de la creación en el 2012 del Área de Gestión Pública

para Centroamérica y República Dominicana como uno de sus cuatro ámbitos de acción, el Instituto Cen-troamericano de Administración Pú-blica, ICAP, en su calidad de orga-nismo regional e intergubernamental, busca continuar brindando impacto e incidencia en el cumplimiento de sus objetivos estratégicos

_____________________________________

Actualmente es Coordinador del Área de Gestión Pública para Centroamérica y República Dominicana del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

Correo electrónico:

hregidor@icap.ac.cr

Recibido: 28 de julio del 2013.

Aceptado: 15 de noviembre del 2013

hacia el fortalecimiento y moderniza-ción de la Gestión Pública en sus Estados Miembros.

Como parte de este proceso renovador, el Área de Gestión Públi-ca estableció como uno de los pila-res claves para el desarrollo de pla-nes, programas y proyectos, el diseño e implementación de accio-nes nacionales y regionales para fortalecer la Gestión Pública a nivel de los sectores locales. El documen-to que se presenta a continuación, incluye una serie de reflexiones en torno a los resultados preliminares que se han obtenido durante el pro-ceso de diseño, elaboración y socia-lización de la Estrategia para el forta-lecimiento y modernización de la Gestión Pública Local en Centroa-mérica y República Dominicana.

Esta Estrategia, se fundamen-ta en tres fases: a) la de investiga-ción; b) la socialización y c) la im-plementación, donde los resultados de la primera fase impulsada por el ICAP a nivel de la Región Centroa-mericana y República Dominicana, se ponen a disposición de los intere-sados (como parte de la fase b), para obtener sus insumos e inter-cambios, que permitan iniciar con la finalización de una propuesta de acción e intervención para el fortale-cimiento y modernización de la Ges-tión Pública Local.

Este artículo, consta de tres partes claramente identificadas. En la primera de ellas, se hará una pre-sentación general del marco referen-cial en torno a los ámbitos funda-mentales que se considera oportuno establecer como parámetros de in-tervención para el mejoramiento de la Gestión Pública Local. En un se-gundo momento, se presentarán las principales reflexiones en torno a los principales desafíos producto del proceso investigativo y el intercam-bio con expertos y actores claves de la región en torno a los procesos de reforma y modernización de la Ges-tión Pública a nivel de lo local. Fi-nalmente, se presentarán los princi-pales lineamientos resultantes de este proceso, traducido en los pila-res de la Estrategia para el Fortale-cimiento y Modernización de la Ges-tión Pública Local en Centroamérica y República Dominicana, a ser im-pulsada e implementada por el Insti-tuto Centroamericano de Administra-ción Pública, ICAP.

La Gestión Pública

y los ámbitos de intervención

en la Gestión Local

Como primer elemento de re-visión, es preciso recordar que el Estado desde sus orígenes y hasta la actualidad, se ha visto inmerso en un permanente proceso de reconfi-guración, que abarca, tanto sus ele-mentos y características, hasta las diversas formas y modelos que de éste se conocen. En vista de confluir en su interior, tanto una ordenación jurídica como política, se concibe como la forma de organización hu-mana más compleja de todas aque-

llas de las cuales se tiene cuenta. (Borja, 1998)

En este proceso histórico y evolutivo, el Estado moderno ha sido visto también como una organización social que se distingue de cualquier otro tipo de organización política y social previa, por tener una autoridad pública revestida de un grado supe-rior de organización denominada institucionalización del poder. Hoy día, el Estado Social y Democrático de Derecho permite observar al Es-tado como la “respuesta organizativa de una nación” (Montero; 2011), cuya principal característica es colo-car en el centro a la persona hu-mana.

También es ampliamente co-nocido que esta institucionalización del Estado se acompaña de dos elementos que dan paso a su natu-raleza: la normatividad y la imperso-nalidad del proceso burocrático. Al ubicar a la persona humana como centro de su ser, la representación fáctica estatal, (concebida como la estructura organizacional de admi-nistración y de gobierno, donde co-existen diversidad de organizaciones y entidades de distintos niveles) centra su labor en materializar esta razón de ser al fundamentar el desa-rrollo, la garantía de los derechos, la igualdad y el cumplimiento de la ley, en favor del ser humano.

En este orden, Estado, Admi-nistración y Gobierno se convierten en los ejes sobre los cuales se pre-tende la consolidación y armoniza-ción del progreso humano. Sin em-bargo, la funcionalidad de la admi-nistración pública dentro del Estado, cuenta con varios matices. Por una parte, la administración se reconoce como una actividad subordinada a la actividad del gobierno (Marienhoff en Montero, 2011), derivada de ésta y asociada a los fines del Estado. Por otra, es preciso determinar que para el Estado mismo, la relevancia de la administración pública en principio va un paso más allá (o bien no se reduce a esta relación subordinada), sino que concentra “el conjunto de políticas, normas, acciones, recur-sos, procesos y organismos, que propenden a la materialización del bien común, como fin esencial del Estado…” (Montero, 2011).

La consideración política y administrativa del Estado, traducida en un gobierno y su administración, permiten reconocer la importancia de la gestión de lo público en toda co-lectividad sustentada en un Estado de Derecho. Según la Carta Iberoa-mericana de la Función Pública (2003), la administración pública cuenta con dos grandes vertientes que permite la ejecución de esta función administrativa: la Función pública y el Servicio público. Sobre la segunda, se tendrá en cuenta que su presencia fortalece la confianza del ciudadano al recibir bienes y servicios oportunos y de calidad, que aseguren los derechos fundamenta-les mencionados. Sobre la primera, excluyendo de éstas los cargos de naturaleza política, se concibe como aquella constituida por el conjunto de

“arreglos12institucionales mediante los que se articulan y gestionan el empleo público y las personas que integran éste, en una realidad de-terminada”.

De tal forma que la relación entre Estado y Administración, tiene su fundamento en las personas y los servicios que el segundo presta a la ciudadanía, en nombre del primero. Siendo así, la relación Estado – So-ciedad, quedará permeada por el nivel y calidad (eficacia, eficiencia y efectividad) de la función administra-tiva que un gobierno pueda desarro-llar, empoderar y mejorar para ga-rantizar el bienestar y participación de la colectividad, y la de percepción que esta última tenga sobre aquella.

Es aquí donde la Gestión Pú-blica cobra sentido. Considerando a Bozeman (2006), la preocupación de la eficiencia y eficacia por el desempeño de las dependencias gubernamentales es propia de esta concepción, ya que en sentido estric-to, es el pilar sobre el cual se cons-truye la gobernabilidad en las nacio-nes. En el marco de los Estados y la función administrativa de éste, co-rresponde a la Gestión Pública crear mecanismos que mejoren el desempeño, así como procedimien-tos que promuevan una mejor rela-

ción y comunicación gobernante-gobernado, que brinde legitimidad y confianza.

Autores como Brugué y Subi-rats (1996), establecen que una buena Gestión Pública puede lograr-se considerando como principio arti-culador la comprensión del término “gestionar”, que significa “utilizar el conocimiento como mecanismo para facilitar una mejora continua o, en términos de asumir la responsabili-dad sobre la acción de un sistema” en la administración pública. Bajo esta forma de expresión, la Gestión Pública podrá entenderse como una red compuesta por actores y organi-zaciones no jerárquicamente tradi-cional, donde es al responsable pú-blico a quien se le confieren objetivos y recursos, con el propósito de que desarrolle sus actividades en un marco normativo determinado conocido como derecho administrati-vo (Vásquez, 2003), que permita satisfacer las demandas y necesida-des del ciudadano.

De esta forma, la relación Es-tado, Gobierno, Administración y Gestión Pública, llega a un punto clave, donde la función administrati-va de un gobierno ejecutada por la administración por medio de una buena gestión, precisa la observa-ción detenida de la confluencia de tres elementos básicos: a) el núcleo de las capacidades del gobierno, b) el curso efectivo de las políticas pú-blicas (y el uso de los recursos), y, c) las habilidades, el conocimiento y las pericias de administradores públicos con capacidad gerencial, para con-

seguir los resultados favorables que demanda la sociedad.

Partiendo de esta relación a lo interno de las entidades estatales, G. Allison (citado por Brugué y Subirats, 1996) realiza una importante refle-xión hacia la concepción integral de la Gestión Pública. Según lo esta-blece para comprender esta dimen-sión se deben considerar tres gran-des ámbitos de interacción:

 El de la gestión estratégica, que implica el establecimiento de objetivos o prioridades ins-titucionales y nacionales, se-guidas del diseño de planes operativos para alcanzarlos.

 El de la gestión de los compo-nentes internos, que se fun-damenta en los aspectos de la organización, enfocado en la gestión del recurso humano, la gestión de ámbitos como el fi-nanciero, el control de las ac-tividades y de los resultados, por citar algunos ejemplos. Finalmente.

 El de la gestión de los compo-nentes externos, donde se prioriza la relación con unida-des externas, organizaciones independientes, ciudadanos y actores sociales en general.

Una vez identificado con sal-vedades y limitaciones, algunos elementos que permitan clarificar la relación entre la Gestión Pública con la Administración y el Gobierno, re-sulta de gran valía para este proce-so, recordar que al referirse a Ges-tión Pública, su limitación espacial no deberá estar circunscrita única-mente a la relación e interacción entre las entidades de Gobierno Central. Precisamente, al concebir la Gestión Pública como aquella activi-dad o ejercicio de la función adminis-trativa que se desarrolla en un espa-cio determinado, es que resultado de este proceso investigativo y de dis-cusión, se ha procurado mediante un ensayo inicial, aportar una acepción que intenta dilucidar la forma en que se interpreta esta función administra-tiva, en el nivel local. Así, por Ges-tión Pública Local se puede enten-der: “La acción de aplicar políticas públicas, principios, procesos, ins-trumentos y buenas prácticas en la administración pública, que permitan la gobernanza (el buen gobierno), con transparencia en la administra-ción financiera y contractual, eficien-cia, eficacia y calidad de los servi-cios de parte de los gobiernos locales y las asociaciones municipa-les, mediante la profesionalización de la función pública local, para el logro de fines de desarrollo, bienes-tar y participación de los munícipes”.

A partir del enunciado anterior, el proceso investigativo y los criterios de expertos, en el marco de un es-fuerzo académico y técnico conti-nuado, se identificó una serie de componentes (o ámbitos) que en alguna medida se consideran propi-cios para promover procesos de reforma y modernización de las enti-dades públicas, en este caso, de los Gobiernos locales. El ejercicio de intercambio permitió establecer que

los componentes identificados se concibiera desde dos perspectivas: en primera instancia la de carácter organizacional, donde se insertan los roles básicos de la administración que posee toda organización muni-cipal para cumplir sus propósitos; y una segunda, vinculada propiamente con la naturaleza misma de las mu-nicipalidades, que al ser advertidas como instancias articuladoras del desarrollo económico, político y so-cial del municipio, influyen de alguna manera en el bienestar de la población y la gestión de otras organizaciones.

Como reflexión general, se considera que estos componentes identificados en su conjunto, favore-cen -o podrían no hacerlo-, la gober-nabilidad y la gobernanza a lo in-terno de los Estados, en todas sus estructuras o niveles, en particular los gobiernos locales, en tanto su incidencia en la relación gobernante-gobernado, resultan propicios para impulsar los procesos de moderniza-ción en las entidades públicas que tengan como fundamento la persona humana. De manera breve, en el Anexo 1 se describen los componen-tes identificados como ámbitos de intervención en la gestión local.

Los desafíos para la reforma

y modernización de la Gestión

Pública Local en Centroamérica

y República Dominicana

Centroamérica y República Dominicana, ha sido estudiada y diagnosticada desde diversos ámbi-tos y dimensiones, constituyendo en sí misma un espacio de estudio y análisis permanente. Desde sus condiciones socio-culturales hasta las de comercio internacional, desde los sectores sociales hasta los acto-res transnacionales, han sido revisa-dos y observados considerando en-foques y temáticas diferenciadas, por citar algunos ejemplos.

En primera instancia, se pre-sentarán una serie de hallazgos y reflexiones en torno a los resultados generales obtenidos, en tres princi-pales vertientes:

 Los programas y proyectos de cooperación internacional en la Región.

 Las particularidades de los gobiernos locales de la Región.

 Los actores e interesados en materia de Gestión Pública Local.

En segundo lugar, se llevará a cabo la presentación de una serie de desafíos que en la materia, han sido identificados en la Región, los que a su vez se convierten en base para el diseño de la estrategia de incidencia.

Reflexiones y hallazgos

generales

Sobre los programas y proyectos

de cooperación internacional

en la región

 Centroamérica ha sido objeto de gran cantidad de activida-des producto de la coopera-ción internacional; sin embar-go, al hacer una búsqueda y mapeo de aquellos en materia de Gestión Pública Local, lla-ma la atención que se inventa-riaron un número reducido de éstas en los cinco últimos años. Una posible razón de esta situación sin haberse lo-grado comprobar y permitien-do un nivel responsable de especulación en torno a la condiciones financieras inter-nacionales de los últimos años, podría encontrarse en el retiro de fondos de agentes cooperantes en que los pro-yectos se fundamentaban.

 Hay un limitado acceso y apertura a información de re-

sultados y evaluaciones de proyectos y programas ejecu-tados. No se encuentra en la información disponible, datos o información que permita de-terminar los niveles de impac-to definidos en los objetivos de los programas y proyectos.

 La información que se en-cuentra disponible en medios electrónicos de organizacio-nes e instituciones contrapar-tes en la ejecución de estos programas y proyectos, se ca-racteriza por ser limitada y meramente descriptiva. Gene-ralmente se encuentra desac-tualizada y sus procesos in-teractivos por medio de los enlaces establecidos, no se encuentran habilitados.

 Los proyectos o programas identificados en torno al forta-lecimiento de la Gestión Públi-ca Local, se dirigen a temas como el análisis y la capaci-dad de organización de la ba-se política y social de los mu-nicipios, la especialización y actualización técnica del re-curso humano para mejorar la capacidad instalada, la base productiva y la situación fiscal del municipio, mejoramiento de la capacidad gerencial de funcionarios clave del munici-pio en torno a su desempeño en la administración y el ma-nejo financiero de los recur-sos; el fortalecimiento de la organización comunitaria.

 Una importante mayoría, de las agencias de cooperación internacional han establecido grupos diferenciados de acto-res y de países, en los que se privilegia la cooperación y se genera una exclusión por con-dición existente. Esta situa-ción, genera una fuerte con-centración de programas y proyectos que arrancan de “cero” y por consiguiente, no se fundamentan en la transfe-rencia de conocimiento o la in-formación clave ya existente en otras realidades, disminu-yendo la capacidad regional para aumentar la línea de ba-se regional.

 Los programas y proyectos consultados, por sus propias características, tienen un pe-ríodo de finalización claramen-te definidos. No fue posible observar en los casos a los que se tuvo acceso, planes para generar sustentabilidad, una vez finalizado.

Sobre los gobiernos locales

de la región

 Existe un amplio conocimiento y claridad sobre los espacios geográficos y cantidad de “municipios” existentes en la región. Según datos de la Fundación DEMUCA (2010) en total existen 1.584 munici-pios en la región, distribuidos de la siguiente manera (consi-derando sus respectivos nom-bres) y en orden de mayor

cantidad a menor: a) 331 mu-nicipios de Guatemala, b) 298 municipios de Honduras, c) 262 municipios de El Salva-dor, d) 153 municipios de Ni-caragua, e) 382 municipios, juntas de distrito municipal y ayuntamientos de República Dominicana, f) 81 cantones de Costa Rica, y g) 77 distritos de Panamá. Lo que es una mues-tra de que la división político administrativa en la que el go-bierno municipal ejerce sus funciones es muy diversa y di-ferenciada en toda la región.

 Los tamaños geográficos de los municipios varían sustan-cialmente de país a país. En el caso de El Salvador, podría determinarse como el más re-levante por su nivel de densi-dad, pues es un país de tan solo 20.742 kms2 con una can-tidad importante de municipios (262 en total), lo que hace que exista una atomización de cantones en un área de ex-tensión muy pequeña. En el otro extremo están Guatemala (331), Honduras (298) y Nica-ragua (153), distribuidos en te-rritorios más extensos de 108,889 kms2, 111,890 kms2 y 129,494 kms 2, respectivamen-te. Casos intermedios podrían considerarse los de Costa Ri-ca con 81 cantones en 50,200 kms2, Panamá 77 distritos en 76.626,7 kms² y 382 munici-pios, juntas de distrito munici-pal y ayuntamientos de Repú-blica Dominicana con 155

municipios y 1 DN en 48,730 kms2.

 Las formas y designaciones, así como la composición de los órganos municipales es muy variada. En prácticamen-te todos los países, excepto en Honduras, al órgano muni-cipal se le conoce como Con-cejo Municipal. En este país se denomina Corporación Mu-nicipal, nombre con el que se conoce también al órgano municipal, en el resto de los países. Los máximos repre-sentantes ante el órgano mu-nicipal reciben los nombres de regidores o concejales, excep-to en Panamá, que se deno-minan corregidores. En gene-ral, la nomenclatura de “síndico” se utiliza para desig-nar a un miembro del órgano municipal, que deviene de los distritos, mientras que en Re-pública Dominicana se refiere al funcionario ejecutivo a car-go de la gestión administrati-va, que en los demás países corresponde a la figura del alcalde.

 El Alcalde preside al órgano municipal y a la vez ejerce las funciones ejecutivas y admi-nistrativas de dicho ente en todos los países de la región excepto Costa Rica y Repúbli-ca Dominicana. En estos dos países es una muestra de la forma equilibrada en el ejerci-cio del poder. En el resto de la región, el sistema electoral

permite la fórmula de “el ga-nador se lo lleva todo”, en el caso de la mayoría absoluta o ganadores mayoritarios. En el caso de las mayorías relativas o de representación propor-cional, lo que permite al ejecu-tivo, en la figura del alcalde, un mayor margen y capacidad estructural de gobierno, de gestión de las políticas públi-cas y uso de los recursos, en forma superior respecto de los primeros casos.

 La variabilidad entre los indi-cadores utilizados en los paí-ses de la región para determi-nar las estratificaciones o condiciones similares entre gobiernos locales y sus res-pectivos territorios es muy al-ta. La mayoría de las variables se sustentan en elementos como: base económica o pre-supuestaria, extensión territo-rial o densidad poblacional y capacidad institucional o ta-maño de la corporación. Este aspecto impide o limita la ca-pacidad para la realización de análisis comparativos o la mejor identificación de simili-tudes-diferencias en las con-diciones estructurales o fun-cionales de los territorios locales.

Sobre los actores en materia

de Gestión Pública Local

 A nivel de la Región Centroa-mericana y República Domini-

cana, las acciones identifica-das en torno al fortalecimiento de la Gestión Pública en terri-torios locales, permitió identifi-car cuatro ámbitos de inter-vención de los actores:

o El Internacional, donde to-man parte organizaciones internacionales interguber-namentales, organizacio-nes internacionales guber-namentales para el desarrollo y organismos no gubernamentales.

o El Regional, conformado por Organismos regiona-les propiamente de la integración.

o El Nacional, donde se vin-culan, tanto las entidades estatales nacionales de apoyo a la gestión munici-pal, como organismos no gubernamentales de la so-ciedad civil.

o El Local, en el que conflu-yen como habrá de saber-se los Gobiernos Locales, Asociaciones Municipales, Mancomunidades, Federa-ciones de Municipios y Asociaciones Intermunici-pales. (Araya y Olivas, 2013)

 En el marco de la temática de la Gestión Pública Local, es posible determinar que en los ámbitos internacionales, re-gionales y nacionales, no se presenta una fuerte variación

en torno a los actores identifi-cados o participantes. Lo ante-rior evidencia una fuerte rela-ción de la Región con organismos internacionales (gubernamentales como no gubernamentales) que han es-tado presentes en la última década y que han permaneci-do de alguna manera partici-pantes hasta nuestros días. Por otra parte, también es una clara evidencia de que los re-cursos frescos han sido limita-dos o bien dotados con alguna especificidad.

 A nivel nacional y específica-mente en el ámbito de organi-zaciones no gubernamentales o bien de sociedad civil, se encontró que no existe en la región una cantidad importan-te vinculadas al tema de la Gestión Pública Local, donde muy pocas desarrollan pro-gramas o proyectos que abar-quen más de dos componen-tes de la Gestión Pública. Prácticamente, ninguno de los interesados gestiona proyec-tos o programas en forma in-tegral que incluya todos los componentes y se puede afir-mar que la mayoría de esos esfuerzos son específicos y aislados.

 A nivel local, los actores no gubernamentales son amplia-mente inferiores en número y capacidad de intervención. La mayoría probablemente por razones de su jurisdicción o

espacio de acción son desco-nocidas y se encuentran poco posicionadas inclusive a lo in-terno de sus propios países. Se ha evidenciado que en una gran mayoría, la relación con los gobiernos locales se concentra en pequeños pro-yectos de corto aliento y temas específicos y, en prác-ticamente muy pocos casos, existe relación con las entida-des nacionales de apoyo a los gobiernos locales para brindar soporte, apoyo y sustentabi-lidad.

 En el ámbito donde se han encontrado más avances o movimientos ha sido precisa-mente el local, principalmente en torno a la aparición, desa-rrollo y proliferación de las asociaciones, federaciones y mancomunidades de gobier-nos locales. Esto ha llamado poderosamente la atención en tanto parece existir un cambio en las estrategias de acción e intervención de los problemas y situaciones a nivel local.

 En una revisión inicial que necesita ser profundizada, se identificó que en la última dé-cada ha aumentado la canti-dad de mancomunidades, tan-to de carácter nacional como regional (extrafronterizas), acompañadas de un creciente apoyo y colaboración para desarrollar de manera conjun-ta proyectos y programas en la región.

 El auge de las mancomunida-des o federaciones municipa-les, podría estar vinculado a su capacidad jurídica para la acción, pues de alguna mane-ra al tener la posibilidad de evitar la intermediación con actores nacionales e interna-cionales, racionalizan el uso de los recursos con mayor efi-ciencia y eficacia, establecen relaciones directas con las au-toridades políticas, tienen en su poder los procesos de toma de decisión y cuentan con el manejo de sus propios recur-sos económicos.

Sobre las asociaciones,

mancomunidades y federaciones

de municipios en la región

Las asociaciones municipales

Una Asociación municipal es una entidad de derecho privado e interés público, apolíticas y con per-sonería jurídica, que cumple la fun-ción de representar corporativamen-te a las municipalidades que la componen. A nivel de Centroamérica y República Dominicana, se identifi-caron y reconocieron (Araya y Oli-vas, 2013) como principales, las siguientes:

 Corporación de Municipalida-des de la República de El Sal-vador, COMURES, fundada el 29 de agosto 1941. Su carác-ter jurídico es una entidad de derecho privado, de utilidad pública, no gubernamental,

con fines no lucrativos, apolíti-ca y personalidad jurídica re-conocida. Como referente de su accionar, incluye dentro de sus fines: el contribuir en la defensa y fortalecimiento de la autonomía y competencia mu-nicipal, la construcción de una sociedad democrática y parti-cipativa; el promover y conso-lidar el proceso de reformas tendientes a la descentraliza-ción financiera, económica, política, funcional y adminis-trativa del Estado; así como el promover la actualización permanente del marco jurídico municipal.

 Asociación Nacional de Muni-cipalidades de Guatemala, ANAM, creada por Acuerdo Gubernativo del 21 de no-viembre de 1960. Su carácter jurídico la define como una en-tidad privada, no política, apartidaría, no religiosa y emi-nentemente democrática. El objetivo principal para la que se ha establecido es el desa-rrollo y fortalecimiento integral de las municipalidades, de-fender la autonomía local, los intereses de los municipios, impulsar el desarrollo de sus territorios y promover la des-centralización del Estado.

 Asociación de Municipalidades de Honduras, AMHON, creada el 17 de abril de 1962. Esta, se concentra en el desarrollo de tres áreas de acción: políti-ca, técnica y gremial. Ha sido

creada, entre otros fines con la intención de fortalecer los siguientes ejes: reducción de la pobreza, descentralización y fortalecimiento municipal, asociativismo municipal, parti-cipación ciudadana, control social de la gestión, seguridad ciudadana, profundización de la democracia, transparencia, desarrollo económico local, medio ambiente, participación de la mujer y atención a la in-fancia.

 Unión Nacional de Gobiernos Locales de Costa Rica, UNGL, creada como una entidad de derecho público, representati-va de carácter nacional, con personería jurídica otorgada por la Ley No. 5119 del 20 de noviembre de 1972. Como parte de sus objetivos consti-tutivos se destaca el impulsar leyes que promuevan el forta-lecimiento de las municipali-dades costarricenses y su au-tonomía, fortalecer las relaciones y canales de co-municación con el Régimen Municipal, tanto a nivel nacio-nal como internacional, facili-tar el acceso de las municipa-lidades a una oferta mejorada de asistencia técnica, capaci-tación y financiamiento, im-plementar un sistema nacional de capacitación, así como im-plementar un sistema armoni-zado y descentralizado catas-tral y registral, base para la sostenibilidad financiera de las municipalidades.

 Asociación de Municipalidades de Nicaragua, AMUNIC, la que fue creada en diciembre de 1993 y cuenta con perso-nería jurídica desde 1995. En sus planes de trabajo se pue-de identificar los ámbitos de interacción que promuevan el desarrollo legislativo e institu-cional de la descentralización, el fortalecimiento de las capa-cidades institucionales para los gobiernos locales, que in-cluyan el desarrollo local y la participación ciudadana.

 Asociación de Municipios de Panamá, AMUPA, aun cuando fue creada en 1995, no fue sino hasta 1996 en que se re-conocieron sus estatutos y personería jurídica. Las accio-nes de esta asociación, se di-rigen al ámbito de la descen-tralización y fortalecimiento municipal, la gestión financie-ra, el desarrollo organizacio-nal, la cooperación y asuntos internacionales, así como el mejoramiento de los progra-mas de formación y capaci-tación para los gobiernos locales.

 Federación Dominicana de Municipios, FEDOMU, la que obtuvo su personalidad jurídi-ca mediante Decreto del Po-der Ejecutivo No. 398-2001, del 20 de marzo del 2001. En-tre sus objetivos se pueden destacar: el contribuir a la de-fensa, promoción y fortaleci-miento de la autonomía e in-dependencia de los municipios

y distritos municipales; el im-pulsar y consolidar el proceso de reformas orientadas a al-canzar la descentralización fi-nanciera, económica, política, funcional y administrativa del Estado; el promover el fortale-cimiento técnico y administra-tivo de la gestión municipal; el impulsar el desarrollo y estabi-lidad de los recursos humanos en los ayuntamientos; apoyar la implementación de la carre-ra administrativa municipal; promover la democracia par-ticipativa, la transparencia, el desarrollo sostenible y la go-bernabilidad en los municipios, entre muchas otras.

 Adicionalmente, en algunos países de Centroamérica y República Dominicana, exis-ten otras asociaciones con-formadas por autoridades municipales exclusivamente (alcaldes y regidores), que se enumeran a continuación:

o Guatemala: la Unión Na-cional de Alcaldes Mayas, UNAM, y la Asociación Guatemalteca de Alcaldes y Autoridades Indígenas, AGAAI.

o Costa Rica: la Asociación Nacional de Alcaldes, Al-caldesas, Intendentes e In-tendentas de Costa Rica, ANAI-CR.

o Panamá: la Asociación de Alcaldes de Panamá, ADALPA, y la Coordinado-

ra Nacional de Corregi-mientos de Panamá, CONARE.

o República Dominicana: la Asociación Dominicana de Distritos Municipales, ADODIM, y la Asociación Dominicana de Regidores, ASODORE.

 En otros casos adicionales a los descritos, en Guatemala, en orden de importancia se puede determinar que des-pués de las asociaciones na-cionales, se encuentran las asociaciones departamentales de municipalidades y las dos asociaciones regionales, (la de sur-occidente y la de sur-oriente). Asimismo, en el caso de Panamá, únicamente se registraron dos asociaciones que cumplen con los requeri-mientos establecidos según los Artículos 140 y 142 de la Ley 106, que permite la posibi-lidad de generar asociaciones intermunicipales, las que son la Asociación de Municipios de Veraguas, AMUVE, y la Aso-ciación Intermunicipal de Los Santos, AILS.

Las mancomunidades o

federaciones de municipios

Las mancomunidades o fede-raciones han nacido para abarcar fines diversos, siendo el centro de estos acercamientos el desarrollo de los municipios que los integran. Se distinguen por ser instancias de se-gundo nivel, al aglutinar municipali-dades en forma directa. Poseen sus propios estatutos, basados en el asociacionismo de derecho privado con interés público. Como aspecto relevante, las mancomunidades sur-gen desde mediados de los noventa y particularmente durante la última década, en un contexto particular, con una mirada principalmente de carácter territorial.( Mendoza, 2007)

En casi todos los países de la región existen federaciones y man-comunidades municipales. Éstas responden en su mayoría a un ori-gen territorial de las regiones en las que se subdividen los países. La creciente importancia de las man-comunidades en los últimos años es que no tienen necesariamente afilia-ciones con las asociaciones naciona-les municipales, por tanto, trabajan en forma independiente y autónoma, según los intereses de sus propias regiones. A diferencia de éstas, las federaciones han tomado importan-cia en las esferas regionales (inter-nacionalización de políticas y accio-nes), aunque es posible observar un desarrollo desigual por las caracte-rísticas particulares de los territorios participantes. Como principales ven-tajas de este modelo se puede men-cionar que tienden a ser más eficien-tes y eficaces en la gestión de recursos, y que por las característi-cas de su constitución y tamaño, sus miembros participan en la toma de decisiones en forma más directa.

Algunos hallazgos y reflexio-nes generales en torno a las man-

comunidades y federaciones en Centroamérica y República Domini-ca, se destacan a continuación: 3

 En Guatemala, es posible identificar 22 mancomunida-des. Algunas de las más im-portantes son relacionadas con áreas indígenas, como por ejemplo: la Mancomunidad de Municipios Kakchiquel Chi-choy Atitlán (MANKATITLÁN); la Mancomunidad de Muni-cipios Tz’olojyá (MANCT-ZOLOJYA); la Mancomunidad de Municipios de la Cuenca del Río Naranjo (MAN-CUERNA); la Mancomunidad Manc La Laguna (MANCLA-LAGUNA) y la Mancomunidad COPANCHORTI.

 En El Salvador, aunque la información disponible sobre mancomunidades es limitada, existen algunos esfuerzos de sistematización de expe-riencias realizados por dis-tintas organizaciones (como la Asociación Centro de Capa-citación y Promoción de la Democracia, CECADE, Fun-dación Nacional para el Desa-rrollo, FUNDE, y COMURES),

que cuenta con un inventario sobre mancomunidades, apo-yada por la Asociación Inter-nacional de Administración de Ciudades y Condados, ICMA. Como elemento singular, el término mancomunidad,2 ha ido adquiriendo mayor reco-nocimiento como una alterna-tiva para la resolución de pro-blemas de los municipios, así como el reconocimiento de experiencias sobre asociati-vismo y cooperación intermu-nicipal en otras latitudes. El concepto se utiliza indistinta-mente junto a otras expresio-nes como microrregión (la más utilizada) o asociación de municipios. Como aspecto de interés, (Zamora, 2004), en El Salvador ha sido po-sible registrar diversas formas de denominación para las agrupaciones intermunicipa-les, principalmente de acuerdo a la zona en que se divide el país. Estas denominaciones y sus cantidades (ICMA, 2006), son: 22 microrregiones, 11 asociaciones de municipios y municipalidades, 1 asociación conjunta de desarrollo integral de Ahuachapán, 2 comisiones Binacionales de zonas fronte-rizas entre El Salvador y Hon-duras, 1 Consejo de Alcaldes de Área Metropolitana y 7 mancomunidades.

 En el caso de Honduras se registra la mayor cantidad de mancomunidades de la región, un total de 46. Principalmen-

te, éstas se ubican en varios pueblos indígenas, que res-ponden al interés sociolin-güístico y territorial de las comunidades locales, y en las fronteras con Guatemala, El Salvador y Nicaragua (FLACMA, 2011).

 Al observar Nicaragua, según Mendoza (2007) “a partir de 1990 emergieron varias aso-ciaciones municipales motiva-das políticamente y desde 1997 asociaciones con lógica territorial, siendo del total el 59% emergentes a partir del 2000 (y solo 6% antes de 1990)”. Según Wallace (2003), el país cuenta con veintiocho formas de cooperación inter-municipal (1 mancomunidad, 1 consorcio, 2 alianzas binacio-nales, 1 consejo regional de autoridades locales y 3 aso-ciaciones), donde 141 de 152 municipios, son parte de alguna forma de cooperación intermunicipal. Tales asocia-ciones se dividen en agrupa-ciones departamentales (13), micro-regionales (5) y secto-riales (4).

 En Costa Rica, actualmente hay identificadas trece federa-ciones de municipalidades in-tegradas por los municipios y concejos municipales de distri-to de mayor cercanía territorial y afinidad regional. Como dato particular, es posible identifi-car dentro de estas federacio-nes, otras federaciones consti-

tuidas para realizar una activi-dad económica común desa-rrollada por sus municipalida-des miembro, donde la cercanía territorial no necesa-riamente es el factor común. En términos generales, los ámbitos de acción de las fede-raciones actualmente son or-denamiento territorial, desarro-llo urbano, ambiente, salud, y gestión local.

 En República Dominicana, se identificaron dos mancomuni-dades de acuerdo al inciso b) del Artículo 7 de la Ley de las Entidades Municipales: la de Municipios de la Región Este, MANRE, y, de la Franja Orien-tal del Cibao Sur.

 Como dato particular que me-rece ser destacado, en Cen-troamérica también se han creado mancomunidades y asociaciones de municipios con un carácter trinacional. En primer lugar, está el caso de la Comisión Trinacional del Plan Trifinio, CTPT, estableci-da en el marco del Tratado firmado en 1997 entre las Re-públicas de El Salvador, Hon-duras y Guatemala, que inclu-ye 45 municipios de la "Región Trifinio" (8 de El Salvador, 15 de Guatemala y 22 de Honduras). En segundo lugar, la Mancomunidad Trinacional del Golfo de Fonseca, MUGOLFO, conformada por representantes de aproxima-damente 20 municipios de El

Salvador, Honduras y Nicara-gua. Finalmente, la Manco-munidad Trinacional Fronteri-za Río Lempa, que tiene como objetivo continuar impulsando el proceso de legalización y fortalecimiento de MUGOLFO.

 En algunos casos como en Costa Rica, El Salvador y Honduras, la composición de las asambleas generales y los consejos directivos de las fe-deraciones son muy variados. Se puede observar la consti-tución de una asamblea con representación de alcaldes, concejales, delegados e inclu-sive, hasta ciudadanos de la comunidad. No obstante, la in-tegración del consejo directivo se reserva para los alcaldes de los gobiernos locales afiliados.

Principales desafíos para la

Gestión Pública Local

en Centroamérica

y República Dominicana

Los hallazgos presentados en este apartado, muestran la poca variabilidad de algunas de las condi-ciones como los enfoques de coope-ración y los actores involucrados en temas específicos relacionados con la Gestión Pública en el ámbito de lo local. No obstante, de igual manera muestran que, a pesar de que los esfuerzos institucionales por ejemplo de las entidades nacionales de apo-yo a la gestión municipal son cons-tantes, éstos generalmente no se están traduciendo en impactos ma-yores. Sin embargo, a pesar de que las condiciones territoriales, geográ-ficas y normativas de los actores locales prácticamente no ha variado sustantivamente en los últimos años, es posible identificar un particular interés de los gobiernos locales en su calidad de interesados y afecta-dos directos, por buscar fórmulas diferenciadas de acción, asociación e intervención.

Las siguientes son una serie de desafíos que se circunscriben a la realidad observada durante este proceso investigativo, que ha dado paso al establecimiento de líneas de acción y estrategias de intervención, que serán compartidas en la última parte de este documento.

 En atención a los resultados observados en torno a la im-plementación de programas y proyectos de manera conjunta con actores extrarregionales, es preciso determinar que la región en muy pocos casos ha logrado desarrollar la capaci-dad instalada necesaria para asegurar la sustentabilidad de éstos. Una vez finalizado el proceso de intervención por parte de los organismos parti-cipantes, la continuidad de los procesos se ve ampliamente reducida o inclusive finalizada.

 La información que se genera y produce como resultado de la implementación de progra-mas y proyectos a nivel de

la región, se encuentra dis-ponible de manera muy limita-da. Se caracteriza por estar desactualizada y no reutiliza-ble. Los programas y proyec-tos en muy pocas ocasiones brindan información que pue-da ser compartida, abierta, accesible y reutilizable, con lo que se afecta la definición de líneas base regionales.

 El bajo nivel de disposición, acceso y transferencia de in-formación a nivel de la región en torno a proyectos y pro-gramas en distintos países, limita las posibilidades de re-conocer espacios para la cooperación sur-sur.

 Es necesario realizar un es-fuerzo regional para normali-zar las variables que permitan establecer una definición lo más homogénea posible, so-bre la estratificación de los gobiernos locales en la Región Centroamericana y República Dominicana. La inexistencia de un método comparativo que permite obtener este tipo de información a nivel regio-nal, impide la realización pro-funda de análisis comparati-vos que brinden resultados integrales. Por tanto, las ac-ciones o actividades continua-rán siendo dispersas, con limi-tados enfoques regionales y con un amplio enfoque a la nacionalización de procesos.

 Es necesario revitalizar las organizaciones o instituciones

regionales que puedan brindar seguimiento en forma integral a los esfuerzos, sean éstos proyectos o programas, líneas de acción o actividades, que concentre información clave que permita identificar la exis-tencia y ubicación de los es-fuerzos, para la optimización de los recursos.

 Fomentar en los diversos ac-tores vinculados al tema de la Gestión Pública Local en la Región, el interés por desarro-llar esfuerzos conjuntos dirigi-dos y consistentes hacia la conformación de redes que aglutinen información, méto-dos y buenas prácticas para el fortalecimiento de la Gestión Pública local, con un enfoque basado en la cooperación sur-sur y la transferencia de conocimientos.

 Fomentar el interés y el es-fuerzo a nivel nacional y re-gional, por llevar a cabo el desarrollo e implementación de diversas formas de agru-pamientos municipales (aso-ciaciones, federaciones y mancomunidades) y que éstos se encuentren fundamentados en parámetros y criterios compartidos, que conlleve a una normalización conceptual, facilite el entendimiento y la aplicación de una estrategia de Gestión Pública Local.

 Analizar con mayor profundi-dad, si las organizaciones no

gubernamentales de nivel lo-cal pueden ser aliados estra-tégicos en el uso, implemen-tación y sustentabilidad de los programas y proyectos, así como la conveniencia de ser vistos como puntos focales, para facilitar la puesta en práctica de potenciales accio-nes o el manejo de redes de actores locales, entre otros elementos.

 Se debe realizar un esfuerzo continuado y permanente, pa-ra analizar los impactos reales que están generando las di-versas formas de agrupamien-tos municipales (asociaciones, federaciones y mancomunida-des), y determinar si éstos re-sultan convenientes modelos que permiten de una manera más eficaz y eficiente conver-tirse en las entidades que me-joran efectivamente la gestión de los servicios, facilitan la promoción del desarrollo del territorio y permiten el creci-miento y desarrollo humano de los entes locales que la conforman.

La modernización y el

fortalecimiento de la Gestión

Pública Local en Centroamérica

y República Dominicana:

tres ejes de intervención

Todos los países de la región durante los últimos veinte años, han sido objeto en diferentes niveles y profundización de procesos de des-centralización, que de una u otra manera, permitieron la transferencia de funciones y responsabilidades con el objetivo de fortalecer las ca-pacidades institucionales de los go-biernos locales para responder a las demandas actuales.

En un balance general inicial, a nivel de la Región Centroamerica-na, se puede concluir que estos cambios no fueron acompañados debidamente con los recursos reque-ridos, a la vez que las instancias a las cuales fueron referidas, en no todos los casos se dotó de las capa-cidades estructurales requeridas de parte del Gobierno Central hacia los gobiernos locales, para hacer una transferencia exitosa de estas capa-cidades. Esto quiere decir que, las reformas políticas que fueron imple-mentadas para fortalecer la gestión municipal y asegurar la participación social, no se tradujo en mejoras, beneficio, confianza y satisfacción de los munícipes (habitantes de un terri-torio local). (Cabreja, 2013)

Aunando a lo anterior, si se in-tegra el panorama de la crisis eco-nómica y financiera internacional, es indudable que se observa un impor-tante desestímulo en esta materia por parte de las agencias de coope-ración en la región, especialmente las de origen europeo. De forma tal que las características de la coope-ración internacional que dieron fun-damento a grandes programas y proyectos regionales para contribuir al fortalecimiento de las municipali-dades, en especial a la descentrali-zación y apoyo a las transferencias

funcionales durante las décadas de los años ochenta y noventa, en la actualidad han sido paulatinamente disminuidas.

Pasado el período de bonanza para el apoyo técnico y financiero en el desarrollo de programas y proyec-tos en la región y, a pesar de los esfuerzos de las entidades y organi-zaciones municipales, tanto naciona-les como regionales, en la actualidad es preciso reconocer la persistencia de dos grandes dificultades, entre muchas otras claro está, las que son:

 El efectivo desarrollo de mé-todos y modelos que permitan la sostenibilidad y sustentabi-lidad de programas y proyec-tos, más allá de la existencia de los cooperantes que le ori-ginan.

 El traducir la cooperación téc-nica y financiera obtenida en capacidades institucionales claves para impactar positi-vamente en la Gestión Públi-ca.

Como parte de este proceso reflexivo, más allá del inconveniente o dificultades descritas, los actores vinculados al fortalecimiento y mo-dernización de la Gestión Pública local en la región deben confrontar los retos que esto implica. Desde la perspectiva de la investigación desarrollada y la propuesta de inter-vención resultante, se ha considera-do como fundamental, dirigir los esfuerzos y recursos hacia tres ám-bitos en particular:

 Convertir las reformas institu-cionales municipales, en polí-ticas públicas que tengan im-pacto a nivel local.

 Asumir la gobernabilidad mu-nicipal con capacidades es-tructurales institucionales for-talecidas.

 Gestionar el buen gobierno en forma transparente, participa-tiva y con acceso ciudadano a la información pública local.

El ICAP por tanto, ha conside-rado fundamental centrar las accio-nes e impactos en la región, gene-rando una relación que comprenda los siete componentes con los tres ámbitos descritos, mediante una estrategia de intervención la que parte de un supuesto teórico: “Los gobiernos locales deben contar con capacidades institucionales que faci-liten la gobernabilidad, que permitan una mejora sustantiva en la confec-ción de las políticas públicas y la utilización adecuada de los recursos, para contribuir a una buena Gestión Pública, a la gobernanza y a la satis-facción del ciudadano”.

En primera instancia, la mejo-ra y el fortalecimiento de la Gestión Pública local en la región, debe vin-cular con mayor fortaleza la relación entre las políticas públicas y los re-cursos existentes. Este primer nivel de intervención, comprende la nece-sidad de fortalecer en los tomadores de decisiones y los actores involu-crados, el diseño y la construcción de políticas públicas y los elementos

que mejoren la gestión de los recur-sos humanos (capital social), natura-les, financieros, materiales, y tecno-lógicos, para que logren su efectividad, así como una contribu-ción a mejorar la rendición de cuen-tas de las autoridades y operadores de las políticas públicas, mediante la implementación de mecanismos y herramientas para evaluar la Gestión Pública a partir de la efectividad de las políticas públicas.

Los propósitos del primer eje de intervención, se resumen en lo-grar influir sobre las actividades en función de un resultado social y polí-tico; mejorar la rendición de cuentas de las autoridades y operadores de las políticas públicas locales y de los recursos de que disponen, donde el conocimiento generado por los acto-res vinculados (implícito o explícito) pretende ser aplicado a problemas concretos de la acción política o administrativa, que incluyen múlti-ples dimensiones y resultan muy complejos dado que involucran acto-res, intereses, principios, valores, percepciones, factores instituciona-les, demandas y necesidades, entre otros elementos.

Por otra parte, debe existir una clarificación de la relación exis-tente entre la gobernabilidad y las capacidades de las entidades públi-cas. En la década de los años ochenta, las intervenciones para mejorar las habilidades para el cumplimiento de las funciones del Estado, se denominó “fortalecimiento institucional”, fundamentado en prác-ticas de reingeniería organizacional (Ospina, 2002). Posteriormente, durante los noventa, como conse-cuencia del cambio de paradigma del rol del Estado, el enfoque se concentró en la reducción de la ca-pacidad del Estado para responder a los problemas de la sociedad. Por tanto se logró concluir que ni los mercados ni las democracias podrían funcionar correctamente, sin la existencia de gobiernos capaces de formular y ejecutar políticas públi-cas idóneas, administrar equitativa-mente los recursos y responder efectivamente a las demandas ciu-dadanas procurando el bienestar social. La nueva aspiración en el cambio de siglo ha sido el “buen gobierno” (Grindle, 1997 y Tendler, 2000; en Ospina, 2002).

Al discutir sobre la construc-ción de capacidad sostenible en el sector público, Grindle (1997) sugie-re que el “buen gobierno” presenta una intrínseca relación del problema de capacidades en el sector público, a partir de tres dimensiones:

 El desarrollo del recurso hu-mano (sistemas y procesos de personal).

 El fortalecimiento organizacio-nal (sistemas de gestión).

 La reforma institucional (insti-tuciones y sistemas a nivel macro).

De modo que este segundo eje de intervención, se concentrará en la formación y desarrollo del re-curso humano para la construcción de capacidades estructurales e insti-tucionales que son fundamentales

en las entidades públicas municipa-les, en sus diversos niveles (estraté-gicos, técnicos y operativos), tanto a nivel de habilidades gerenciales de los encargados como de la estructu-ra institucional de la Gestión Pública Local.

Finalmente, el tercer ámbito procura relacionar de manera directa la gobernanza como fundamento de la Buena Gestión Pública. Por la consideración actual de la temática, este eje propone un sustantivo avance hacia la necesaria implemen-tación de los modelos de Gobierno Abierto en los gobiernos locales. Procura la integración de principios fundamentales para la buena gestión como lo son la transparencia, inte-gridad y probidad, así como la parti-cipación, control ciudadano y acceso a la información pública.

La gobernanza (también en-tendida como gobernación y acuña-da por el Banco Mundial, BM, como “governance”, que quiere decir “buen gobierno”), que en un sentido equi-vale a decir que es el “proceso me-diante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia -fundamentales y coyun-turales-, y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de direc-ción y su capacidad de dirección” (Aguilar, en Villanueva, 2006), será enfocada como el ámbito práctico que facilita a las entidades locales ir más allá del enfoque “gubernamen-talista” que podría propiciar la go-bernabilidad, pues utiliza las capaci-dades de este primero, para buscar la satisfacción de necesidades de los diversos sectores que componen el entramado social sobre el cual los gobiernos locales asumen la respon-sabilidad de su jurisdicción. Como resultado, la gobernanza y la buena gestión se deberán enfocar en reco-brar la confianza ciudadana sobre las autoridades y la administración local.

Bibliografía

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ANEXO 1

COMPONENTES IDENTIFICADOS COMO ÁMBITOS

DE INTERVENCIÓN EN LA GESTIÓN LOCAL

La función pública	Desde una perspectiva general, se traduce principalmente en los aspectos vinculados con la administración de los recursos humanos. Aun cuando se ha demostrado que éste constituye uno de los componentes más importantes para una buena gestión, según lo planteado anteriormente por Bruqué y Subirats (1996) al referirse a los componentes internos, también es preciso denotar que los esfuerzos en las organizaciones y enti-dades para su fortalecimiento y promoción, siguen siendo limita-dos. En Centroamérica particularmente, se reconoce como el componente más importante de la gestión púbica; sin embargo, de manera contradictoria resulta al mismo tiempo el más vulne-rable, ya que por su condición histórica en la región ha estado sujeto al clientelismo político, en la mayoría de los países de la región.
Las Políticas públicas	Al ser las formas por las cuales las entidades gubernamentales deciden hacer o no hacer algo (Dye, 2008), se convierten en las acciones más directas y sustantivas por las cuales mediante una acción positiva, se brinda una respuesta a las demandas y necesidades de la ciudadanía, procurando su satisfacción o bien, la disminución de su presión pública. No obstante, la iden-tificación de problemas públicos y su consecuente traducción a asuntos públicos por entidades gubernamentales centrales y locales, en no pocas ocasiones ha estado permeada por serios conflictos de valores (Kraft y Furlong, 2006), relacionados con la presencia y participación de distintos grupos de presión e inte-rés, que finalmente, son traducidas a la ciudadanía en mensajes confusos sobre los diversos niveles de prioridades y la diversi-dad de escala de valores, que se asigna mediante una decisión.
La participación ciudadana	En la Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007), se observa la participación como un derecho ciudadano. En la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (2008), se manifiesta como eje central la satisfacción de las necesida-des del individuo. En la Carta Iberoamericana de la Gestión Pública (2009) se hace explícita una vez más, la intención de promover la participación ciudadana. Sin embargo, los esfuerzos realizados por las entidades gubernamentales para favorecer este proceso inclusivo, aún resultan insuficientes. En atención a ello, es preciso continuar reforzando el establecimiento de me-canismos para hacer efectiva dicha vinculación, así como favo-recer las condiciones que permitan que todos los sectores de la sociedad puedan acceder a este espacio para la defensa y exigencia de sus derechos. (CLAD, 2009) Desde esta perspecti-va, los gobiernos locales se observan como actores esenciales
Continúa…

…viene
	en la construcción de intereses colectivos, la búsqueda de desarrollo con equidad y justicia social, que garantice un orden social democrático.
El gobierno electrónico	La mejora en la Gestión Pública Local, trae consigo la ineludible obligación de crear las condiciones para implementar de manera efectiva, abierta, transparente y accesible, las tecnologías de información. El objetivo del gobierno electrónico es fortalecer el buen gobierno. Con la aprobación de la Carta Iberoamericana del Gobierno Electrónico (2007), se establece la imperiosa necesidad de aumentar el uso de las tecnologías de información y comunicación en los órganos de la administración para mejo-rar la información y los servicios ofrecidos a los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la Gestión Pública e incremen-tar sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los ciudadanos.
La administración financiera	Aun cuando para la buena gestión organizacional, éste resulta un pilar fundamental para la eficiencia en el manejo de los re-cursos económicos, en el marco de la Gestión Pública este tema ha quedado limitado o reducido a las acciones o actividades circunscritas en la normativa vigente de cada país, ajustadas a los principios de economía, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos financieros. Por consiguiente, la mayoría de normas se dirigen a definir sistemas de administración financiera pública como un conjunto de normas, principios y procedimientos, con un conjunto de órganos involucrados que participan en la planifi-cación, captación, asignación, utilización, registro, control y evaluación de estos recursos, donde la satisfacción de las de-mandas del ciudadano ha caído en un segundo plano.
La administración de bienes y la contratación administrativa	La provisión de los recursos materiales y su respectiva contrata-ción, se derivan de la administración financiera, fundamentados en procesos de tesorería, administración y contabilidad. Estos elementos en las instituciones públicas, abarca todos los aspec-tos relacionados con el control, la custodia y el mantenimiento de activos, administración de inventarios y distribución de sumi-nistros, entre otros elementos. Estas tareas, se encuentran en manos de unidades especializadas, cuyas funciones y respon-sabilidades son atribuidas por el mismo marco regulador esta-blecido para dichas adquisiciones o contrataciones, donde en la gran mayoría de los casos a nivel de las corporaciones munici-pales, éstas no cuentan con las capacidades y equipos suficien-tes para realizar de una manera eficiente su labor.
Continúa…

…viene

La calidad y mejora continua

Según la Carta Iberoamericana de la Calidad en la Gestión Pública (2008), la calidad constituye una cultura transformadora que debe impulsar a las administraciones públicas a su mejora permanente para satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía. Se fundamenta en una serie de principios como la justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recur-sos públicos, colocando a la persona humana en el centro de la gestión. Actualmente, las instituciones públicas de diversos niveles realizan importantes esfuerzos por incluir dichos princi-pios y su filosofía en la gestión institucional. No obstante, la existencia de diversos modelos de calidad y sus particulares perspectivas, ha generado una diversidad de criterios que podrían tener como fin último los procesos de certificación o participación en premios nacionales a la calidad, y no la satis-facción del ciudadano, razón por la cual resulta indispensable promover y gestionar la implementación de orientaciones estra-tégicas para lograr estas transformaciones culturales.

La evaluación de las políticas

públicas y el marco

institucional para el desarrollo

económico local

de la Agricultura Familiar

en Costa Rica* Federico Rivera Romero**

LA HETEROGENEIDAD AL INTERIOR DE LA AGRICULTURA FAMILIAR, AF, EN CUANTO A SUS CARACTERÍSTICAS SOCIALES, ECONÓMICAS, PRODUCTIVAS Y CULTURALES, CONDICIONAN LA POSIBILIDAD QUE TIENE DE RESPONDER Y DE BENEFICIARSE LO LOCAL, POR E JEMPLO, ANTE LA APERTURA COMERCIAL. EL ESTUDIO RESPONDE A LAS SIGUIENTES PREGUNTAS: ¿CUÁLES POLÍTICAS PÚBLICAS HAN SIDO IMPLEMENTADAS PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL EN COSTA RICA? CUÁL ES EL MARCO INSTITUCIONAL PARA ASISTIR EL DESARROLLO LOCAL Y EL PAPEL DE LOS GOBIERNOS LOCALES? Y ¿CUÁLES SON LOS INSTRUMENTOS Y PROGRAMAS MÁS EFICIENTES CON LOS QUE CUENTAN LOS GOBIERNOS PARA APOYAR EL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL DE ESTE SECTOR.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; POLÍTICA AGRARIA; DESARROLLO ECONÓMICO; COSTA RICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; AGRICULTURAL POLICY; ECONOMIC DEVELOPMENT; COSTA RICA

1Introducción

La heterogeneidad al interior de la Agricultura Familiar, AF, en cuanto a sus características socia-les, económicas, productivas y cultu-rales, condicionan la posibilidad que tiene de responder y de beneficiarse

de la apertura comercial. Existe una gran probabilidad de que aquellos sectores más capitalizados, puedan adaptarse y aprovechar mejor las nuevas oportunidades, mientras que

_____________________________________

** Coordinador del Programa de Doctora-do en Gestión Pública y Ciencias Em-presariales del Instituto Centroameri-cano de Administración Pública, ICAP.

Correo electrónico:

frivera@icap.ac.cr

Recibido: 30 de julio del 2013.

Aceptado: 20 de noviembre del 2013.

otros deberán abandonar la actividad productiva, emigrar o tender hacia un salario, a menos que cuenten con un apoyo integrado que les permita alcanzar los niveles de competitivi-dad exigidos. Siendo una de las principales responsabilidades del Estado, promover un desarrollo rural equitativo, es necesario que los go-biernos tengan en claro cómo inter-venir y qué instrumentos diseñar para formular, implementar y evaluar las políticas públicas en el sector agrícola y las estrategias que sean capaces de responder a los proble-mas estructurales y coyunturales de los diferentes segmentos que con-forman la agricultura en Costa Rica.

El propósito de este estudio en su universo es responder a las siguientes preguntas: ¿Cuáles políti-cas públicas han sido implementa-das para el desarrollo económico local en Costa Rica? ¿Cuál es el marco institucional para asistir el desarrollo local y el papel de los gobiernos locales? ¿Cuáles son los potenciales impactos que se esperan sobre el desarrollo económico local del sector agrícola? y ¿Cuáles son los instrumentos y programas más eficientes con los que cuentan los gobiernos para apoyar el desarrollo económico local de este sector?

Enfoque del estudio

El estudio implementa el enfo-que del neoinstitucionalismo, pues se analiza con carácter constringen-te de las instituciones para los acto-res, y de su comportamiento racio-nal. La elección racional del análisis cualitativo se centraliza en las elec-ciones realizadas en el ámbito social y político por individuos racionales, quienes actúan según su propio interés. De acuerdo a Peters (2003) los actores políticos no son indivi-duos fragmentados que reflejan su socialización y constitución psicoló-gica, y actúan para maximizar el beneficio persona, sino individuos que reflejan fuertemente los valores de las instituciones a las que están vinculados. En esta perspectiva los individuos no están fragmentados, sino incorporados a una compleja serie de relaciones con otros indivi-duos y con colectividades diversas. La institución significa un conjunto de reglas y valores, normativos y no cognitivos con respecto a la manera mediante la cual influyen sobre los miembros institucionales, como tam-bién, el conjunto de las rutinas desarrolladas para poner en ejecu-ción e imponer esos valores.

En estudios realizados sobre neoinstitucionalismo esta compleji-dad de interacciones para la mayoría de los individuos que se desenvuel-ven en entornos con múltiples insti-tuciones significa que, a veces, para actuar, deben elegir entre lealtades institucionales contrapuestas. No obstante, se supone que siempre por la gama completa de sus vínculos organizacionales y, por ende, no pueden ser los individuos autóno-mos, utilitarios y totalmente raciona-les que las teorías de la elección racional suponen. Para Peters

(2003, p. 47) en el institucionalismo normativo los individuos deben es-coger entre diversas influencias e interpretar el significado de sus compromisos institucionales. En estudios realizados sobre el neoinsti-tucionalismo las preferencias de los actores políticos son exógenas al proceso político, y son moldeadas por fuerzas que trascienden la situa-ción de elección inmediata. No obs-tante, para las teorías institucionales, las preferencias individuales se de-ben en gran medida, a su interacción con las instituciones, las que moldean considerablemente, a sus propios participantes y proveen sis-temas de significación, para quienes participan en la política y en un sen-tido más amplio, en la vida social.

El interés por las instituciones se refleja en el aumento de los trata-dos sobre la política y particularmen-te, en los estudios sobre la legislatu-ra, el gobierno local, la legislación pública, la economía política, la cul-tura política, la determinación política pública, la elección racional y las élites políticas. En el estudio realiza-do por Rivas (2003, p. 39) se define el nuevo institucionalismo como un enfoque funcional-descriptivo que concede un papel más autónomo a las instituciones y es producto del encuentro entre la historia con la teoría de las organizaciones. Ade-más, lleva implícito una metodología institucional-descriptiva, que en los años noventa se proyecta como enfoque apoyándose en la política comparada. Además, el neoinstitu-cionalismo, paralelo a concebir un papel más autónomo de las institu-ciones políticas, no niega al mismo tiempo la importancia y el rol llevado a cabo por los actores individuales, el Estado, incluso los procesos so-ciopolíticos de socialización, partici-pación y afines.

El papel y los roles de las ins-tituciones políticas son fundamenta-les, a la hora de explicar la estabili-dad, el cambio o incluso, la inestabilidad de un determinado sistema político y de la propia políti-ca. También, cabe señalar que dentro del neoinstitucionalismo, una cuestión que ha demandado aten-ción, se refiere al “cambio institucio-nal”, partiendo de que éste último delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo, siendo a la vez, la clave para entender el cam-bio histórico. Sin embargo, la teoría del neoinstitucionalismo señala que las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más for-malmente, son las limitaciones idea-das por el hombre que dan forma a la interacción humana. Las institu-ciones conforman no solo la base de cualquier sistema político sino, ade-más, es innegable que afectan el desempeño de la economía, reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria y constituyen una guía para la interacción humana. De acuerdo a North (1993) las instituciones, en un sentido amplio, representan las re-glas, las normas, las costumbres de operación del sistema. Son al mismo tiempo las redes que sirven para enlazar y encauzar institucionalmen-te, las relaciones del intercambio económico, social y político, entre

los subsistemas o distintos compo-nentes del sistema. También, el neoinstitucionalismo logra combinar el estudio por la democracia, la cul-tura política, el comportamiento polí-tico, los partidos políticos, su signifi-cado, el papel para el Estado y los ciudadanos, respectivamente. Para Tsebelis (1990) las instituciones son el resultado de la actividad política consciente de los individuos, son endógenas a la interacción entre actores, en la medida en que no solo estructuran el juego mismo sino que en repetidas oportunidades son obje-to del mismo. Son, en fin, productos conscientes y reflejan las preferen-cias de los actores que se han im-puesto en la interacción.

En general, el cambio se pro-duce con la finalidad de ajustar las exigencias con determinadas institu-ciones, organizaciones y ciertas reglas de juego, en función natural-mente para maximizar las ganancias y los intereses particulares. El neoinstitucionalismo económico con-cede importancia y hace énfasis en los procesos de la negociación y la transacción gestados entre los diver-sos actores e instituciones, partiendo de la premisa según la cual, los acto-res actúan y se desenvuelven de acuerdo con una racionalidad e in-formación que los conduce a maxi-mizar sus decisiones, en función de unas utilidades y unos objetivos. Las organizaciones en sí mismas funcio-nan a partir de rutinas, las que evitan tener que definir cada vez el compor-tamiento que se debe seguir frente a los problemas. No obstante, la teoría de la regulación económica estable-ce que ésta puede ser perseguida activamente, por una industria, o puede ser impuesta sobre la misma. La tesis central de esta literatura consiste en que la regulación se obtiene por la industria, siendo dise-ñada y operada básicamente, para su beneficio. Sin embargo, bajo esta concepción la noción de crear regu-laciones en favor del interés público no tiene sentido, pues el problema de la regulación sería descubrir, cuándo y por qué una industria puede usar al Estado para sus pro-pósitos.

La interacción entre las insti-tuciones y las organizaciones da forma a la evolución institucional de una economía. Si las instituciones son las reglas del juego, las organi-zaciones y sus empresarios son los jugadores. Las organizaciones se conforman por grupos de individuos unidos por un propósito común, con el fin de lograr ciertos objetivos. Si el marco institucional premia las activi-dades productivas, surgirán las or-ganizaciones -las empresas- dedica-das a las actividades productivas. El cambio económico representa un proceso ubicuo, progresivo e incre-mental y es una consecuencia de las decisiones que de manera indivi-dual, toman día a día, los actores y empresarios de las organizaciones.

De acuerdo a Rivas (2003), las modificaciones surgen al percibir los individuos que les podría ir mejor, si reestructuran los intercambios (políticos o económicos). La fuente de estos cambios de percepción puede ser exógena a la economía,

por ejemplo; un cambio en el precio o la calidad de un producto competi-tivo en otra economía, lo que cambia las percepciones de los empresarios en la economía en cuestión, sobre las oportunidades lucrativas. La ve-locidad del cambio económico es una función del ritmo del aprendiza-je; sin embargo, la dirección de dicho cambio es función de las retribucio-nes esperadas, al adquirir los dife-rentes tipos de conocimientos. Sin embargo, crear instituciones que alteren las relaciones de costo-beneficio, en favor de la cooperación en los intercambios impersonales es un proceso complejo, por implicar no solo compromete la creación de las instituciones económicas, sino tam-bién, precisa que éstas sean soste-nidas por instituciones políticas adecuadas.

En este sentido para March y Olsen (1989) una institución no es necesariamente una estructura for-mal, sino que más bien se la entien-de como un conjunto de normas, reglamentaciones, supuestos y ruti-nas. Las instituciones políticas son un conjunto de reglas y rutinas inter-conectadas que definen acciones correctas en términos de relaciones entre roles y situaciones. Las institu-ciones tienen un repertorio de pro-cedimientos y que para elegir entre ellos se valen de reglas y se definen por su durabilidad y su capacidad para influir sobre la conducta de los individuos durante generaciones. Asimismo, las instituciones poseen una legitimidad casi inherente, que compromete a sus miembros a com-portarse de determinadas maneras, con lo que hasta pueden verse en situación de actuar en contra de su propio interés.

De acuerdo a Subirats (2012) la utilización del enfoque del neoins-titucionalismo en el análisis de las políticas es para ver hasta qué punto el análisis de políticas públicas sirve para entender el juego entre actores, la caracterización de ellos, el proce-so de acción en que se desarrolla esa estructura neoinstitucional, y al contrario, una vez que se hace polí-tica pública es clásico preguntarse ¿Cuál es el problema planteado? ¿Cuáles son los factores que están propuestos? ¿Cuáles son los actores involucrados en este problema? ¿Qué intereses tienen? ¿Qué defini-ciones de problema maneja cada uno? ¿Qué recursos utilizan para tratar de influir unos en otros? ¿Có-mo ha sido erosionada la política en el tiempo por el resto de los acto-res?. El aporte del neoinstituciona-lismo en el análisis de las políticas públicas, es ver hasta qué punto las reglas institucionales modifica, redi-señan el juego de intereses, recur-sos, equilibrios entre actores.

Las instituciones responsables

de la formulación y la

implementación de la política

pública en el sector

agrícola de Costa Rica

Las consultas en los talleres regionales y a las entrevistas reali-zadas a los actores estratégicos sobre el marco institucional de la Agricultura Familiar en Costa Rica manifiestan que los principales pro-blemas son:

 La poca regulación en las cadenas de la producción y la comercialización del producto agrícola y pecuario, pues hay un fuerte dominio de interme-diarios (Oligopolios con CARTELES), y competencia desleal para los productores,

 La falta de educación en la formación de empresarios y empresarias rurales (Pymer),

 Un distanciamiento de parte de las instituciones responsa-bles en las decisiones políti-cas en la formulación, la im-plementación y evaluación de las políticas del sector agro-pecuario,

 Distanciamiento de los gobier-nos locales de las necesida-des de los productores agrí-colas, porque están limitados de recursos, tienen otros in-tereses políticos y hay poco acercamiento con las institu-

ciones responsables del Esta-do en relación al desarrollo de la agricultura familiar.

Los gobiernos locales se limi-tan a la administración de las ferias del agricultor, porque les genera algunos recursos municipales. La complejidad para los gobiernos loca-les es que el mercado es más amplio que los territorios que administran, dándole así, poca maniobra de regu-lación sobre los intermediarios en las cadenas de comercialización.

De acuerdo a Ulate (2010) en la producción y en la comercializa- ción los problemas son los escasos recursos económicos de los produc-tores, la falta de diversificación de las actividades agropecuarias, no existe una venta constante de pro-ductos por no tener excedentes y laboran en otras fincas para mejorar sus ingresos. También, la produc-ción en su mayoría es para el autoconsumo, inestabilidad en las políticas de producción y comerciali-zación del sector agropecuario, pla-gas presentes en la región, mal es-tado de caminos lo que dificulta la producción y la comercialización. No obstante, algunos productores ven-den en la feria del agricultor, en el Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos, CENADA, a intermediarios, en las pulperías (pequeños abastecedores) y a diver-sas empresas. También, afectan los bajos precios de los productos agro-pecuarios, el mercado local, compe-tencia desleal por parte de cadenas de supermercados, porque en los fines de semana algunos supermer-

cados bajan el precio de sus produc-tos agrícolas, compitiendo con las ferias del agricultor. En la mayoría de los casos falta tecnología para transformar los productos. Además, de la inexistencia de infraestructura porque faltan recursos para financiar y apoyar en la construcción de infra-estructura de caminos en fincas que requieren acceso a caminos comu-nales, y poco acceso al sistema de financiamiento nacional. La articula-ción de las acciones del Instituto Nacional de Aprendizaje, INA, con recursos a tasas de interés conve-nientes y apoyo en infraestructura permitirían un cambio y evolución de la agricultura familiar, más empleo y articulación a mercados que exigen más calidad. No obstante, la franja fronteriza presenta problemas de orden para la comercialización, por-que en los Tratados de Libre Comer-cio, TLC, no se regulan a los impor-tadores intermediarios, por ejemplo; el frijol tradicional, no se protege al productor, la dependencia de los productores de los mercados centra-lizado en San José, Heredia, Alajue-la, Cartago y la alta intermediación para los que pueden llegar al CENADA.

ESQUEMA 1

LOS VÍNCULOS DEL PROGRAMA INTEGRAL DE MERCADEO AGROPECUARIO, PIMA, CON OTRAS INSTITUCIONES

RESPONSABLES DEL SECTOR AGROPECUARIO

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégi-cos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

De acuerdo al esquema No.1, el marco normativo (leyes, decretos, directrices) que sustenta la actuación institucional sobre la Agricultura Fa-miliar, la creación del Programa In-tegral de Mercadeo Agropecuario, PIMA, es por una ley especial deri-vada de un crédito del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, IFAM, pues ahí se crea un programa específico de mercadeo para el CENADA.

Las acciones del PIMA, van después del portón de la finca, inser-tos en la parte de la problemática que implica tratar de ayudar a buscar a los pequeños productores un ac-ceso al mercado. La política sectorial está muy bien definida en el concep-to de comercialización, las cosas que hace el PIMA, cotidianamente le pueden brindar opciones a los que están produciendo. El mercado del CENADA es en gran parte mayoris-ta, pues se supone que es la única central mayorista y organizada que tiene el país con operadores mayo-ristas, y esto es en un principio la convergencia de alianza entre mu-chos productores, pero ha cambiado porque hoy día son grandes inter-mediarios los que realmente tienen mucho poder de negociación con quienes están produciendo y en los esquemas que se administran.

El PIMA empieza a trabajar hace algunos años en un programa con la Promotora de Comercio Exte-rior de Costa Rica, PROCOMER, y el Consejo Nacional de Producción, CNP, en busca de fortalecer y mejo-rar a muchos pequeños productores que están produciendo para organi-zarlos, consolidarlos y unirlos, para vender en el mercado interno y para abrirles posibilidades en el comercio internacional. Los proyectos de los mercados regionales que se imple-mentaran en Liberia y en la Zona Sur, y esto conlleva a que el PIMA esté presente dentro de la agricultu-ra familiar.

En relación a la estructura ins-titucional en mercadeo, el PIMA, no da asistencia técnica de campo, pero lo hace con mercadeo. La institución produce información a quienes están comercializando pero directamente no incide en la producción. En teoría, todo productor puede venir a dejar el producto, y en una plaza mayorista se supone que hay áreas donde está segmentado el mercado y que puede venir cualquiera, pero en la realidad hay esquemas de oligopolios. La misma génesis de la mayoría de centrales mayoristas en el mundo se enfrenta a ese tipo de estructura de mercado en aras de garantizar el abastecimiento de las ciudades, o sea, la existencia de operadores mayoristas fuertes es importante para garantizar que siempre haya disponibilidad del producto. En el PIMA existió una línea de financia- miento para los programas de cen- tros de acopio, pero después de muchos errores todos los fondos los absorbió la Banca de Desarrollo, y en este momento el PIMA no tiene ninguna estructura de financiamien-to. En seguridad alimentaria, el PIMA participa porque los operadores ma-yoristas traen cargas muy grandes, y se supone que se abastece a la ma-

yoría que participan en las distintas ferias del agricultor, a pulperos, mi-nisúper y verdulerías que están en el área metropolitana.

El PIMA no abastece a las grandes cadenas de supermercado, pues tienen su propia línea y empre-sas definidas de abastecimiento, como es el caso de Hortifruti Wall Mart Centroamérica, empresa dedi-cada al abastecimiento de frutas y vegetales para todos los supermer-cados Wall Mart. La institución tiene claro que los productos agrícolas, las frutas, las hortalizas, principalmente que van a la mesa de los hogares costarricenses pasan por el PIMA, y tiene claro y definido el tema de se-guridad alimentaria, donde la institu-ción como administrador de mercado no participa en la comercialización. La institución se preocupa más por la calidad, pues con los que comer-cian en piso, se les pide que lo ten-gan en tarima, en esto se ha tenido que redoblar esfuerzos. Es importan-te considerar que en la presencia de productos de calidad, el precio au-menta, y en esto se puede impactar en los precios, pero no incidir.

En relación a los problemas en la educación, están la cultura de consumo del joven, la falta de capa-citaciones específicas, los problemas de administración gerencial, la insu-ficiente planificación de la produc-ción en función de la demanda de mercados, la escasa información para las poblaciones marginales, la carencia de vocación de la familia, la falta de autogestión de los producto-res, la insuficiente atención a los temas ambientales, las dificultades para acceder a capacitación, la falta de servicios de apoyo, la publicidad, el machismo y la televisión, influyen en que los jóvenes pierdan interés por la agricultura.

En el marco institucional hay muchas debilidades, porque faltan profesionales del Ministerio de Agri-cultura y Ganadería, MAG, Instituto Nacional de Aprendizaje, INA, Insti-tuto de Desarrollo Agrario, IDA, Insti-tuto Mixto de Ayuda Social, IMAS, Consejo Nacional de Producción, CNP, Programa Integral de Merca-deo Agropecuario, PIMA, una redu-cida capacidad de apoyo institucio-nal, falta de terreno que no permite expandirse y privación de titulación de propiedades. Las trabas locales y políticas a nivel institucional para permisos y trámites para producción de huevos, queso, carne y otros productos cárnicos requiere atención inmediata y un proceso que permita a las familias cumplir requisitos, sin perder ingresos; el cobro de la Caja Costarricense de Seguro Social, CCSS, que limita el desarrollo de la agricultura familiar. La falta de capa-cidad física en las instalaciones del INA y la ausencia de una descentra-lización regional generan inflexibili-dad y una reducida capacidad de articulación entre las opciones de capacitación y la solución de los problemas de la producción y la co-mercialización y necesidades de la agroindustria de la Agricultura Fami-liar, AF. También, el problema es la burocracia, requiere de muchos trá-mites y los encargados de las ofici-nas no cooperaran porque más arri-

Privada, UCCAEP, (uno del sector agrícola y otro del sector industrial y servicios) y un representante de los bancos públicos. Éstos han venido generando nuevas oportunidades para el desarrollo de un emprende-durismo en agroturismo y ecoturis-mo; organizaciones que crean pro-yectos para incorporación de valor agregado; se dan capacitaciones en hidroponía y manejo de desechos; se promueve la empresa agrícola y la fincas integrales didácticas. Esas oportunidades requieren una articu-lación y una alineación a las fases de la comercialización y la agroin-dustria; mejorar el nivel de organiza-ción de las mujeres y su capacidad de gestión, dar un alto perfil de par-ticipación en las asociaciones; am-pliar la participación de la mujer, jóvenes e indígenas en las diversas actividades productivas.

De acuerdo a Vargas (2010), en el IDA, el término de Agricultura Familiar es muy nuevo, y no se ve-nía utilizando así. A nivel institucio-nal, en la ley constitutiva está nor-mada toda la orientación que tiene que dar la institución, la capacita-ción, el acompañamiento de la fami-lia, además, la ley parte del hecho, de que la familia y el acercamiento está bien, en esa dirección se orien-ta toda la normativa. También, la ley la concusión de la tierra y el darle todos los mecanismos necesarios para que se desarrolle la familia. La conclusión es que es lo mismo que hace el IDA, solo que en términos de economía familiar no lo venía admi-nistrando pero está normado en la ley constitutiva.

En el mercadeo la institución está organizada por direcciones regionales que abarcan todo el país; sin embargo, en que cada sector a la institución lo caracteriza su especia-lidad, que viene a ser la parte agraria y la mayoría de la mentalidad de los funcionarios es agrarista. En la asis-tencia técnica como tal, en el pasado que era menos asistencial, y hoy el mercadeo lo coordina con el CNP, por ejemplo; el programa integral de alimentos, pues el convenio que se establece con ellos es para que asis-tan al IDA en todo, en esa materia básicamente, el manejo de las cose-chas, de los granos y la parte de cómo darle valor agregado a ese producto para colocar los exceden-tes en el mercado. En relación con el MAG asistencia técnica, que casi no llega, pues le corresponde asistir al IDA en la parte técnica, en las prác-ticas de tecnología agrícola, y con el IMAS, los aspectos sociales y con el INA la parte de capacitación. El IDA no puede sola atender todas las necesidades de las familias necesi-tadas, pero si procura que a través de las diferentes instituciones del sector, dar una solución más integral a los problemas de los producto-res.

En la parte de financiamiento, el IDA tiene la tierra subsidiada a 25 años plazo con 8% de interés el crédito, de la misma forma se orienta con el Sistema Bancario Nacional, porque ayuda a hipotecar. A través de la junta directiva hace la solicitud y se les aprueba una hipoteca hacia el embargo, esto quiere decir que el IDA pone la hipoteca en segundo

grado y se da la posibilidad que puedan hipotecar para insertarle en algún proyecto productivo. En rela-ción a proyectos más específicos, por ejemplo; el turismo rural, la insti-tución trabaja con algunas Organiza-ciones No Gubernamentales, ONGs y la Naciones Unidas, pues se reco-mienda y se le ayuda al grupo en la elaboración de los proyectos, pero el IDA los acompaña cuando hay pro-yectos más elaborados.

En el caso de inserción con equidad (mujeres, jóvenes, pobla- ción indígena, personas con alguna discapacidad, población adulta u otros), el IDA por ley atiende desde que se dio la ley de igualdad real. En teoría se debe atender a la mujer, jefes de hogar en la práctica, pero en algunos casos no hay suficiente conciencia en los funcionarios para tratar estos temas. No obstante, se ha hecho el esfuerzo para que los reglamentos de selección de los beneficiarios y los créditos rurales, de acuerdo a los lineamientos, no sean excluyentes. En esta adminis-tración específicamente la política del presidente ejecutivo es no excluir género, jóvenes, adultos mayores, gente con alguna discapacidad y el indígena, pero la ley que se crea en 1982, no incluye al indígena. Los servicios del IDA no incorporan a los indígenas, todos los servicios como el de la organización, la gestión em-presarial, el crédito y la infraestructu-ra, el indígena está excluido en la ley constitutiva del IDA.

Para el fortalecimiento del marco institucional de soporte para la agricultura familiar el IDA, recién concluye una consultoría para hacer una clasificación de los asentamien-tos por su nivel de desarrollo. A par-tir de los años 2000, se toma con-ciencia de hacer unos diagnósticos en los asentamientos de la institu-ción, pero la ésta siempre andaba dependiendo de otras instituciones especializadas en acueductos, elec-tricidad, pues no es prioridad para ninguna de ellas y se nos decía “el IDA metió esa familia ahí, a ver co-mo la saca”, y ahí fue donde empezó toda una política del desarrollo de los asentamientos.

Desde el 2000, se hacen los planes de desarrollo pero con una visión equivocada de la cantidad de infraestructura que tenía el hogar. La institución se ha dedicado a invertir en el período de 2000-2010, en desarrollar la infraestructura, los caminos, los puentes, los comedores escolares y los Equipos Básicos de Atención Integral en Salud, EBAIS. Esa fue la prioridad en este lapso de tiempo. No obstante, ahora enten-demos que hubo un gran error en esa política porque si bien se benefi-cia la estructura no es sinónimo de desarrollo, pues de igual manera encontramos familias en situaciones muy críticas en los asentamientos donde no hay puentes, escuelas y los servicios básicos. El IDA está reutilizando y reafirmando algunos conceptos, con este asunto de la clasificación de los asentamientos y el nivel de desarrollo, porque el pun-to de partida son las familias. (Ver Anexo No. 1.

GRÁFICO No. 1

PORCENTAJE DE HOGARES POBRES POR NIVEL DE POBREZA

EN COSTA RICA

1991-2009

Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, INEC, 2009.

En el gráfico No.1, se obser-van los porcentajes de pobreza entre 1991-2009, en este sentido el IDA está trabajando en el desempleo, la escolaridad y la salud para disminuir esos niveles. Este es el punto de partida y el enfoque que la institución está dando, partiendo de la familia y de cómo el sistema y las mismas políticas de Estado, influyen en al-gunas familias de todo el sistema, pues muchas de ellas por su misma escolaridad, no se acercan a solicitar una ayuda, así las excluye el mismo sistema.

En el IDA, hay varios progra-mas dentro de la dirección de desa-rrollo que son interesantes, el prime-ro es el programa de seguridad alimentaria, y surge por un estudio que hace la Universidad de Costa Rica, UCR, que encuentra un índice de desnutrición, de aquí surge un programa que se llama PROINTER que es pro-alimentación de los niños desnutridos. El trabajo fue en con-junto con la universidad y el Ministe-rio de Salud un programa para mejo-rar la dieta y el estado de desnutrición de los niños. En este sentido, cuando el programa termi-na, se justifica continuar con el pro-yecto para que no vuelva a pasar eso en los asentamientos de las familias con más escasos recursos. No obstante, había que clasificar los beneficiarios y se formula el progra-ma de seguridad alimentaria que se ha mantenido desde la administra-ción Figueres. Este es un programa que está acompañado con la parte de organización, porque tiene los módulos familiares que van directa-mente a los núcleos familiares que consiste en darles o asegurar que ellos tengan la proteína. En la im-plementación del programa la mayo-ría de productores solicitan la vaca de ordeño y se les entregan de 2 a 3 vacas y especies menores, pollos, conejos, cabras y cerdos, para ase-gurarnos que tengan la proteína animal.

Lo anterior es un subsidio y hay que seleccionar muy bien a los núcleos de familia que lo necesitan. Este programa se implementa con la coordinación del MAG, para la aten-ción de los animales y también hay módulos importantes en manejo integrado de las parcelas, en asocio con el IMAS y la Universidad de la EARTH en los asentamientos de la Zona Atlántica y de la provincia de Heredia. En el sentido de trabajar y que aprovechen todo lo que está en la parcela, desde las cercas vivas y que los animales no se alimenten con concentrado, sino con plantas de manera que puedan usar todo lo que está en el área de producción, que sea sostenible, además, se les hizo biodigestores de manera que fueran a utilizar el gas para cocinar e incluso para alumbrarse. Este pro-grama de seguridad alimentaria es para las familias que están empe-zando y con el tiempo las que se van quedando rezagadas se les aplica, pues está visualizado así, se inicia con este programa y después siguen con el crédito de la caja agraria, se les da la parte de organización y la de infraestructura y se integran todos los otros servicios. Es importante mencionar que la integración de

servicios depende mucho de las amistades entre los funcionarios, en algunos lados funciona muy bien con el INA y en otros lados con el MAG, pero eso depende mucho de cómo estén conformadas las redes de este sector.

ESQUEMA No. 2

PROPUESTA DE UNA ESTRUCTURA EN EL MARCO

DE LAS POLÍTICAS EN APOYO A LA AGRICULTURA

FAMILIAR DE COSTA RICA EN EL PERÍODO DE 2011-2021

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégicos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

El esquema No.2, es la pro-puesta de una estructura en el mar-co de las políticas en apoyo a la Agricultura Familiar de Costa Rica en el período de 2011-2021. La for-mulación y la implementación de un marco institucional para la agricultu-ra familiar a corto y mediano plazo son de vital importancia para atenuar la erosión de las políticas públicas del sector agrícola. En el plano na-cional el diseño de la agenda pública para la agricultura familiar específi-camente se requiere de la formación de la Secretaria Técnica de Agricul-tura Familiar la que está asesorada por el Consejo Consultivo Nacional de Agricultura Familiar y por los Or-ganismos Asesores de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL y la Organización de las Naciones Unidas para la Agricul-tura y la Alimentación, FAO. La se-cretaria mantendrá como plataforma para el buen funcionamiento los Departamentos de Registro para la Agricultura Familiar, DRAF, y de Seguimiento y Evaluación de la Agri-cultura Familiar, DSEAF. No obstan-te, la secretaria mantiene una comu-nicación directa con el Director (a) del Instituto Nacional de Innovación y Transferencia en Tecnología Agro-pecuaria, INTA, y el Director (a) de la Dirección de Extensión Agrope-cuaria y Operaciones Regionales, DESOREA, los que deberán mante-ner un comunicación entre ellos de manera horizontal y coordinada en materia de la Agricultura Familiar. En el plano regional, el (la) Director (a) del INTA deberá de coordinar las políticas con el Coordinador (a) Re-gional de Investigación-INTA, el que está relacionado con las Estaciones Experimentales del INTA y de las Universidades Públicas, mientras que el (la) Director (a) de DESOREA, coordina con el Coordi-nador (a) Regional de Extensión -MAG. Es importante delimitar que los coordinadores de las Regionales del INTA y DESOREA mantienen un vínculo de interrelación con los Equipos Regionales de Investigación y Extensión para la Agricultura Familiar.

Las Estaciones Experimenta-les del INTA y de las universidades públicas, el (la) Coordinador (a) Re-gional de Extensión –MAG y Equipos Regionales de investigación y exten-sión para la Agricultura Familiar es-tán interrelacionadas con la Agencia de Servicios Agropecuarios Locales, ASAs, y ésta última identifica y tra-baja con la Población Objetivo, la que está conformada por el Foro Nacional de Agricultura Familiar, FONAF, que es el Espacio de Re-presentación de la Agricultura Fami-liar. El plano regional está asesorado por el Consejo Consultivo Regional de Agricultura Familiar. En éste de-muestra que el diseño de los enfo-ques de la política pública con la agenda de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo está concentrada en los Equipos Regionales de Inves-tigación y Extensión para la Agricul-tura Familiar los que tienen un peso específico en la propuesta de la polí-tica pública para la Agricultura Fami-liar respaldada por el MAG y el INTA.

Esta propuesta está respalda-da por el MAG (2010) donde se en-cuentra que en Costa Rica, los cam-bios en el entorno nacional e internacional, han modificado los roles tradicionales de las institucio-nes del Estado, particularmente en el sector agroalimentario y hacen ne-cesaria una transformación integral que las faculte para una respuesta más eficaz y eficiente acorde con las demandas del sector productivo para el desarrollo local de una manera más integrada. La ejecución de la política exige una adecuada coordi-nación operativa, tanto con otros sectores, servicios públicos y la aca-demia; como de una gestión conjun-ta público-privada, de manera que se logre entregar una oferta amplia de productos y servicios al sector pro-ductor. Los desafíos que enfrenta la institucionalidad para responder a las demandas del sector productivo implican una redefinición del funcio-namiento del Sector Público Agrope-cuario y sus instituciones con una visión integral y sistemática que permita la implementación, de una política de Estado en materia agro-pecuaria; la estructuración o rees-tructuración de las instituciones pú-blicas que participan en este sector y las eventuales modificaciones a la normativa que lo regula. En concor-dancia con lo anterior y las estrate-gias e instrumentos definidos en la política de Estado, se procede a ajustar en un marco de mayor articu-lación, como sector agroalimentario, la rectoría sectorial y los mecanis-mos de coordinación, que posibilite la ejecución de esta política desde una perspectiva inclusiva y sosteni-ble. Para garantizar el logro de los objetivos planteados es necesario que las organizaciones y los gremios empresariales, tanto de las peque-ñas como de las medianas y gran-des empresas agroalimentarias, gobiernos locales, asuman un rol más activo en la ejecución, segui-miento y evaluación de la política pública. Lo indicado, implica que la nueva institucionalidad del sector público y privado debe ajustar su accionar fortaleciendo los mecanis-mos de coordinación, diálogo y concertación.

ESQUEMA No. 3

ESTRUCTURA TENTATIVA DE LA RED DE ARTICULACIONES

EN EL NUEVO MARCO INSTITUCIONAL

DE LA AGRICULTURA FAMILIAR EN COSTA RICA

Fuente: Elaboración propia con base a la información suministrada por los actores estratégicos y especialistas en Agricultura Familiar, AF.

El esquema No.3, muestra que la responsabilidad en el diseño, la decisión, la formulación, la imple-mentación y la evaluación de la polí-tica en agricultura familiar le corres-ponde al MAG y al INTA, pero el éxito de una política es por medio de un alineamiento institucional a través de una política de consenso interins-titucional, pero con voluntad política de parte de todos (as) los (as) fun-cionarios (as), pues ese distancia-miento institucional entre estas insti-tuciones del Estado, definitivamente no ha favorecido a los productores a nivel general. Los principales pro-blemas que se han podido identificar hasta el momento en relación a la agricultura familiar son la educación, el juego de poder económico en las cadenas de la comercialización del producto agropecuario y el distan-ciamiento interinstitucional, lo que ha erosionado la política y ha incidido en parte en el aumento de la brecha social en el sector agropecuario. No obstante, se requiere de un vínculo interinstitucional entre el MAG y el INTA, las que pueden relacionarse con los programas y los proyectos con otras instituciones públicas, donde no se compromete el presu-puesto, pues las estaciones experi-mentales y los Trabajos Comunales Universitarios, TCU, de la UCR, la Universidad Nacional, UNA, el Insti-tuto Tecnológico de Costa Rica, ITCR, y la Universidad Estatal a Distancia, UNED, y los centros de formación y capacitación del INA, administran sus propios recursos. Además, de formular e implementar programas de educación agrícola desde la primaria y secundaria por medio del Ministerio de Educación Pública, MEP. El juego del poder en las cadenas de comercialización sigue presente, pero se puede traba-jar en proyectos como las Fincas Integrales Didácticas, FID, a gran escala para brindarle a los pequeños productores sostenibilidad y depen-der cada vez menos de los interme-diarios. Es importante hacer la sal-vedad que los intermediarios en las cadenas son necesarios para el mercado, pero han concentrado poder en las acciones, las decisio-nes y la incidencia de los precios por medio de un oligopolio a través de CARTELES, consolidando así, poder económico en esta estructura de mercado con acuerdos en la compe-tencia perfecta.

El MAG (2010) encuentra que la posibilidad de ejecución exitosa de esta política está determinada, no solo por los esfuerzos de articula-ción, reorientación, fortalecimiento o adecuación de los procesos produc-tivos y los apoyos institucionales por medio de los instrumentos indicados, sino también por cambios, ajustes y medidas directas de apoyo en rela-ción con factores que emergen como condicionantes, desde el sistema institucional externo al sector agroa-limentario, pero vinculado con éste como adecuada planificación e in-versión en infraestructura vial, por-tuaria y aeroportuaria; ejecución eficiente y eficaz en mejora regulato-ria; política cambiaria coherente y alta calidad de la educación básica. Así como de una asignación de re-cursos operativos para el desarrollo

de nuevos instrumentos de apoyo al sector.

El diálogo de políticas agroa-limentarias que sustenta la construc-ción y la ejecución de la política 2010–2021, es un proceso perma-nente y continuo, no solo se apoya en los mecanismos vigentes de pla-nificación, seguimiento y evaluación (Plan Nacional de Desarrollo, planes regionales sectoriales y planes ope-rativos institucionales), sino que, requiere la identificación y el diseño de nuevos mecanismos que permi-tan medir los resultados, efectos y los impactos de esta política y su relación con la asignación presu-puestaria. Para el mediano y largo plazo, el seguimiento y evaluación de esta política incluye la definición de un sistema específico y acorde con la nueva institucionalidad que incorpora para los diversos instru-mentos, mecanismos propios de evaluación y control y sus indicado-res de desempeño.

Conclusiones

La formulación, la implemen-tación y la evaluación de la política pública de la Agricultura Familiar en Costa Rica, a largo plazo requieren de un mayor apoyo del Estado, pues el distanciamiento de las institucio-nes públicas del sector agropecuario y responsables de la política en los últimos años ha sido notable, lo que es manifestado por los productores del sector. Los talleres regionales en el 2010, han sido la fuente primaria para tener una mayor aproximación al problema de la Agricultura Fami-liar y poder hacer un análisis más racional y menos empírico sobre la realidad del sector agrícola.

Las entrevistas realizadas a algunos actores estratégicos del sector agrícola convergen con lo manifestado por técnicos y producto-res en los talleres regionales, donde las políticas formuladas e implemen-tadas años atrás, no dieron el resul-tado esperado y más bien dieron un giro equivocado en la prioridad. Lo importante es que este esfuerzo no se puede realizar individualmente por una institución. En relación a esta situación no se ha trabajado en la evaluación de las políticas públi-cas, pues a los actores estratégicos no les gusta hablar del problema, pues han sido responsables de la ejecución de las políticas, por eso les interesa más la resolución del problema.

El interés individual de los funcionarios ha predominado sobre el interés general, lo que ha incidido en el distanciamiento entre las insti-tuciones quedando el pequeño pro-ductor en una situación de abandono en la mayoría de los casos. Las ma-nifestaciones explícitas de los pro-ductores han sido muy claras y con-tundentes, porque no hay una educación agrícola en las escuelas y colegios. Además, hay una concen-tración en la cadena de la comercia-lización del producto agrícola por medio de los intermediarios. Esto queda demostrado, porque el PIMA

no tiene los mecanismos de control y regulación para que los intermedia-rios del tomate, por ejemplo; colo-quen el producto exactamente cuan-do llega el camión al CENADA, porque tiene la información del in-ventario y el precio, por lo que si el precio es elástico, no introducen el camión a las bodegas, más bien esperan que se escasee y cuando los precios son inelásticos introdu-cen el camión al CENADA, vendien-do así, a mejor precio, pero sacando del mercado a pequeños producto-res, los que al no tener el control de la información del mercado, le entre-gan el producto al intermediario. Es importante aclarar que en el caso de tener la información los pequeños productores, tampoco podrían incidir en los precios, porque el mercado funciona por volumen. Este es el otro problema implícito del sector agro-pecuario y es que no hay una eva-luación y regulación del mercado, pues no se puede pensar que todo puede ser a la libre, sin que el Esta-do actúe.

El objetivo para que pueda al-canzar la competitividad el sector agroalimentario costarricense, es por medio de la adecuación y prestación de servicios eficientes y eficaces, de apoyo institucional, que favorezcan su rentabilidad y le proporcionen la capacidad para aprovechar las posi-bilidades y oportunidades que le ofrecen los mercados internos y externos. Para tal efecto se conside-ran estratégicos los servicios de sanidad agroproductiva; financia-miento y seguros para el desarrollo agroalimentario; información y co-municación, Tecnologías de la In-formación y la Comunicación (TIC´s); gestión eficiente y eficaz de merca-dos, facilitación para los agronego-cios; e infraestructura de apoyo a la producción.

Bibliografía

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Talleres

Catalano José (2010), “Desarrollo Rural de Argentina en el mar-co del Centro de Investigacio-nes y Desarrollo Tecnológico para la Pequeña Agricultura Familiar (INTA-Argentina)”. Presentación realizada en el Ministerio de Agricultura y Ga-nadería, MAG. Consultor de Argentina. Noviembre 2010. San José, Costa Rica.

Formulación del Programa Nacional de Agricultura Familiar (2010), “Las Regiones Central Sur, Limón, Chorotega, Cartago, Puriscal, Pacífico Central, Brunca, Grecia, San Carlos, Pérez Zeledón realizado entre agosto y setiembre de 2010”. San José, Costa Rica.

Transformación institucional (2010), “Del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER)”. Realizado en el Colegio de In-genieros Agrónomos de Costa Rica. San José, Costa Rica.

Consultores internacionales

entrevistados

Rodríguez Fazzone Marcos (2010), “Programas integrales para la inserción socioeconómica de la agricultura familiar”. Oficina Regional de la FAO para Amé-rica Latina y el Caribe. Consul-tor de Argentina. Diciembre de 2010. San José, Costa Rica.

Subirats Humet Joan (2012), “Insti-tucionalismo y Políticas Públi-cas”. Director del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas, Catedrático de la Universidad Autónoma de Barcelona y es-pecialista en Políticas Públi-

cas. Facultad de Ciencias Po-líticas de la Universidad Autó-noma de Barcelona. Octubre 2012, CLAD. Cartagena, Co-lombia.

Actores estratégicos

entrevistados

Ulate González Gustavo, (2010), “Programa Integral de Merca-deo Agropecuario, PIMA”. Ge-rente General. Octubre de 2010. San José, Costa Rica.

Vargas Araya Olga (2010), “Instituto de Desarrollo Agrario, IDA”. Directora de la Dirección Na-cional de Desarrollo. Octubre de 2010. San José, Costa Rica ◊

ANEXO No. 1

MAPA No. 1

UBICACIÓN DE LOS ASENTAMIENTOS DEL INSTITUTO

DE DESARROLLO AGRARIO, LOS HUMEDALES, ÁREAS PROTEGIDAS Y RESERVAS INDÍGENAS DE COSTA RICA

Fuente: Instituto de Desarrollo Agrario (IDA)