Modelo Agro-Exportador

Los países latinoamericanos tras su independencia, heredaron una economía cuya principal fuente de riqueza fue la agricultura de exportación, el sector industrial era prácticamente inexistente. Los cambios que experimentó el entorno económico internacional a lo largo de la primera mitad del siglo XX, con la significativa caída de los intercambios comerciales internacionales y la considerable reducción de las exportaciones latinoamericanas hacia los países industrializados, comprometieron la viabilidad de dicho modelo económico.

Así, los flujos financieros durante el siglo XIX jugaron un papel fundamental en el desarrollo económico del nuevo mundo, siendo los países europeos (Inglaterra, Francia y Alemania) los principales prestamistas internacionales, estando concentradas mayoritariamente estas inversiones en los sectores primario, energético y extractivo.

En este contexto de desarrollo y a principios del siglo XX se concibieron los primeros instrumentos y métodos para programar el uso de los recursos en el tiempo, es decir, darle consistencia a los procesos de inversión, se creó el sistema conocido como barra de Gantt, que consiste en un sistema de barras para controlar el tiempo, el empleo y manejo de los recursos humanos y el capital. Se utilizó por muchos años incorporándole cada vez más refinamientos en cuanto al control mismo del proceso de inversión.

Fue uno de los primeros instrumentos para la ejecución de proyectos, se le conoce como barras de Gantt, en honor a su creador el Ing. Henry Laurence Gantt. Fue utilizado en la industria naval (Primera Guerra Mundial).

No se vislumbraba que esto sería el germen de enfoques y herramientas que evolucionaría gradualmente hasta convertirse en el conjunto de enfoques, técnicas y procedimientos de decisión que actualmente se emplea en el proceso de las inversiones.

Hasta este momento los problemas de la programación y el control de la ejecución de proyectos, tenia solución, siendo la más característica el diagrama de Gantt; sin embargo, la creciente complejidad de los grandes proyectos y la agudización de la urgencia competitiva entre los gigantes del mundo desarrollado, fueron dejando en claro la debilidad de las técnicas de programación disponibles y exacerbando las inquietudes por encontrar nuevos métodos más eficaces, para el propósito señalado de coordinación y control de proyectos. Estas inquietudes fueron las que permitieron aprovechar el avance en el conocimiento científico que se produjo en la época posterior a la Segunda Guerra Mundial.

Modelo de Sustitución de Importaciones

Este modelo de desarrollo seguido por nuestros países ha tenido como una de sus características el orientarse hacia un ahorro lo más elevado posible de divisas a base de disminuir importaciones. Existe por lo tanto, un esfuerzo de industrialización sustitutiva de importaciones que pretende coger el relevo como motor de desarrollo económico del comercio mundial.

Desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta los años ochenta, América Latina y el Caribe constituyeron un eminente destino de la Inversión Extranjera Directa, IED, esta inversión se inscribió principalmente en el marco de una estrategia desarrollista introspectiva conocida como la Industrialización mediante Sustitución de Importaciones, ISI, en la que la IED cumplía un destacado papel generador de capacidad industrial nacional en toda la región. Sin embargo, dado el carácter de los incentivos generados por la política comercial, esta capacidad solía orientarse marcadamente a abastecer el mercado local.

En este período, el Estado jugaba un rol múltiple en el desarrollo latinoamericano. Se trataba de un Estado regulador, de un Estado empresario y de un agente del desarrollo que activamente promovía industrias a través de subsidios, incentivos tributarios o protección arancelaria.

Para la década de los cincuenta cuando por necesidades insoslayables en las responsabilidades en la ejecución de proyectos, como consecuencia de una participación activa del Estado y las empresas internacionales en el proceso de inversión, tanto pública como privada, las empresas privadas, en un primer momento, tuvieron que desarrollar métodos más precisos y avanzados que el GANTT, el que se volvió insuficiente para resolver los problemas de la programación de la ejecución de proyectos, especialmente, los de gran magnitud, complejos y de montos elevados de inversión.

Sobre la base de este contexto en este período, se desarrollaron nuevos instrumentos para mejorar la eficiencia del proceso de inversión, tanto pública como privada, entre ellos: El CPM (Critical Paht Method). Método de Ruta Crítica; El PERT (Program Evaluation and Review Technique). Técnica de Evaluación y Revisión de Programas; y el ABC (Analysis Bar Charting). Análisis por Gráficos de Barras. Para una mayor información, ver la tabla No. 1.

Fuente: Elaboración propia.

Estas técnicas de programación por redes no surge ni de la nada, ni en forma espontánea; ellas, al igual que otras metodologías, se desarrollaron como una aplicación del estado del conocimiento científico a problemas cuya solución no aparece satisfactoria, o ni existe. Sin embargo, hasta inicio de los años sesenta la teoría de proyectos se centró básicamente en herramientas para apoyar el proceso de la ejecución de las inversiones, es decir, la fase de inversión, fue muy poco el desarrollo en el tema de la planificación de las inversiones.

Sin embargo, para el inicio de la década de los setenta, se evidencia un fuerte desarrollo de las herramientas para fortalecer la preparación y evaluación de las propuestas de proyectos, es decir, que la fase de preinversión tuvo un gran auge, como consecuencia de la necesidad de los gobiernos de adquirir el financiamiento para el proyecto de desarrollo. En la Tabla No. 2, se citan algunas de las obras publicadas y que más se conocen en la región.

Fuente: Elaboración propia.

ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (64): 9-29, junio 2013

Modelo de Crecimiento Hacia Afuera

En el marco de este modelo de desarrollo orientado por la ideología “Neoliberal”, para esta corriente de pensadores, el Estado era el único culpable de la crisis, por lo tanto, se debía dar paso a la operatividad del mercado y que a su vez se debían privatizar las empresas públicas, liberar los precios, abrir la economía, disminuir los impuestos a la renta de los empresarios, flexibilizar el mercado laboral, privilegiar los tratados de libre comercio, e inclusive, la dolarización.

Qué pasa en este período con la teoría de gestión de proyectos? Se sigue desarrollando, se genera mucho conocimiento, enfoques, metodología, herramientas e instituciones públicas y privadas orientadas al desarrollo de las competencias en los recursos humanos, tanto en el campo de la preinversión como en la administración.

Sin embargo, en este contexto adquieren relevancia dos enfoques mundiales para administrar proyectos:

IPMA, Asociación Internacional en Dirección de Proyectos, sin fines de lucro, creada en 1965, formada por asociaciones nacionales, organizada como networking y gobernadas con criterios de federación internacional. Como objetivos están:

• La promoción de la profesión de la dirección de proyectos.
• Mejorar los estándares aplicables para la mejora continua de la profesión.
• La investigación y el desarrollo continuo.
• La certificación de competencias profesionales en dirección de proyectos, programas y portafolio.
• Este enfoque, fundamenta las competencias en dirección de proyectos, basadas en conocimiento y experiencia del profesional, y éstas integradas con las actitudes, es decir, certifica competencias profesionales en tres áreas: contextuales, técnicas y de comportamiento, las que están integradas por cuarenta y seis elementos, según el siguiente desglose:
• Contextuales: 11
• Técnicas: 20
• Comportamiento: 15

PMI, Project Management Institute, es una organización no lucrativa que promueve la administración de proyectos a nivel mundial. Fundado en 1969, Su enfoque esta expresado en el PMBOK (Guía de fundamentos para la dirección de proyectos) y define la dirección de proyectos como, la aplicación de conocimiento, habilidades, herramientas y técnicas a las actividades del proyecto, para cumplir con los requisitos del mismo. Describe los cinco Grupos de Procesos de Dirección de Proyectos aplicables a cualquier proyecto. Estos procesos se dividen en cinco grupos, definidos como los Grupos de Procesos de la Dirección de Proyectos: Iniciación, Planificación, Ejecución, Seguimiento y Control y el Cierre.

Estos grupos de procesos,están integrados por diez Áreas de Conocimiento de la Dirección de Proyectos, las que se organizan en cuarenta y dos procesos de dirección de proyectos. A continuación se describen las áreas de conocimientos: Gestión de la Integración del Proyecto, los Involucrados, el Alcance, el Tiempo, los Costos, la Calidad, los Recursos Humanos, las Comunicaciones, los Riesgos y las Adquisiciones del Proyecto.

Estos dos enfoques adquieren mucha relevancia en la administración de proyectos. Por su parte, la preinversión, también se desarrolla enormemente.

Del Modelo de Crecimiento Hacia Afuera a la Globalización

En este contexto, el actor importante en el desarrollo de la sociedad, es el sector privado, fundamentado en la expansión de las empresas transnacionales. Este modelo significó para nuestros países políticas relacionadas con la apertura de la economía, el desarrollo tecnológico y las comunicaciones. Por parte del Estado, se requiere de un Estado eficiente, moderno, fuerte, achicado y que desregule.

En este escenario, estos enfoques de administración de proyectos (PMI e IPMA) se desarrollan, profundizan y generalizan, por la necesidad de trabajar bajo estándares y parámetros internacionales que exige la gestión de proyectos, además, de estos enfoques, existen otros, es decir, en el mundo se conocen cinco enfoques para administrar proyectos, tres internacionales y dos nacionales, entre ellos:

• IPMA: Asociación Internacional en Dirección de Proyectos, una norma de carácter internacional.
• PMI: Project Management Institute, una norma nacional pero internacionalizada.
• P2M: enfoque de administración de proyectos utilizado en Japón, una norma nacional.
• PRINCE 2: enfoque de administración de proyectos utiliza

do en Inglaterra, nació como una norma para proyectos tecnológicos, pero actualmente es una norma nacional para todos los proyectos.

• PM4R: Gestión de Proyectos para Resultados, de reciente diseño por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, pronto será utilizado en la gestión de proyectos financiados por el Banco.

En este período, se da una innovación en la teoría de gestión de proyectos, hay una gran generación de conocimientos y un enorme desarrollo de las herramientas tecnológicas, entre ellas: Microsoft Project, Primavera, JARA, @Risk para evaluación y administración de proyectos, ShartPro, WBS, Basecamp, OpenProyect, etc.

En este contexto, hay dos exigencias internacionales en el tema de la Gestión de Proyectos:

• La Certificación de los Programas de Maestría: es decir, la mayoría de los programas de maestría relacionados con el tema de la gestión de proyectos, requieren como parte de su mercadeo, estar certificadas, ya sea con el enfoque PMI o IPMA.
• La Certificación de Profesionales. Actualmente las competencias en el tema de la gestión de proyectos requieren ser demostradas, por tal

razón, el mercado exige la certificación de estas competencias, en el mundo y especialmente en Costa Rica, existen los dos modelos de certificación, IPMA y PMI.

A continuación se presenta la Tabla No. 4, la que resume los modelos de crecimiento y los enfoques predominantes para administrar los procesos de inversión, es decir, la gestión de los proyectos.

Fuente: Elaboración propia.

La inversión pública es una variable esencial para el desarrollo de un país y una condición necesaria para mejorar la competitividad de una economía. El desafío de un país, de lograr crecimiento económico sostenido y garantizar adecuadas condiciones de vida para la población, pasa por la inversión.

Las tareas de mejoramiento en la calidad de la inversión pública que nuestros países requieren, conllevan un enorme esfuerzo de las instituciones públicas por establecer condiciones propicias, que permitan facilitar y mejorar los procesos de formulación, evaluación y gestión de proyectos, con el propósito de que éstos respondan al quehacer institucional, al Plan Nacional de Desarrollo, PND, y a las necesidades de la población, y a la vez sean el punto de partida para utilizar adecuadamente los recursos públicos disponibles con que cuenta la sociedad; que por lo general son escasos.

En la mayoría de los países de Centroamérica, la situación que presenta la inversión pública, permite identificar una serie de limitaciones y dificultades que atraviesa la Gestión Pública y que son recuentos en los últimos años porque se complementan y no permiten mantener un proceso adecuado y consistente que facilite atender las necesidades de inversión que requieren los países. Las limitaciones y dificultades

• La inversión pública fue sacrificada en las últimas décadas para lograr los balances fiscales; lo que genera la existencia de un proceso paulatino en los países de la región de disminución en el uso de recursos públicos para la formación de capital fijo.
• Los proyectos de inversión no siguen necesariamente las prioridades de los PND, los Planes de Gobiernos, ni a los Planes Estratégicos Institucionales, por lo que se carece de un sistema de establecimiento de prioridades de proyectos en la inversión pública.
• Existe una baja capacidad institucional para formular y evaluar proyectos de inversión. Esto es resultado de la ausencia o la debilidad de una “cultura de proyectos”.
• La baja capacidad de preinversión institucional, induce a una condición de debilidad en el nivel de ejecución de la inversión, atrasos, sobrecostos y desgaste institucional.
• Se carece de metodologías y asignación de procedimientos para impulsar la evaluación ex-ante de los proyectos. No se cuentan con guías metodológicas de formulación y evaluación de proyectos, y si

se tienen, no se sabe cómo aplicarlas, lo que limita obtener uniformidad en la aplicación de criterios de selección de proyectos por las instituciones.

• No existe evaluación ex-post, esto no permite medir impactos de los proyectos y por tal razón, no se genera lecciones aprendidas de los proyectos.
• Desintegración de los temas ambientales y la gestión del riesgo de desastres en los procesos de inversión pública.
• Las principales modalidades de ejecución y financiamiento de inversión pública como, la gestión interesada, el fideicomiso, arrendamientos, contratos, conciertos, llave en mano y la concesión de obra pública. Estas nuevas modalidades no se han integrado en una visión global de inversión pública.

Esta problemática que presenta la inversión pública en la región centroamericana, requiere de un esfuerzo por país donde las entidades públicas, deben mejorar la gestión pública para alcanzar un ritmo adecuado de identificación y preparación de condiciones propicias para mejorar la calidad de los proyectos de inversión que se requiere ejecutar para resolver los problemas más sentidos por la sociedad centroamericana, estableciendo los mecanismos y procedimientos que agilicen las tareas de formulación, evaluación, contratación y ejecución de la inversión pública. Con este propósito se han constituido los Sistemas Nacionales de Inversión Pública, SNIP.

Los sistemas de inversión pública: alternativas para la eficiencia de la inversión

Después de los procesos de modernización, de cambios y reformas del Estado en Centroamérica, los SNIP a comienzos o mediados de los noventa entraron en un ciclo promisorio de revalorización, actualización y mayor protagonismo en cuanto a la programación, administración y control de la inversión pública. Esto con el propósito de lograr la eficiencia del gasto (principalmente inversión e infraestructura) y donde la unidad de análisis es el proyecto y su ciclo.

Los SNIP, actúan como un sistema administrativo del Estado que certifica la calidad de los proyectos de inversión pública, y tiene como finalidad optimizar el uso de los recursos públicos destinados a la inversión a través de principios, procesos, metodologías y normas técnicas con el propósito de mejorar la eficiencia y el impacto de las inversiones públicas.

Los SNIP, han tenido su propio proceso de desarrollo, donde el mayor logro alcanzado es incorporar una mayor racionalidad al gasto público a través del establecimiento de normas y procedimientos, guías metodológicas, el sistema de información sobre proyectos (el banco integrado de proyectos) y programas de capacitación para incorporar una cultura de proyectos en la institucionalidad pública. Todos los SNIP de la región centroamericana y República Dominicana, tienen avances significativos en todos estos aspectos, unos más consolidados que otros.

La operatividad de los SNIP, tiene su sustento en las fases del ciclo de vida de los proyectos.

Antecedentes

En el 2005 inicia una verdadera revolución en la Administración Pública dominicana, se impulsa la implementación del Modelo de Excelencia, Marco Común de Evaluación (CAF, por sus siglas en inglés), se desarrolla como estrategia el establecer la entrega del Premio Nacional a la Calidad y Reconoci

∗ Ministro de Administración Pública, Ministerio de Administraciones Públicas de República Dominicana.

Recibido: 31 de mayo del 2012. Aceptado: 3 de agosto del 2012.

miento a las Prácticas Promisorias para el sector público, donde las instituciones, en su afán de competir comienzan a centrar sus acciones en el ciudadano-cliente. Algunas instituciones toman la decisión de evaluarse con este modelo y se inicia un camino hacia la modernización y profesionalización de la administración pública.

Hay que recordar que desde 1991 existe la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa (14-91), la que fue reglamentada en 1994, aunque se hicieron grandes esfuerzos por profesionalizar esta ley presentaba falencias que impedían el

ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (64): 51-65, 2013

¿Por qué utilizar un Modelo de Excelencia?

Los Modelos de Excelencia son utilizados por las organizaciones públicas porque no son prescriptivos: relaciona los resultados obtenidos con las finalidades de la organización, siendo aplicable a cualquier tipo de entidad por lo siguiente:

• Están basados en la suma de experiencias exitosas de gestión y herramientas ampliamente probadas.
• Tienen un sistema de evaluación de la gestión que permite detectar fortalezas y oportunidades de mejora y situar los niveles de gestión en una escala numérica de 1 a 1000 puntos.
• Se convierten así en una poderosa herramienta de planificación.
• Son sistémicos: contemplan un conjunto amplio de variables de análisis (criterios, subcriterios, áreas, elementos) relacionadas entre sí (no se sesga a favor de ningún indicador parcial).
• Están orientados a resultados.
• Para simplificar, para comparar resultados y para aprender del otro compartiendo un mismo lenguaje (Benchlearning).

Este modelo se desarrolló específicamente para las administraciones públicas, ante la necesidad de buscar un modelo que se adecuara a los fines de las organizaciones públicas y se estableciera claramente el vínculo entre las organizaciones y los ciudadanos en términos de la responsabilidad del Estado como hacedor de políticas públicas que conduzcan al establecimiento del bien común.

El concepto de la calidad en el sector público se relaciona con la percepción de los ciudadanos de que deben ser tomados en consideración a la hora de elaborar las políticas y diseñar los servicios, de tal manera que éstos operen con altos estándares de eficacia y eficiencia.

El Modelo CAF se basa en la mejora de las organizaciones a través de la autoevaluación. está inspirado en el Modelo de Excelencia de la Fundación Europea para la Gestión de la Calidad, EFQM, y en el Modelo de la Universidad Alemana de Ciencias Administrativas de Speyer.

1. Ministerio de Administraciones Públicas. Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios: CAF. El Marco Común de Evaluación. Mejorar una Organización por medio de la Autoevaluación. Madrid, 2007.

p. 11.

• Introducir los principios de la gestión de la calidad total en la administración pública de forma progresiva y guiarla por medio de la autoevaluación, a través de la planificación y el desarrollo de actividades que completen el círculo de calidad, de Deming o PDCA: Plan, Do, Check, Act, (Planificar, Desarrollar, Comprobar y Actuar).
• Facilitar la autoevaluación de una organización pública con la finalidad de obtener un diagnóstico y definir acciones de mejora.
• Hacer de puente entre los diferentes modelos que se usan en la gestión de la calidad.
• Proporcionar el Benchlearning entre las organizaciones del sector público.

Los modelos de excelencia como es el caso del Modelo CAF, están orientados a los resultados. Buscan generar impacto y eficiencia en la administración de los recursos. No es prescriptivo, no nos pone una camisa de fuerza y no nos dice cómo hacer las cosas, sino que nos indica un camino por el cual transitar, encontrando puntos de apalancamiento para utilizar de mejor forma nuestra energía. Entrega fundamentalmente una mirada holística sobre la organización y la alinea en torno a un obje

tivo final.

.

De los resultados de la autoevaluación en los puntos fuertes deben identificarse las mejores prácticas y difundirse a las demás organizaciones involucradas en el proceso para que puedan replicarlas y extraer de éstas buenas experiencias y conocimiento para abordar su proceso de mejora continua. Este aspecto es el que los promotores del modelo identifican como Benchlearning y se refiere a “aprender de los mejores”.

La experiencia dominicana

La implementación del Modelo CAF y del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en estos casi ocho años se han convertido en la principal política pública desplegada, con el objeto de mejorar la gestión de las entidades públicas dominicanas.

La gestión pública y la calidad en el sector público se desarrollan en unas condiciones únicas y especiales comparadas con el sector privado. Se les supone unas condiciones previas básicas, comunes a nuestra cultura administrativa y socio-política: legitimidad democrática, estado de derecho, un comportamiento ético basado en valores comunes y principios como transparencia, rendición de cuentas, participación, diversidad, igualdad, justicia social, solidaridad, colaboración y partenariado.

La adopción del Modelo CAF y el Premio como estrategia, han sido decisivos en los avances que en términos de profesionalización de la función pública se ha logrado en República Dominicana.

Ambas acciones han contribuido a la aplicación de la Ley 41-08 de Función Pública, ya que las organizaciones que se trazan el camino de la mejora continua a través de la autoevaluación y los planes de mejora de manera sistemática, introducen cambios en la forma de administrar sus recursos humanos, contemplando aspectos como la evaluación del desempeño, las encuestas de clima laboral, la identificación, el mapeo y mejora de sus procesos, las mediciones, la planificación de los recursos humanos, los concursos de oposición, los manuales de descripciones de puestos y funciones, los manuales de cargos, los organigramas, las cartas compromiso al ciudadano, la capacitación y el desarrollo de las personas, la planificación estratégica y los planes operativos vinculados a los acuerdos de desempeño individual.

El Premio ha permitido a muchas de las organizaciones postulantes mejorar significativamente su gestión, llevando a algunas de ellas a niveles comparables con las mejores de la región iberoamericana, tal es el caso de la Oficina Nacional de Propiedad Industrial, ONAPI, y del Programa de Medicamentos Esenciales/Central de Apoyo Logístico, PROMESE/CAL, ambas ganadoras del galardón PLATA del Premio Iberoamericano de la Calidad, de la Fundación Iberoamericana para la Gestión de la Calidad, FUNDIBEQ, en los años 2010 y 2011 respectivamente. Asímismo, con la iniciativa de Transformación Institucional, PROMESE/CAL obtuvo el primer lugar en el Premio de las Naciones Unidas al Servicio Público del 2011.

Otras estrategias desarrolladas

Otra estrategia que se ha adoptado y que ha ayudado en la implementación de la carrera administrativa lo constituye el Sistema de Administración de Servidores Públicos, SASP, cuyos objetivos son:

• Implementar un sistema de información para la Administración Pública que facilite una gestión humana proactiva y eficaz.
• Dotar al sector gubernamental de una herramienta administrativa que asegure un monitoreo directo del capital humano y la transparencia en la administración de la nómina pública.
• Conformar una base de datos consolidada, depurada y única de las instituciones del Gobierno Central; un sistema de nómina uniforme y flexible que

permita aplicar la normativa legal y las particularidades funcionales de las diferentes carreras existentes y futuras.

Al momento se cuenta con 217,000 expedientes de servidores públicos correspondientes a 71 instituciones públicas.

Otra estrategia impulsada en el Ministerio es el desarrollo de una plataforma informática que permita conocer el nivel en que se encuentran los indicadores contemplados por el barómetro latinoamericano de la función pública, además, de indicadores de la gestión de la calidad (que ha asumido el MAP), como las autoevaluaciones realizadas, cartas compromiso al ciudadano desarrolladas, comités de la calidad constituidos.

Esta herramienta que hemos denominado “Sistema de Monitoreo de la Administración Pública, SISMAP,” posee un sistema de semáforo donde las organizaciones y la opinión pública en general, pueden fácilmente identificar el nivel de avance en estos indicadores que están directamente correlacionados con el cumplimiento de la Ley 41-08 de función pública y sus Reglamentos. Los ciudadanos tienen acceso al SISMAP a través de nuestra página web y de las publicaciones en periódicos de circulación nacional que se realiza. La responsabilidad de enviar las evidencias del cumplimiento con los indicadores contemplados es de las instituciones y la de actualizarlas corresponde a un equipo que se ha designado para tales fines en el MAP.

Impacto de la gestión de calidad en la administración pública

Estas estrategias han sido determinantes para los avances que hemos logrado en materia de Carrera Administrativa, hoy se cuenta con unos 56,000 servidores públicos incorporados al Sistema de Carrera Administrativa con 269,528 servidores evaluados en su desempeño, alrededor de 206 instituciones se han autoevaluado con el Modelo CAF.

La Ley 41-08 de Función Pública plantea la realización de Concursos Públicos como única vía de ingreso a los cargos de Carrera administrativa, en tal sentido desde el 2011 a la fecha se han realizado setenta y un procesos de concursos públicos correspondientes a 455 cargos vacantes, se han racionalizado 109 estructuras organizativas y se han elaborado veintiséis manuales de cargos del 2011 a la fecha. Se han conformado cuarenta y nueve Asociaciones de Servidores Públicos, las que se constituyen en garante de la aplicación de la Ley 41-08 y la protección de los derechos de los servidores de Carrera Administrativa.

En las siete versiones del Premio han postulado 166 instituciones y han sido galardonadas 72 (4 gran Premio, 17 medallas de oro, 13 medallas de plata, 16 medallas de bronce y 22 reconocimientos a prácticas promisorias).

Se han definido doce cartas compromiso al ciudadano a partir de las cuales contamos con 164 servicios con estándares establecidos, doce instituciones con sistemas de quejas y sugerencias operando y con medidas de subsanación establecidas en casos de incumplimiento.

Los resultados del Segundo Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroamérica y República Dominicana, presentados en abril del 2012 nos sitúan como el país que más avances logró, pasando de una valoración de 31 que habíamos alcanzado a su primera versión del año 2009 a una de 39, lo que significa que avanzamos 8 puntos, colocándonos en segundo lugar, correspondiendo el primero a Costa Rica con 54 puntos.

A continuación se presenta el resumen de los resultados de la aplicación de la “Encuesta CAF 2005-2011”, Muestra: 68 instituciones con autoevaluación CAF; esta encuesta fue realizada por la Dirección de Innovación en la Gestión del Ministerio.

En este caso la mayoría de las áreas de mejora identificadas se encuentran en los criterios de resultados, los que representan las fases del ciclo PDCA de “controlar y actuar”, de ahí se deduce que faltan mediciones y evaluaciones o la ausencia de registros al respecto. Los criterios de resultados representan el efecto o consecuencia que se derivan de los criterios facilitadores y sirven de retroalimentación a los primeros.

Según las instituciones, gracias a la aplicación del Modelo CAF se han podido identificar algunas mejoras, entre las que se destacan: mayor eficiencia y rendimiento en la gestión, tanto a nivel interno como en la prestación del servicio a los usuarios, personas (temas relativos a la gestión de los recursos humanos, mejora de procesos (no se identificaban, medían y controlaban los procesos) y planificación, ya que en muchos casos no existían planes que orientaran la gestión y las acciones a ser ejecutadas, todo esto ha sido mejorado al ser identificado en la autoevaluación CAF.

ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (64): 51-65, 2013

Otros resultados

En el ámbito regional estamos sirviendo de referente para otros países que han decidido adoptar el Modelo CAF para la implantación de las autoevaluaciones y los planes de mejora en las instituciones del sector público y como base de sus premios nacionales a la calidad en la administración pública.

Tal es el caso de Guatemala que lanzó su “Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Mejores Prácticas en la Administración Pública de Guatemala”, en fecha 6 de mayo del 2011.

Este premio está fundamentado en el Modelo CAF y se le ha estado brindando asistencia técnica para su desarrollo, ofreciéndoles talleres de capacitación a los diferentes actores del proceso del premio en cuanto al Modelo CAF y la dinámica del propio proceso del premio. Esta asistencia técnica incluyó la capacitación a los equipos de autoevaluación en el uso de la Guía preparada en el MAP para esos fines.

Otros países como Nicaragua y Panamá han manifestado su interés por implantar el Modelo Marco Común de Evaluación CAF en sus Administraciones Públicas.

Bibliografía

Alburquerque, M. (2011). Importancia de los premios a la gestión de la calidad como fuentes de buenas prácticas para la realización de benchmarking. V Seminario Compartiendo Buenas Prácticas hacia la Excelencia en la Gestión, Santo Domingo.

Carta Iberoamericana de la Calidad, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, El Salvador. Junio, 2006.

Decreto Presidencial No. 516-05 (2005) que crea el Premio Nacional a la Calidad y el Reconocimiento a las Prácticas Promisorias en el Sector Público. Santo Domingo.

____________________ No. 211-10 (2010). Santo Domingo, 2010.

Lugo, M. (2009). “Incidencia del modelo de gestión de calidad, Marco Común de Evaluación (CAF), en el proceso de profesionalización de la administración pública en República Dominicana”. Memoria de Grado, Máster en Alta Dirección Pública. FUNGLODE. República Dominicana.

Ministerio de Administraciones Públicas (2003). Dirección General de Inspección, Simplificación y Calidad de los Servicios. CAF. El Marco Común de Evaluación. Mejorar una Organización por medio de la Autoevaluación. Madrid.

Ministerio de Administraciones Públicas. Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas públicas y la Calidad de los Servicios (2007). CAF. El Marco Común de Evaluación. Mejorar una Organización por medio de la Autoevaluación. Madrid.

Saviñón, H. (2011). “La autoevaluación, una estrategia para mejorar la calidad de los servicios públicos: El caso dominicano.” XVI Congreso Internacional del CLAD. Paraguay ◊

Introducción

En la actualidad el papel que el funcionario público está llamado a desempeñar se ha ido transformando de forma paulatina. El escenario mundial es dinámico y el estrechamiento de las distancias, ocasionado por el fenómeno de la globalización y ayudado por el impulso de las nue

* Profesional en Relaciones Internacionales. Con Maestrías en Diplomacia, Estudios Europeos e Integración". Consultor del Área de Gerencia Social, AGES, del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

Recibido: 18 de setiembre del 2012. Aceptado: 16 de noviembre del 2012.

vas tecnologías, ha sido determinante para esa evolución. El aumento en el intercambio comercial, las iniciativas de cooperación internacional y las negociaciones cada vez más complejas en los ámbitos sanitarios, culturales, políticos, entre otros, son parte de este escenario. Tal y como apunta Hans Morgenthau (1986; p. 621):

“Si debe haber intercambio, del tipo que sea, entre todas las naciones soberanas, con el propósito de crear y mantener cuando menos un mínimo de paz y orden (…), las relaciones a que dan lugar deben ser conducidas me-

ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (64): 67-79, junio 2013

o formación continua

La formación continua es la herramienta destinada a mejorar los niveles de competitividad y capacidad de adaptación, actualizar conocimientos y facilitar el acceso a nuevas posibilidades laborales para los miembros de una institución (IMH, 2012). El aprendizaje permanente es considerado como un pilar fundamental de la estrategia de empleo en una economía basada en el conocimiento (Real decreto, 2007). La formación continua ayuda a los trabajadores para que realicen cursos adecuados a las necesidades que en cada momento precisen las instituciones, permitiendo por una parte, dotar al sistema de recursos humanos capacitados y por otra, desarrollar un modelo de gestión basado en la concertación social que contribuya a mejorar las relaciones de los agentes sociales entre sí y de éstos con el gobierno. Es importante señalar que se consideran acciones de formación continua aquellas que se planifican, organizan y gestionan; y, que guarden relación con la actividad de la institución (Real decreto, 2003). Es posible afirmar que:

“Actualmente, capacitar en forma continua y desarrollar a sus funcionarios se ha convertido en una necesidad de las organizaciones para mantenerse vigentes y garantizar que respondan a los objetivos y argumentos que le dieron origen, en el nuevo entorno” (Chacón Castillo, M. y Gil Ng,

J. O., 2011; p. 37).

La formación impartida puede ser específica o general. Se entiende por formación general la que incluye una enseñanza que no es única o principalmente aplicable en el puesto de trabajo actual o futuro del trabajador en la empresa beneficiaria, sino que proporciona cualificaciones en su mayor parte transferibles a otras instituciones. La formación específica es aquella que incluye una enseñanza teórica y práctica aplicable directamente en el puesto de trabajo actual o futuro del trabajador en la organización beneficiaria y que ofrece cualificaciones que no son transferibles, o solo de forma muy restringida, a otras empresas u ámbitos laborales (Real decreto, 2003).

Una adecuada formación continua tiene presente que debe desarrollarse con medios didácticos, técnicos y materiales adecuados y contempla que las acciones formativas sean evaluadas por los propios alumnos y por la institución en períodos previamente establecidos, para generar espacios de mejora ya sea a la metodología o a los contenidos.

La educación continua tiene la importante ventaja de permitir a los participantes obtener experiencias educativas e identificar diferentes fuentes de conocimiento necesarias para su futuro personal y de la institución. Esta modalidad de educación provee oportunidades educativas únicas que estimulan la mente, promueven el avance profesional y fomentan la búsqueda de sus propósitos de superación.

Existe un adagio popular que señala que “quien no avanza, retrocede”. Para seguir avanzando en la vida la educación continua ofrece una alternativa. Busca entender y atender los requerimientos de formación, actualización y capacitación de los organismos, instituciones

o empresas que así hayan considerado acatar esta modalidad de formación.

Los objetivos de la formación continua se pueden resumir en los siguientes puntos (Instituto Politécnico Nacional de México, 2012):

• Ofrecer oportunidades innovadoras de formación y especialización a las personas, que les permita ampliar sus horizontes de desarrollo personal, social y laboral.
• Garantizar a la institución el contar con capital humano permanente actualizado para responder a las exigencias de los cambios científicos y tecnológicos.
• Realizar proyectos y programas interinstitucionales de formación, especialización, actualización, capacitación y superación profesional y personal.
• Satisfacer los requerimientos de los diversos núcleos de la población y de la sociedad en general, a través de programas presenciales y no presenciales, en diversos campos del conocimiento y esquemas académicos integrales, perti

1. Para una revisión completa de la modernización administrativa y la teoría de la profesionalización se puede consultar: Meneses Guerrero, M. F. (2007).

nentes, flexibles, de calidad y amplia cobertura a nivel nacional e internacional.

Ahora bien, la formación continua asegura una profesionalización que puede registrar una importante baja en la arbitrariedad de la designación de funcionarios ajenos a las carreras profesionales de las administraciones públicas, donde es sabido que en ocasiones ha existido oportunismo y abuso de los intereses burocráticos por encima del bienestar social, contribuyendo a terminar con (o al menos disminuir) la vulnerabilidad del desarrollo de los servicios públicos. La capacitación continua es fundamental como parte de la modernización administrativa de la que debe ser objeto, tanto el Estado central como todas las instancias a su alrededor.¹

Por otra parte, la capacitación continua puede convertirse en una forma de incentivo para los funcionarios y las funcionarias que sienten que constantemente la institución se preocupa por generar conocimientos para sus colaboradores. Lo anterior es ideal y necesario para todas aquellas entidades que tengan la preocupación de mejorar su eficacia y eficiencia, así como el deber de rendir cuentas, preocupándose por satisfacer las demandas de la sociedad. Estos incentivos redundarán en que los trabajadores eleven su productividad.

Asimismo, la educación continua ofrece la ventaja de que al ser cursos planificados, reduce significativamente los costos en el desarrollo de programas y contenidos, situación que bajo otras circunstancias se torna más onerosa en términos de tiempo, dinero, recursos humanos y materiales.

El mundo experimenta un proceso constante de cambios en donde la exposición y renovación del conocimiento se da de una manera cotidiana e ininterrumpida. Estas condiciones hacen indispensable para instituciones, tanto públicas como privadas, cumplir satisfactoriamente con las demandas de este entorno cambiante, ofreciendo oportunidades de educación continua que incidan en la formación, actualización y capacitación de sus colaboradores a través de un escenario alternativo, flexible y adaptable a las particulares necesidades laborales, sociales y personales que caracterizan cada institución. Es preciso indicar que para obtener una formación continua eficaz es muy útil considerar la tecnología y las nuevas herramientas tecnológicas.

Definición de las nuevas Tecnologías de Información y Comunicación, TIC´s

El mundo de hoy otorga cada vez menos cabida a la improvisación. Esa realidad provoca que elementos como una mejor calidad y precio, así como un menor tiempo de espera de los servicios y productos que se ofrecen sea una demanda cada vez más constante en la sociedad. Para solucionar las dificultades que puedan surgir de esta dinámica un ingente aliado es la tecnología que engloba la información y la comunicación.

El concepto de las TIC´s inicialmente surgió como convergencia tecnológica de la electrónica, el software y las infraestructuras de telecomunicaciones. La asociación de estas tres tecnologías da lugar a una concepción del proceso de la información, en el que las comunicaciones abren nuevos horizontes y paradigmas. Actualmente las TIC´s ocupan un lugar preponderante en la sociedad y economía moderna. (Chacón Castillo, M. y Gil Ng, J. O., 2011; p. 78).

Es importante hacer mención que al referirse a las TIC´s se está hablando de un conjunto de tecnologías que permiten la adquisición, producción, almacenamiento, tratamiento, comunicación, registro y presentación de informaciones, en forma de voz, imágenes y datos contenidos en señales de naturaleza acústica, óptica o electromagnética (UADY, 2012).

Existe una confusión entre sistemas de información, que son los fines y tecnologías de información, que son los medios (Earl, 1989; p. 62). De acuerdo a lo anterior, las tecnologías servirán para modificar conductas según los siguientes puntos (Chacón Castillo, M. y Gil Ng, J. O., 2011; p. 91):

• De una enseñanza centrada en el profesor al aprendizaje orientado a recursos y al estudiante.
• Del trabajo pedagógico de masas al trabajo individualizado.
• De sistemas cerrados a sistemas abiertos sin parámetros formales.
• Del currículum basado en el proveedor a uno basado en el usuario.
• Del aula de clases al trabajo y el rendimiento basado en contextos de aprendizaje.
• Del aislamiento a ambientes reticulares.
• De la enseñanza unidireccional a la interactiva.
• De la gerencia educativa resistente al cambio a una gerencia anticipatoria.

Pero para lograr esos cambios es preciso contar con una capacidad instalada desarrollada a través de redes. De ahí que se diga que su verdadero potencial se encuentre limitado. En este sentido:

“Una oportunidad para las nuevas formas de aprendizaje y trabajo para impulsar la discusión de la problemática de la administración pública, es sumar iniciativas y gestar oportunidades de innovación administrativa, con el propósito de mejorar la calidad de servicios del Estado para el ciudadano (…)”. (Figueroa de Jain, R. et al., 2010; p. 192).

Para medir su adecuado uso, las TIC´s deben ayudar a responder cuatro axiomas básicos, con respecto a lo que se intente enseñar a los funcionarios públicos: Metas (¿qué es lo importante que se aprenderá?), Acciones (¿qué se le va pedir al educando que haga y que hará el profesor para obtener esos aprendizajes?), Recursos (¿cuáles recursos virtuales son los más adecuados para lograr el aprendizaje?); y, Valoración (¿cómo darse cuenta que se está logrando el aprendizaje propuesto?). El diseño de toda situación de aprendizaje (y la administración pública no escapa de ello) implica plantearse las anteriores preguntas orientadoras en el contexto de las nuevas TIC’s.

Por último, para el correcto uso de las nuevas TIC´s es necesario que cuando una organización adquiera redes para la educación virtual se haga a su vez responsable de que éstas funcionen adecuadamente, es decir, se debe responder una necesidad de confiabilidad en el acceso. Esto quiere decir que la institución se debe asegurar que la tecnología será apropiada desde el inicio del desarrollo e implementación de los programas que vaya a utilizar (Jiménez Sánchez, S., y Vargas López, C., 2011; p. 129).

La combinación de formación continua y TIC´s aplicada a la administración pública dará como resultado una adecuada actualización de los funcionarios públicos. Será la educación virtual quien termine el engranaje de esta poderosa ecuación pedagógica.

Importancia de la educación virtual y nuevas Tecnologías de Información y Comunicación

La incorporación de las TIC´s en los ambientes educativos no es una tendencia nueva, pero sí representa una transformación de los paradigmas tradicionales de educación (Delgado Fernández, M, y Solano González, A., 2009; p. 1).

Este rompimiento de esquemas mentales ha traído consigo múltiples ventajas alrededor de la utilización de nuevas tecnologías aplicadas a la educación a distancia. Las más significativas son (Gisbert Cervera, M., 2002; p. 49):

• La educación a distancia genera redes telemáticas que a través de un mismo canal físico de transporte de datos y de información, ofrece muchas posibilidades de uso y aplicación.

2. Sobre este último aspecto consultar: (Delgado Fernández, M, y Solano González, A., 2009; p. 2).

• Un medio de comunicación de masas bidireccional: emisor y receptor pueden intercambiar sus papeles con un elevado grado de inmediatez.
• Un sistema de información distribuido, accesible desde cualquier punto de conexión a la red que crea un fácil acceso a las comunicaciones y la información.
• Un entorno virtual en el que las coordenadas espacio-temporales pasan a ser relativas y permiten que un mayor número de personas se integren al proceso de enseñanza-aprendizaje.
• Un espacio para el trabajo y la formación basado en procesos distribuidos de colaboración.
• Genera aprendizaje colaborativo:² es el intercambio social entre grupos de estudiantes para el propósito de facilitar la toma de decisiones y/o la solución de problemas. Esto permite compartir hipótesis, enmendar sus pensamientos, y trabajar mediante sus discrepancias cognitivas.

Según el autor Rafael Emilio Bello Díaz, citado por Delgado Fernández y Solano González, la educación virtual genera:

“un espacio social virtual, cu

yo mejor exponente actual es la Internet, no es presencial, sino representacional, no es proximal, sino distal, no es sincrónico, sino multicrónico, y no se basa en recintos espaciales con interior, frontera y exterior, sino que depende de redes electrónicas cuyos nodos de interacción pueden estar diseminados por diversos países” (Delgado Fernández, M, y Solano González, A., 2009; p. 2).

Una de las principales críticas que se le ha atribuido a la educación a distancia, es que tiene dificultad en asegurar que todos los estudiantes de un determinado programa a distancia realicen un conjunto de experiencias que les permitan adquirir habilidades requeridas según el curso que se lleva. Sin embargo, el autor Fabio Chacón (2002; p. 24) señala que esta dificultad se vence fácilmente utilizando el método del estudio de caso. Éste permitirá estructurar experiencias prácticas a distancia en las que se logren las condiciones deseables de factibilidad, bajo costo, uniformidad de condiciones y en la evaluación.

Es válido afirmar que un entorno virtual de aprendizaje es un espacio óptimo que da la flexibilidad necesaria a instituciones que por la naturaleza de su trabajo no pueden dedicar un espacio específico del tiempo para labores académicas. Se brindan diferentes servicios y herramientas que permiten a los participantes, por medio de interacción, la construcción de conocimiento y la cooperación en materia de educación, con el agregado de que se consulta en el momento que el propio participante así lo pueda y/o requiera.

Bajo la idea anterior, es válido señalar que la educación a distancia, EaD, ha vivido una verdadera explosión, tanto en escenarios de aprendizaje formales como no formales debido a cuatro razones fundamentales (García Aretio, 2009; p. 15):

• Las posibilidades que hoy en día brindan las Tecnologías de la Información y la Comunicación, TIC.
• La propia complejidad de la sociedad, que exige un aprendizaje permanente ante la celeridad de los cambios económicos, tecnológicos, científicos, etc.
• La búsqueda de nuevos mercados ante la crisis económica que está afectando a todas las empresas, no quedando las del sector público ajenas a este problema.
• La irrupción de nuevos escenarios de aprendizaje, como resultado de las situaciones anteriores, multiplicando el surgimiento de propuestas telemáticas novedosas y un enriquecimiento de sus posibilidades de formación.

Este entorno virtual a través de cursos a distancia para la formación continua, según se menciona, puede ofrecer a las instituciones de la administración pública la posibilidad de demostrar un avance en la tecnología educativa. Es preciso señalar que la inversión en tecnología y el aumento en los niveles de desempeño del recurso humano a través de capacitaciones, investigación y desarrollo generados por la continuidad, por un lado darán al funcionario las herramientas para desenvolverse adecuadamente en su campo, como ya se ha visto; y por el otro, posicionarán cada vez mejor a aquella entidad que apueste por la capacitación continua virtual, consolidando una alta reputación y maximizando su recurso humano, tanto en motivación como en la aplicación del conocimiento adquirido a su trabajo.

Consideraciones finales.

La formación continua es una herramienta destinada a mejorar los niveles de competitividad y capacidad de adaptación, actualizar conocimientos y facilitar el acceso a nuevas posibilidades por parte de los miembros de una institución. Es por esta razón que la educación continuada y sistemática debe tener un lugar privilegiado dentro de las prioridades de aquellas instituciones públicas que quieran estar a la vanguardia en el servicio que brindan.

El uso de plataformas tecnológicas es un medio efectivo para que las instituciones públicas puedan cumplir con las acciones de formación continua que requiere el personal en servicio del siglo XXI.

Para avanzar hacia una meta de inclusión educativa integral se impone la necesidad de identificar nuevas estrategias, que partan de un profundo conocimiento de este complejo escenario y que puedan capitalizar sus recursos y su especificidad como insumos de políticas que logren romper con esta amenazante desaceleración de los logros educativos (Marchesi, A. et al., 2011;

p. 45).

Una buena forma de lograr el cometido es por medio de la implementación de las TIC´s como una forma efectiva de una adecuada educación que aproveche las posibilidades que la globalización ha brindado para minimizar las diferencias, aumentar las posibilidades y oportunidades de crecimiento y desarrollo, facilitando el conocimiento para acceder a la información, haciendo de las instituciones públicas, los lugares de calidad que están llamadas a ser.

Las TIC´s han propiciado un vuelco en los actuales modelos de relación y en el comportamiento global de la sociedad. Los sistemas telemáticos integrados están cambiando el concepto de educación. Los beneficios que ofrece la tecnología a esta modalidad educativa pueden verse truncados si se olvida que ésta debe estar al servicio del proyecto formativo y depende de él, y no el caso contrario, donde la tecnología adquiere mayor protagonismo que la propia acción formativa (García Aretio, 2009; p. 16).

Si bien es cierto el ámbito de estudio de las herramientas digitales de interacción está en permanente evolución, es importante considerar el auxilio que las TIC´s han dado al quehacer del proceso enseñanza-aprendizaje en la amplitud de la administración pública. Hay que considerar que las simples herramientas no garantizan por sí mismas la existencia de interacción, sino que la comunidad se crea y se consolida únicamente gracias a la calidad de las interacciones de los miembros que la configuran.

Las TIC´s, en el ámbito de la educación a distancia, virtual y constante funcionará en la medida en que la profesionalización de los equipos y el personal que la hacen posible y la profundización de sus temas concernientes, sean abordados con la seriedad y urgencia que merecen en aras de una administración pública bien preparada y fortalecida, que afronte con todos los pertrechos óptimos, la singular etapa de la historia de la humanidad que le ha tocado afrontar a las generaciones del siglo XXI. Lo anterior se constituirá sin duda, en la modalidad educativa del futuro por excelencia para las versátiles administraciones públicas de este siglo.

Bibliografía

La Integración Centroamericana: una síntesis de su Marco Jurídico y Administrativo

Si dejamos de lado algunos intentos por lograr una integración centroamericana llevados a cabo en el siglo XIX, se puede alegar que el

* Presentado en el Seminario Internacional del XVI Foro de la Función Pública en Ciudad de Panamá bajo el título “El desafío de la institucionalización en la Administración Pública de la Región Centroamericana, Panamá y República Dominicana”.

** Doctor en Administración Pública por Nova Southeastern University, EE.UU. Maestro en Artes en Administración Pública por la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. Catedrático de Administración Pública y Decano

proceso de integración de esta región comenzó en los años cincuenta con la creación de la Organización de Estados Centroamericanos, ODECA. Esta iniciativa, se refuerza en 1960 con la firma del Tratado General de Integración Económica Centroamericana. El mismo, establece las bases para el Mercado Común Centroamericano, MCCA. De hecho, Caldentey del Pozo (2010) plantea que el primer documento es el tratado fundamental de integración

del Colegio de Estudios Graduados en Ciencias de la Conducta y Asuntos de la Comunidad en la Pontificia Universidad Católica de Puerto Rico.

Recibido: 21 de julio del 2012. Aceptado: 13 de agosto del 2012.

ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (64): 81-99, junio 2013

Retos generales que encara

el proceso de integración

en Centroamérica

Entre algunas limitaciones o retos que ha encarado (y a veces todavía encara) el proceso de integración centroamericana, la bibliografía de esta década se destacan los siguientes planteamientos. En primer lugar, en el 2006, Osterlof Obregón y Nowalski Rowinski (2006) del Centro Internacional para el Desarrollo Humano de San José, Costa Rica plantearon que:

“En cuanto a la integración política y en otras áreas ajenas a la económica amparadas por el Sistema de Integración, SICA, se podría concluir que se da una integración centrada en la coordinación y la cooperación entre los Estados, y aunque existe una institucionalidad y un marco jurídico (imperfectos), lo cierto es que el acatamiento de la gran mayoría de las decisiones depende más de la voluntad política de los gobiernos de turno, ya que no hay mecanismos para obligar a los países al cumplimiento de acuerdos en estas áreas.”

(Osterlof Obregón y Nowalski Rowinski, 2006, p. 45, énfasis nuestro).

Por otro lado, Luis René Cáceres esboza en un artículo del 2007 la tesis de que sería necesario establecer un marco más formal para la acción mancomunada, con miras a presentar una sola voz ante la comunidad internacional en aspectos de interés de los países centroamericanos (p. 56). Argumenta igualmente que

“… a manera de complemento, sería provechoso promover compromisos nacionales para avanzar en la coordinación de las políticas de cada país a fin de reducir las disparidades de desarrollo social en territorio centroamericano.”

Asimismo, según este autor, “se reconoce que la coordinación de políticas todavía es un aspecto en el que poco se ha avanzado en la región…” (p. 56). Por último, esboza un modelo explicativo de la economía centroamericana de los años cercanos a su estudio, y cuyas variables o elementos incluyen: la apertura comercial, el desempleo, la pobreza, la emigración ilegal, las remesas, el aumento de las importaciones, la caída de la inversión y el estancamiento económico (Cáceres, 2007, p. 58).

Por su parte, Josette Altmann Borbón en un trabajo publicado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, en el 2007, mencionaba entre los desafíos que confronta la integración centroamericana los siguientes: la debilidad de los organismos públicos de control del Estado, la falta de capacidad técnica de éstos, recursos (estatales) financieros limitados, la duplicidad de roles en la función pública y la existencia de vacios legales para llenar responsabilidades (Borbón, 2007, p.9). De igual forma, su trabajo apuntaba a la falta de logro de consenso entre todos los países miembros en el establecimiento e implantación de algunas políticas regionales (p.18). Esto se denota particularmente por la existencia de acuerdos e instituciones en donde no están incluidos todos los países miembros de la región. Más aún, este autor puntualizaba al igual que el trabajo de Osterlof Obregón y Nowalski Rowinski (2006) citado anteriormente, que la falta de voluntad política de (algunos) gobiernos “…hace que se sigan sobreponiendo las estructuras nacionales a la institucionalidad de la integración.” (p.24).

Por otro lado, una investigación llevada a cabo por Romero Rodríguez en el 2010, exploró mediante la técnica de grupos focales las opiniones de sesenta docentes de diversas disciplinas (Derecho, Economía, Ciencias Políticas, Sociología, Administración de Empresas y Comunicación) de tres universidades católicas de Centroamérica (Guatemala, Nicaragua y El Salvador) sobre la situación, perspectivas y retos de la integración centroamericana, entre otros temas relacionados.

En primer lugar, respecto a los problemas de cada país, los participantes del estudio coincidieron en que la debilidad de las instituciones, y de políticas del Estado, así como la falta de representación y participación de las minorías eran los problemas principales relacionadas con la gobernanza en sus países. Por otra parte, y en lo tocante a los problemas sociales de sus países, coincidieron en que la pobreza, el desempleo, la exclusión y la desigualdad socioeconómica eran los principales problemas en este renglón. Por último apuntaron a la violencia y la inseguridad ciudadana como un tercer renglón problemático en sus países.

En cuanto al aporte de la integración centroamericana a la posible solución de estos problemas, los participantes del estudio señalaron que “La integración debe ser una política de cada país…esto generaría coincidencia entre el fortalecimiento institucional y la toma de decisiones, lo que debe generar las negociaciones como bloque.” (p.11). En resumen, plantearon que había que fortalecer la institucionalidad nacional para afianzar así la institucionalidad regional. También señalaron que había que formular políticas públicas de escala regional para afrontar problemas comunes como el narcotráfico, el tráfico de armas, la trata y la inmigración.

Por otra parte, y en lo tocante a los aspectos críticos de la integración, la mayoría de los participantes coincidió en que existían ciertos aspectos que apuntaban a la debilidad de la institucionalidad centroamericana. Entre otros, señalaron la falta de institucionalidad de las políticas de integración, la falta de capacidad supranacional de las instituciones regionales, la falta de credibilidad de las instituciones, el desgaste y desprestigio de algunas instituciones regionales (destacaron el PARLACEN), entre otros.

En una dirección similar, mencionaron algunos aspectos relativos a la falta de voluntad política para avanzar la agenda de la integración centroamericana. Puntualizaron entre otros, que la integración no era una política de los Estados de la región, la falta de compromiso de los países en el proceso; seguimiento a los esfuerzos de integración; y de interés de las clases políticas.

Más interesantemente, este trabajo concluye que en términos generales existe una “ausencia del

tema de integración en los programas y la agenda de preocupaciones de las universidades centroamericanas”. (Romero Rodríguez, 2010, p.3).

Finalmente, y entre los estudios y trabajos que plantean los retos que encara la integración centroamericana, no puede dejar de citarse el documento Estado de la Región en Desarrollo Humano Sostenible: Un Informe desde Centroamérica y para Centroamérica (2010). En este trabajo, se establece que desde la publicación de un informe similar en el 2008, “Centroamérica experimentó preocupantes retrocesos económicos, ambientales, sociales y políticos, así como la ampliación de las brechas socioeconómicas y políticas…” (p.361). De igual forma, apuntaba el informe que “…el proceso de integración regional se vio sometido a fuertes presiones debido a las crisis políticas dentro y entre los países, que limitaron aún su alcance…” (p.361). También, se sostiene en este informe que: “…se analiza la coordinación entre el SICA y los Estados (vertical) como uno de los mayores desafíos pendientes, tal como se señaló en el Informe de la Región (2008)” (paréntesis añadido). Esta conclusión de los autores del informe, apunta a la persistencia del desafío de la coordinación entre los países de la región en materia de integración durante esta década y desde épocas anteriores.

En esta sección se han presentado en términos muy sintéticos los retos y problemas generales que encara la integración centroamericana según algunos de los principales estudios sobre el tema. En particular, se han puntualizado la falta de una mayor política de los Estados hacia la integración, la necesidad de consensos y de una mayor coordinación en la formulación e implantación de políticas públicas regionales, la deseabilidad de fortalecer los Estados participantes, así como la institucionalidad de los organismos regionales y de la creación de una estructura supranacional fuerte y vigorosa. En la próxima sección, se expondrán los principales desafíos que enfrenta el proceso de integración centroamericana desde la perspectiva específica de la función pública.

Retos que encara el proceso de integración centroamericana en materia de función pública

En primer lugar, sobre este tema, se debe hacer referencia a la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD/UNDESA, 2003). En la misma se puntualiza la necesidad de:

“Configurar un marco genérico de principios rectores, políticas y mecanismos de gestión llamados a constituir un lenguaje común sobre la función pública en los países de la comunidad Iberoamericana.” (CLAD/UNDESA, 2003; énfasis añadido).

Este señalamiento tiene un sentido especial en Centroamérica. Por ejemplo, cuando se examina el comprensivo Informe Barómetro de la Profesionalización de la Función Pública de los Servicios Civiles de Centroamérica y República Dominicana (2009), así como varias ponencias ofrecidas por los directivos de las Direcciones de Servicio Civil de esta región en los Congresos del Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo y los Foros de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana en años recientes, puede notarse de inmediato que al hablar del estado de los sistemas de función pública en Centroamérica, Panamá y República Dominicana, no nos referimos a unos sistemas homogéneos de función pública. Por el contrario, los sistemas de función pública de la región se encuentran en distintos estadios de desarrollo debido a factores históricos, culturales, económicos y políticos. Esta apreciación se fortalece si se analizan los Resultados Preliminares del Segundo Barómetro de la Profesionalización del Empleo Público en Centroamérica y República Dominicana (Longo, 2012)

Los resultados de este informe preliminar denotan que “se ha ampliado la dispersión” en el posicionamiento de los países por índice sintético. De hecho, “la distancia entre el primero y el último, ha aumentado de 38 a 42 puntos.” (Longo, 2012). Esta, dispersión en el promedio de los indicadores de niveles de desarrollo de los sistemas de función pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana dificulta el logro del “lenguaje común sobre la función pública” planteado por el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, CLAD, en la Carta Iberoamericana de la Función Pública. Es decir, que los sistemas de función pública de los países de la región tienen de entrada, capacidades y oportunidades muy distintas para poder colaborar en los diversos aspectos de la integración centroamericana, dadas sus condiciones particulares y sus niveles desiguales de desarrollo en materias tales como el desarrollo de la carrera administrativa y la madurez de sus distintos subsistemas de administración de recursos humanos.

Así pues, aparte de las dificultades mostradas por los sistemas de función pública de los países de la región, se puede encontrar también una problemática similar en los organismos de integración regional. A continuación se sintetizan una serie de estudios y documentos que apuntan a este fenómeno.

En primer lugar, Caldentey del Pozo (2010) apunta que:

“La integración comparte con los gobiernos nacionales el problema de la debilidad de las instituciones y la falta de una carrera civil en el sistema que permita dar continuidad a normas y políticas, fomentar la formación de sus funcionarios y sus posibilidades de desarrollo, y promover una adecuada planificación del trabajo. Ese es el próximo reto del marco institucional centroamericano”. (p.17)

Por otro lado, Osterloff Obregón y Nowalski Rowinski (2006) señalan en esta misma dirección que:

“Centroamérica cuenta con una vasta institucionalidad regional, sin embargo, no todos los países son Estados miembros activos de ella, ni tampoco es una institucionalidad a la cual se le hayan trasladado mayores competencias de parte de los Estados. Hay además dificultades en el desarrollo institucional que provienen principalmente de los objetivos, los medios y la relación que cada ente posee en el contexto institucional en que se ubica. Con ello, por ejemplo, las diversas secretarías básicamente brindan apoyo a los Consejos de Ministros, sin llegar a convertirse en órganos ejecutivos de la integración. (p. 36, énfasis suplido).

De forma similar, Cáceres (2006) indica que:

“Los esfuerzos para el desarrollo institucional se deberían formular como una serie de compromisos nacionales con miras a alcanzar metas relacionadas con la administración pública con una visión regional.” (p. 64)

También argumenta este autor que:

“El desarrollo institucional es un legítimo componente de la agenda de integración económica centroamericana, la demostración en el caso de la Unión Europea de que el desarrollo institucional precede y dinamiza la integración comercial.” (Cáceres, 2006,

p. 64).

Igualmente, el Estado de la Región (2010) además de reiterar algunos de los puntos planteados anteriormente, hace referencia a que algunos países miembros no habían nombrado oportunamente algunos altos funcionarios de los organismos regionales. De igual forma, apunta a la necesidad de la uniformidad de los mecanismos para la gestión de recursos humanos en los organismos de integración regional. Puntualizan, por ejemplo, que como resultado de una evaluación llevada a cabo por el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe, CEPAL, en 1997 se propuso un Estatuto de Servicio Civil Centroamericano o del Funcionario Civil Centroamericano para establecer unas normas uniformes para el manejo de los recursos humanos en los diversos organismos de integración regional.

Más recientemente, un estudio llevado a cabo por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, y la CEPAL titulado Perspectivas

Económicas de América Latina

(2012) (OCDE/CEPAL, 2011), señala que el desarrollo de unos servicios públicos profesionales es una condición necesaria para la creación de Estados que satisfagan las necesidades de desarrollo de los países de América Latina. De igual forma, indica el estudio que: “…en América Latina la proporción de empleados públicos con alta calificación y gran motivación podría ser mucho mayor.” Por último, establece que: “el Estado en América Latina suele ser preburocrático, por lo que se caracteriza por el déficit de función pública profesional formal y por una elevada proporción de nombramientos políticos entre los funcionarios públicos.”

Aunque pudiera alegarse que las conclusiones antes presentadas pudieran estar un tanto matizadas por la óptica de los países desarrollados y por una visión de América Latina en general, y no de Centroamérica en particular, lo cierto es que las mismas puntualizan la necesidad de agilizar los procesos de profesionalización y modernización de la función pública de nuestra región. Sobre este punto se debe recordar que La Carta Iberoamericana de la Función Pública (CLAD/NUDESA (2003), nos menciona que existen estudios que han establecido una relación positiva entre la existencia de sistemas vigorosos de función pública y los niveles de confianza ciudadana, la eficacia gubernamental, la lucha contra la corrupción y el crecimiento económico sustentable de los países.

Así pues, se debe aspirar a establecer en nuestra región unos sistemas de carrera administrativa o de función pública: fuertes, profesionales, ágiles, transparentes y participativos. De la información presentada, se colige que los mismos son un prerrequisito ineludible para la promoción de la eficacia, y eficiencia gubernamental, así como para el logro de niveles más altos de democracia en la vida pública de nuestros países. Por último, los mismos parecen estar altamente relacionados con las posibilidades de una integración efectiva de los países de la región.

En esta sección se han presentado de forma muy general los principales retos que encara la función pública en la región centroamericana, tanto desde la perspectiva de los países individuales como del sistema de integración regional. En la próxima, se elabora una discusión sobre las distintas estrategias que se han implementado o se planifica implementar para mejorar la función pública en la región y cómo éstas influyen o pueden influir en el proceso de integración centroamericana.

Estrategias y programas para la mejora de la función pública en la región centroamericana y su impacto en el proceso de integración

Cuando se discute el tema de la cooperación en la función pública en la región centroamericana y su impacto en la integración, debe destacarse el rol de las agencias regionales e internacionales de cooperación. En primer lugar, según el portal de Internet de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID, el apoyo brindado por esta agencia a través del Programa de Cooperación con Centroamérica (Programa SICA) entre el 2003 y el 2009 fue de

32.5 millones de euros. (http://www.aecid.es/es/quehace-mos/otros/Centroamerica/Introducion /index.html). Entre las áreas más importantes de estos programas, se destacaron el apoyo al fortalecimiento de las instituciones, el desarrollo de instrumentos de gestión por resultados, y el diseño de agendas regionales de integración.

Por otra parte, la UE a través del Segundo Programa de Apoyo a la Región Centroamericana (PAIRCA II) ha realizado una contribución de 15 millones de euros en el período 2007 – 2013. Los mismos han estado encaminados al fortalecimiento del Sistema Institucional para la Integración Regional. En específico, el programa persigue el propósito de “Apoyar el proceso de integración regional mediante la mejora, fortalecimiento y consolidación de su sistema institucional, con miras a aumentar su eficiencia y legitimidad ante los Gobiernos de los países miembros del Sistema y ante la ciudadanía centroamericana.” También, se persigue el objetivo de “fomentar la participación de la sociedad civil en el proceso de integración, así como la coordinación y el establecimiento de redes a diferentes niveles y el intercambio de experiencias.” (http://eeas.europa.eu/delegations/ni caragua/projects/list of projects/20018 es.htm)

Si bien es cierto que no todos los fondos provistos por estas subvenciones fueron dirigidos a aumentar las capacidades de los organismos de función pública, tanto nacionales, como regionales (asistencia técnica, capacitación, etc.), lo cierto es que han tenido un efecto importante en la mejora de las mismas. Así pues, a partir de la colaboración de otro organismo regional, el BID en el 2002 se llevó a cabo un Marco Analítico para el Diagnóstico de Sistemas de Servicio Civil. Esta iniciativa, evolucionó luego, bajo los auspicios de AECID en los Barómetros de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica y República Dominicana (2009 y la versión preliminar del 2012). Estos estudios, a nuestro entender, han servido, tanto para evaluar la situación de los sistemas de función pública de la región, como para servir de marcadores de ruta (benchmarks) para que los países con sistemas de función pública menos avanzados, emulen según sus capacidades a aquellos que han salido más favorecidos en los Informes Barómetro. De hecho, los resultados preliminares que el Segundo Barómetro de la Profesionalización de la Función Pública (Longo, 2012) presenta en sus índices sintéticos comparados (2008 – 2011) una mejora en los resultados de seis de los siete países evaluados. De hecho, el índice sintético del séptimo país (Guatemala), permaneció igual entre el 2008 y el 2011. Si bien no se puede adscribir este aumento en los índices sintéticos de función pública únicamente a la cooperación llevada a cabo por los países de la región, lo cierto es que ésta parece haber sido de ayuda. Incluso, parece ser que la propia existencia de un Informe Barómetro, ha tendido a promover la profesionalización y modernización de la función pública en los países de la región, quienes aspiran a aumentar sus índices en comparación con períodos anteriores y respecto a otros países de la región.

De hecho, nos consta por conversaciones con Directores de Servicio Civil, Ministros de Administración Pública y personas en puestos similares de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, así como por las ponencias presentadas por éstos/as en el XVI Foro de la Función Pública en la Ciudad de Panamá, la existencia de actividades de asesoramiento y transferencia de conocimientos en distintas áreas de función pública ofrecidos por algunos países de la región a otros países de la misma, gracias a la intervención de la AECID y la UE. También surge de tales fuentes, información importante sobre actividades de cooperación que manan de mutuo acuerdo, de país a país, o a través de organismos regionales o iberoamericanos de cooperación.

Así por ejemplo, se destaca el papel del CLAD en la promoción de la cooperación en el área de los sistemas de función pública de la región, principalmente a través de la Escuela Iberoamericana de Administración y Políticas Públicas. Según el portal del CLAD, la misión de esta Escuela es:

“ …articular y coordinar el intercambio de información y de experiencias, promover la creación de sinergias y realizar acciones de cooperación internacional para la formación de directivo y funcionarios de conformidad con las orientaciones de la Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado; con el propósito de coadyuvar al fortalecimiento de la institucionalidad democrática, a la mejora de la capacidad de gestión del Estado y a la consolidación de sistemas de función pública profesionales en Iberoamérica”.

(http://clad.org/formacion/eiap p).

A tono con esta misión la Escuela llevó a cabo durante el período 2010 -2011 algunas actividades tales como: un “Curso – Taller Internacional sobre Formación de Autoridades de Servicio Civil sobre la Aplicación de la Metodología en el Diagnóstico de la Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública “(2011), un “Curso -Taller sobre Negociación de Conflictos en el Sector Público” (2011), un “Curso Internacional de Alta Dirección en la Administración Pública” (2011), un “Curso -Taller Internacional sobre las Cartas Iberoamericanas como Herramientas para la Gobernanza” (2010), entre otros.

Como puede apreciarse, la Escuela ha sido un instrumento importante para mejorar la calidad de los sistemas de servicio civil de Iberoamérica, pero su enfoque específico no es el de promover una mayor integración centroamericana a través de la función pública, sino que el mismo es más iberoamericano, más amplio y universal. De igual forma, debe destacarse el papel importantísimo que realiza el CLAD con la organización de sus congresos anuales. Los mismos, se han convertido en uno de los foros por excelencia para el intercambio de ideas, buenas prácticas, recursos, bibliografía y otros recursos importantes entre los países y las instituciones iberoamericanas en general y centroamericanas en particular.

Por último, cabe destacar el rol del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, en el desarrollo de unos sistemas de función pública fuertes en la región, los que propendan una mayor integración centroamericana. Debe recordarse que el ICAP es una institución especializada del SICA establecida en el Protocolo de Guatemala.

Recientemente, el ICAP elaboró una “Estrategia de Gestión para la Integración Centroamericana 2012–2015”.

(http://www.icap.ac.cr/index.php?opti on=com content&view=article&id=15 6:estrategia-de-gestion-para-laintegracion-centroamericana&catid=241&Itemid=244) . El objetivo general de ésta es “convertir al ICAP en el Centro de Excelencia Regional, especializado en Administración Pública para la Integración Centroamericana, por medio de programas de formación, capacitación, y asesoría en el campo de la función pública y la integración centroamericana.”

Se debe señalar que previo a esto, algunos observadores del proceso habían sido bastante críticos con el rol de esta institución. Así pues, Caldentey del Pozo (2010) señalaba que:

“Ante este reto, el rol del ICAP sería muy relevante. Pero su situación actual está marcada por un muy bajo perfil en el proceso y escaso protagonismo en asuntos determinantes para su función como los debates sobre la reforma institucional, la estructura y características de la institucionalidad regional o la formación del funcionariado centroamericano en materia de integración regional.” (Caldentey del Pozo, 2010, p.17).

Esta nueva Estrategia de Gestión para la Integración Centroamericana del ICAP propone objetivos específicos tales como:

“Fortalecer tanto las instituciones gubernamentales como regionales…a través del desarrollo del recurso humano, que les permita tener un conocimiento integral del proceso y brindar un adecuado tratamiento y eficiente coordinación de los asuntos de integración.”

Para esto, la Estrategia establece siete ejes estratégicos: la formación académica, la capacitación y actualización profesional, la investigación, la información y la difusión, la consultoría, la promoción de una cultura cívica centroamericana y las actividades especiales.”

Se considera conveniente que estas actividades y programas se hagan extensivos, entre otros/as, a aquellos funcionarios destacados directamente a actividades relacionadas con la integración centroamericana, ya sea porque trabajen directamente en alguno de los organismos dedicados a ello o bien por proveer servicios directos a éstos. Se entiende que esta estrategia tiene un gran potencial para impulsar la integración de la región a través de sus recursos humanos.

De igual forma, deseamos puntualizar el rol que el ICAP (en conjunto con los gobiernos de Centroamérica, Panamá y República Dominicana) ha tenido en la organización de los Foros de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana. Éstos han servido como fuentes de intercambio de conocimientos, mejores prácticas, recursos humanos, estrategias y avances en el área de la función pública.

En esta parte del trabajo, se han discutido algunos de los planes y estrategias encaminados a mejorar la función pública de los países de Centroamérica, Panamá y República Dominicana. De igual forma, se ha presentado un esbozo de su potencial para promover una mayor integración en la región. A continuación, se presentan las conclusiones y recomendaciones.

Conclusiones y recomendaciones

El proceso de integración centroamericana tuvo sus orígenes durante el siglo XX, en los años cincuenta. Sus avances han sido afectados principalmente por factores políticos, medioambientales y económicos. A pesar de sus muchos logros, particularmente en la promoción del libre mercado, avances en la unión aduanera y otros beneficios de carácter comercial y económico, aún persisten en la región grandes asimetrías en términos sociales, políticos y de distribución de las riquezas, los que se han tratado de manejar con una nueva ola de tratados y acuerdos que surgen a partir de los noventa.

De forma similar, se ha podido constatar a través de este trabajo, la gran complejidad administrativa que conlleva la implementación de todos los acuerdos y tratados vigentes, no solo entre los países de la región, sino también con los Estados Unidos y la Unión Europea. Ante esta situación, existe consenso en que debe aumentarse la capacidad administrativa y la institucionalidad, tanto en los países miembros, como en las instituciones que se encargan de la gestión de la integración.

En este sentido, se ha destacado el rol de las organizaciones internacionales tales como la AECID y la UE. Del mismo modo, resulta positivo el poder constatar que se han comenzado a dar unas importantes iniciativas de cooperación entre los propios países de la región, así como con algunos países y organizaciones de Suramérica (cooperación sur/sur). También, resulta inspiradora la nueva “Estrategia de Gestión para la Integración Centroamericana 2012-2015” del ICAP.

Se deduce del análisis presentado anteriormente que para el logro de una efectiva integración centroamericana, hace falta en primer lugar, lograr la voluntad política de los países de la región, así como el fomentar el que negocien con otros Estados o regiones como un bloque y no de forma individual. Asimismo, se destaca la necesidad de crear y respaldar un sistema supranacional de coordinación de iniciativas y políticas regionales. De esta forma, pudiera mejorar la capacidad de los países de la región para investigar y buscar soluciones o mejoras significativas a los problemas básicos de sus poblaciones, tales como la pobreza, la desigualdad económica, la falta de una educación adecuada, los problemas de salud, la exclusión, entre otros. Sobre este punto, nos atrevemos a proponer que pudieran comenzar a sentarse las bases para un mecanismo de evaluación externa de pares del estado de la cooperación/integración en Centroamérica, Panamá y República Dominicana al que pudiera llamarse el “Barómetro de la Cooperación/Integración de Centroamérica, Panamá y República Dominicana”. El mismo, pudiera tener efectos similares al del Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica y República Dominicana al documentar los niveles de cooperación e integración en la región y fomentar su mejora progresiva.

De igual forma, surge de la discusión presentada el imperativo de continuar modernizando y profesionalizando los sistemas de servicio civil de muchos de los países de la región, eliminando así prácticas tales como el clientelismo, el nepotismo, la corrupción, entre otras. Asimismo, apoyamos la idea del establecimiento de un sistema de carrera administrativa para los funcionarios que laboran en los organismos regionales de integración presentado por algunos de los autores citados al principio de este artículo. Al igual que en nuestros países, el tener a estos funcionarios al vaivén de los cambios políticos mantendría retrasada la tan importante agenda de integración centroamericana.

Igualmente, la documentación consultada apunta a que los sistemas de función pública de la región deben continuar robusteciéndose mediante legislación y acciones administrativas efectivas. También, deben proseguir fortaleciéndose los organismos centrales de dirección de servicio civil de cada uno de los países. Aunque pueden desconcentrarse algunas de sus funciones, los mismos deben seguir asumiendo su capacidad de organismos rectores en aras de promover una función pública fuerte y capaz de guiar el desarrollo de nuestra región.

Por otra parte, los organismos gubernamentales deben de visualizar la capacitación de sus funcionarios como una inversión y no como un gasto. Esto es de particular importancia en momentos de crisis económicas, en los que pudiera existir la tentación de disminuir las partidas presupuestarias dedicadas a este subsistema de la administración de recursos humanos por considerarlo superfluo o algo que se pudiera postergar. Igualmente, deben continuarse los esfuerzos que ya muchos países de la región han comenzado, para implementar unos sistemas justos, técnicamente apropiados y adecuados de: clasificación de puestos, retribución (paga) y evaluación del desempeño. Los mismos son centrales en el mantenimiento de una fuerza laboral motivada y estable en los sistemas de servicio civil. También, el análisis apunta a la necesidad de que nuestros sistemas de función pública asuman una postura más estratégica dentro de los gobiernos estatales y organismos de integración regional de modo que sirvan de puntas de lanza para unas administraciones públicas más vigorosas y efectivas.

Por último, se considera que las universidades deberían asumir un rol más importante en la promoción de la integración regional, incluyendo materias de integración en sus currículos e infundiendo experiencias de integración regional en los mismos tales como pasantías, prácticas, internados, etc. Lo mismo puede decirse de los gobiernos de la región. Creemos que pueden instaurarse unos programas de rotación o nombramientos temporeros (destaques) en otros países de la región centroamericana, para que los funcionarios de un país se familiaricen con los sistemas, programas y experiencias de otros, particularmente en materia de función pública. Asimismo, algunos funcionarios pudieran llevar a cabo pasantías en algunos de los organismos regionales de integración para familiarizarse con el funcionamiento de ellos y capacitarse en el trabajo que se realiza en los mismos.

Se espera que este trabajo motive a otros investigadores a explorar estrategias noveles de fomentar la cooperación y la integración de los países de la región, en particular, el papel que la función pública puede desempeñar en dicho proceso.

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Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica (1995). San Pedro Sula, Honduras ◊

Introducción

El nuevo institucionalismo incide en el cambio estratégico de una institución y este enfoque del neoinstitucionalismo analiza con carácter constringente las instituciones, los actores, y su comportamiento racional. El autor Peters (2003, p. 46)

* Doctor en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad de Costa Rica, UCR. Coordinador del Programa de Doctorado en Gestión Pública y Ciencias Empresariales del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP.

Recibido: 14 de enero del 2013. Aceptado: 22 de marzo del 2013.

sostiene que “los actores políticos no son individuos fragmentados que reflejan su socialización y constitución psicológica, y actúan para maximizar el beneficio personal, sino individuos que reflejan fuertemente los valores de las instituciones a las que están vinculados. No obstante, se supone que siempre por la gama completa de sus vínculos organizacionales y, por ende, no pueden ser los individuos autónomos, utilitarios y totalmente racionales que las teorías de la elección racional suponen. Desde el punto de vista del institucionalismo normativo los individuos deben escoger entre diversas influencias e interpretar el significado de sus compromisos institucionales.”

Las investigaciones de las ciencias sociales se refleja en el aumento de los tratados sobre la política y particularmente, en los estudios sobre la legislatura, el gobierno local, la legislación pública, la economía política, la cultura política, la determinación política pública, la elección racional y las élites políticas. Para Rivas (2003, p. 39) el nuevo institucionalismo es como un enfoque funcional-descriptivo que concede un papel más autónomo a las instituciones y es producto del encuentro entre la historia con la teoría de las organizaciones. Además, lleva implícito una metodología institucional-descriptiva, que en los años noventa se proyecta como enfoque apoyándose en la política comparada. El neoinstitucionalismo, paralelo a concebir un papel más autónomo de las instituciones políticas, no niega al mismo tiempo la importancia y el rol llevado a cabo por los actores individuales, el Estado, incluso los procesos sociopolíticos de socialización, participación y afines.

El papel y los roles de la investigación en las ciencias sociales de las instituciones políticas son fundamentales, a la hora de explicar la estabilidad, el cambio o incluso, la inestabilidad de un determinado sistema político y de la propia política. En este sentido cabe señalar que dentro del neoinstitucionalismo, una cuestión que ha demandado atención, se refiere al “cambio institucional”, partiendo de que éste último delinea la forma en que la sociedad evoluciona en el tiempo, siendo a la vez, la clave para entender el cambio histórico. En el análisis de la teoría del neoinstitucionalismo, el autor North (1993, p.13) señala que “las instituciones son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana. Las instituciones conforman no solo la base de cualquier sistema político sino, además, es innegable que afectan el desempeño de la economía, reducen la incertidumbre por el hecho de que proporcionan una estructura a la vida diaria y constituyen una guía para la interacción humana.”

El neoinstitucionalismo destaca en primer lugar, como es natural, la importancia de las instituciones partiendo que éstas conforman el cemento de la sociedad. En segundo lugar, el neoinstitucionalismo pretende combinar las teorías económicas y de las instituciones, con el propósito de analizar las interacciones sistémicas entre ambas. En tercer lugar, pretende romper y trascender los límites más estrechos de los modelos tradicionales, Rivas (2003,

p. 40), y dentro del neoinstitucionalismo económico, la estabilidad representa el resultado de la obediencia a conjuntos de reglas, que norman la actividad económica; es decir, se puede dar un cambio pero de manera incremental.

Para el autor Rivas (2003, p. 42) el cambio se produce a fin de ajustar las exigencias con determinadas instituciones, organizaciones y ciertas reglas de juego, en función naturalmente para maximizar las ganancias y los intereses particulares. De manera tal, que las instituciones dentro de esta vertiente del neoinstitucionalismo económico, no significa otra cosa que los grandes marcos y referencias, a través de los cuales se desarrolla la economía, se reproducen las relaciones en función de los intereses, las preferencias, el consumo y la satisfacción. La racionalidad guía las conductas y los propios procesos productivos y la reproducción social, incluyendo el cambio institucional.

Objetivo general

Analizar el concepto del neoinstitucionalismo y la importancia de las investigaciones de las ciencias sociales para fortalecer las instituciones por medio de la implementación de un Centro de Investigación, para promover foros, talleres, seminarios en los temas de la gestión pública, las ciencias empresariales y las relaciones internacionales, a nivel nacional e internacional como un centro estratégico en la generación, innovación y difusión de pensamiento para la administración pública.

Justificación de un Centro de Investigación

La especialista Ayuso (2011), manifiesta que el Centro de Estudios

1. ICAP. Plan Estratégico del ICAP, 20112015.

y Documentación Internacionales de Barcelona, CIDOB, fue evolucionando hasta llegar a conformarse en un centro de investigación consolidado en España y ha llegado a consolidarse como un centro de investigación de renombre después de casi diez años de fomentar la investigación. Las investigaciones requieren presupuesto, debe ser auto sostenible y el CIDOB participa en consorcios con otros entes para acceder a fondos europeos para grandes proyectos de investigación. La investigación debe ser un componente transversal en una institución, pero que no se tengan investigadores porÁrea de Trabajo para no crear “islas investigativas”. Este proceso debe de iniciar con un investigador principal y llevar investigadores asociados que no serían planilla de la institución, sino de otras universidades que estén dispuestas a realizar investigaciones conjuntas y que generen proyectos que permitan la consecución de fondos.¹ En estos procesos es un riesgo financiero mantener investigadores con el presupuesto institucional.

El especialista en Administración Pública, Ramió (2011), recomienda iniciar el proceso de desarrollo de la investigación con aquellas que se generen producto de las tesis, y contar con un investigador principal. Posteriormente, una vez consolidado el Centro de Investigación, en tres años contratar con dos investigadores más que sean docentes e investigadores. La recomendación es uno en el campo de la Gestión Pública y otro en el campo de las Ciencias Empresariales. También, reforzar alianzas con los investigadores de las universidades con las que tengan convenios la institución, de tal manera, que se desarrollen investigaciones conjuntas. El especialista advierte en no caer en el error de crear un Centro de Investigación propio sin haber consolidado algún programa doctoral, por cuanto esta práctica puede ser excesivamente onerosa y convertirse en verdaderos “elefantes blancos” insostenibles financieramente que incluso terminan menoscabando los recursos de otras áreas prioritarias de la institución.

La especialista Ysa (2011), manifiesta que: “El desarrollo del proceso de la investigación es un proceso gradual, que requiere inicialmente el desarrollo de investigación básica producto de las mismas investigaciones de los estudiantes de doctorado. La consolidación de un centro de investigación requiere tiempo y dinero, pues la investigación debe ser autosostenible.” En el caso del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública, de la Univerisdad Ramón Llull (ESADE), ha participado en grandes proyectos conjuntamente con otros entes, para financiar las investigaciones con proyectos patrocinados por la Unión Europea, UE.

La gestión del nuevo conocimiento, el fortalecimiento institucional, las nuevas demandas de los ciudadanos y las instituciones, la gobernabilidad democrática, el desarrollo y el bienestar antes los procesos del perfeccionamiento de las democracias, la modernización de los Estados y de integración centroamericana, inciden en la implementación del Centro de Investigación para dar solución a los problemas de la globalización económica y política, apoyar los avances tecnológicos, TICs, y desarrollar nuevo conocimiento. El objetivo de un Centro de Investigación es de poder participar a nivel regional y en lo posible a nivel latinoamericano con investigaciones aplicadas de las maestrías y del doctorado en los seminarios, foros, talleres y en los proyectos con las instituciones públicas de la región centroamericana y extenderse con las redes de los Centros de Investigación de Latinoamérica, Europa y Norteamérica. Los institutos de investigación a nivel internacional han participado en grandes proyectos conjuntamente con otros entes, para financiar las investigaciones.

Diálogo teórico en la investigación

El autor Ávila (2006) señala que Thomas S. Kuhn (1971) analiza el avance de la ciencia en su libro “La Estructura de las Revoluciones Científicas”, sugiere que la ciencia avanza por revoluciones y describe que todo el campo de la investigación está representado por paradigmas, que sirven para explicar un fenómeno o una parte de la realidad, pero debido al acelerado avance científico dejan de ser funcionales al no cumplir con su objetivo. No obstante, cuando ya no es suficiente la explicación que proporciona un paradigma, consecuentemente es superado y sustituido por nuevos paradigmas. En el campo de las ciencias del comportamiento el paradigma del condicionamiento clásico de Pavlov sirvió para provocar respuestas en organismos vivos en base al esquema Estímulo-Respuesta, con los nuevos descubrimientos de Skinner surge un nuevo paradigma conocido como el condicionamiento operante que invierte el esquema del condicionamiento clásico pidiendo primero la respuesta y si ésta es adecuada entonces se proporciona el estímulo, por ejemplo; es el paradigma de Tolomeo que se amplía con la astronomía. Sin embargo, cuando se añaden conocimientos al paradigma la ciencia está en su estado normal y empiezan a surgir problemas, por qué se encuentran fenómenos que contradicen al paradigma y si los investigadores dan una explicación Ad Hoc (criterio personal) entonces están eludiendo el problema. Además, si la cantidad de fenómenos que contradicen al paradigma es enorme, éste se vuelve más complejo; así empieza el avance de la ciencia, por ejemplo; Copérnico establece que el paradigma de Tolomeo es equivocado y pone al sol como centro del sistema solar, posteriormente Kepler empieza a construir un nuevo paradigma encontrando que las órbitas no son circulares sino elípticas, por ejemplo; en el que se puede apreciar la postura de Kuhn (1971) se encuentra en el ámbito de la administración. La teoría de la gestión de la calidad en las empresas (Gutiérrez, 1998, p. 23) ha reformulado o desechado varios de los conceptos de la administración y ha llevado a replantear, incluso, el concepto mismo de empresa.

La teoría de la gestión de la calidad se debe a Deming, autor que desarrolla un nuevo marco referencial que facilita la comprensión de cómo funcionan las cosas y de cuáles factores o elementos generan calidad en las organizaciones. La gestión de la calidad de las empresas (Hill y Jones, 1998) es toda una filosofía en el mundo de los negocios que señala cómo administrar una organización mediante la calidad, por ejemplo; más en el campo de la planeación estratégica, está representado por las diversas conceptualizaciones del término estrategia. El enfoque tradicional establece que la estrategia es resultado de la planeación racional de la organización.

Sin embargo, ante este enfoque surge una nueva perspectiva expuesta por Mintzberg (1994) autor que establece que las estrategias surgen también del interior de una organización sin que exista necesariamente una planeación formal. En este enfoque las estrategias representan una respuesta emergente a situaciones circunstanciales o imprevistas. En este contexto, Minzberg (1994) define la estrategia como “un modelo en una corriente de decisiones o acciones”.

Objetivos de la ciencia

Los objetivos centrales de la investigación científica consisten en:

• Descubrir respuestas y soluciones a problemas de investigación mediante la aplicación de procedimientos científicos.
• La descripción, explicación, predicción y control de fenómenos: Uno de los objetivos básicos consiste en la identificación de problemas y en descubrir las relaciones entre las variables que permitan describir, explicar, pronosticar y controlar fenómenos, para ello descubre leyes científicas y desarrolla teorías científicas.

La investigación social

El autor Ávila (2006) manifiesta que la investigación puede definirse como “la aplicación del método científico al estudio de un problema,” (D”Ary et al., 1982, p. 20), una definición similar pero más explícita es la que ofrece Leedy (1993), sugiere que la investigación puede conceptualizarse como “un proceso mediante el cual se intenta encontrar de manera sistemática y con hechos demostrables la respuesta a una pregunta de investigación o la solución de un problema,”. En el ámbito de las ciencias sociales la realidad se circunscribe a grupos o categorías de personas con sus respectivas características, conductas o interacciones en un determinado contexto. El autor Briones (1995) considera que la investigación es “un proceso de creación de conocimientos acerca de la estructura, el funcionamiento o el cambio de algún aspecto de la realidad”.

En el esquema No.1, se observa el proceso de investigación científica, y en este sentido el autor Therese Baker (1997) afirma que la actividad científica tiene dos características centrales: la observación científica y un sistema de reglas lógico-racionales. Toda investigación científica requiere por necesidad de la observación del aspecto o aspectos de la realidad que se investiga, es decir, la investigación es empírica. Lo anterior es verdaderamente importante porque en cuanto a la ciencia se refiere, del tamaño de la afirmación debe ser la evidencia que la respalda. La ciencia depende de un conjunto de reglas lógico-racionales sistematizadas que se aplican, tanto al pensamiento como al lenguaje científico, es decir, aquello que se está investigando debe ser definido con claridad y precisión para determinar si se ha logrado realizar algún tipo de descubrimiento. Las reglas lógico-racionales están constituidas, tanto por el método inductivo como por el deductivo. El inductivo es una aproximación a la realidad en la que el investigador establece una serie de argumentos que van de aspectos particulares a las generalizaciones, se sustenta en la compilación de evidencia empírica.

El método deductivo facilita la derivación de hipótesis de teorías con el objetivo de probar la teoría contra la evidencia empírica. Lo anterior, indica que el carácter de la ciencia es, tanto empírico como lógico-racional, esto implica la observación como técnica científica para la compilación de evidencia. El estudio de la evidencia le da carácter empírico a la ciencia. El autor Arnau (1980) establece que en todo el proceso de investigación científica está presente la observación, técnica que constituye el inicio de cualesquier investigación que se desarrolle.

Las condiciones básicas que requiere un proceso de observación científica son dos: a) la objetividad, y b) la comprobabilidad. En la presentación de resultados de cualesquier investigación es requisito imprescindible que se indique de manera prescriptiva las condiciones bajo las que se desarrolló la observación científica, esto facilita la reproducibilidad de la investigación y garantiza la comprobabilidad de la misma. En este sentido Arnau (1980) sintetiza la observación en tres puntos centrales: ¿qué deberá ser observado?, ¿cómo deberá ser observado? y ¿qué técnicas de observación o registro deberán ser utilizadas?. Esto implica el diseño y objetivación de instrumentos y técnicas de medición. En una investigación se observan y se miden variables. La medición permite explicar el comportamiento de las respuestas de las variables. La observación de las variables puede reflejar un comportamiento de variación de las mismas y la ciencia tiene como objetivo descubrir esas variaciones mediante repetidas observaciones determinando el grado de variación que pudieran mostrar.

En el esquema No.2, se observa que la investigación científica es un proceso que utiliza el método científico para contrastar (aprobar o desaprobar) hipótesis. El método científico (DAry, et al., 1982) fue desarrollado por Galileo en el renacimiento, Darwin lo aplica directamente haciendo una combinación de los procesos lógicos de inducción y deducción.

La ciencia como explicación racional y objetiva de la realidad De Gortari (1985) ayuda a comprender, tanto el mundo natural como social aplicando el razonamiento a las observaciones. Toda observación científica requiere de la explicación lógico-racional. Así por ejemplo; en algún tipo de estudio, deberá analizarse el cambio en el patrón de comportamiento de las variables estudiadas y la explicación lógico-racional facilita establecer el grado de asociación entre las variables, o bien, establecer el cambio de las variables asociado con el grado de cambio (si hay un incremento, un decremento, o no hay cambio) en otra variable.

El desarrollo de teorías científicas es otra característica de la lógica y la racionalidad de la investigación científica. La ciencia tiene como objetivo ir más allá de la observación y de las mediciones de una investigación determinada, es decir, se interesa por reunir las observaciones, desarrollar explicaciones por asociaciones y construir teorías. Entre las diversas definiciones de la teoría científica que se localizan en la literatura técnica, destacan las siguientes: Baker (1997, p. 45) establece que “una teoría es una explicación propuesta para dar dirección a sucesos coordinados o interrelacionados,”, esto significa que las teorías son argumentos lógicos que se utilizan para probar las relaciones y supuestos en que se sustenta contrastándolos con la evidencia empírica. Los autores D´Ary, Jacobs y Razavieh (1982) consideran que la función de la teoría es facilitar el establecimiento de hipótesis que “establezcan los resultados esperados de una situación concreta”. En esta situación un investigador intenta descubrir sistemáticamente la posible relación entre las variables dentro del contexto teórico establecido para así determinar si la evidencia empírica apoya o no a la hipótesis y consecuentemente a la teoría. La definición suministrada por Kerlinger es de mucha relevancia, autor que coincide también en que el objetivo de la ciencia es la teorización o desarrollo de explicaciones de amplio alcance que reciban el nombre de teorías. Kerlinger (1983) define la teoría científica como: "un conjunto de construcciones hipotéticas (conceptos), definiciones y proposiciones relacionadas entre si, que ofrecen un punto de vista sistemático de los fenómenos, al especificar las relaciones existentes entre las variables, con objeto de explicar y predecir los fenómenos".

Por su parte Yurén (1982) afirma que no existe ciencia si no hay teoría científica, es decir, una investigación adquiere el estatus de ciencia siempre y cuando haya construido teorías, de tal modo que si se presentan problemas, hipótesis, etc. aislados no constituyen una ciencia. Son ejemplos de teorías en el ámbito de la educación y la psicología, la del refuerzo, la de la disonancia cognoscitiva, la transaccional, en el ámbito de las finanzas internacionales la teoría de la paridad del poder de compra y la de la paridad de las tasas de interés, entre otras. En conclusión las anteriores definiciones establecen que la función de la teoría científica es la descripción, explicación, predicción y control de fenómenos naturales y sociales.

En términos generales la causalidad se puede explicar bajo el esquema de que a todo efecto corresponde una causa. Hernández, Fernández y Baptista (1994) describen que el objetivo de una investigación causal implica explicar el por qué se presenta un fenómeno y bajo qué condiciones ocurre. La causalidad trata de explicar la razón por la que dos o más variables se asocian entre sí, por ejemplo; en una investigación se puede tratar de determinar el efecto de una campaña publicitaria dirigida a disminuir la demanda de dólares, se quiere saber si X (campaña publicitaria) trae como consecuencia Y (menor demanda de dólares), en donde X es la variable independiente, frecuentemente controlada por el investigador y Y es la variable dependiente que va a ser observada y medida. Una investigación diseñada para establecer causalidad, necesita contemplar las características de la investigación ya explicadas en secciones anteriores del presente capítulo: la observación y la explicación racional. El establecimiento de causalidad requiere de satisfacer al menos las siguientes condiciones:

• Que un cambio en la variable dependiente puede ser precedido por uno en la variable dependiente, por ejemplo, la relación entre desarrollar un esfuerzo por un grupo de trabajadores para recibir un estímulo o incentivación.
• Debe existir una fuerte correlación entre las variables dependiente e independiente, es decir, que a un cambio en la variable independiente corresponde uno en la variable dependiente y que sea susceptible en la economía porque se puede desarrollar un estudio correlacional entre el tipo de cambio peso-dólar y el volumen de importaciones y exportaciones del sector manufacturero del país, mediante un análisis econométrico.
• Determinar si otras variables independientes compiten entre si para generar una respuesta en la variable dependiente, es decir, un cambio en el comportamiento de una variable dependiente puede estar siendo producido por más de una variable independiente. Por ejemplo, al medir la productividad total de una empresa (variable dependiente)

puede ocurrir que un incremento o decremento de la misma esté siendo ocasionada por los indicadores de productividad total de insumos: humano, materia prima, capital, energía y otros gastos.

La versión moderna del método Popper muestra una representación circular del proceso de investigación científica, la que está representada por dos modelos: a) la Rueda de Wallace (1971), y b) la Espiral de Leedy (1993).

El modelo científico: Rueda de Wallace

El autor Ávila (2006) señala que el desarrollo de una investigación requiere la aplicación de un modelo científico, que incluya como elementos centrales del proceso de investigación: teorías, observaciones, generalizaciones, compilación de datos, entre otros. El proceso científico usualmente aplica, tanto la inducción como la deducción. La primera es un proceso lógico que significa desarrollar generalizaciones basadas en un limitado pero importante conjunto de datos a cerca de una clase de eventos para desarrollar una generalización. La deducción en el proceso de investigación permite derivar hipótesis de una explicación generalizada o teoría. En la práctica es muy difícil separar ambos procesos, en un proyecto de investigación la deducción apoya en la formulación de hipótesis y la inducción permite obtener evidencias que respalden o no a la hipótesis mediante la observación. El modelo lógico-racional representa a la investigación como un proceso cíclico en el que las diversas fases son interdependientes. El modelo del proceso de investigación científica de Wallace se ha utilizado y adaptado para describir el ciclo de investigación.

En este modelo se identifican los componentes centrales de la información, que a su vez, son considerados como los elementos básicos de la ciencia: observaciones, generalizaciones, teorías e hipótesis. El esquema No.3, resalta también los métodos que se definen como las rutas o caminos que sirven para desplazarse de una etapa a otra durante el proceso de investigación científica. En algunos tipos de estudios científicos, el investigador puede desplazarse de la observación hasta la generalización, mientras que en otro se requiere un desplazamiento por todo el ciclo de investigación, el modelo de Wallace hace énfasis en la prueba de hipótesis, para determinar si se acepta o se rechaza.

Es importante el hecho de que si una hipótesis es comprobable en principio, también lo es en la práctica, es decir, si es factible la obtención de los datos entonces se conocen los métodos y técnicas para colectarlos y probar la hipótesis. El modelo especifica que los resultados de la investigación pueden estimular el planteamiento de nuevas hipótesis

o el desarrollo de nuevas teorías. En este círculo Wallace inicia con las observaciones como principal componente de la información, no obstante, las observaciones no se pueden considerar independientes de las ideas, las hipótesis y los diagramas de pensamiento establecidos. Al desarrollar un experimento o una encuesta se producen observaciones de manera directa. En la deducción las teorías desarrolladas son utilizadas para generar hipótesis que pueden ser probadas con nuevas observaciones.

El modelo científico: Espiral de Leedy

El modelo de Leedy específica que el proceso de investigación tiene una naturaleza circular. El ciclo de investigación se puede describir más adecuadamente como una hélice o espiral de investigación. La investigación es un proceso circular continuo que construye una capa o etapa sobre otra.

En el esquema No.4, se observa que la investigación empieza a partir de datos observados o conocimientos ya adquiridos, surgiendo una duda que ocasiona un problema de investigación. Una vez que se adquiere conciencia del problema de investigación se procede a dividirlo en subproblemas y posteriormente a integrar datos preliminares que pueden conducir al planteamiento de hipótesis de investigación, continuando posteriormente con la búsqueda de evidencia empírica. Cuando se han obtenido los datos se procede a su análisis e interpretación, actividad que conduce al descubrimiento de su significado. Si una hipótesis es soportada por la evidencia empírica se llega a la solución del problema, completando el ciclo de investigación. La secuencia establecida en el modelo de Leedy, refleja que la resolución de un problema revela problemas de investigación adicionales, en otras palabras, el modelo establece que la investigación científica es la búsqueda continua del nuevo conocimiento.

El enfoque cuantitativo

Para el autor Sampieri (2010) el enfoque cuantitativo en las ciencias sociales se origina en la obra de Auguste Comte (17981857) y Émile Durkheim (18581917), con la influencia significativa de Francis Bacon (15611626), John Locke (16321704) e Immanuel Kant (1724–1804). Es decir, el “abuelo” de tal enfoque es el positivismo. A mediados del siglo XIX, el racionalismo iluminaba la actividad científica, la revolución iniciada por Isaac Newton se encontraba en plena consolidación, particularmente por los avances científicos y tecnológicos alcanzados en la época. Con la publicación en 1849 del Discurso sobre el espíritu positivo, de Auguste Comte, se inició en las ciencias sociales un paradigma denominado “positivista”. Cabe señalar que, en términos sencillos, un “paradigma” es una manera de concebir al mundo; un conjunto de creencias y premisas respecto a la naturaleza de éste (Greene, 2007). Esta visión proclama, entre otras cuestiones, que la realidad es una sola y es necesario descubrirla y conocerla. Asimismo, el sentido de la percepción resulta la única base admisible del conocimiento humano y del pensamiento preciso. Las ideas esenciales del positivismo provienen de las denominadas ciencias “exactas”, como la Física, la Química y la Biología; por tal motivo, los positivistas se fundamentaron en científicos como Galileo Galilei (15641642), Isaac Newton (16421727), Nicolás Copérnico (14731543), Thomas Robert Malthus (17661834) y Charles Darwin (18091882). Así, “el mundo social puede estudiarse de manera similar al mundo natural” (tal como se investigan los átomos, las moléculas, los planetas y los invertebrados; se pueden analizar los patrones de conducta de los trabajadores, las razones de las enfermedades mentales, los efectos de un método educativo sobre el aprendizaje o las migraciones humanas) y existe un método exclusivo para indagar ese mundo social, que es libre de los valores del investigador. Por ello, para el positivismo, la objetividad es muy importante, el investigador observa, mide y manipula variables; además de que se desprende de sus propias tendencias (la relación entre éste y el fenómeno de estudio es de independencia). Lo que no puede medirse u observarse con exactitud se descarta como “objeto” de estudio. Además, éste se encuentra determinado por leyes y axiomas.

El positivismo solamente acepta conocimientos que proceden de la experiencia, esto es, de datos empíricos. Los hechos son lo único que cuenta. Es decir, los positivistas establecen como fundamental el principio de verificación: una proposición o enunciado tiene sentido solo si resulta verificable por medio de la experiencia y la observación. Todo debe ser comprobable y esta condición es válida para cualquier ciencia. Asimismo, este paradigma considera que es posible establecer generalizaciones libres del contexto y del tiempo, así como vínculos causales (causas reales que preceden temporalmente a los efectos). La experimentación constituyó la forma principal para generar teoría.

El positivismo (muy rígido) fue remplazado por el “pospositivismo”, fundamentado en el paradigma anterior, pero más abierto y flexible. Tal visión comienza a gestarse hacia fines del siglo XIX, pero realmente se consolida hacia la mitad del siglo pasado. La germinación la inician las obras de autores como Wilhelm Dilthey (18331911) y William James (18421910). Karl Popper (19021994) lo impulsa de forma notoria. Además, en cada campo o disciplina, diversos autores lo desarrollan. Sus propuestas esenciales se pueden resumir en los siguientes puntos:

• Existe una realidad, pero solamente puede ser conocida de manera imperfecta debido a las limitaciones humanas del investigador (Mertens, 2005). Por tanto, tal realidad es factible descubrirla con cierto grado de probabilidad.
• El observador no se encuentra aislado de los fenómenos que estudia, sino que forma parte de éstos, lo afectan y él, a su vez, influye en ellos.
• Las teorías y explicaciones se consolidan y eliminan otras posibles teorías y explicaciones rivales.
• La investigación es influida por los valores de los investigadores y por la teoría o hipótesis en que se apoyen éstos. La objetividad es solamente un estándar que guía la investigación, por lo que el investigador debe estar atento y tratar de permanecer neutral para prevenir que sus valores

o tendencias influyan en su estudio, además de seguir rigurosamente procedimientos prescritos y estandarizados.

• La experimentación en el laboratorio es una forma central para probar hipótesis, pero no la única. Por ello, se desarrollaron los diseños cuasiexperimentales (Mertens, 2005).
• Los conceptos de las teorías consideradas y las hipótesis a probar deben tener referentes empíricos y consecuentemente, es necesario medirlos, aunque estas mediciones nunca son “perfectas”, siempre hay un grado de error.
• La diferencia esencial entre el paradigma positivista y el pospositivista se ubica en su concepción del conocimiento. En el segundo, se supera el esquema que considera la percepción como simple reflejo de las “cosas reales” y el conocimiento como “copia” de esa realidad. Éste, en cambio, se visualiza como el resultado de una interacción, de una dialéctica, entre el conocedor y el objeto conocido. El pospositivismo es una especie de “padre” del enfoque cuantitativo y le otorga tres principales elementos que lo caracterizan:
• Recolectar datos en la forma de puntuaciones (que se origina en las matemáticas). Es decir, los atributos de fenómenos, objetos, animales, personas, organizaciones y colectividades mayores son medidos y ubicados numéricamente.
• Analizar tales datos numéricos en términos de su variación.

• La esencia del análisis implica comparar grupos o relacionar factores sobre tales atributos mediante técnicas estadísticas (en el caso de las ciencias del comportamiento, mediante experimentos y estudios causales o correlacionales).

El enfoque cualitativo

En relación al enfoque cualitativo, Sampieri (2010) señala que diferentes autores ubican sus orígenes en distintos momentos, por ejemplo, Vidich y Lyman (2002) los sitúan en los siglos XV y XVI con la denominada etnografía temprana, en la que se estudiaba a los pueblos primitivos; o Lincoln y Denzin (2003) fundamentalmente los circunscriben a principios del siglo XX, al igual que Creswell (2005). A nuestro juicio, el enfoque cualitativo realmente se inicia como un proceso investigativo a finales del siglo XIX y sobre todo en el comienzo del siglo XX, aunque algunos arqueólogos realizaron estudios inductivos en la mitad del XIX.

El primer problema es que hay diversas visiones que se han considerado como tipos de investigación cualitativa (Tesch, 1990, ubica veintiséis clases) y las bases epistemológicas son variadas. Sin embargo, concordamos con Mertens (2005) en que el constructivismo es tal vez el paradigma que influyó más en el enfoque cualitativo (ciertamente muchos diferirán, pero su peso es innegable). Éste tiene sus primeros cimientos con Immanuel Kant (siglo XVIII), quien señala básicamente que el mundo que conocemos es construido por la mente humana. Las “cosas” en sí mismas existen, pero nosotros las apreciamos del modo como es capaz de percibirlas nuestra mente. De los postulados de Kant va a surgir el constructivismo, en un intento de conciliar el racionalismo y el asociacionismo. Otro autor clave para esta corriente paradigmática es Max Weber (18641920), quien introduce el término verstehen o “entender”, reconoce que además de la descripción y medición de variables sociales, deben considerarse los significados subjetivos y la comprensión del contexto donde ocurre el fenómeno. En este sentido el constructivismo propone que:

• No hay una realidad objetiva, la realidad es edificada socialmente, por consecuencia, múltiples construcciones mentales pueden ser “aprehendidas” sobre ésta, algunas de las cuales pueden estar en conflicto con otras; de este modo, las percepciones de la realidad son modificadas a través del proceso del estudio (Mertens, 2005).
• El conocimiento es construido socialmente por las personas que participan en la investigación. La tarea fundamental del investigador es entender el mundo complejo de la experiencia vivencial desde el punto de vista de quienes la experimentan, así como com

prender sus diversas construcciones sociales sobre el significado de los hechos y el conocimiento.

• La investigación es en parte producto de los valores del investigador y no puede ser independiente de ellos.
• El investigador y los individuos estudiados se involucran en un proceso interactivo. El conocimiento resulta de tal interacción social y de la influencia de la cultura.
• No es posible establecer generalizaciones libres del contexto y del tiempo.

Entre algunos de los autores que durante el siglo XX influyeron en el desarrollo del constructivismo tenemos a Mary Parker Follett (18681933), en el campo de la Administración y las organizaciones; Jean Piaget (18961980) y Lev Semenovich Vygotsky (18961934) en la Educación y John Dewey (18591952) en la Pedagogía; así como Margaret Mead (19011978) en la Antropología.

El constructivismo como uno de los “padres” del enfoque cualitativo le otorga los énfasis principales que lo caracterizan:

• El reconocimiento de que el investigador necesita encuadrar en los estudios los puntos de vista de los participantes.

El enfoque mixto

En la tercer vía, Sampieri (2010) señala que el enfoque mixto surge como consecuencia de la necesidad de afrontar la complejidad de los problemas de investigación planteados en todas las ciencias y de enfocarlos holísticamente, de manera integral. En 1973, Sam Sieber (citado por Creswell, 2005) sugirió la combinación de estudios de caso cualitativos con encuestas, creando “un nuevo estilo de investigación” y la integración de distintas técnicas en un mismo estudio. En 1979 dos trabajos fueron “detonantes” clave de los métodos mixtos: Trend (1979) y Jick (1979). El primero hizo un llamado a combinar el análisis de datos cuantitativos y cualitativos para resolver las discrepancias entre los estudios cuantitativos y cualitativos; y el segundo introdujo los conceptos básicos de los diseños mixtos, propuso recabar datos mediante técnicas cuantitativas y cualitativas, e ilustró la triangulación de datos; además de comentar la necesidad de obtener “una fotografía más enriquecedora y con mayor sentido de entendimiento de los fenómenos”.

En este sentido señalan Sampieri y Mendoza (2008), dos nociones fueron importantes para la concepción de la investigación mixta: la referente a la triangulación y la de utilización de varios métodos en un mismo estudio para incrementar la validez del análisis y las inferencias. La idea de la triangulación, la que durante años impulsó el enfoque cualitativo al referirse a la triangulación de distintas fuentes para verificar los datos, fue aplicada a los métodos cuantitativo y cualitativo. En su trabajo titulado: “Mezclando métodos cualitativos y cuantitativos: La triangulación en acción”, Jick (1979) propuso que cuando una hipótesis o resultado sobrevive a la confrontación de distintos métodos, tiene un grado mayor de validez que si se prueba por un único método.

La utilización simultánea de diferentes procedimientos de indagación fue “catapultada” en la matriz de multimétodosmultirasgos de Campbell y Fiske (1959), quienes sostenían que el hecho de utilizar varios métodos para medir las variables de interés incrementaba la validez convergente y discriminante del instrumento o instrumentos para recolectar los datos (Jacobson y Carlson, 1973; Jackson, 1977; Hubert y Baker, 1978). En los años de setenta y ochenta, se manifestó la denominada “guerra de los paradigmas”, tal vez en parte debido a la noción popularizada por Tomas Kuhn (1962) de los “paradigmas en competencia” en su libro La estructura de las revoluciones científicas

(Teddlie y Tashakkori, 2009). El caso es que la rivalidad entre los seguidores del enfoque cuantitativo y cualitativo fue abierta, con los argumentos mencionados en el capítulo 1 del texto impreso “Definiciones de los enfoques cuantitativo y cualitativo, sus similitudes y diferencias”. La tesis generalizada fue la de la “incompatibilidad de paradigmas”. En América Latina el debate resultó muy intenso, al grado que diversas instituciones separaron físicamente a los investigadores de una u otra aproximación.

La discusión se volvió dicotómica y se enfatizaron las diferencias entre constructivistas y positivistas en cuestiones filosóficas como la ontología, epistemología, axiología, posibilidad de generalización y vínculos causales (Teddlie y Tashakkori, 2009). Hasta algunos autores en materia de metodología de la investigación incluyeron tablas que contrastaban al constructivismo y al positivismo (por ejemplo: Lincoln y Guba, 1985). La mayoría de los investigadores se adhirió a un enfoque único y consideró que el constructivismo y el positivismo como métodos, eran irreconciliables, porque provenían de paradigmas cuya lógica y premisas eran muy distintas, incluso opuestas (Sampieri y Mendoza, 2008). Tal incompatibilidad se asociaba con la supuesta conexión entre los paradigmas y los métodos de investigación. De acuerdo con esta idea, los paradigmas se vinculaban con los métodos en una especie de correspondencia “uno a uno”. Consecuentemente, si las premisas subyacentes de los paradigmas entraban en conflicto, los métodos relacionados con éstos no podían combinarse (Lincoln, y Guba, 1988; Teddlie y Tashakkori, 2009).

No obstante, en la década de los ochenta, unos cuantos metodólogos e investigadores siguieron trabajando en la mezcla de ambas visiones a la investigación, por ejemplo: Connidis (1983) y Howe (1988). Greene, Caracelli y Graham (1989), así como Rossman y Wilson (1985) identificaron varios motivos para usar la investigación mixta, tales como: enriquecer la información, triangular datos, complementar perspectivas, clarificar resultados, iniciar nuevos modelos de pensamiento, etcétera. Asimismo, el pos-positivismo desplazó al positivismo y ello permitió mayor flexibilidad de algunos investigadores, tanto cuantitativos como cualitativos, y la conceptualización de la triangulación se expandió (Hernández Sampieri y Mendoza, 2008). Por otro lado, el desarrollo de los métodos mixtos fue posible en parte a:

• La introducción de una variedad de nuevos instrumentos metodológicos, tanto cuantitativos como cualitativos.

• La vertiginosa evolución de las nuevas tecnologías para accesar y utilizar las herramientas metodológicas más fácilmente (hardware y software e Internet).
• El incremento en la comunicación a través de las distintas ciencias y disciplinas.
• Sin embargo, para la década de los noventa, el debate sobre los modelos mixtos “amainó” en el panorama internacional, pero en Iberoamérica fue sumamente conflictivo y se polarizaron opiniones: rechazo y aceptación, las que desafortunadamente se mantienen al comenzar el tercer lustro del presente siglo, más por desconocimiento de los detractores de la visión mixta que por otras cuestiones. Entre 1990 y el 2000, en el mundo anglosajón, comenzó la institucionalización del enfoque mixto (Teddlie y Tashakkori, 2009). Este hecho no hubiera ocurrido sin el surgimiento de un sustento filosófico de los métodos mixtos: el pragmatismo (Sampieri y Mendoza, 2008), el que representó una vía alternativa ante el pospositivismo y el constructivismo, ya que:
• Rechaza la dicotomía entre dualismos tradicionales (racionalismo versus empirismo, realismo en contraposición al antirrealismo, libre albedrío vs. determinismo, etc.) (Teddlie y Tashakkori, 2009). El pragmatismo objeta la visión de que debe escogerse entre las dos

categorías de la dicotomía sobre el contexto, va en contra, tanto de que los resultados sean completamente específicos de un contexto en particular, como de que los resultados son una instancia de algún conjunto de principios generalizados (Hernández Sampieri y Mendoza, 2008).

• Concibe a los paradigmas no solamente como visiones globales del mundo (entendimientos comunes sobre la “realidad” que afectan cada aspecto de la indagación científica), posturas epistemológicas (sistemas de creencias que influyen la manera como son elaboradas y contestadas las preguntas de investigación) y sistemas de creencias compartidos por los miembros de un área del conocimiento (consenso sobre qué preguntas son las más significativas y qué procedimientos son los más apropiados para responderlas); sino también como “ejemplos modelo de investigación”, flexibles respecto a la forma en que debe inquirirse en un campo determinado del quehacer científico (Hernández Sampieri y Mendoza, 2008).
• Considera que el conocimiento es construido pero que también se basa en la realidad del mundo que experimentamos y en el que vivimos (Teddlie y Tashakkori, 2009).

• Se orienta a la “acción” más que a la discusión filosófica (Teddlie y Tashakkori, 2009).
• Endosa a la “teoría práctica”, a lo que funciona.
• Refuerza el pluralismo y la compatibilidad (Johnson y Onwuegbuzie, 2004). Este paradigma toma diversas ideas de John Dewey (1859–1952), William James (18421910) y Charles S. Peirce (18391914), entre otros. Estas concepciones de lo que son los paradigmas provienen de Morgan (2008); así como Neal, Hammer y Morgan (2006).
• Adopta una aproximación hacia la investigación explícitamente orientada a valores, que se deriva de los valores culturales.

Este crecimiento de los métodos mixtos en la década de los noventa fue vertiginoso:

El autor Patton (1990) en el campo de la evaluación señaló las siguientes combinaciones de métodos:

• Diseño experimental, datos cualitativos y análisis de contenido cuantitativo y cualitativo.
• Diseño experimental, datos cualitativos y análisis estadístico.

• Indagación naturalista (cualitativa), datos cualitativos y análisis estadístico.
• Indagación naturalista, datos cuantitativos y análisis estadístico.

Morse (1991) delineó dos tipos de triangulación: simultánea y secuencial. Para esta autora, la triangulación simultánea (CUAN + CUAL o CUAL + CUAN) representaba usar al mismo tiempo métodos cualitativo y cuantitativo, con una interacción limitada entre las dos fuentes de datos al momento de la recolección de datos, pero en el momento de interpretar los descubrimientos ambos métodos se podían complementar. Asimismo, la triangulación secuencial (CUAN  CUAL o CUAL CUAN) era utilizada cuando los resultados de un enfoque resultaban necesarios para planear el método subsecuente. También, Janice Morse concibió el sistema utilizado hoy en día para simbolizar los diseños mixtos y propuso modelos. Steckler et al. (1992) propusieron cuatro modelos:

Modelo 1: métodos cualitativos para desarrollar medidas cuantitativas.

Modelo 2: métodos cuantitativos para reforzar descubrimientos cualitativos.

Modelo 3: métodos cualitativos para explicar descubrimientos cuantitativos.

Modelo 4: métodos cuantitativos y cualitativos para ser usados por igual en paralelo.

Los autores Dzurec y Abraham (1993), así como Sechrest y Sidana (1995), fortalecieron las razones para utilizar los métodos mixtos y agregaron otras, como facilitar el monitoreo de los datos recolectados, reducir la complejidad para entender los fenómenos bajo estudio, innovar, obtener mayor significado de los datos, etcétera. En 1997 Richard Grinnell visualizó diseños específicos, al igual que Creswell (1998). Tashakkori y Teddlie (1998) proporcionaron otras posibilidades para análisis en los diseños mixtos y revisan la reciente historia de los métodos mixtos. Durante esta década el enfoque mixto se aplica en diversos campos, como la Educación, la Comunicación, la Psicología, la Medicina y la Enfermería. Se realizan varios congresos para debatir el tema. Denzin y Lincoln (2000) presentaron una amplia discusión sobre la triangulación (El término triangulación proviene de la ciencia naval militar como un proceso que los marineros utilizan, y consiste en tomar varios puntos de referencia para localizar la posición de un objeto en el mar (Jick,1979).

Los autores Creswell, Plano Clark, Guttman y Hanson (2003) proponen una tipología de diseños mixtos. Tashakkori y Teddlie (2003) efectúan una revisión del estado del arte en la materia. En el 2004 y el 2005 se realizan diversas revisiones de las posibilidades del enfoque mixto (Creswell, 2005; Mertens, 2005; Grinnel y Unrau, 2005). Mertens (2005, pp. 8 y 9) compara los paradigmas presentados en el presente capítulo, haciéndose las siguientes preguntas:

• La pregunta relativa a la realidad (ontológica): ¿cuál es la naturaleza de la realidad? (¿cómo se concibe?).
• La pregunta sobre la naturaleza del conocimiento y la relación entre el investigador y el fenómeno estudiado (epistemológica): ¿cómo son concebidos el conocimiento y la relación entre el investigador y el fenómeno estudiado?
• La pregunta sobre el método: ¿de qué manera el investigador obtiene el conocimiento deseado y comprende el fenómeno?

No obstante, en octubre de 2003, la prestigiada publicación British Educational Research Journal editó un número especial para celebrar e incluir “algunos de los mejores estudios recientes” en el campo de la investigación educativa, ocho en total, de los que seis eran mixtos (Scott, 2007). Asimismo, en el 2007 se comenzó a publicar la revista Journal of Mixed Methods Research. En años recientes (2008 a 2010), el incremento en los textos de metodología mixta ha sido considerable, los nombres de los pioneros en esta materia, como John Creswell, Abbas Tashakkori, Alan Bryman, Donna Mertens, Janice Morse, Michael.

En América Latina, la propuesta de los métodos mixtos ha provenido desde 1993, de algunos autores y se ha consolidado en el trabajo de Hernández Sampieri y Mendoza (2008). El siglo XX inició con un enfoque principal, el cuantitativo, y culminó con dos enfoques fundamentales: cuantitativo y cualitativo. No es el caso de que uno sustituyera al otro, sino que el segundo se agregó al primero. El siglo XXI comenzó con una tercera vía (que se vino gestando desde décadas atrás): el enfoque mixto. Los próximos años son fundamentales para que este adolescente (o híbrido) siga consolidándose.

1. Idem, p. 103.
2. Idem, p. 103.

Conclusiones

La investigación debe ser un componente transversal de una institución. El desarrollo del proceso de la investigación es un proceso gradual y de años para consolidar un renombre para fomentar la investigación, que requiere inicialmente el desarrollo de investigación producto de las mismas investigaciones de las maestrías y los doctorados.

El Centro de Investigación debe de participar en consorcios, redes de institutos de investigación para acceder a fondos para grandes proyectos de investigación en la innovación y fortalecimiento institucional, el diseño de las estrategias de profundización y transformación de las administraciones públicas centroamericanas y de intervención transversal para la modernización de la gestión pública.²

La innovación y el fortalecimiento institucional está focalizada en la formación a nivel de maestría y doctorado, la implementación de un programa de innovación de herramientas tecnológicas, la incubación de programas de educación superior en universidades centroamericanas y la investigación para generar nuevo conocimiento.³

La formación a nivel de maestría y doctorado para la ampliación y la mejora de la calidad y profundización de la oferta académica está focalizada en la revisión y actualización de programas académicos, estructuras curriculares y administración de la docencia, en la apertura del programa de maestría en gestión ambiental y desarrollo local, en la apertura de un doctorado con una cobertura regional y la creación de convenios marco o específicos con universidades públicas y privadas de Latinoamérica, Europa y Norteamérica, para fortalecer los programas, la cobertura ampliada y desconcentrada de los programas a nivel nacional para tener una apertura de programas en las regiones.⁴

En la investigación, la implementación y fortalecimiento de un Centro de Investigación estará definido por los ejes estratégicos de la institución con sus líneas de investigación, la creación de la plataforma con investigadores nacionales e internacionales. Además, la delimitación de campos de estudio para los estudiantes de los programas de maestría y doctorado, según especialidades y la incorporación de recurso humano para la ejecución de actividades de investigación de la

_{institución.}5

Bibliografía

Elecciones, TSE, Ministerio de Agricultura y Ganadería, MAG, Centro de Investigación y Formación Hacendaria, CIFH; Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, Dirección General de Servicio Civil, DGSC e Instituto, Nacional de Estadística y Censos, INEC, constituyen en este gráfico las colecciones mediana en su tamaño de acervo, lo que puede ser un indicador que la colección documental sea variada en cuanto a tipos documentales y especializada en cuanto a las temáticas de interés a nivel institucional. De la situación descrita por el gráfico, es posible destacar que las colecciones más grandes tienden a ser más generales y las más pequeñas más especializadas, lo que revela una característica muy propia y diferenciadora de cada organización.

Estas razones, ponen en manifiesto la riqueza documental de la Red, ya que es posible tener acceso a información, tanto general como especializada en determinadas áreas del conocimiento humano, lo que implica también que algunas instituciones atienden una gran variedad de clases de usuarios de productos y servicios de información y otras a una pequeña diversidad muy especializada.

El presente gráfico ilustra los tres tipos de documentales más predominantes: a) Libros (impresos), b) Publicaciones Periódicas y c) Documentos digitales. En contraposición se encuentran los tres menos comunes: a) Audios, b) Libros (digitales) y c) Tesis (digitales). Esto revela una fuerte tendencia de los miembros de la Red Virtual del ICAP en ofrecer servicios y productos de información en forma física o impresa, lo que puede influir en que los servicios y productos brindados sean más tradicional y menos innovadores.

La digitalización es un proceso por el cual muy pocas organizaciones han optado; sin embargo, se ha proliferado en los últimos años, pues la virtualidad de las consultas y la facilidad para el usuario toma un lugar privilegiado en los centros de documentación.

El cambio en el rol de la Dirección General de Servicio Civil

Parte de estos cambios es el papel que nuestra institución debe ocupar en los procesos de recursos humanos. Se ha modificado el rol que durante décadas era de ejecución directa de los procesos, para empoderar a las instituciones en las tareas que les corresponde, en el cumplimiento de la misión que les ha sido definida en cada una de sus leyes constitutivas. Por tanto nuestra orientación en los últimos años, ha sido promover la preeminencia de la DGSC como entidad asesora, contralora y proveedora de ayuda técnica de las instituciones cubiertas por el RSC.

Se ha procurado fortalecer los vínculos con las instituciones y desarrollar acciones para que, de manera paulatina, asuman la responsabilidad por los actos finales de la gestión del régimen de méritos. Entre el 2006 y el 2009 se facultaron a un total de veintinueve jefes de recursos humanos, que constituyen alrededor del 70% de las instituciones a las que se da cobertura. Las personas ocupantes de esos cargos asumen, dentro del ámbito de su competencia, los roles de ejecución y aprobación de los actos administrativos que corresponden a su institución.

En los casos que tal facultación no se ha dado, es el Director General de Servicio Civil, por mandato legal, quien debe refrendar los actos que se emitan. Por tanto la facultación es un mecanismo que agiliza los procesos, dando un servicio más eficiente y oportuno a los usuarios, a la vez que empodera a las instituciones. Dado que el marco legal establece la responsabilidad por tales actos en el Director General de Servicio Civil, la facultación también es un indicador de confianza en la capacidad de la institución, particularmente de la persona a quien se ha facultado, para actuar en nombre del Director General.

Nuestra meta es que las oficinas de personal de todas las instituciones sobre las que se tiene cobertura, realicen sus procesos de manera independiente, dentro del marco regulatorio del Estatuto de Servicio Civil y normas complementarias. Para esto se requiere un mayor desarrollo técnico de sus funciones, contar con recursos humanos calificados y experimentados en los procesos, pero ante todo del consenso político sobre la competencia técnica que corresponde a estas unidades.

La búsqueda de un mejor posicionamiento

Son muy conocidos algunos estereotipos negativos con que se percibe el empleado público a nivel social. En procura de la dignificación de los servidores públicos, se desarrollan algunas acciones particulares como la reactivación del Fondo Permanente de Funcionarios Públicos, con el propósito de hacer uso de recursos que están disponibles para el mejoramiento y la capacitación y por medio de este instrumento, obtener nuevos ingresos.

Asimismo, se promovió y se logró la emisión de un decreto que declaró el 30 de mayo como el “Día del Funcionario Público y del Sistema de Méritos en la Función Pública”. Esta fecha es conmemorativa de la emisión del Estatuto de Servicio Civil en 1953, por lo que la celebración de un día especial del servidor público, evoca precisamente los principios del mérito, como vía para el acceso a los cargos, así como la orientación de los servicios hacia la comunidad nacional.

Atención particular ha tenido en los últimos tres años, el desarrollo de actividades formativas, de actualización y refrescamiento. Con la finalidad de ampliar el caudal de experiencias y conocimientos, alrededor de cuarenta de nuestros servidores han realizado cursos internacionales, o bien han salido a participar como conferencistas o asesores, incrementando mucho nuestro acervo de conocimientos, con experiencias de países europeos y latinoamericanos. Esto lo asumimos como logro si se considera que antes del 2007 nuestra participación en eventos de esa naturaleza era totalmente nula, es decir, no hacíamos uso de recursos que están a nuestra disposición.

En complemento a los esfuerzos para lograr un mejor desempeño, se ha propuesto un proyecto de ley para dotar a la institución de personalidad jurídica instrumental, dado que aún cuando es un órgano constitucional con desconcentración máxima, en la actualidad no puede, entre otras acciones necesarias de realizar, contratar ni vender servicios, recibir donaciones, ni gestionar ayuda técnica por su cuenta. Para esas y otros proyectos, es necesario el apoyo de la Presidencia de la República, de quien se depende directamente, logrando el aval de nuestra propuesta, que a la fecha se encuentra en la Asamblea Legislativa.

Lidiando con demandas cada vez más amplias y exigentes

En los últimos años, la ampliación de las oportunidades educativas ha influido, entre otros factores, en la masificación de los concursos que se realizan. En tales procesos participan, ya no unas decenas de personas, como ocurría a inicios de los años noventa, sino que decenas de miles buscan en el ámbito público, una opción laboral que satisfaga sus expectativas. En parte, esto es resultado de la gran ampliación de oportunidades formativas provenientes, en lo fundamental, de las universidades privadas.

Dadas sus características, se pueden diferenciar dos grandes sectores en la oferta laboral, que se recibe de un mercado cada vez más amplio. Para efectos de esta exposición señalemos que uno es el sector docente y el segundo el no docente.

En el primero existen actualmente más de sesenta mil nombramientos, de los cuales cerca de treinta mil son interinos. En los últimos años ha ocurrido un crecimiento en la cantidad de estos cargos, que es resultado de la ampliación de la cobertura de la educación preescolar y la diversificación en la formación de los educandos, particularmente el aprendizaje de idiomas extranjeros, la educación técnica, la formación de adultos y la educación preescolar. A su vez, las oportunidades de educación superior, han impactado de manera particular la oferta de personas para laborar en la docencia.

El contexto ha exigido una modificación sustancial en la realización de los concursos, que se efectuaban todos los años sin que exista razón para ello. Este era un proceso de desgaste, tanto para los educadores que año a año debían estar efectuando los mismos trámites, con los mismos papeles, que se desechaban para de nuevo efectuar el siguiente, como para nuestra institución y el Ministerio de Educación Pública, MEP.

En su lugar se ha procurado disponer de los recursos informáticos necesarios. De esa manera los educadores ofertantes completan los datos de sus atestados en lugares cercanos a su residencia, entregando documentos mediante citas a su conveniencia en las oficinas regionales del MEP, evitando gastos, tiempo y largas filas en los centros de recepción de ofertas de servicios que se ubicaban casi siempre en la capital. La fase de evaluación continúa el proceso, pero a cargo de la DGSC, corroborando los documentos aportados por los interesados y otorgando las puntuaciones correspondientes, que quedan disponibles en la red para las personas interesadas.

Estos esfuerzos también responden a un medio en que la ciudadanía es cada vez más informada y activa de los derechos y oportunidades a los que tiene acceso. Nuestro país ha respondido a las demandas por trámites más ágiles y oportunos, de acuerdo con las disponibilidades tecnológicas a las que por diversos medios se tiene acceso, acatando también disposiciones que protegen, incentivan y defienden, cada vez más, el ejercicio de los derechos ciudadanos.

Los no docentes abarcan alrededor de treinta y cinco mil puestos. De la misma manera que los docentes, al realizarse un concurso acuden miles de personas en procura de las pruebas que los definan como elegibles para ocupar los puestos de manera permanente. Todas ellas deben ser convocadas y evaluadas en aulas destinadas para ese efecto, ya que no se dispone de un sistema que permita hacerlo en línea, y mucho menos, obtener las puntuaciones de manera simultánea con la realización de las pruebas.

En los últimos años se ha logrado la realización del reclutamiento utilizando la red Internet. Los oferentes llenan sus datos y van conformando los grupos de evaluación desde donde les sea más cómodo. En ese momento son citados para que se presenten a realizar las pruebas escritas en nuestras instalaciones, donde además presentarán la documentación requerida para el concurso. Sin embargo, hay partes del proceso que aún deben realizarse manualmente, como parte de las pruebas, la revisión de atestados y los formularios de datos de cada persona. Esta situación se convierte en una de nuestras limitantes principales, sin embargo, se está en proceso de elaboración de los sistemas que nos permitan cumplir con lo estipulado por la ley de manera más oportuna y eficiente.

Atención particular ha requerido y se está dando, en respuesta a las demandas de la población que posee discapacidades, procurando dar cumplimiento a metas establecidas legalmente de contar, dentro de la planilla de servidores públicos, con una proporción mínima de personas a quienes se les abre la posibilidad de realizar carrera administrativa, de la misma manera que la realizan quienes poseen plenitud de sus capacidades físicas y mentales.

Por la dignificación y profesionalización del empleo público

Una exitosa política salarial

Luego de un período de estancamiento y retroceso en materia de calidad de las remuneraciones de los puestos cubiertos por el Estatuto de Servicio Civil, la política de salarios seguida durante los años 2006 a 2010, logró importantes aportes, tanto en beneficio de los servidores públicos, como de la administración. Numéricamente, tal situación se expresa en que los salarios de los puestos cubiertos por el servicio civil, que se encontraban por debajo del percentil 30, en este plazo, se recuperaron para ubicarlos alrededor del percentil 50.

Tal política responde al convencimiento de la necesidad de lograr salarios competitivos, que permitan la contratación y mantenimiento de las mejores personas dispuestas a dedicarse al servicio público. Si bien en nuestro país se perciben altos índices de desempleo invisible, la contratación de personas debe obedecer a una estrategia, que repercuta en una mejora sustancial de la prestación de servicios, lo que no puede lograrse si las remuneraciones que se ofrecen no son atractivas, de manera que incentive el interés del mercado de recursos humanos.

Si bien el país dispone de personas capaces y con afán de servicio, ellas prefieren dedicarse a otras actividades que les generen ingresos suficientes para satisfacer sus necesidades de estabilidad económica en el corto y mediano plazo. Pero además, para implementar una política de reclutamiento, el ámbito del servicio civil ha debido competir con otras instituciones públicas que ofrecen remuneraciones mucho mejores, de manera que se debe enfrentar no solo dificultades para la contratación, sino además, la salida de personal que han adquirido las competencias necesarias para desempeñarse adecuadamente, convirtiéndose en una fuente adicional de pérdida de recursos.

Los estudios efectuados pornuestra Área de Salarios e Incentivos dieron el soporte necesario, para desarrollar una campaña que contrarrestara los efectos negativos de una política salarial, aplicada durante varias décadas, que se orientó a la contención del gasto vía remuneraciones, lo que afectó de manera directa y negativa a los puestos cubiertos por el Estatuto de Servicio Civil. El paso de los años creó una situación de desigualdad y desequilibrio salarial entre puestos de similares condiciones de desempeño dentro del sector público.

Por esto se impulsó un conjunto de acciones dirigidas a modernizar el régimen de empleo público vigente, para ponerlo a tono con las necesidades de recursos humanos de la administración pública. Consecuente con las actividades desarrolladas en diversos foros, las acciones estratégicas que se desarrollaron en el mediano plazo fueron las siguientes:

• Ajustes técnicos adicionales a los aumentos generales de salario que se realizan periódicamente para contrarrestar el alza en el costo de la vida, de forma que coadyuven a retomar el posicionamiento del Poder Ejecutivo dentro del engranaje de las instituciones públicas. Atendiendo las prioridades del gobierno según grupo ocupacional: alcance del percentil 30 en el 2007 y posicionamiento en el percentil 50 a partir del 2010.
• Reestructuración ocupacional, rediseñándose los perfiles de los cargos profesionales y gerenciales, con miras a potenciar las competencias individuales, mejorar la carrera administrativa y motivar el mejor desempeño y competitividad a través de la actualización del valor relativo de los puestos de trabajo y la eliminación de varios niveles ocupacionales en el 2007.

• Rediseño del sistema de pluses salariales, de forma que la retribución de los servidores fuese consecuente con la función que se desempeña, con el valor agregado de cada puesto de trabajo y del grado de productividad; propiciando así la transparencia en materia de compensaciones y un más fácil manejo de otras instancias relacionadas con la formulación y ejecución presupuestaria. Esto implica un planteamiento progresivo, a largo plazo, que involucra recargos y sobresueldos del sector educación, carrera profesional, dedicación exclusiva y sobresueldos en general.

En el 2007 se planteó el nuevo modelo ocupacional de los grupos profesionales y gerenciales en el sector no docente. En el foro de la Comisión Negociadora de Salarios del Sector Público, se logró la aprobación de la propuesta denominada “política de percentiles”, que alcanzó su compromiso del percentil 50 en enero del 2010, estableciendo como mercado base el resto del sector público. Cabe destacar que esta política se hizo extensiva también a los docentes.

Esta política salarial, además de buscar el equilibrio dentro del sector público, también ha ayudado a actualizar los salarios y enfrentar el deterioro que sobre los mismos ocasionan los incrementos en los precios. El gráfico No. 1 ilustra la recuperación del poder adquisitivo de los salarios, propiciando con ello una mejora en la calidad de vida de los servidores. En síntesis, en el período de análisis los salarios de los funcionarios públicos crecieron significativamente más que el incremento de los precios medido por el Índice de Precios al Consumidor.

En complemento a la política de recuperación y competitividad de los salarios, se han desarrollado otras acciones como la disposición de un modelo de medición de la gestión de las organizaciones, el que requiere un diseño informático, así como probar su aplicación de previo a su implementación. Se puede señalar también que se ha seguido una política de control de la proliferación de pluses salariales, teniendo como logro el traslado del sobresueldo que se pagaba en el sector docente por concepto de “ampliación del ciclo lectivo”, a la base del salario de los puestos.

Todas estas acciones han repercutido en el reposicionamiento del empleo del RSC dentro de la estructura del sector público. Ellas contribuyen al fortalecimiento de los procesos de reclutamiento, más agilidad en la administración del recurso humano, la promoción de la carrera administrativa, la motivación y empoderamiento de ese capital, entre otros aspectos que contribuyen a la eficiencia de la gestión pública.

Estadísticas de servidores incorporados a Carrera Administrativa

Estando actualmente en el proceso de evaluación de los servidores actuales a los fines de su incorporación a la Carrera Administrativa General y Especiales, habiendo incorporado al Régimen de Carrera Administrativa General y a las carreras especiales a 56.037 servidores.

A continuación se muestran las estadísticas por año:

Actualmente se están validando los datos contenidos en nuestros registros, sobre los servidores incorporados a la Carrera Administrativa.

Estrategias de incorporación

La profesionalización de la función pública como una cuestión estratégica

En el Plan Estratégico 20092012 la profesionalización de la función pública fue declarada como uno de los cuatro ejes del Plan Estratégico Institucional, y dentro de éste, el incremento en la incorporación de servidores a la Carrera Administrativa General y Especiales:

Incrementar

la incorpora

ción de

servidores

públicos a la

Carrera Ad

ministrativa General y

Especiales.

• 35% de los servidores públicos incorporados.
• 50.000 servidores públicos orientados sobre la Ley No. 41-08 de Función Pública.
• 25% del personal calificado incorporado en la Carrera de Finanzas Públicas.
• 20% del personal calificado incorporado a la Carrera Docente.
• Propuesta normativa de la Carrera Diplomática y Consular; y Sanitaria e instrumentos de aplicación revisados.
• Propuesta de Reglamento de Carrera Especial Penitenciaria Elaborada.

Con el financiamiento de la Unión Europea, UE, a través del Programa de Apoyo a la Reforma de la Administración Púbica, PARAP, y un eficaz seguimiento a la implementación, las metas de incorporación fueron superadas.

El eje de profesionalización de la función pública concretó metas para el desarrollo de los subsistemas técnicos de gestión de recursos humanos, necesarios para los procesos de incorporación de servidores mediante las dos vías de acceso.

Difusión masiva de la Ley 41-08 de Función Pública

Gracias a las charlas, talleres, seminarios, conversatorios y foros sobre los contenidos de la Ley No. 41-08, los subsistemas de gestión y la motivación para ingresar al Régimen de Carrera Administrativa, dirigidos a todos los funcionarios públicos, sin importar su categoría, y a nivel nacional, se ha ido transformando la cultura de indiferencia de los servidores dominicanos en relación a la profesionalización de servidores públicos.

Flexibilización de las normas de incorporación

Como se refirió anteriormente, la Ley No. 14-91 (derogada) no abarcaba los organismos descentralizados y autónomos, en consecuencia, una gran parte de estos organismos se regían por el código laboral o por algún otro régimen consignado en sus leyes orgánicas. La experiencia de estos órganos, por tanto, a partir de la entrada en vigencia de la Ley No. 41-08 de Función Pública, era incipiente. Mediante Resolución Ministerial, se daba paso a evaluar a los servidores que ingresaron durante el período 20082010 a cargos de carrera sin agotar la fase de concurso. Esta misma medida se aplica a los órganos del Gobierno Central que realicen concurso de oposición, como manera de incentivarlos en la aplicación de esta normativa.

Promoción e implementación de las Carreras Especiales

Dentro de los objetivos estratégicos del MAP, la promoción de las carreras especiales se hace presente. A continuación los esfuerzos del Ministerio en el logro de este objetivo:

• Carrera Docente. Instituida por la Ley No. 66-97, General de Educación del 4 de febrero de 1997 y reglamentada por Decreto No. 639-03 del 26 de junio de 2003. Se llega a una serie de acuerdos con el gremio del sector, la Asociación Dominicana de Profesores, ADP, se desarrollaron varias actividades, entre las cuales citamos un seminario internacional de Carrera Docente y la creación de Mesas de Trabajo con los más altos niveles operativos de las instituciones y entidades involucradas. Los trabajos de las mesas culminan con el montaje de un gran acto público para anunciar la incorporación de 11.123 maestros a Carrera Docente. Con el proceso participativo desarrollado con la fase de vinculación de los servidores docentes se abre las puertas a continuos acuerdos entre los actores mencionados.
• Carrera Tributaria. Creada mediante Reglamento No.16610 de fecha 23 de marzo de 2010, está dirigida a los servidores que están estrechamen

te vinculados con los procesos de recaudación de los ingresos a nivel nacional. Dentro de este sistema existe a la fecha, un total de 1.324 servidores incorporados a esta carrera especial, los que han sido reconocidos y validados por el MAP.

• Carrera Diplomática y Consular, Instituida por la Ley No. 314-64 de fecha 6 de julio de 1964. Al igual que en la Carrera Docente se crearon Mesas de Trabajo coordinadas con el MAP, Además, se instituye el Consejo de la Carrera en el cual el órgano tiene una participación activa. El proceso culminó con la validación de cincuenta y siete funcionarios acreditados en la Carrera Diplomática y Consular.

• Carrera del Ministerio Público. Creada mediante la Ley Orgánica del Ministerio Público, No. 133-11 de fecha 11 de marzo de 2011. A la fecha han sido evaluados e incorporados a carrera, un total de 749 funcionarios.

• Carrera de Finanzas Públicas. De reciente aprobación, mediante Reglamento No. 710-11 de fecha 15 de noviembre de 2011 aun no se han acreditado funcionarios en la misma, pero se dan los pasos para iniciar su implementación.

Actualmente se está elaborando un proyecto de reglamento para gestionar las carreras especiales de forma tal, que al MAP se le facilite su rol de rectoría en materia de empleo público.

La participación como expresión de capacidad integradora

La capacidad integradora del ente rector al momento de diseñar y poner en práctica las reformas en materia de función pública ha sido un factor de éxito en el avance de la Carrera Administrativa. La generación de escenarios de debates para la construcción de la función pública se ha expresado de diversas formas en República Dominicana, así como el fortalecimiento de las relaciones laborales. Consecuencia de ello, la última medición del Barómetro de Servicio Civil del 2012, los resultados muestran este elemento como un sello distintivo del país, que nos coloca en primer lugar en la Región Centroamericana.

Un primer esfuerzo a resaltar, es el realizado para concretizar las propuestas de Ley General de Salarios y la Ley de Carrera Sanitaria que están en vías de ser aprobadas por el Congreso Nacional, desplegando para su elaboración, espacios de discusión con las instituciones gubernamentales, con gremios, asociaciones de servidores, partidos políticos y sociedad civil organizada, de tal manera que la participación de distintas organizaciones atiza un sentido de identificación colectiva de dichas iniciativas.

Cabe destacar la Iniciativa Participativa Anticorrupción, IPAC, creada con el objetivo principal de identificar e implementar una serie de actividades que fortalezcan los niveles de transparencia e integridad institucional, disminuyendo los riesgos de corrupción en las instituciones públicas del Estado dominicano. Esta iniciativa estuvo dirigida por un Comité Organizador, conformado por actores claves del gobierno, la empresa privada y la sociedad civil. Se conformaron diez mesas de discusión y debate para identificar carencias en la administración pública, definir lógicas de intervención y proponer acciones concretas a la Presidencia de la República, las que se desplegaron a través de los órganos rectores en cada tema. La IPAC formuló una serie de recomendaciones que fueron adoptadas por el Consejo de Ministros el 1º de diciembre de 2010. En ese marco, la Mesa 2 sobre el Servicio Civil adoptó las siguientes: incorporación a la Carrera Administrativa de los funcionarios que cumplan con los requisitos establecidos en la Ley No. 41-08; Aplicación efectiva del Marco Común de Evaluación, CAF; implementación del Sistema de Administración de Servidores Públicos, SASP; divulgación y sensibilización de la Ley 4108; creación de ventanillas únicas para racionalizar los trámites regulatorios y, diseño de propuesta de Ley Orgánica para ser sometida al Congreso Nacional. La evaluación final sobre el cumplimiento de metas del IPAC fue satisfactoria.

Promoción de las organizaciones de servidores públicos

Un elemento positivo en el desarrollo de la Carrera Administrativa dominicana es el hecho de haber seguido la misma trayectoria de integración y procura de debates seguida para la aprobación de la Ley 41-08 de Función Pública. Eso se evidencia en el fortalecimiento de las relaciones laborales contando con treinta y nueve asociaciones de servidores públicos que se han convertido en aliados estratégicos en la resolución de los conflictos entre servidores e instituciones.

Avances en la implementación de la Carrera Administrativa Municipal

El desarrollo de la gestión local, provincial y regional, mediante el fortalecimiento de las capacidades de gestión de los municipios, a fin de potencializar los recursos locales, es un objetivo específico de la Estrategia Nacional de Desarrollo de la República Dominicana 2030, aprobada mediante Ley Orgánica del Congreso Nacional, en el 2012. Asimismo, la Constitución Política de 2010, en su Artículo 204 condiciona la transferencia de competencias al municipio, a políticas de desarrollo institucional, capacitación y a la profesionalización de los recursos humanos. Es por ello que el MAP decide iniciar la implementación de la Carrera Administrativa Municipal, CAM, citando como avances, la suscripción de Convenios de Colaboración con los actores clave (Federación Dominicana de Municipios, Asociación Dominicana de Regidores; Liga Municipal Dominicana; Consejo Nacional de Reforma del Estado, y otros) y su mecanismo de seguimiento a los acuerdos: la Comisión Técnica Mixta, cuyos miembros tienen una participación activa y de seguimiento mensual a las actividades; la elaboración de instrumentos técnicos para la gestión de la CAM (Reglamento Modelo del Estatuto del Empleado y Empleada Municipal; manuales modelo de Organización y funciones para los Ayuntamientos); el programa de sensibilización en relación a los contenidos del la Ley No. 42-08 dirigido a los servidores municipales; un proyecto piloto de implementación de la CAM, con nueve ayuntamientos en las diferentes regiones del país con una proyección de cuarenta ayuntamientos y el fortalecimiento de la estructura organizacional del MAP para la implementación de la CAM. Las metas de incorporación de servidores municipales están contenidas en el Plan Estratégico Institucional, a razón de 2000 efectivos por año, hasta el 2016.

La implementación de la CAM cuenta con los auspicios del PARAPUE.

Avances en el Diseño de Normativas Procedimentales

A la luz de los resultados del Informe Barómetro del 2009, el MAP fortalece los subsistemas de gestión en los que alzamos menor puntuación y emite los siguientes instructivos procedimentales:

Instructivo de Reclutamiento y Selección de Personal

En septiembre de 2010 se aprobó, mediante Resolución Ministerial No. 81-2010, el Instructivo de Reclutamiento y Selección de Personal, con el objetivo de definir y establecer procedimientos estandarizados para los procesos de reclutamiento, evaluación, selección y nombramiento del personal para los cargos de Carrera Administrativa. Contiene las normas particulares de cada procedimiento y los instrumentos estandarizados para: Requisición de Personal, Admisión de Concursos, Comprobación de Requisitos para participar en Concurso, Listado de control de recepción de documentos, Listado de Asistencia a Pruebas y Entrevista Final, Cuadro Global de Calificaciones, Registro de Elegibles y otros. Este instrumento ha sido de gran utilidad para promover los concursos y para desarrollar las capacidades en las oficinas de recursos humanos.

Instructivo para la Planificación y Presupuestación de Recursos Humanos.

Con el objetivo de dotar a las instituciones de la Administración Pública de una metodología para la Presupuestación de Recursos Humanos, en el marco de los planes estratégicos institucionales y para facilitar la estandarización y la aplicación de las políticas, normas y procedimientos que rigen el proceso de dicha planificación y presupuestación, se elabora y aprueba, mediante Resolución Ministerial, No. 163-2010 el Instructivo para la Planificación y Presupuestación de Recursos Humanos. Aunque con avances incipientes, se citan algunas experiencias por parte de algunas instituciones públicas.

Instructivo para la Creación, Clasificación y Supresión de Cargos de las Instituciones de la Administración Pública

La Resolución Ministerial 1642010 aprueba el Instructivo para la Creación, Clasificación y Supresión de Cargos de las Instituciones de la Administración Pública, cuyo objetivo es orientar el proceso de creación, clasificación, modificación y supresión de cargos en las instituciones del Estado. Este instrumento esta en implementación en todas las dependencias de la administración pública.

Actualmente se está en el proceso de actualización del Manual General de Cargos Comunes Civiles clasificados del Poder Ejecutivo del 2005, en base a competencias y en coherencia con la redefinición de las áreas transversales de las estructuras organizativas.

Formación y Capacitación de Funcionarios

Se destacan tres programas de formación dirigidos a altos directivos públicos, los que se desarrollan de manera sostenible a partir de acuerdos interinstitucionales y de país a país. A continuación los resultados por programa:

En cuanto a la capacitación de servidores públicos, se resalta especial avance en la capacitación dirigida a instalar capacidades en las áreas de recursos humanos en los contenidos de la Ley de Función Pública, sus Reglamentos de aplicación e instructivos procedimentales de los diferentes subsistemas de gestión. Además de la oferta académica del Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, habiendo acumulado un total de

84.993 servidores capacitados desde el 2000.

Avances en el Subsistema de Salud y Seguridad en el Trabajo

En el marco del Subsistema de Relaciones Laborales el MAP emitió la Resolución No. 113/2011 de noviembre de 2011, mediante la cual se crea el Subsistema de Seguridad y Salud en el Trabajo en la Administración Pública, SISTAP, con el objetivo de establecer el protocolo de las actividades que garanticen ambientes de trabajo saludable y las intervenciones de promoción y prevención de las enfermedades y los accidentes laborales de las personas que trabajan en las instituciones públicas centralizadas, descentralizadas, en las autónomas, los municipios y en los órganos constitucionales que corresponda. Se crean, además, los Comités de Seguridad y Salud en el Trabajo, como órganos responsables de la implementación. Se citan como avances cinco SISTAP instalados en el Ministerio de Industria y Comercio, en la Presidencia de la República, en el Instituto Tecnológico de las Américas, en el Instituto de Aviación Civil y en la Oficina de la Propiedad Industrial.

Uso intensivo de las Tecnologías de Información y Comunicación en la Gestión de los Recursos Humanos

En el ámbito de la tecnología de la información el MAP implementa el Sistema de Administración de Servidores Públicos, SASP, creado mediante Decreto No. 558-06, concebido con un diseño integral para hacer más eficiente la gestión de los recursos humanos en las entidades de la administración pública. Actualmente están registrados diecinueve de veintitrés ministerios o entidades con igual rango y setenta y un instituciones, para un total de servidores de 217.000. Este Sistema consolida y estandariza las nóminas públicas, y gestiona los Subsistemas de Registro y Control, Reclutamiento y Selección, Clasificación y Valoración de Cargos, Evaluación del Desempeño y Desarrollo Organizacional. Algunos de sus objetivos son:

• Implementar un sistema de información para la administración pública que facilite una gestión humana proactiva y eficaz.
• Disponer de una herramienta que asegure el monitoreo del desempeño del capital humano y la transparencia en la administración de la nómina pública.
• Conformar la base de datos consolidada, depurada y única

de las instituciones del Gobierno Central.

El Sistema de Monitoreo de la Administración Pública, SISMAP, es una herramienta informática diseñada para el seguimiento y el monitoreo de los aspectos relacionados con la Ley de Función Pública. Los indicadores de progreso fueron diseñados en base a los aspectos medidos por el Informe Barómetro de los Servicios Civiles. Esta herramienta ha sido de gran utilidad para gestionar las funciones que son de la rectoría del MAP. Se realiza una evaluación de los avances trimestralmente y se publican los resultados en los diarios de circulación nacional. El mecanismo de evaluación utiliza colores diferenciados para verificar los progresos en la implementación, por parte de las instituciones públicas.

El SISMAP se accede desde el portal del Ministerio de Administración Pública: www.map.gob.do ◊

Sistema de Clasificación de Puestos

Ha contribuido al ordenamiento organizativo y funcional de las instituciones, a través del ordenamiento de los puestos con base a su contenido organizativo, entendiéndose como tal: funciones, responsabilidad, complejidad, que permiten definir la importancia relativa del puesto en la organización. Este sistema constituye el elemento fundamental para la implantación de los sistemas de gestión de recursos humanos.

El desarrollo del Sistema de Clasificación de Puestos comprende tres grandes procesos que son: la descripción de puestos; análisis y valoración de puestos y clasificación en familias funcionales, puestos tipos, puestos propios y comunes, así como la clasificación por tipo de servicio (directivo, ejecutivo, operativo).

Los logros en la implantación de este sistema son los siguientes:

• Elaboración de Manuales de Puestos de cincuenta y seis instituciones, con sus niveles de complejidad asignados (93% del universo de instituciones).
• Confección del Manual de Puestos Tipo, conformado por 561 puestos propios y 234 puestos comunes, agrupados en treinta y cinco familias funcionales propias, diez familias comunes y cuatro subfamilias.
• Capacitación sobre la metodología utilizada en los tres procesos que conlleva el Sistema de Clasificación de Puestos, al

personal de Recursos Humanos de las instituciones, logrando fortalecer capacidades que permitan la administración y actualización de los manuales de puestos.

Sistema de Provisión de Puestos

La Ley No. 476, establece diferentes tipos de servidores públicos y, por tanto, diferencias en las formas de ingreso a la Administración Pública y a la Carrera Administrativa, así como en las formas de contratación; de igual manera establece excepciones para la aplicación de la Ley y el ingreso a la Carrera Administrativa.

Existen puestos cuyo ingreso se realiza con base al mérito y es requisito someterse a un proceso selectivo; otros en los que el ingreso se produce bajo el criterio de confianza, éstos deben cumplir con el mérito, pero no están sujetos al proceso selectivo; por último, puestos de designación política y de elección directa e indirecta, cuyos titulares no están sujetos a procesos selectivos.

En este contexto, el Sistema de Provisión de Puestos constituye la puerta principal de acceso a la administración pública ya que habilita a quienes lo superan para el ingreso a la Carrera Administrativa. Los avances de este Sistema se expresan en:

• Diseño del proceso y propuesta de Manual de Procedimien

tos, los que han sido validados con los diferentes actores.

• Coordinación, supervisión y seguimiento a la implantación del Sistema de Provisión de Puestos en las instituciones, a través de la emisión de dictámenes técnicos sobre el ingreso de servidores públicos de veintisiete instituciones al Sistema de Nómina Fiscal y la realización de supervisiones técnicas de la implantación progresiva del sistema de provisión de puestos en dieciocho instituciones descentralizadas y entes autónomos.

Sistema de Gestión del Desempeño

Tiene como fundamento jurídico la Ley No. 476 y su Reglamento, por lo que fue diseñado conforme a éstos; consiste en un proceso directivo y sistemático que permite analizar y evaluar el desempeño de las y los servidores públicos en sus puestos de trabajo, orientado al cumplimiento de metas y objetivos del área donde se desempeñan.

Actualmente se cuenta con una metodología, instrumentos para su aplicación, y estrategia de implantación, que incluye la realización de pilotajes que han implicado de parte de DIGEFUP, capacitación, transferencia metodológica, acompañamiento y asistencia técnica a todos los actores de las instituciones.

Los avances se expresan en:

• Implantación piloto en diez instituciones del Estado, en las que se concluyó la evaluación del desempeño de los servidores públicos y del proceso de implantación, lo que constituye un insumo para el mejoramiento del sistema.
• Actualización y validación del marco conceptual, metodología e instrumentos de la gestión del desempeño, con base a los resultados de la experiencia del pilotaje; así como adecuaciones de la estrategia de implantación de acuerdo a las particularidades de las instituciones.
• Capacitación a las IRHI, personal directivo y de las organizaciones sindicales de las instituciones sujetas a la implantación, lográndose fortalecer sus capacidades y competencias para la aplicación de la metodología, validación del sistema, desarrollo de la estrategia de implantación y de una nueva cultura orientada a la búsqueda de la excelencia.
• Homogenización en la implantación del sistema a las instituciones pilotos, mediante acciones de apoyo y seguimiento a la aplicación de la metodología, instrumentos evaluativos, consolidación de

información y preparación de resultados finales a ser presentados a las autoridades.

Capacitación y desarrollo

La DIGEFUP como ente rector del servicio civil tiene la responsabilidad de diseñar e implementar los programas de formación y capacitación del personal técnico de las IRHI, cuyos resultados han contribuido a la institucionalización del sistema de servicio civil, el fortalecimiento de los órganos que lo conforman, apropiación del marco jurídico y la relación laboral del Estado con los servidores públicos.

Asimismo, han propiciado el mejoramiento de la gestión y administración de los recursos humanos al servicio de la Administración Pública y el fortalecimiento de capacidades del personal dirigente de las organizaciones sindicales, orientadas a que asuman el rol relevante en la implantación del servicio civil, contribuyendo de esta manera al mejoramiento de la gestión pública.

Entre las principales acciones se pueden mencionar:

• Programa de Especialización en Recursos Humanos

Se dio continuidad al mismo a través de Cursos de Postgrado, desarrollados bajo la coordinación de la DIGEFUP y dirigidos al personal de las IRHI, de la DIGEFUP, Asesores Legales de las instituciones y miembros de los otros órganos del Servicio Civil, teniendo como resultados:

o IV Postgrado en Gerencia de Recursos Humanos: Se benefició a treinta servidores públicos de veintiún instituciones de la Administración del Estado. Esta acción complementa los otros cursos que se planificaron, supervisaron y evaluaron, siendo en total cuatro Cursos de Postgrado en “Gerencia de Recursos Humanos del Sector Público”, dirigidos a 119 funcionarios y técnicos de las áreas de recursos humanos de las instituciones.

• Otras acciones de especialización:

En el 2010, se realizaron:

o Postgrado en Gerencia Pública (1): diseñado con el propósito de adquirir conocimientos y desarrollar habilidades para la gestión pública y del talento humano; dirigido a personal directivo de las IRHI; concluyó satisfactoriamente con treinta participantes, que alcanzaron alto nivel de rendimiento académico.

1. o Postgrado en Derecho Laboral (1): su objetivo fundamental fue el conocimiento y dominio del marco constitucional y jurídico laboral vigente en Nicaragua, con la finalidad de asegurar su correcta aplicación de parte de las IRHI. Concluyó con treinta participantes entre directivos y asesores legales de las instituciones.
2. En el 2011, Nicaragua fue incorporada en el Programa de Capacitación Nacional ICAP Centroamérica 2011 del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, y en el Programa Regional de Cooperación con Mesoamérica que impulsa el Gobierno de Colombia, siendo beneficiados con la realización de dos acciones de especialización:
1. o Primer Programa de Formación de Gestores de la Calidad en el Sector Público (1): diseñado con el propósito de dotar a un grupo de funcionarios de los conocimientos, herramientas y destrezas básicas para que asuman la responsabilidad de liderar en sus respectivos servicios una revolución por la calidad y el mejoramiento continuo; concluyó satisfactoriamente beneficiando a treinta y

dos participantes de veintiún instituciones del sector público.

o Diplomado Internacional en “Gestión de Calidad y Mejora Continua – Sector Público Eficiente” (1): diseñado con el objetivo de capacitar servidores públicos de los países de Mesoamérica en la construcción de una nueva cultura alrededor de la Gestión de Calidad; concluyó satisfactoriamente beneficiando a treinta y dos participantes de trece instituciones del sector público.

• Capacitación:

1. o Diseño y desarrollo del Plan de Capacitación: este proceso se ha profundizado, mediante la planificación de acciones de capacitación, correspondientes a seis áreas de atención, orientadas a la adquisición de conocimientos y el desarrollo de actitudes y habilidades para lograr la efectiva implantación del Servicio Civil.
2. o Así como la ejecución de eventos sobre el marco jurídico del Servicio Civil, Clasificación de Puestos, Sistemas de Gestión de

Recursos Humanos, Sistema de Información del Servicio Civil, SISEC, con participación de servidores públicos de las instituciones y organizaciones sindicales, involucrando como facilitadores a funcionarios de la Comisión de Apelación de Servicio Civil para el abordaje de los contenidos sobre el procedimiento Disciplinario de Segunda Instancia.

Sistema de Retribución

El Sistema Retributivo de la Administración del Estado se fundamenta en la Clasificación de Puestos y el respeto a los principios de equidad e igualdad, por lo que se orienta a reducir gradualmente las brechas para lograr la equidad; sin embargo, su aplicación se enmarca necesariamente en restricciones fiscales que deben cumplirse. A pesar de lo anterior, se han obtenido avances en cuanto a:

• Aplicación de ajustes salariales con base a las asignaciones presupuestarias, con el objetivo de dar respuesta a la recomposición del poder adquisitivo de las y los servidores públicos, teniendo como referente la variación del tipo de cambio, definida anualmente. Estos ajustes han beneficiado a más de 105.214 servidores públicos incorporados al Sistema de Nómina Fiscal, SNF, así como a 6.494 pertenecientes a entes autónomos y descentralizados, fuera del Sistema antes mencionado, en total suman

111.708 beneficiados.

• Estudios de la Práctica Retributiva de la Administración Pública, haciendo énfasis en las instituciones pagadas a través del SNF, como insumo para el diseño de una política retributiva homogénea para la Administración Pública.
• Ordenamiento y regulación de los salarios de los funcionarios públicos de mayor jerarquía del Poder Ejecutivo, mediante la publicación y aplicación del Decreto No. 19-2007.
• Aplicación de criterios para regular las remuneraciones del personal bajo la modalidad de Consultores, mediante “Normativa para la regulación de remuneraciones del personal contratado bajo la modalidad de servicios de Consultores”.
• Incorporación al SNF del personal técnico y de línea, proveniente de nóminas internas, transitorias y de proyectos, esfuerzo que el gobierno está realizando para transparentar la situación del empleo público y darle continuidad a los logros alcanzados a través de proyectos importantes, lo que implica la planificación anual de los recursos.

Conocimiento de la falta cometida y elaboración de informe

Cuando un servidor público ha incurrido en una acción tipificada y sancionada como falta grave o muy grave conforme lo establecido en la Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa, su jefe inmediato deberá dentro de los diez días hábiles siguientes de haber tenido conocimiento del hecho, enviar a la Instancia de Recursos Humanos o a quien ejerza esta función en la institución, un informe por escrito que debe contener:

• Nombres y apellidos del servidor público, generales de ley y número de cédula de identidad.
• Cargo que desempeña el servidor público y el jefe inmediato.

• Fecha exacta del conocimiento de los hechos.
• Relatoría de los hechos.
• Normas violentadas contenidas en la Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa y su Reglamento.
• Pruebas que serán aportadas
• o señaladas.
• Argumentar por qué el hecho constituye falta grave o muy grave.
• Solicitud de inicio del proceso disciplinario (el texto de solicitud es parte del informe del jefe inmediato).

El jefe inmediato debe enviar copia del informe al servidor público que incurrió en la falta.

Los plazos son preventorios, es decir; se deben cumplir en tiempo y forma conforme lo establecido en la ley, caso contrario, prescribe el término.

Recepción del informe

Recibido el informe por la Instancia de Recursos Humanos o por quien ejerza esta función en la institución, se le debe poner el presentado, indicando datos de quién lo presenta, hora, fecha y documentos que acompaña, en su caso.

Análisis y valoración del informe

Recibido el informe, la Instancia de Recursos Humanos o la instancia que ejerza estas funciones, tiene hasta tres días hábiles para analizar el mismo y valorar si el hecho imputado al servidor público se tipifica como falta grave o muy grave según el caso, y por tanto, presta mérito para admitirlo e iniciar el proceso de investigación.

Admisión de la queja e inicio del proceso

• Si hay mérito, el Director de Recursos Humanos o quien lo represente dicta auto, admitiendo la solicitud y da inicio al procedimiento de investigación en un plazo de tres días hábiles y convoca la integración de la Comisión Tripartita, señalando hora, fecha y lugar para tal fin. Solicita al Ministerio del Trabajo para que designe al inspector y previene al funcionario o empleado afectado para que nombre a su representante.
• Si no hay mérito, y el hecho constituye falta leve, se manda archivar el expediente y se informa al jefe inmediato las recomendaciones pertinentes.

La Instancia de Recursos Humanos representada por su Director o Responsable, o por la persona que éste delegue mediante carta poder, será el encargado de dirigir los procesos disciplinarios en las instituciones de la administración del Estado bajo el ámbito de la Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa.

Constitución de la Comisión

Tripartita

La Comisión Tripartita, es la instancia facultada por ley, para conocer y dirimir la falta imputada al servidor público y establecer la sanción correspondiente según sea el caso, de conformidad a lo dispuesto en la Ley.

La Comisión Tripartita estará constituida por tres miembros:

• Un representante del servidor público afectado el que puede ser un directivo del sindicato al que pertenece el servidor público, o un representante que éste elija si no está sindicalizado.
• Un representante de la Inspectoría del Ministerio del Trabajo.
• Un delegado de la Instancia de Recursos Humanos de la Institución.

La constitución de la Comisión Tripartita se debe realizar mediante un acta sencilla, en la que se apersona el representante o delegado de la Instancia de Recursos Humanos de la Institución, el Inspector del Trabajo designado y el representante del trabajador afectado, quienes examinarán y resolverán de la falta imputada al funcionario público con base al informe enviado por el jefe inmediato.

En el acta se debe de fijar, lugar en que se celebrarán las reuniones de la Comisión Tripartita y debe ser suscrita por los miembros que la constituyen.

En caso que el servidor público afectado, no nombre a su representante, ni comparezca a integrar la Comisión Tripartita, se le nombrará éste de oficio conforme al Artículo 34, numeral 5 de la Constitución Política de la República de Nicaragua, “Todo procesado tiene derecho, en igualdad de condiciones a que se le garantice su intervención y defensa desde el inicio del proceso y a disponer de tiempo y medios adecuados para su defensa.” Esta prerrogativa constitucional la gozan los servidores públicos, al tenor de la Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa, que dispone: “Los servidores públicos gozan de las garantías establecidas en la Constitución, entre otros.”

El representante de oficio, será elegido por los otros dos miembros de la Comisión Tripartita, de entre los miembros de una organización sindical al que esté afiliado el servidor público afectado, o de cualquier federación o confederación de servidores públicos del Estado.

Notificación al servidor público

Constituida la Comisión Tripartita, ésta dictará auto de emplazamiento al servidor público para que en el término de tres días hábiles, más el término de la distancia en su caso, exprese lo que tiene a bien, en relación al informe disciplinario que ha sido presentado en su contra, debiéndose adjuntar una copia del informe y del expediente formado

Período probatorio

Finalizado los tres días hábiles que se le otorgan al servidor público para que exprese lo que tenga a bien en su defensa, la Comisión Tripartita con o sin el escrito de éste, dicta auto, abriendo a pruebas el proceso, por el término de ocho días hábiles, el cual se puede prorrogar a cuatro días más, a solicitud de parte.

Se notifica a las partes y se les hace saber que pueden hacer uso de todos los medios de prueba, haciendo uso de la libertad probatoria en los procesos ordinarios. Las pruebas deben producirse en el período probatorio con citación a la parte contraria y ante la Comisión Tripartita o por su requisitoria, salvo la prueba documental y la absolución de posiciones que podrá presentarse en cualquier fase del proceso disciplinario, antes de la resolución definitiva.

En el auto que se admite la prueba, deberá fijarse el lugar, día y hora en que deba recibirse.

Concluido el período probatorio no se evacuarán otras, excepto aquellas que la Comisión Tripartita, no hubiere evacuado en tiempo, por caso fortuito o fuerza mayor. Para ello podrá ésta ampliar el término de pruebas por un máximo de cuatro días.

Medios de prueba a utilizarse en el procedimiento disciplinario:

• Prueba documental.
• Declaración de testigos.
• Absolución de posiciones.
• Inspección.
• Dictamen de peritos.

Recepción de las pruebas

Prueba documental

Puede ser presentada en cualquier fase del proceso disciplinario antes de la resolución de la Comisión Tripartita, en original o copia debidamente razonada.

Cuando el servidor público proponga como prueba la exhibición del contrato, planillas, libros de salarios o de contabilidad o comprobantes relativos al objeto del proceso disciplinario, que por obligación deba de llevar el empleador la Comisión Tripartita requerirá a éste, para que lo presenten en la audiencia señalada para tal fin. De no presentarlo, se establece la presunción legal de que son ciertos los datos alegados por el servidor público.

Declaración de testigos

La parte que haya de producir la prueba de testigos, podrá ofrecer hasta tres personas como testigos, por cada hecho sujetos a prueba.

Los testigos rendirán su declaración en el día y hora señalada por la Comisión Tripartita, pudiendo ésta y las partes hacer las preguntas que consideren necesarias. La declaración se puede recibir sin necesidad de sujetarse a interrogatorio escrito o indicado por las partes.

Absolución de posiciones

Las partes podrán pedir por una sola vez, que la contraparte se presente a absolver posiciones. Los interrogatorios deben ser sencillos, desprovistos de formalismos y concretarse a los hechos objeto del proceso.

Inspección

Se debe de realizar sobre hechos que no pueden ser probados en el lugar donde sesiona la Comisión Tripartita. Podrán ser objeto de inspección las personas, lugares, cosas, bienes y condiciones de trabajo.

En la inspección, las partes podrán hacer las observaciones que estimen oportunas, las que deben ser consignadas en el acta que para tal efecto se levante.

Si se requiere que una de las partes colabore materialmente en la realización de la inspección y ésta se negare a hacerlo, la Comisión Tripartita dispensará la diligencia y se tendrán por aceptados los hechos afirmados por la parte contraria.

Dictamen de peritos

La parte interesada por este medio de prueba debe proponer con claridad y precisión el objeto sobre el cual debe recaer el dictamen pericial. La Comisión Tripartita resuelve señalando fecha y hora para efectuarla, nombrando los peritos.

La Comisión Tripartita podrá también ordenar un dictamen pericial si lo considera necesario.

Resolución de la Comisión Tripartita

La resolución es la decisión emitida por la Comisión Tripartita previa valoración de los hechos versus las pruebas aportadas.

Concluido el período probatorio, o la ampliación si procede, la Comisión Tripartita tiene tres días hábiles para dictar su resolución por mayoría, la que debe contener:

• El órgano que la dicta.
• Lugar, fecha y hora.
• Vistos resulta: Historial cronológico de los hechos.
• Considerandos: es la motivación que debe realizarse con

fundamento en los hechos y las pruebas.

• Por tanto y parte resolutiva.
• Firmas de miembros de la Comisión o de la mayoría.

La resolución debe motivarse, indicando y razonando las pruebas que acreditan la existencia o inexistencia de la falta. La obscuridad, incoherencia o falta de la motivación acarrea la nulidad de la misma.

Concluida la resolución, se valida por los tres miembros y si no hubiese ninguna modificación a la misma, se firma y se notifica a las partes en un término de 24 horas.

Si uno de los miembros no está de acuerdo con la resolución, tiene que expresar su voto disidente razonándolo y firmándolo.

Notificación de la resolución de la Comisión Tripartita

La resolución de la Comisión Tripartita se puede notificar de dos formas:

• En el momento de la firma de la resolución, notificando a cada uno de sus miembros. En este caso, se debe de dejar asentado al final de la resolución, que fueron notificados los miembros en ese momento.
• En el término de veinticuatro horas después de emitida la

resolución. En este caso, se debe de elaborar una cédula de notificación en la que se inserta literalmente la resolución y se previene a las partes del derecho que tienen de recurrir de apelación, conforme lo establecido en la Ley No.476 y su Reglamento.

Recurso de Apelación a la Resolución de la Comisión Tripartita

Notificada la resolución emitida por la Comisión Tripartita a las partes, la que no esté de acuerdo con la misma, puede hacer uso del Recurso de Apelación, el que se interpone por escrito ante la Comisión de Apelación del Servicio Civil, conforme lo dispuesto en la Ley del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa.

También se podrá interponer ante la Comisión Tripartita (primera instancia), en un plazo de tres días, más el término de la distancia en su caso, con el objeto que ésta lo admita y remita a la Comisión de Apelación del Servicio Civil, para que lo conozca y resuelva.

Este recurso se puede interponer al momento que se notifique la resolución o dentro de los tres días hábiles siguientes después de notificada.

El escrito por el que se interpone el recurso de apelación deberá de identificar la resolución contra la que se recurre, así como la autoridad recurrida e indicar todos aquellos puntos de la resolución que se impugnan, así como los supuestos agravios que le causan y la base legal en que se fundamenta.

El recurrente al interponer el recurso tendrá derecho a pedir la suspensión de los efectos jurídicos de la resolución recurrida, hasta que haya resolución en segunda instancia.

Admisión del Recurso de Apelación

Interpuesto en tiempo el recurso de apelación, la instancia correspondiente lo admitirá dentro de un plazo de tres días hábiles contadas a partir de la interposición del recurso y emplazará al recurrente para que en el término de tres días hábiles más el de la distancia en su caso, comparezca a personarse y expresar agravios ante la Comisión de Apelación del Servicio Civil.

El auto de admisión de la apelación y emplazamiento deberá notificarse dentro de veinticuatro horas después de haber sido emitido

Traslado de diligencias a la Comisión de Apelación del Servicio Civil

Si el recurso fue interpuesto ante la Comisión Tripartita, admitida la apelación y notificadas las partes, ésta deberá remitir las diligencias de todo lo actuado a la Comisión de Apelación del Servicio Civil, en un plazo no mayor de tres días hábiles, más la distancia en su caso.

La Comisión de Apelación del Servicio Civil deberá resolver el recurso de apelación en un término no mayor de treinta días hábiles, contados a partir de la fecha en que haya recibido el expediente, no estando comprendida en este lapso la notificación de la misma. En caso que no resolviere dentro del plazo establecido, el silencio administrativo operará a favor del recurrente.

En caso que la Comisión de Apelación detecte anomalías en la tramitación del proceso, debe indicar en su resolución que el mismo es nulo total o parcialmente y que éste se debe realizar nuevamente según el caso, a partir de la fase en que se presentaron los vicios que causaron la nulidad.

La Comisión Tripartita, Comité de Selección e Instancias de Recursos Humanos una vez recibidas las diligencias remitidas por la Comisión de Apelación del Servicio Civil, deben iniciar el proceso para subsanar las nulidades declaradas en un término no mayor de tres días hábiles.

Subsanadas las nulidades deben remitirse las diligencias a la Comisión de Apelación del Servicio Civil en un plazo de tres días hábiles, más el término de la distancia en su caso.

Recurso de Apelación por la Vía de Hecho

Si la Instancia Administrativa que emitió la resolución impugnada deniega la apelación, o dentro del término establecido no resuelve sobre la admisión de la misma, el agraviado o su representante pueden recurrir a la apelación por la vía de hecho ante la Comisión de Apelación del Servicio Civil. Este recurso, se interpondrá dentro del plazo de tres días, contados a partir del vencimiento del término en que debió haberse pronunciado la instancia competente en cada caso.

Resolución del Recurso de Apelación por la Vía de Hecho

Interpuesto por escrito el Recurso de Apelación por la Vía de Hecho, la Comisión de Apelación del Servicio Civil debe ordenar por auto a la instancia administrativa competente para que remita las diligencias de lo actuado. La instancia requerida está obligada a enviarlas en un término de veinticuatro horas, más el término de la distancia, según sea el caso contados a partir de la fecha de la notificación del auto en el que se le ordena remitirla, de lo contrario se establecerá la presunción legal de ser cierto lo aducido por la parte recurrente y la Comisión de Apelación de Servicio Civil fallará sin más trámites a favor del recurrente.

Si la Comisión de Apelación del Servicio Civil estimare ajustada a derecho la negativa de la autoridad inferior, le devolverá los autos con certificación de lo proveído.

Si la Comisión de Apelación determina que el recurso se denegó

o no fue admitido por que el recurrente no se ajustó al procedimiento establecido, debe confirmar lo actuado por la primera instancia y devolver las diligencias a la Instancia Administrativa competente que las remitió con copia de lo resuelto.

Cuando la Comisión de Apelación del Servicio Civil estimare que el recurso de apelación por la vía de hecho fue denegado indebidamente, deberá admitirlo y notificar de ello a las partes, para que concurran a hacer uso de sus derechos y se procede como se establece en la legislación. La Comisión de Apelación del Servicio Civil debe pronunciarse sobre la admisibilidad o no del recurso de apelación por la vía de hecho, en un plazo de cinco días hábiles después de recibidas las diligencias.

Dirección de Administración de Recursos Humanos

Departamento de Clasificación de Puestos

Cumpliendo con la Resolución de Gabinete No. 164 de 24 de julio de 1997, por la cual se adopta el Sistema de Clasificación de Puestos, SICLAR, obliga a que cada puesto de trabajo en el sector público, tenga la descripción específica de las tareas inherentes al cargo y los requisitos mínimos para ocuparlo, a través de un Manual Institucional de Clases Ocupacionales. Es por ello, que mediante la Resolución de Gabinete No. 73 del 7 de mayo de 1998, se aprueba el clasificador central denominado Manual General de Clases Ocupacionales del Sector de Clasificación de Puestos Público, el que fue desarrollado del Estado, para ser utilizado cumpliendo las exigencias previstas por las instituciones, a partir por la metodología del SICLAR. del 2013.

Para cumplir con el mandato:

• Se capacitó a las Oficinas Institucionales de Recursos Humanos del Sector Público, en el proceso de implementación del Catálogo Único de Codificación de Cargos y delManual Único de Clasificación de Puestos del Estado.
• La DIGECA, a través de la Comisión Técnica de Recursos Humanos aprobó cuarenta y siete Manuales Institucionales de Clases Ocupacionales, actualmente, se está en el proceso de elaboración de los treinta y nueve manuales restantes.
• Se ha realizado auditoría de puestos a sesenta y seis instituciones públicas, con la finalidad de actualizar las funciones reales de los servidores públicos en el puesto de trabajo.
• Actualmente, se renuevan las Planillas de Personal de todas las instituciones del Estado, con la función real que realizan los servidores públicos, a través de la aplicación vía web, diseñada por la DIGECA.
• Se está trabajando ininterrumpidamente en el Manual Único

• Se concluyó con la unificación de códigos de cargos, de acuerdo a los catálogos existentes, tanto del MEF y la DIGECA. Los que vienen a definir el Catálogo Único de Codificación de Cargos del Estado.

Departamento de Reclutamiento y Selección

A través de la Resolución No. 2-2008 del 30 de abril del 2008Junta Técnica de Carrera Administrativa, JTCA, se aprueba el Reglamento Técnico de Reclutamiento y Selección, Ascenso e Ingreso a la Carrera Administrativa, y en base al mandato de la Ley No. 43 del 30 de julio de 2009 se procedió a identificar y analizar los artículos que norman este subsistema, así como los métodos y procedimientos.

Se brindó asistencia técnica para la aplicación de pruebas psicotécnicas a las Oficinas Institucionales de Recursos Humanos en diversas instituciones, que así lo solicitaron.

Se realizó reunión con las Autoridades Nominadoras del Estado, para dar a conocer lo que establece la Ley No. 43 del 30 de julio de 2009, concerniente a la entrada en vigencia de la aplicación de los concursos, a partir del 1º de agosto del 2012.

Departamento de Evaluación del Desempeño

Se elaboró una propuesta de Evaluación del Desempeño y Rendimiento, para facilitar la viabilidad en su aplicación y obtención de resultados y desarrolló los siguientes documentos:

• Reglamento o Normativa.
• Procedimiento Técnico de Evaluación del Desempeño.
• Formularios para la Aplicación de la Evaluación del Desempeño, cinco por niveles de clases ocupacionales.
• Formulario para la Evaluación de la Unidad Administrativa.
• Formularios para presentar los Recursos de Reconsideración y Apelación.
• Flujograma del proceso de Evaluación.
• Guía Informativa de la Evaluación del Desempeño y Rendimiento.
• Guía de Portafolio de Evidencias.
• Línea de Tiempo del Proceso.

Esta propuesta establece criterios legales, procesos, técnicas y herramientas para aplicar la Evaluación de Desempeño y Rendimiento en el Sector Público, la que reemplazará a partir de su aprobación la vigente, de acuerdo a la Resolución No. 3 de 18 de diciembre del 2008.

Departamento de Acciones de Recursos Humanos

En cumplimiento de nuestra responsabilidad velamos por la debida aplicación del Manual de Procedimientos Técnicos de Acciones de Recursos Humanos, en las instituciones del sector público, a través de las Oficinas Institucionales de Recursos Humanos.

Se analizaron y aprobaron

16.377 acciones de personal para el 2010, 16.265 en el 2011 y para el primer trimestre del 2012, 4.488.

Igualmente se brindó capacitación y asistencia técnica para la Aplicación de la Metodología para la Administración de los Expedientes de Personal en las Oficinas Institucionales de Recursos Humanos del Gobierno Central e Instituciones Descentralizadas.

Dirección de Relaciones Laborales y Bienestar del Servidor Público

Esta unidad administrativa trata de las relaciones que se establecen entre la organización y los servidores públicos en torno a las políticas y prácticas de personal, cuando por razones diversas éstas adquieren una dimensión colectiva.

Incluye la gestión del clima organizativo, buenas prácticas de comunicación, de administración de las relaciones de trabajo armónicas, de los incentivos, beneficios y políticas sociales, de ambiente laboral, salud, seguridad e higiene.

Se fortaleció a través de asesoría, orientación y capacitación a las contrapartes institucionales del sector público en la implementación, establecimiento, administración, mantenimiento y operatividad en los Subsistemas de Relaciones Laborales; Bienestar del Servidor Público; Ambiente Laboral, Salud, Seguridad e Higiene.

Se absolvió consultas relativas a la administración del Régimen Disciplinario, deberes, derechos, obligaciones y prohibiciones a los servidores públicos y otras sobre prevención de conflictos laborales

También se elaboró el documento “Metodología para la Intervención de Trabajo Social en las Instituciones del Sector Público”, para ser utilizado como referencia en las entidades gubernamentales, para los tres programas.

Se elaboró un programa modelo de incentivos y beneficios, para las contrapartes institucionales del sector público.

Se confeccionó un listado de incentivos y beneficios tangibles e intangibles, para uso de los programas motivacionales que ejecutan las instituciones del sector público.

Se publicó en la página web los programas de Relaciones Laborales, Bienestar del Servidor Público, Ambiente Laboral, Salud, Seguridad e Higiene, para ser utilizados como documentos de consulta y guía por Oficinas Institucionales de Recursos Humanos del sector público.

Dirección de Capacitación y Desarrollo del Servidor Público

Este departamento ha desempeñado un rol importante en el proceso de institucionalización y fortalecimiento de los subsistemas técnicos de Carrera Administrativa en el sector público.

Las capacitaciones que se realizan en coordinación con las Unidades Administrativas de la DIGECA, van dirigidas a todos los servidores públicos de los distintos niveles jerárquicos, en materia de carrera administrativa.

También se coordinó con el Ministerio de Relaciones Exteriores, MINREX, la promoción de becas internacionales en las distintas instituciones del sector público.

Para los años 2010 y 2011, se coordinaron Jornadas del Sistema de Información para la Gestión de los Recursos Humanos al Servicio del Estado, en la que se capacitaron 350 servidores públicos de ochenta y seis entidades en temas de: Clasificación de Puestos, Evaluación del Desempeño y Rendimiento, Reclutamiento y Selección de Recursos Humanos.

Se coordinó con el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, el Primer Programa de Formación de Gestores de Calidad del Sector Gubernamental, capacitándose ochenta servidores públicos.

Se coordinó el Diplomado sobre Gestión de Calidad y Mejora Continúa -Sector Público Eficiente, en conjunto con el Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación, ICONTEC, certificándose a cuarenta servidores públicos.

Dirección de Planificación y Control de los Recursos Humanos

Departamento de Sistemas de Información

Como respuesta a la demanda de necesidades en las instituciones públicas, la DIGECA se fortalece a través de una consultoría, que contribuyó a diseñar y proporcionar las bases técnicas para el desarrollo y aplicación de los procesos en materia de Recursos Humanos, como lo exige la Ley No. 9 de 20 de junio de 1994.

Con insumos suministrados por la DIGECA, esta Consultoría diseñó, desarrolló e implementó un Sistema de Información de Gestión de Recursos Humanos, SIGRHU, del Estado, programa que nos ha servido para levantar la información relacionada con los códigos de cargos y perfiles de las clases ocupacionales, para la elaboración del Manual Único de Puestos Genéricos y Específicos del Estado Panameño.

Se adquirió una base de datos, que fortalece la implementación del SIGRHU.

Se analizó, diseñó y programó la plataforma del subsistema de Evaluación del Desempeño y Rendimiento del Sector Público, que forma parte del SIGRHU.

Para el mejor funcionamiento de la DIGECA se han instalado los sistemas internos de:

• Correspondencias recibidas y enviadas: para automatizar el proceso de recepción de la correspondencia y a la vez consultar la información en una forma más ágil y expedita.
• Acciones de personal: este sistema registra el control de todas las acciones de personal, que se realizan en el Estado panameño, permitiendo contar con estadísticas reales.
• Becas y capacitación: permite estadísticas y control de las acciones de becas y capacitaciones al sector público.
• Directorio telefónico: base de datos que permite mantener información actualizada del sector gubernamental.
• Se renovó la plataforma informática de Windows Server

2000 a Windows Server 2010. Además, se instalaron y configuraron nuevos servidores; instalación de equipos de seguridad física y lógica; se adquirieron nuevos equipos informáticos (impresoras y computadoras) para uso interno.

• Se actualizó el Sistema Informático Psicosoft, para ser utilizado en el Subsistema de Reclutamiento y Selección de Personal.
• A continuación se mencionan algunas proyecciones de la DIGECA.
• Implementación del SIGRHU, en las instituciones del Estado, restantes, con la finalidad de lograr la unificación de clasificación de los cargos del sector público.
• Elaborar treinta y nueve manuales de clases ocupacionales del Estado.
• Continuar con el proceso de la actualización de las planillas de personal de las instituciones del Estado vía web.

• Aprobación de la Propuesta de la Evaluación del Desempeño y Rendimiento del Sector Público.

• Retomar el proceso de los concursos de ingreso y ascenso al Sistema de Carrera Administrativa.
• Aceptación de los reglamentos referentes a las áreas de Relaciones Labores y Bienestar del Servidor Público.