en este número

artículos

La calidad de los servicios civiles centroamericanos:

Una aproximación empírica

p. 9

Calidad y acreditación

en la educación superior

en Centroamérica

p. 29

A 10 años del Marco Común

de Evaluación, CAF

p. 59

Un acercamiento al análisis

prospectivo de la administración pública y la calidad de los servicios públicos en Guatemala

p. 75

Prospectiva de la

profesionalización de la

función pública en Costa Rica

p. 99

Aplicación de metodologías de la ingeniería industrial y geográfica a los modelos de gestión de las administraciones públicas

p. 135

Hacia una nueva agenda

para la administración

pública

p. 171

Francisco Longo

Mercedes Iacoviello y Laura Zuvanic

Perspectiva comparada de las tendencias y distinciones entre los servicios civiles de Centroamérica, Panamá y República Dominicana.

Adishwar Kumar Jain

Argumenta sobre los elementos fundamentals de una buena filosofía de calidad y acreditación, sugiriendo algunas estrategias para mejorar estos sistemas.

Patrick Staes, Nick Thijs

Ann Stoffels y Lena Heidler

Examina la evolución del Marco Común de Evaluación desde sus inicios en el 2000 y analiza su estado en el 2010.

Fátima A. Castaneda Mena

Propone el análisis prospectivo como una herramienta de la administración pública guatemalteca, para incrementar la calidad de los servicios públicos.

Alberto Delgado Paniagua

Juvenal Ramírez Artavia

Investigación exploratoria a partir de la evolución de la profesionalización de la función pública de Costa Rica en el 2000, esbozándose su prospectiva para el 2020.

José Balsa Barreiro

Ricardo Brocal Ruiz

Expone las metodologías de dos herramientas del sector industrial: Gestión de Mantenimiento Asistido por Ordenador y Sistema de Información Geográfica, demostrando sus ventajas para la gestión pública.

Milton Clarke

Analiza algunas tendencias de la disciplina y praxis actual de la administración pública, ponderando su aplicación a la resolución de problemas.

Continúa…

…viene

Trabajo para toda la vida o empleabilidad en el siglo XXI. Nuevas necesidades, nuevas realidades en el Servicio Civil de Costa Rica

p. 199

cifras

Los Premios a la Calidad

en la Administración Pública

p. 219

documentos

La Gestión de Calidad

contribuye a la modernización de la Administración Pública

p. 243

La Administración Pública

en República Dominicana

y la implementación de un Modelo de Excelencia:

El Marco Común de

Evaluación, CAF

p. 253

Impacto del Premio Nacional

a la Calidad de República Dominicana. El caso de la Oficina Nacional

de la Propiedad Industrial

p. 267

Experiencias de Gestión de Calidad en Salud y Seguridad Social de República Dominicana

p. 281

Experiencias de República Dominicana sobre gestión

de calidad en educación

p. 331

José Joaquín Arguedas Herrera

Contrasta las tendencias actuales del empleo con las necesidades y realidades de la función pública de los países del área centroamericana, ejemplificándolo con el Servicio Civil de Costa Rica.

Alan Henderson García

Repasa los principales modelos de excelencia, y la creación de Premios Nacionales a la Calidad en el sector público de la Región.

Yulessy Ogando

Puntualiza que la gestión de calidad es el mejor enfoque para coadyuvar a la modernización de las administraciones públicas.

María del Carmen Lugo

Describe el proceso de otorgamiento del Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias a las Instituciones del Sector Público de República Dominicana, durante el período 2005-2010.

ONAPI

Indica el ejercicio innovador que representó para el accionar de la Institución, la participación en el Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias, que otorga el Ministerio de Administración Pública, MAP.

SeNaSa, TSS, Roberto Cerda T.

y Juliana Fajardo G.

Experiencias de tres organizaciones públicas dominicanas en la participación del Premio Nacional a la Calidad y Recono-cimiento a las Prácticas Promisorias.

Quénida A. Lora C. y el ITLA

Sistematiza, la participación del Centro Educativo Emiliano Espaillat y del Instituto Tecnológico de las Américas, ITLA, en el Premio Nacional a la Calidad y Reconocimiento a las Prácticas Promisorias.

Continúa…

editorial

Revista Centroamericana

de Administración Pública

♦ La Revista Centroamericana de Administración Pública es una revista abierta a todas las corrientes del pensamiento administrativo y público que aboga por el desarrollo de la dis-ciplina en Centroamérica.

♦ La Revista Centroamericana de Administración Pública está incluida en:

o Los Indicadores Bibliométricos de la Bibliografía Latinoamericana de la Universidad Autónoma de México: http://132.248.9.1:8991/cgi-bin/multibasedgb/frames.pl

o La base de datos de la Red de Naciones Unidas en Administración Pública conoci-da como UNPAN por sus siglas en inglés:

http://unpan1.un.org/intradoc-cgi/idc_cgi_isapi.dll?IdcService=GET_DOC_PAGE& Action=GetTemplatePage&Page=STANDARD_QUERY_PAGE

o Servicio de Información y Documentación Agropecuario de las Américas SIDALC: http://orton.catie.ac.cr/agri2000.htm

o METABASE: Bibliografía en Red: http://www.metabase.net/busqueda2bib.phtml?qm=a

o En la biblioteca del Centro de Recursos de Información y Aprendizaje, CRIA, del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP. http://www.icap.ac.cr/CRIA/ServiciosdeInformacióndelCRIA/CatálogoBibliográfico/ tabid/213/Default.aspx

♦ Esta publicación es editada cada seis meses o bien dos números anuales, por el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, organismo intergubernamental al servicio de la región centroamericana con sede en San José, Costa Rica.

♦ Los artículos que publica son de la exclusiva responsabilidad de sus autores y no tradu-cen necesariamente el pensamiento del ICAP.

♦ La Revista permite la reproducción parcial o total de sus trabajos a condición de que se mencione la fuente.

♦ Esta publicación ha sido impresa en el Departamento de Publicaciones del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, en el mes de setiembre del 2011, en San José, Costa Rica.

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ICAP

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Correo electrónico: info@icap.ac.cr

Web site: http://www.icap.ac.cr

…viene

Impulso a la calidad en la gestión pública costarricense: la experiencia de la primera edición del Premio Nacional a la Calidad, Costa Rica 2010

p. 359

Experiencias de gestión de calidad en Costa Rica.

El caso de la Superintendencia de Pensiones, SUPEN

p. 389

“Cuando la iniciativa se convierte en oro”. El caso de la Dirección de Servicios Registrales del Registro Nacional de Costa Rica

p. 401

Premio Nacional a la Calidad.

El caso del Programa

Gusano Barrenador

p. 419

el icap

en Centroamérica

ICAP: Estrategia Centroamericana de la

Calidad 2011-2014

p. 429

referencias

p. 447

Lineamientos para los colaboradores de la Revista

Centroamericana de Administración Pública del ICAP

p. 449

Silvia Calderón Umaña

Leonardo Castellón Rodríguez

Describe el proceso de implementación e institucionalización del Premio Nacional a la Calidad y Prácticas Promisorias en la Gestión Pública de Costa Rica.

Mauricio Ávila Valverde

Ana Priscila Méndez Zúñiga

Presenta la experiencia de la Superin-tendencia de Pensiones, SUPEN, de Costa Rica, en la implementación de un sistema de gestión de calidad.

Kattia Salazar Villalobos

Reseña los beneficios de la implementación del Subproceso de placas de la Dirección de Servicios Registrales del Registro Nacional y la obtención del primer lugar en el concurso Prácticas Promisorias en la Gestión Pública.

Rafael Ángel Vindas Bolaños

Documenta el impacto del Programa Gusano Barrenador y la experiencia durante el proceso de participación en el concurso Premio Nacional a la Calidad y Prácticas Promisorias que otorga MIDEPLAN-DGSC de Costa Rica.

ICAP

Resume el documento del ICAP: Estrategia Centroamericana de la Calidad 2011-2014.

ICAP

Incluye referencias relevantes sobre el tema de esta revista.

ICAP

Instrucciones para los colaboradores de la Revista Centroamericana de Administración Pública que edita el ICAP.

artículos

La calidad de los servicios

Francisco Longo** civiles centroamericanos:

Mercedes Iacoviello*** Una aproximación

Laura Zuvanic**** empírica*

PRESENTA DESDE UNA PERSPECTIVA COMPARADA LAS PRINCIPALES TENDENCIAS REGIONALES Y LAS DISTINCIONES ENTRE LOS SERVICIOS CIVILES DE COSTA RICA, EL SALVADOR, GUATEMALA, HONDURAS, NICARAGUA, PANAMÁ Y LA REPÚBLICA DOMINICANA, LOS QUE FUERON EVALUADOS RECIENTEMENTE A TRAVÉS DEL PROYECTO BARÓMETRO DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES EN CENTROAMÉRICA, AUSPICIADO POR LA AGENCIA ESPAÑOLA DE COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO, AECID.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; SERVICIO CIVIL; CENTROAMÉRICA; PANAMA; REPÚBLICA DOMINICANA; CALIDAD TOTAL

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; CIVIL SERVICE; CENTROAMÉRICA; PANAMÁ; DOMINICAN REPUBLIC; OVERALL QUALITY

Introducción

La metodología utilizada para la evaluación ha sido aplicada por el mismo equipo consultor en la eva-

luación de veintidós países de Amé-rica Latina y el Caribe en el marco del Diagnóstico Institucional de Sis-temas de Servicio Civil del Diálogo

_____________________________

** Profesor del Departamento de Direc-ción de Recursos Humanos y Director del Instituto de Gobernanza y Dirección Pública de la Escuela Superior de Ad-ministración y Dirección de Empresas, ESADE, Universidad Ramon Llull, en Barcelona, España.

*** Consultora Independiente a nivel Inter-nacional para el área de Desarrollo Or-ganizacional y Recursos Humanos del sector público y privado. Profesora de

Regional de Política del Banco Interamericano de Desarrollo, BID, entre el 2002 y el 2005 (BID-DRP 2006 y 2008). Por otro lado, el mis-mo modelo conceptual que sustenta la metodología ha sido tomado como base para la elaboración de la Carta Iberoamericana de la Función Públi-ca1 que fue aprobada en el 2003 por los países de la región como el estándar hacia el cual debería apun-tar la gestión del personal público.

Esta metodología o Marco Analítico (Longo, 2002, en BID-DRP 2006) define el Servicio Civil o Fun-ción Pública como el conjunto de arreglos institucionales mediante los que se articulan y gestionan, en una realidad nacional determinada, el empleo público y los recursos huma-nos que lo integran. Esta noción comprende: normas, escritas o in-formales, estructuras, pautas cultura-les, políticas explícitas e implícitas,

procesos, prácticas y actividades de diferente signo, que contribuyen a configurar, en una realidad nacional y momento determinados, el funcio-namiento efectivo del sistema de gestión del empleo público. Así, se pone el énfasis en las prácticas reales en las que se concreta el ma-nejo del empleo y los recursos humanos en cada realidad analiza-da. Así pues, extiende la evaluación de los Servicios Civiles más allá de la valoración de la calidad de los marcos normativos vigentes en cada país.

Aunque integra una batería de indicadores cuantitativos referidos a ratios o estándares de gestión del empleo público que pueden ser obje-to de medición, y lo son, de hecho, con alguna frecuencia, dependiendo del grado de desarrollo de capacida-des de los diferentes sistemas, la metodología es fundamentalmente cualitativa. Consiste centralmente en el análisis cualitativo y posterior cuantificación de una colección de “puntos críticos” que corresponden a buenas prácticas de gestión del em-pleo. Estos puntos críticos se agru-pan en ocho subsistemas de gestión, a saber: planificación; organización del trabajo; gestión del empleo; ges-tión del rendimiento; gestión de la compensación; gestión del desarro-llo; gestión de las relaciones huma-nas y sociales; y organización de la función de recursos humanos.

A partir de las valoraciones obtenidas para los puntos críticos la metodología propone la construcción de cinco índices, que capturan las dimensiones básicas que determinan la calidad de un sistema público de gestión del empleo y los recursos humanos: mérito, consistencia es-tructural, eficiencia, capacidad inte-gradora y capacidad funcional.

En este trabajo se presentan los resultados del relevamiento empírico realizado bajo esta metodo-logía en los siete casos nacionales correspondientes a América Central y la República Dominicana desde dos perspectivas. Por un lado, se aborda la evolución de los servicios civiles de la región respecto de la situación relevada cuatro años atrás. Por otro lado, se presenta la compa-ración del nivel alcanzado por cada servicio civil en términos de los cinco índices antes mencionados. Por último, se comparten algunas re-flexiones sobre tendencias regiona-les y aprendizajes efectuados a par-tir de las experiencias de reforma de corte profesionalizador en la región.

Para mayor detalle sobre la in-formación que se presenta en las siguientes secciones nos remitimos al Informe Barómetro de la Profesio-nalización de los Servicios Civiles en Centroamérica2 publicado por la AECID, Gobierno de España, la Fa-cultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO, y el Sistema de Integración Centroamericana, SICA. Allí se presentan los resultados deta-llados de los siete casos nacionales analizados (Iacoviello, 2009; Zuva-nic, 2009; Iturburu, 2009), el informe de contraste donde se muestran los

datos más relevantes y las tenden-cias de fondo desde el punto de vista comparado (Iacoviello y Zuvanic, 2009), y el informe de síntesis que evalúa dichos datos y presenta con-sideraciones analíticas acerca de su alcance y significado (Longo, 2009).

Panorámica de la región:

esfuerzos de profesionalización

en un marco de restricciones

presupuestarias y falta

de orientación estratégica

Tal como adelantamos en la sección anterior, el marco metodoló-gico nos permite distinguir cinco dimensiones de la calidad de los servicios civiles: el nivel de instala-ción de criterios de mérito, la consis-tencia estructural del sistema, la eficiencia de las decisiones sobre los recursos humanos, la capacidad funcional para operar sobre las con-ductas laborales de los individuos y grupos de trabajo, y la capacidad integradora o de articulación entre los intereses de los distintos actores en las relaciones de empleo.

Ahora bien, ¿cuál es el grado de desarrollo relativo de estas cinco dimensiones para la región? Pasa-remos revista a continuación a los cinco índices propuestos por la me-todología, definiendo brevemente los aspectos que cada uno captura, y los resultados para el promedio de los siete países evaluados.

El índice de ‘Eficiencia’ mide el grado de optimización de la inver-sión en capital humano, así como la relación de esta inversión con la política fiscal y con sus mercados de referencia. Relaciona los resultados obtenidos por el Sistema de Servicio Civil con los recursos invertidos en su funcionamiento, así como la pre-sencia de las consideraciones de eficiencia del gasto en los procesos de toma de decisiones.

A pesar de los desafíos to-davía pendientes en la región, se sitúa, a escala regional, por encima del promedio de valoración del con-junto de índices. Es, de hecho, el que presenta una mejor valoración relativa. Esto es así por los procesos de ordenamiento financiero y presu-puestario que todavía imprimen cier-to control sobre el gasto en personal en la mayoría de los países de la región.

El segundo índice con mejor valoración es ‘Capacidad Integrado-ra’ que mide la eficacia con que el Sistema de Servicio Civil resulta capaz de asegurar la armonización de las expectativas e intereses de los diferentes actores, incrementan-do el sentimiento de pertenencia a la organización y reduciendo la conflic-tividad. Esto se debe a la tendencia regional hacia la mejora de las rela-ciones laborales, con la excepción de Honduras, que sigue presentando fuertes conflictos gremiales en el ámbito público.

El índice de ‘Mérito’, mide el grado de protección efectiva que el sistema ofrece frente a la arbitrarie-dad, la captura política o clientelista y las diferentes modalidades de búsqueda de rentas por parte de grupos o sectores interesados.

Mérito, si bien muestra mejo-ras en relación a la evaluación del 2004, presenta una enorme variabili-dad, en dos sentidos. Por una parte, evidencia una gran brecha entre el mejor evaluado, Costa Rica, y el de menor puntaje, Honduras, y por otra, un gap relevante entre Costa Rica y el segundo mejor evaluado, Nicara-gua. Es así, que exceptuando el solitario caso costarricense (Longo, 2009), la región todavía evidencia la presencia de fuertes tradiciones clientelistas en el manejo del empleo público y de estadios diferentes de sus procesos de profesionalización en cuanto al grado de instalación efectiva de las garantías meritocráti-cas. La mejora del índice muestra que el ordenamiento de la gestión del empleo ha sido el paso inicial de todos los intentos, exitosos o no, de reforma de los servicios civiles de la Región, y ese solo paso ya implica un salto en los valores de los puntos críticos comprendidos por la medi-ción. La excepción es el caso de Honduras, que se ubica en el extre-mo en términos de politización del sistema, y en el que mérito resulta ser el índice más bajo para ese país, mientras que para el resto de los países presenta valores intermedios dentro de los cinco índices medidos.

En el extremo de menor desempeño regional, se encuentra ‘Capacidad Funcional’ que indica, los resultados más bajos, situándose por debajo del promedio. Esto es altamente relevante ya que ‘Capacidad Funcional’ mide la capacidad del Sistema de Servicio Civil para influir positivamente en el comportamiento de los empleados públicos. Este atributo del sistema se forma por la agregación de tres dimensiones:

• Competencia, que alude a la eficacia con que se aseguran, en el empleo público, niveles adecuados de cualificación profesional.

• Eficacia incentivadora, que evalúa el grado en el que las políticas y prácticas de gestión de las personas contienen estímulos a la productividad, el aprendizaje y la calidad del servicio.

• Flexibilidad, que mide el grado en que dichas políticas y prácticas facilitan la adapta-ción de las organizaciones públicas a los cambios y la puesta en marcha de innovaciones.

Dentro de este índice, el pro-medio más bajo para la región co-rresponde al subíndice de ‘Eficacia Incentivadora’ por el escaso desarro-llo de la gestión del rendimiento y por la limitada vinculación de las remuneraciones con la formación y el desempeño. Este subíndice es sistemáticamente el más bajo para todos los países dentro del índice de Capacidad Funcional. En términos relativos, tanto el subíndice de Com-petencia como el de Flexibilidad resultan mejor valorados en prome-dio, aunque con mayor dispersión dependiendo del perfil del servicio civil de cada país.

El último índice, ‘Consistencia Estructural’, mide el grado de solidez e integración sistémica del Servicio Civil y está conformado por tres sub-índices:

• Coherencia estratégica, que mide la vinculación de los procesos y prácticas de ges-tión del empleo público a las prioridades estratégicas gubernamentales.

• Consistencia directiva, que evalúa el grado de desarrollo de la función de dirección.

• Consistencia de los procesos, muestra el grado de implan-tación y desarrollo de los procesos básicos de gestión del empleo y los recursos humanos.

Dentro de este índice se des-taca para la región la debilidad del subíndice de ‘Coherencia Estratégi-ca’, por la generalizada dificultad para consolidar procesos de planifi-cación que permitan ajustar las deci-siones de recursos humanos a los requerimientos organizacionales en función del contexto. Esta debilidad se compensa con un valor algo ma-yor en Consistencia de Procesos, por la articulación de acciones entre subsistemas que se verifica en aque-llos casos donde comienza a conso-lidarse el rol del área rectora. Los resultados del índice de Consisten-cia Estructural nos lo ubican en el promedio de valoración del conjunto de los índices (27 puntos). El hecho de superar por poco la cuarta parte de la evaluación potencial máxima, nos muestra el largo camino que los Servicios Civiles de Centroamérica deben recorrer todavía para fortale-cer su infraestructura básica de ges-tión del empleo público.

En síntesis, la región presenta un desarrollo todavía incipiente de los cinco índices de calidad del ser-vicio civil, pero con un énfasis algo mayor en términos de eficiencia y capacidad integradora, una amplia variación en el nivel de instalación de criterios de mérito en las decisio-nes sobre los recursos humanos, y los mayores desafíos concentrados en la posibilidad de orientar estraté-gicamente las reformas, generar incentivos eficaces y desarrollar las condiciones de flexibilidad en sus sistemas de empleo público.

Diferenciación de perfiles

de servicio civil en los países

de la región

En esta sección se analizará con mayor detenimiento el perfil de cada país en términos del desarrollo relativo de los cinco índices de cali-dad del servicio civil que propone la metodología. En el cuadro 1 se pre-sentan los resultados obtenidos por los siete países para cada uno de los índices.

Costa Rica claramente lleva el liderazgo de la región en términos de consolidación del servicio civil, y es el caso mejor valorado para los cinco índices, con el índice sintético más alto. La distancia con el resto de los países es mucho más pro-nunciada en el índice de ‘Mérito’, por la generalizada presencia de crite-rios meritocráticos para las deci-siones respecto de los recursos humanos, amparadas por sólidas garantías contra la arbitrariedad. Al mismo tiempo, estas garantías gene-ran cierta rigidez en el sistema que impacta sobre el índice de ‘Capaci-dad Funcional’, especialmente por los desafíos pendientes para conso-lidar la Eficacia Incentivadora del sistema.

En el extremo contrario, Hon-duras presenta los resultados más bajos de la región para los cinco índices, concentrados sobre un pro-medio de 10. Sin embargo, la rela-ción entre los valores de ‘Mérito y Capacidad Funcional’, si bien son muy cercanos, es exactamente in-versa a la anterior. El servicio civil hondureño está permeado por crite-rios políticos para las decisiones sobre los recursos humanos, pero esa misma politización genera una cierta flexibilidad, mínima y en algu-nos casos perniciosa, que eleva el índice de capacidad funcional ape-nas por encima del primero. La au-sencia de criterios técnicos para la toma de decisiones impacta también negativamente sobre todos los otros aspectos de la gestión de recursos humanos.

CUADRO 1

COMPARATIVO DE ÍNDICES 2008-2004

Índices	Subíndices	Costa Rica	El Salvador	Guatemala	Honduras	Nicaragua	Panamá	República Dominicana
		2004	2008	2004	2008	2004	2008	2004	2008	2004	2008	2004	2008	2004	2008
Eficiencia		40	46	8	30	29	32	15	11	28	33	10	29	38	39
Mérito		58	61	9	30	18	19	17	8	15	34	2	24	19	26
Consistencia Estructural		45	46	12	27	19	22	13	11	20	37	14	24	21	25
	Coherencia Estratégica	69	43	14	27	16	21	13	11	14	39	13	23	10	11
	Consistencia Directiva	59	47	7	17	21	21	7	4	23	36	11	26	36	41
	Consistencia Procesos	66	50	14	38	19	23	19	18	23	36	18	25	18	23
Capacidad Funcional		57	44	17	23	17	18	9	12	15	28	13	23	26	31
	Competencia	56	53	18	29	21	23	13	13	18	30	18	29	33	34
	Eficacia Incentivadora	66	35	14	15	8	8	5	7	5	16	5	15	18	28
	Flexibilidad	49	43	18	26	22	24	10	16	23	37	15	25	26	30
Capacidad Integradora		51	48	6	22	26	29	14	10	27	29	18	33	30	35
Índice Sintético	45	49	12	26	12	24	11	11	20	32	14	27	27	29

Escala 0 a 100, siendo 100 el ajuste completo del subsistema al modelo de gestión propuesto por la metodología.

Fuente: Longo (2009). Informe de Síntesis - Proyecto AECID - FLACSO, “Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”.

El resultado obtenido para el resto de los países muestra menor variación entre sí, y se pueden reali-zar algunas distinciones al interior de este grupo intermedio, tanto en términos de nivel de desarrollo gene-ral como en el perfil que asume en términos del desarrollo relativo de cada uno de los índices analizados.

Las fortalezas relativas de República Dominicana se ubican en el desempeño de ‘Capacidad Inte-gradora’ por los esfuerzos de cons-truir mayores garantías contra la arbitrariedad y por el fortalecimiento de las áreas rectoras, rediseñadas en el nuevo marco legal, y en el índi-ce de ‘Eficiencia’ por haberse reto-mado en la presente gestión la polí-tica de ordenamiento financiero y presupuestario, en cuyo marco se viene conteniendo el gasto en per-sonal de la administración central. El índice de ‘Capacidad Funcional’ resulta el segundo más alto para la región, principalmente debido a la generalización de la evaluación indi-vidual de desempeño y a las inci-pientes iniciativas de reconocimiento por desempeño e iniciativas de me-jora. Si bien el índice de ‘Mérito’ mejoró sustancialmente durante la presente gestión, por la reformula-ción del marco legal y la reversión de la política de cancelaciones masivas presenta junto a ‘Consistencia Es-tructural’ los valores más bajos en la valoración del país.

En Nicaragua, se ha dado un avance en la mayoría de los índices en comparación con la evaluación del 2004. Estas mejoras muestran el mejor desempeño en el índice de ‘Consistencia Estructural’ por el rol activo del área rectora en el proceso de planificación de recursos huma-nos y la existencia de un modelo conceptual que guía las acciones de mejora, y ‘Mérito’ por haberse logra-do implementar, tanto la acreditación de funcionarios a la carrera, como los concursos abiertos de ingreso con supervisión activa de la Direc-ción General de la Función Pública. El aspecto que requiere mayor aten-ción es la ‘Eficacia Incentivadora’ del sistema, por la todavía pendiente implementación de la carrera y ges-tión del rendimiento, que reduce el valor del índice de ‘Capacidad Fun-cional’ presentando el valor más bajo de los índices.

Por su parte, los índices sinté-ticos de Panamá (27), El Salvador (26) y Guatemala (24) se ubican por debajo de la media de la región. A pesar de los valores casi idénticos en promedio entre Panamá y El Sal-vador los perfiles son claramente diferenciados, mientras que el caso de Guatemala se ubica algo por debajo de los dos primeros.

En Panamá se destacan en términos relativos el índice de ‘Ca-pacidad Integradora’ debido al fluido diálogo entre el gobierno y el sindi-cato que nuclea a los trabajadores estatales, y ‘Eficiencia’ por haberse retomado la contención del gasto y por la competitividad de las condi-ciones laborales respecto del mer-cado de referencia. El mayor avan-ce en relación del diagnóstico de 2004 se dio en el índice de ‘Mérito’

por haberse revertido la tendencia histórica de cancelaciones ante los cambios de gobierno, y por el es-fuerzo desarrollado por la actual gestión de acreditar en la carrera administrativa a una amplia propor-ción de los servidores en funciones. Queda pendiente generalizar las incipientes experiencias de recluta-miento y selección por mérito para el ingreso de nuevos funcionarios. Los índices de ‘Capacidad Funcional’ y de ‘Consistencia Estructural’ han mejorado, pero en términos relativos a los tres primeros están algo reza-gados, consistente con los desafíos pendientes en la planificación es-tratégica, en el seguimiento del desempeño y en la gestión salarial.

En El Salvador a diferencia de Panamá, el índice que obtiene el menor puntaje es aquel que en el anterior caso logra el máximo nivel. Así, el índice de ‘Capacidad Integra-dora’ es el que mayor necesidad de mejora presenta, porque está todavía pendiente la entrada en vigencia de la sindicalización de los empleados públicos, persisten inequidades salariales y todavía no se logra superar la formalidad en la evaluación del desempeño. En el extremo contrario, los índices de ‘Mérito’ y ‘Eficiencia’ presentan los valores más altos. El primero res-ponde al avance en la selección por mérito, con intervención del Ministe-rio de Hacienda y la Corte de Cuen-tas de la República, mientras que el segundo refleja la disciplina fiscal, el énfasis en el control de nóminas y a la articulación del sistema de infor-mación financiera y el de recursos humanos. El índice de ‘Consistencia Estructural’ es más alto que en el caso panameño, porque la disponibi-lidad de información permite mayor capacidad de planificación. Termina-do la comparación, vemos que en el índice de ‘Capacidad Funcional’ se produce una coincidencia entre Pa-namá y El Salvador, siendo necesa-rio en ambos casos la plena imple-mentación de la gestión del desempeño y la salarial.

Por último, en Guatemala los índices de mejor desempeño son ‘Eficiencia’ y ‘Capacidad Integrado-ra’, dado que el gasto en personal sigue manteniéndose en parámetros razonables y que se han dado avan-ces sustantivos en la presente ges-tión tendientes a la búsqueda de relaciones laborales armónicas. Son los otros tres índices los que expli-can el índice agregado de Guatema-la que queda algo rezagado respecto de los casos de Panamá y El Salva-dor y que centralmente señalan la persistencia de las debilidades del Servicio Civil guatemalteco ya seña-ladas en la evaluación del 2004.

Notas comparativas

de los resultados del 2009

vis a vis 2004

Como se señala anteriormen-te, el uso de la misma metodología permite utilizar como antecedente de este barómetro el diagnóstico institu-cional realizado por el BID en Améri-ca Latina y El Caribe en el 2004. Este contraste resulta, creemos, de singular utilidad, ya que permite tras-ladar las consideraciones anteriores a un análisis de carácter dinámico, que pone de manifiesto las tenden-cias de cambio constatables a lo largo del período inmediatamente anterior.

Comenzaremos entonces por describir la panorámica obtenida recientemente. ¿Cómo se ve la si-tuación de los siete países de la región en marzo de 2009? El gráfico 1 nos muestra un índice sintético comparado que distribuye las evaluaciones obtenidas por los diferentes países a uno y otro lado de la magnitud promedio que se ubica en 29 puntos.

Este índice sintético, calculado como el promedio de los cinco índi-ces propuestos por la metodología, refleja el grado de profesionalización alcanzado por cada Servicio Civil nacional. Aparecen aquí importantes diferencias intrarregionales en el nivel de profesionalización del em-pleo público, que se ponen de mani-fiesto en los 38 puntos de diferencia existentes entre el mayor y el menor de los siete índices sintéticos.

Estas diferencias se disparan cuando hablamos de los niveles superior e inferior de las evaluacio-nes. Se pone de manifiesto un lide-razgo solitario de Costa Rica, con una diferencia de 17 puntos sobre el país que le sigue en segundo lugar, y es, también, significativamente amplia la diferencia entre el país que resulta con más baja evaluación, Honduras, y el que le precede, Gua-temala, con 13 puntos.

Sin embargo, los restantes cinco países se concentran en una estrecha franja central, a uno y otro lado de la línea del promedio regio-nal, con diferencias máximas entre ellos de solamente 8 puntos.

Ahora bien, ¿cómo se compa-ra esta panorámica de la región con la capturada en el diagnóstico de diciembre de 2004? Como puede observarse en el gráfico 2 la región mejora, en conjunto, sus resultados, respecto de la evaluación realizada en el 2004, pasando el índice de 22 puntos a 29. Esta mejora de las evaluaciones se concentra en cuatro países: Panamá, El Salvador, Nicaragua y República Dominicana. Puede considerarse que el resto de los países se mantienen en las posi-ciones de 2004, teniendo en cuenta que las modificaciones, ya sean al alza (Guatemala) o a la baja (Hondu-ras, Costa Rica) son demasiado pequeñas para poder considerarse significativas.

Por otro lado, los mayores avances se registran en dos países dado el punto de partida muy bajo que presentaban en el 2004. El Sal-vador pasa de un índice agregado de 11 puntos en la medición anterior a uno de 26 en la actual, y Panamá de 14 a 27. Esto parece ilustrar el efecto del “fruto bajo”: es más senci-llo lograr efectos visibles de cambios institucionales en las etapas iniciales del proceso de desarrollo.

GRÁFICO 1

ÍNDICE SINTÉTICO

Escala 0 a 100, siendo 100 el ajuste completo del subsistema al modelo de gestión propuesto por la metodología.

Fuente: Longo (2009). Informe de Síntesis - Proyecto AECID - FLACSO, “Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”.

GRÁFICO 2

ÍNDICES COMPARADOS 2004-2008

Escala 0 a 100, siendo 100 el ajuste completo del subsistema al modelo de gestión propuesto por la metodología.

Fuente: Longo (2009) Informe de Síntesis-Proyecto AECID - FLACSO, “Barómetro de la Pro-fesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”.

La situación en el extremo opuesto de la tabla refuerza esta hipótesis, ya que parece requerir mayor tiempo y esfuerzo, modificar aspectos del Servicio Civil, una vez pasado cierto punto de logros sus-tantivos, tal como muestra el caso Costa Rica, que si bien continua liderando la región, no evidencia una modificación sustantiva en términos de su valoración3 y su distancia con el promedio regional es menor que en la medición del 2004.

En el caso de Nicaragua, la brecha de mejora alcanzada es me-nor que en los dos casos anteriores (Panamá y El Salvador) y tiene su origen en el avance sostenido de un proceso de reforma iniciado a me-diados de los noventa.4 Por su par-te, República Dominicana, muestra una mejora leve, producto de la re-forma del servicio civil, que si bien se centró en la refundación normativa y el reposicionamiento del área recto-ra, también ha sido acompañada por la planificación de la implemen-tación de la nueva ley, con el desa-rrollo de un modelo de calidad para la administración pública en base al modelo difundido en los países de la Unión Europea, UE (Iacoviello, 2009).

Se puede, así, inferir que al-gunos países de América Central han experimentado impulsos positi-vos hacia una mejora en la profesio-nalización de sus sistemas de ges-

tión del empleo público. La naturale-za de estos impulsos y su peso en la evolución de estos sistemas son analizados en los correspondientes Informes-País. Por otra parte, la mejora regional registrada debe ser, en alguna medida, matizada. Con-viene recordar que América Central continúa situándose por debajo de un tercio de la valoración potencial de sus sistemas de Servicio Civil, lo que pone de manifiesto la existencia de un margen muy amplio de mejora en cuanto a la profesionalización de sus sistemas de empleo público.

Los procesos de reforma

del servicio civil: cambios

normativos y esfuerzos

de implementación

Nos parece interesante anali-zar las trayectorias normativas re-cientes de los países evaluados, como una primera aproximación para comprender los cambios captu-rados por el barómetro de los servi-cios civiles en comparación con la evaluación anterior.

La situación que encontramos en términos de trayectoria normativa del empleo público y regulación so-bre la carrera administrativa varía entre los siete países.

Tomando el período que aborda el barómetro, se observa que en algunos casos se encararon cambios normativos de alcance rele-vante, mientras que en otros no se registraron modificaciones en las normas en esta etapa.

Aquellos países que modifica-ron sus marcos normativos de em-pleo público desde el anterior diagnóstico fueron la República Do-minicana, El Salvador y Panamá. Los dos primeros han modificado el contenido sustantivo de sus leyes centrales, mientras que en Panamá se privilegió la implementación de la norma ya existente.

El caso más relevante en términos del alcance de la reforma es el de República Dominicana, a través de la aprobación de la nueva Ley de Función Pública (Ley 41-08) que reemplaza a la anterior de Ser-vicio Civil y Carrera Administrativa (Ley 14-91). Con esta ley el ámbito de aplicación de la carrera es mayor, por lo que la profesionalización de la administración tendería a profundi-zarse. Por otro lado, se jerarquiza el área rectora otorgándole el nivel de Secretaría de Estado, lo que resulta también un indicador de la importan-cia que se ha otorgado a este tema.

La vocación reformadora se ha dado también, aunque con mucho menor alcance, en el caso de El Salvador, cuya Ley del Servicio Civil, sancionada en 1961, tuvo una última reforma en el 2006 con el propósito de incorporar herramientas para la resolución de los conflictos colecti-vos de trabajo. Para la plena efecti-vización de estos cambios sigue pendiente una reforma constitucio-nal, por lo que todavía no tiene efec-tos concretos en la gestión del em-pleo público.

Un caso particular resulta el de Panamá, porque si bien se han dictado dos leyes recientes (Ley 24 de 2007 y Ley 14 de 2008) que mo-difican la Ley de Carrera Administra-tiva (Ley 9 de 1994), éstas se orien-tan a acelerar el proceso de acreditación de funcionarios y a ex-tender el ámbito de aplicación de la carrera, pero no implican cambios sustantivos en la normativa del em-pleo público.

Los países que no han modifi-cado su marco normativo desde el 2004 son Nicaragua, Costa Rica, Guatemala y Honduras. La ausencia de cambios normativos tiene razo-nes diferentes en cada caso.

Nicaragua cuenta con una ley joven, aprobada a fines del 2003 y reglamentada en agosto de 2004. El período de análisis coincide enton-ces con la puesta en marcha de esta nueva norma que regula el empleo público, anteriormente regido por el Código de Trabajo.

Por otro lado, tanto en Hondu-ras como en Guatemala, los proyec-tos de reforma a las respectivas leyes de servicio civil, desarrollados a mediados de la década del 2000, no han logrado avanzar en las legis-laturas. La gravedad de la crisis institucional en Honduras hace su-poner que seguirá pendiente, a me-nos en el mediano plazo, concretar una reforma de su débil servicio civil. En el caso de Guatemala, con el cambio reciente de gobierno y en consenso con los sindicatos, se ha vuelto a retomar la cuestión de modi-ficar la ley existente, tema ya abor-dado por el anterior gobierno, sin éxito.

Por último, en el caso de Costa Rica, las tendencias reforma-doras del marco legal de los noventa han dejado paso, por el momento, a un cambio más acotado pero sus-tantivo, que es la búsqueda de la aprobación por parte de la Asamblea de la Personería Jurídica de la Di-rección General de Servicio Civil, DGSC. Este cambio permitiría una mayor capacidad de acción al área rectora y acelerar el proceso de profesionalización del empleo público.

Parece interesante analizar la relación existente entre los cambios registrados en las evaluaciones de algunos países y la evolución de los marcos reguladores del empleo público en la región. Se puede visua-lizar este contraste en el gráfico 3. En ella, la línea horizontal refleja la mayor o menor amplitud e importan-cia de los cambios normativos, mien-tras que la línea vertical alude a las mejoras traducidas en el incremento de los índices sintéticos de los países.

Como puede observarse, si bien está fuera de duda que la mejo-ra de los resultados obtenidos por

algunos países se debe a importan-tes esfuerzos de mejora de elemen-tos sensibles de sus sistemas de empleo público, ello no implica que las mejoras en la profesionalización se deban siempre a la existencia de reformas legales.

Es cierto que allí donde ha habido modificaciones de los marcos normativos (República Dominicana, sobre todo, y también Panamá y El Salvador, con menor amplitud y al-cance), se registran mejoras de re-sultados. Ello podría obedecer, por una parte, a la existencia de un im-pulso transformador del que la re-forma legal es una evidencia, y tam-bién al hecho de que los nuevos marcos normativos faciliten cambios que permanecían bloqueados por la legislación anterior.

Sin embargo, el caso de Nica-ragua muestra progresos que no pueden imputarse a la reforma legal, que había sido realizada en un período anterior. En este caso, pare-ce haber sido la inversión de esfuer-zo y recursos en crear algunas infra-estructuras básicas del sistema, así como en poner en marcha procesos de selección y acreditación por méri-to la clave de la mejora en resulta-dos. Tampoco las ligeras mejoras detectadas en Guatemala han tenido su origen en cambios legales.

A partir del análisis realizado, se pueden efectuar tres inferencias sobre los procesos de reforma de signo profesionalizador:

• La primera es que, como su-giere la conocida metáfora de la “reina roja”,5 en materia de

GRÁFICO 3

CAMBIOS NORMATIVOS Y EVOLUCIÓN

Fuente: Fuente: Longo (2009). Informe de Síntesis - Proyecto AECID - FLACSO, “Barómetro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”.

profesionalización del empleo público el mero mantenimiento de rutinas establecidas tiende a producir retrocesos. Los Sis-temas de Servicio Civil que no se actualizan y renuevan corren el riesgo de erosionar-se, perdiendo calidad en atri-butos que les caracterizaron anteriormente.

• La segunda es que las estra-tegias de reforma requieren continuidad, ya que sus resul-tados pueden no ser inmedia-tamente percibidos. Así, resul-ta previsible que algunos esfuerzos importantes de re-forma legal (caso de Repúbli-ca Dominicana) presenten, si hay continuidad en la imple-mentación, impactos positivos todavía más visibles a lo largo de los próximos años.

• La tercera es que los esfuer-zos de modernización y refor-ma institucional tienden a pro-ducir impactos más visibles cuanto más bajo es el punto de partida. Los avances y me-joras desde posiciones relati-vamente superiores exigen esfuerzos proporcionalmente mayores.

Conclusiones

El trabajo ha abordado los re-sultados del “barómetro” en relación a los índices del Servicio Civil desde una visión comparativa, resaltando algunas características individuales por país y planteando la relación existente entre cambio normativo y desempeño del servicio civil. To-mando lo analizado, se puede pun-tualizar los siguientes aspectos a modo de conclusiones:

• A diferencia del 2004, con la excepción de Costa Rica, la mayor parte de los países de la región presentaba bajos promedios de calidad de su servicio civil; hoy se puede observar, una mejora focaliza-da en un grupo de países, Panamá, El Salvador, Nicara-gua y República Dominicana.

Estos avances han puesto sus esfuerzos en torno al desarro-llo de prácticas mayormente vinculadas a la preservación del mérito con grados diferen-tes de implementación pero con una misma vocación. Es así, que es necesario señalar, que estas mejoras más que expresar una plena instalación del principio de mérito, dan cuenta de cierta reversión de la práctica recurrente de tomar al empleo público como “botín” político. Esto nos permite infe-rir, que quizás estemos frente a un cambio sustancial, que de transformarse en aprendi-zaje institucional, nos acer-caría a una administración pública dirigida y controlada por la política, pero no patri-monializada por ésta. El Sal-vador y Panamá, son dos ca-sos que pondrán a prueba

esta inferencia, teniendo en cuenta el cambio de gobierno producido recientemente.

• Así, como el mérito, strictu sensu, pareciera abrirse cami-no en la región, son todavía aisladas, la prácticas que, asociadas al mérito, promue-van la flexibilidad. La evalua-ción de los subsistemas de gestión del rendimiento, desa-rrollo y de las compensacio-nes, obtienen los puntajes más bajos, mostrando, desde otra mirada, los magros resul-tados del índice de capacidad funcional. Es aquí, sin duda, donde el diagnóstico regional presenta sus mayores debili-dades, exponiendo las difi-cultades que encuentran todos los sistemas nacionales de servicio civil para introducir, en la conducta de los ser-vidores públicos, mecanismos de estímulo efectivo de la pro-ductividad, la calidad y el aprendizaje. Estas políticas de recursos humanos presupo-nen la existencia, en el siste-ma, de capacidades instala-das y dotadas de un nivel medio-alto de sofisticación y actualización.

• Lo señalado en el punto ante-rior, expresa que uno de los desafíos centrales de los Ser-vicios Civiles centroamerica-nos es, sin duda, construir sis-temas de empleo público meritocráticos y flexibles al mismo tiempo. El caso de

Costa Rica es el que mejor ilustra esta situación ya que aún con un desempeño signi-ficativamente mayor que el resto de los países y esfuer-zos crecientes del área recto-ra, no se logra en forma inte-gral promover el cambio dentro del sistema. Como con-tracara, vemos que las mejo-ras muestran mayor impacto cuando se parte de situacio-nes de bajo desarrollo o ex-trema vulnerabilidad, con el riesgo de quedarse estanca-das y rigidizadas luego de un avance inicial.

• Por último, la debilidad exhibi-da por el subsistema de plani-ficación, acorde con los bajos resultados obtenidos por el subíndice de coherencia es-tratégica, señala que un atri-buto central, como es la co-nexión entre el funcionamiento de los sistemas y las priori-dades de los gobiernos, no ha variado significativamente desde el 2004. La debilidad de esta dimensión era una de las evidencias más destacables del diagnóstico institucional del BID en el 2004, donde aparecía como un déficit ex-tendido a la totalidad de Amé-rica Latina y El Caribe. Este Barómetro del 2008 muestra en Centroamérica una escasa progresión, inferior a la mejora promedio producida en índices y subíndices, que deja este atributo en una cuarta parte de su valor potencial máximo. Puede considerarse que se trata de una de las debilidades más notables de los Servicios Civiles a escala regional.

Referencias bibliográficas

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Longo, F. (2002). “Marco analítico para el diagnóstico institucio-nal de sistemas de servicio ci-vil”. Documentos de la Tercera Reunión de la Red de Ges-tión Pública y Transparencia, Washington DC, noviembre 14-15. Incluido como Capítulo I en Echebarría, K. (Ed.) In-forme sobre la situación del servicio civil en América Lati-na. BID. Diálogo Regional de Política. Red de Gestión y Transparencia de la Política Pública. Departamento de In-tegración y Programas Regio-nales. Departamento de Desa-rrollo Sostenible. Washington, DC, pp. 3-72.

________________. (2009). Informe de Síntesis. “Informe Baróme- tro de la Profesionalización de los Servicios Civiles de Cen- troamérica”. AECID, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (Gobierno de España) – FLACSO Costa Ri- ca – Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), pp. 1-28, en http://www.funcion publica.org/portal.

Zuvanic, L. (2009). Informe de Nica- ragua, Informe de Guatemala e Informe de Costa Rica. “In- forme Barómetro de la Profe- sionalización de los Servicios Civiles de Centroamérica”. AECID, Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (Gobierno de España) – FLACSO Costa Rica – Siste- ma de la Integración Cen- troamericana (SICA), pp. 83- 124, 173-224 y 331-380, en http://www.funcionpublica.org/ portal ◊

Calidad y acreditación

en la educación superior

Adishwar Kumar Jain* en Centroamérica

A PARTIR DE UN BREVE RELEVAMIENTO DE LA SITUACIÓN ACTUAL DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR Y DE LAS INSTITUCIONES QUE LA SUPERVISAN Y DEL PROCESO DE ACREDITACIÓN QUE SE UTILIZA EN CENTROAMÉRICA, PRESENTA ELEMENTOS FUNDAMENTALES DE UNA BUENA FILOSOFÍA DE ACREDITACIÓN CONTRASTÁNDOLA CON EXPERIENCIAS DE OTROS PAÍSES, PROPONIENDO FINALMENTE ALGUNAS ESTRATEGIAS PARA MEJORAR LOS SISTEMAS DE ACREDITACIÓN.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACION PUBLICA; EDUCACION SUPERIOR; ACREDITACION; CALIDAD TOTAL; CENTROAMERICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; HIGER EDUCATION; ACCREDITED; OVERALL QUALITY; CENTRAL AMERICA

Introducción

Recientemente en Costa Rica, el Presidente del Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Superior, SINAES, opina que:

“Algunas universidades ante-ponen el lucro económico a la calidad. Algunas son fábricas de títulos en que no hay in-terés académico, sino interés de lucro, y el país pone en

riesgo su presente y futuro. La mala o insuficiente calidad en la educación superior es ga-rantía de que el desarrollo del país se irá de bruces en diez años”. (La Nación, 21 Mayo 2011, P-10A)

El problema del control de la calidad en la educación superior (y en el nivel primario y secundario), parece ser predominante en todos los países de América Central. No hay un buen sistema en estos países que aseguren cumplir con los requi-sitos básicos para la extensión de grados académicos, tales como pro-fesores, facilidades físicas adecua-das, etc., entre otros, elementos necesarios pero no suficientes para la educación de calidad. La falta de control de calidad en la educación

superior asociada con la escasez y especialmente de trabajadores cuali-ficados, podría poner en riesgo el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la Organi-zación de Naciones Unidas, ONU, (UN_MDG) en la Región de América Central.

América Central continúa atravesando cambios, especialmente desde los años noventa, en muchas áreas, incluyendo la educación supe-rior, los que fueron propulsados en parte por las fuerzas externas de la Globalización, y por los Objetivos de Desarrollo del Milenio de la ONU (UN_MDG). Además la explosión de la Información y la Tecnología de la Comunicación, TIC`s, asociadas con la necesidad de las sociedades para la gestión del conocimiento, agregó presión adicional para el cambio. Las fuerzas internas que promovieron reformas fueron la Integración Re-gional y la demanda para la moder-nización del Estado de cumplir con las expectativas de la ciudadanía, estipuladas en los Acuerdos de Paz entre países, así como el entendi-miento entre diferentes fracciones políticas dentro de los países de la Región.

Además, la reducción de la pobreza es la principal herramienta para asegurar la paz. Los estudios han mostrado que debido a la ubi-cuidad del adelantamiento de la tec-nología, para que las personas pue-dan mantener una vida digna y estar encima del umbral de pobreza míni-ma, deben completar la educación secundaria (Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO, sigla en inglés, 2000, Informe Mun-dial de la Educación). La educación es uno de los conductores más im-portantes de crecimiento económico. Los beneficios de la educación van más allá de los aspectos académi-cos. Contribuye al crecimiento económico, espiritual, de iniciativa empresarial y de productividad. La investigación realizada por Jain y Pisani, 2008, ha encontrado que los micro-empresarios más exitosos, han tenido estudios de enseñanza secundaria.

Además, la importancia de la educación superior y su necesidad para mejorar la calidad de la educa-ción secundaria y la superior, no puede ser subestimada. Una fuerza de trabajo bien capacitada ofrece condiciones esenciales para aumen-tar las habilidades individuales y las perspectivas económicas del país. La educación de calidad es un ele-mento relevante para el crecimiento de la productividad y mejorar el bienestar social. Los trabajadores capacitados con altos grados de educación son esenciales para adaptarse a las tecnologías moder-nas, creando nuevas ideas y produc-tos, Ellos serán responsables de aumentar el crecimiento, y de mane-jar los emergentes retos globales.

En este artículo primero se describe brevemente, el estatus actual de entrega de la educación superior en América Central, en fun-ción de los gastos públicos en edu-cación, y el número, naturaleza y

distribución de las instituciones de educación superior. Luego se identi-fican las organizaciones nacionales que supervisan las instituciones de educación superior y cómo se realiza el proceso de acreditación que se estableció en América Central, el que parece fragmentado, no exis-tiendo estándares universales. Esto crea un problema en la movilidad de profesionales y trabajadores y es un impedimento potencial a los objeti-vos de la integración de América Central.

Después se presentan ele-mentos fundamentales de la buena filosofía de acreditación y cómo es aplicado en otros países. A conti-nuación se muestra el proceso de la acreditación que la Universidad Ave María Campus Latinoamericano de la Universidad de la Florida, LAC, San Marcos, Nicaragua, realizó exi-tosamente al buscar la acreditación, tanto en Estados Unidos como en Nicaragua. Finalmente, utilizando la experiencia de las Agencias de Cla-sificación de Crédito en los merca-dos financieros, se desarrollan algu-nas estrategias para mejorar el sistema de acreditación, con el obje-tivo de ayudar al control de la calidad en la educación superior de América Central.

Sistema de Educación

Superior en Centroamérica

Uno de los objetivos más im-portantes de los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio de la ONU fue ase-gurar el acceso universal, sin costo y obligatorio, de la educación primaria a ambos géneros, en todo el mundo para el 2015. Para alcanzar este requisito, los países de América Central necesitaron revisar y redise-ñar el sistema completo de la educa-ción: primaria, secundaria y educa-ción superior. Los estudiantes que completan la educación secundaria ingresan al sistema de la educación superior.

Para dirigir estos asuntos, los Estados de América Central han aumentado el gasto en la educación y ellos también han iniciado el pro-ceso de reforzar el sistema de entre-ga de los servicios de educación. La educación primaria es casi universal, virtualmente, en todos los países de América Central, casi el 70% de los niños de la región comienzan la edu-cación secundaria, arriba del 60% que se reportó en 1999. Esta cifra es muy baja en comparación con los países desarrollados donde casi el 90% empiezan la educación secun-daria. El número de estudiantes de la educación terciaria, en alguna forma ha subido de un quinto a un tercio sobre el mismo período.

Los resultados de este au-mento son mezclados. Los seis paí-ses latinoamericanos que participa-ron en el Programa de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, para la Evaluación Internacional de Estudiante (PISA), analizó el logro educativo del 2006 (Informe de OCDE: Outlook latinoamericano 2009, pp. 15-22), y reportó que todos ellos se situaron en el tercio inferior de los cincuenta y siete países que cubrió. Por otra parte, muchos estu-diantes no completan sus estudios y se retiran. Otros permanecen y completan, pero no aprenden mu-cho. Consecuentemente, los resulta-dos para los países de América Cen-tral fueron insatisfactorios.

Es cierto, como se muestra en la Figura 1 que el gasto público en educación como total del porcentaje del Producto Interno Bruto, PIB, ha aumentado en casi todas partes de América Latina y el Caribe, sin em-bargo, las preocupaciones sobre la calidad de los gastos (más eficiente y mejor focalizados) están bien orientados.

FIGURA 1

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE

TOTAL DEL GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN

PORCENTAJE DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO, PNB

Fuente: TradingEconomics.com

Steier y Yammal (2001) en su estudio para el Banco Mundial, BM, informaron que en América Central, hay una diferencia enorme en el gasto de educación superior entre los países. En 1999 y como porcen-taje de su PIB, el gasto público en la educación fue así: Costa Rica (1.2%), El Salvador (0.78%), Guate-mala (0.003%), Honduras (1.3%), Nicaragua (1.59%) y Panamá (1.7%). Por definición de la UNESCO, el gasto público (corriente y de capital) incluye el gasto público en instituciones educativas (públicas y privadas), la administración de la educación, así como las subvencio-nes para entidades privadas (estu-diantes / hogares y otras entidades privadas).

Los gobiernos en América Central, hasta cierto punto han res-pondido para redireccionar la nece-sidad de la educación. La estimación por el Instituto de Estadística de la UNESCO, como se expone en el cuadro 1, por ejemplo, muestra que el gasto público ha aumentado en la mayoría de países de América Cen-tral. El Salvador, por ejemplo, gastó

alrededor del 3,6% del PIB en el 2008 en comparación con el 3,0% en el 2006. La tendencia a aumentar el gasto es positivo para Costa Rica, Guatemala y Panamá. Los datos de Honduras y Nicaragua no estaban disponibles.

El porcentaje del PIB es más bien una medida bruta que no tiene en cuenta el tamaño de la economía y la población de los países. Debe indicar, sin embargo, según el infor-me de la OCDE, el promedio de gastos por alumno en Iberoamérica, el que solo es un quinto del prome-dio de gasto de los países desarro-llados. A pesar de los aumentos constantes de los gastos en educa-ción, como proporción del PIB y el incremento de los gastos por alum-no, el monto de los gastos en térmi-nos reales es cercano a los años ochenta.1 El gasto por alumno en América Central no solo es relativa-mente bajo, sino que también varía considerablemente entre los países de la Región. Los porcentajes de estudiantes con educación secunda-ria que van a las universidades, también difieren considerablemente.

CUADRO 1

CENTROAMÉRICA

TOTAL DE GASTO PÚBLICO EN EDUCACIÓN

PORCENTAJE DEL PRODUCTO NACIONAL BRUTO, PNB

País	2006	2007	2008	2009
Costa Rica	4.7	4.7	5.1	6.3
Guatemala	3	3	3.2
El Salvador	3	3	3.6
Honduras
Nicaragua
Panamá			3.8
República Dominicana		2.2	2.2	2.3

Fuente: United Nations Educational, Scientific, and Cultural Organization, UNESCO 2000, Institute for Statistics.

La gente está cada vez más consciente de la importancia de la educación superior de alta calidad y de la necesidad imperante para me-jorar la calidad de la educación pública. Se dan cuenta de que ofre-ce una condición esencial para au-mentar la habilidad comercial y las perspectivas económicas individua-les, y es un elemento vital en el cre-cimiento de la productividad y la mejora del bienestar social. En Amé-rica Central, esto se ha traducido en el incremento de la demanda de educación superior en los últimos quince años, el que no puede ser absorbido solamente por el limitado número de universidades públicas. No obstante, al aumentar el gasto, la relativa escasez de inversión pública en educación superior en América Central, ha abierto oportunidades para la prestación de la educación superior por parte del sector privado. A través de América Latina y el Cari-be, la matrícula en instituciones de nivel terciario ha aumentado signifi-cativamente. Esto, en parte, se debe a la proliferación de universidades privadas que ha expandido conside-rablemente la oferta de educación superior, sin embargo, como se verá más adelante, esto ha sucedido sin los mecanismos institucionales ne-

cesarios para controlar la calidad de la instrucción proporcionada.

Las expansiones de las uni-versidades y, en consecuencia las personas con educación superior, no es uniforme en la región. Costa Rica tiene el mayor número de universi-dades privadas (48), seguido de un lejano Nicaragua (38) y El Salvador (25) como se muestra en el cuadro 2.2 Al 2003, en América Central fueron identificadas 155 instituciones de educación superior y universida-des. El número en todos los países de las universidades privadas achica las universidades públicas del Estado.

En el 2003, sin embargo, del total de 155 universidades en Améri-ca Central, quince universidades públicas absorben el 57% de la de-manda de educación superior, mien-tras que 140 universidades privadas el 43% restante de la demanda. El número de universidades privadas y su cuota de mercado ha aumentado desde entonces. Por ejemplo, Costa Rica tiene ahora cincuenta y una

universidades privadas.3 Las univer-sidades públicas ofrecen programas de postgrado y de grado con una amplia variedad de opciones de estudio.

Las universidades privadas ofrecen en su mayor parte progra-mas con opciones de grado más limitadas. Concentran normalmente la demanda más alta como grado en el área de la Administración de Ne-gocios, Computación, Enseñanza del Inglés, etc., donde los requisitos de recursos (laboratorio, instalación, equipo, etc.) se espera que sean mínimos. La mayoría de ellas em-plean a profesores adjuntos. Esto plantea la pregunta acerca de la calidad y los estándares de la edu-cación. La situación ha motivado la necesidad de establecer normas básicas de calidad a la educación, un proceso de acreditación de uni-versidades y calificar las distintas carreras. Los problemas de calidad aún persisten como el expresado anteriormente, por el Presidente del SINAES.

CUADRO 2

CENTROAMÉRICA

DISTRIBUCIÓN POR PAÍS DE LAS INSTITUCIONES

UNIVERSITARIAS PÚBLICAS Y PRIVADAS

País	Universida-des privadas	%	Universida-des públicas	%	Total universidades	%
Costa Rica*	48	34.29	4	26.67	52	33.55
El Salvador	25	17.86	1	6.67	26	16.77
Guatemala	9	6.43	1	6.67	10	6.45
Honduras	8	5.71	2	13.34	10	6.45
Nicaragua	38	27.14	4	26.67	42	27.10
Panamá	12	8.57	3	20.00	15	9.68
Total	140		15	100.0	155	100.0

∗ Al 2011 Costa Rica tiene cinco universidades públicas y cincuenta y una privadas.

Fuente: Francisco Alarcón Alba, 2003. “La Evaluación y Acreditación de la Educación Superior en Centroamérica”.

Sistema de Acreditación

de Instituciones en América

Central

En todo el mundo hay cerca de 467 organismos que garanti-zan calidad, incluyendo los orga-nismos de acreditación y los Mi-nisterios de Educación de 175 países, las que han sido autorizadas por sus respectivos gobiernos. Ellos operan como agencias del gobierno o como organizaciones privadas (no gubernamentales).

En América Central, la nece-sidad de desarrollar normas de cali-dad se hicieron sentir, tanto a nivel nacional como regional. El gobierno y los grupos de educación con in-fluencia, tienen el objetivo de au-mentar el rendimiento de las univer-sidades públicas y privadas, a niveles de países desarrollados. En América Central, en la mayoría de los países, el Ministerio de Educa-ción tiene el control de la educación superior. Se han elaborado políticas y reglamentos, así como normativas de las organizaciones instituidas

para la evaluación y acreditación. La creación de universidades deben conformarse con el conjunto mínimo de requisitos para conseguir una autorización. Cada Estado ha desa-rrollado su único (con algunas carac-terísticas en común) proceso de acreditación y autorización. En el cuadro 3 se listan las organizaciones actualmente establecidas en esta Región para la evaluación y la acre-ditación de universidades.

Estas instituciones evalúan y acreditan a las universidades en sus respectivos países. Algunas organi-zaciones como el SINAES, en Costa Rica, también valoran carreras. Además de organizaciones patroci-nadas por el Estado como se muestra en el cuadro 3, varios paí-ses tienen organismos similares, pero privados, como el Consejo Na-cional de Educación Superior Priva-da, CONESUP, en Costa Rica, los que pretenden aumentar el desem-peño de las universidades y mini-mizar las diferencias de nivel entre los estudiantes, con un grado similar entre distintas universidades.

Los orígenes de estas organi-zaciones tienen raíces diferentes. Por ejemplo el SINAES de Costa Rica fue establecido por el Estado, a iniciativa de la asociación de las universidades públicas. En Guate-mala el Sistema Nacional de Acredi-tación de la Enseñanza Privada Su-perior, SINADEPS, tiene su origen en el sector privado y sigue siendo gestionado por la comunidad de las universidades privadas. En Nicara-gua, el Gobierno creó el Sistema Nacional de Acreditación, SNA, para la acreditación y evaluación de las universidades.

El Consejo Superior Universi-tario Centroamericano, CSUCA, creado como un organismo regional, de la Integración Centroamericana, ha establecido el Sistema de Carre-ras y Postgrados Regionales, SICAR, y el Sistema Centroamerica-no de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior, SICEVAES, los que se han establecido para la evaluación de cada programa (carre-ra) a nivel regional. Además, el CSUCA ha fundado el Consejo Cen-troamericano de Acreditación de Educación Superior, CCA, para el establecimiento de normas de eva-luación y calificación de los organis-mos de acreditación en diferentes países.

La acreditación no es necesa-riamente garantía de calidad, pero representa una declaración pública sobre la capacidad de la institución para ofrecer programas eficaces y servicios basados en requisitos acordados. La acreditación de una institución emite una señal, al menos de que:

• La misión institucional es apropiada a la educación superior.

• La institución puede lograr y sostener su misión a través de los programas, servicios y ac-ceso a los recursos.

• Los objetivos educativos es-pecificados son consistentes con los grados que ofrece.

CUADRO 3

ORGANIZACIONES DE EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN

EN AMÉRICA CENTRAL

País	Nombre de la Organización de Evaluación y Acreditación	Univer-sidades públicas	Univer-sidades privadas	Programas (Carrera)
Costa Rica	Sistema Nacional de Acreditación de Educación Superior, SINAES	Si	Si	Si
El Salvador	Comisión de Acreditación de la Cali-dad Académica, CDA	Si	Si	No
Guatemala	Sistema Nacional de Acreditación de la Enseñanza Privada Superior, SINADEPS	No	Si	No
Honduras	Consejo de Educación Superior *
Nicaragua	Sistema Nacional de Acreditación, SNA	Si	Si	Si
Panamá	Consejo Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria, CONEAU	Si	Si	Si
Consejo Superior Universitario Centroame-ricano, CSUCA	1) Sistema de Carreras y Postgrados Regionales, SICAR 2) Sistema Centroamericano de Evaluación y Acreditación de Educación Superior, SICEVAES	No Si	No No	Si Si

∗ En Honduras, las Normas Académicas establecen los requerimientos que debe seguir cada universidad.

Fuente: Francisco Alarcón Alba y Julio Guillermo Luna, 2003, “Antecedentes, Situación Actual y Perspectivas de la Evaluación y Acreditación de la Educación Superior en Centro-américa”, Estudio para IESALC-UNESCO.

Mediante el establecimiento de normas regionales para la acredi-tación, el CSUCA en Centroamérica espera aumentar la movilidad de profesionales entre países y el desa-rrollo de competencias para enfren-tar el reto de la globalización en el ámbito económico. También puede ayudar a aliviar el temor público, acerca de las competencias acadé-micas básicas.

Por contraste, en Estados Unidos, la autorregulación ha sido sello distintivo de la acreditación la que personifica una filosofía tradicio-nal de este país concerniente a que grupos e individuos pueden y deben gobernarse a sí mismos a través de un sistema representativo, flexible, y responsable. Por consiguiente, la acreditación se logra mejor a través de una asociación voluntaria de insti-tuciones educativas. En consecuen-cia, en Estados Unidos hay muchas comisiones y/o organizaciones pri-vadas para dar servicios de acredi-tación, pero con diferentes niveles de normas y metodologías.

En Estados Unidos el Consejo para la Acreditación de Educación Superior, CHEA, (por sus siglas en inglés), es una organización de cole-gios y universidades, que promueve la autorregulación de la calidad académica mediante la acreditación. El CHEA lista seis organizaciones regionales de acreditación, seis or-ganismos nacionales que acreditan las universidades a nivel nacional o aún mundial. También existen varias organizaciones de acreditación ba-sadas en la confianza y grupos de carácter privado, que acreditan ca-rreras. Por otra parte, existen orga-nizaciones de acreditación cubriendo típicamente un programa específico de formación profesional o instruc-ción, u ocasionalmente la institución entera.

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El proceso básico

de acreditación en América

Central

La mayoría de las universida-des en general, para realizar el pro-ceso de evaluación que solicita la acreditación requieren de tres pasos: Auto Evaluación, Evaluación de Pa-res y Acreditación:

• Auto Evaluación: cada univer-sidad establece sus propios criterios de evaluación sobre la base de las normas y direc-trices establecidas por los or-ganismos de acreditación. Es-te es un proceso interno y el costo es asumido por la universidad.

• Evaluación de Pares: también se considera una evaluación externa. En este paso la uni-versidad invita a académicos de otras universidades nacio-nales o internacionales y el costo es asumido por la uni-versidad, pero como es muy elevado, algunas veces lo evi-tan o realizan una evaluación parcial.

• Evaluación por una institución de acreditación autorizada:

después de estos dos pasos la universidad busca la eva-luación y la acreditación de una organización mediante la presentación de los resulta-dos de la Evaluación por Pares y Auto Evaluación. En muchos países de América Central, los resultados desa-fortunadamente no se hacen públicos. Cada uno de los or-ganismos de acreditación han definido sus propios criterios y normas de calidad y el proceso de acreditación. En algunos países como Costa Rica, fueron elaborados por la comunidad académica y en otros como Nicaragua, fue-ron preparados por el Gobier-no en coordinación con las universidades.

En Costa Rica, para promover la evaluación y reducir los costos directos de acreditación, se presenta un ejemplo interesante, como es el SINAES, que tiene la autoridad para solicitar a cualquiera de las institu-ciones de la educación superior cos-tarricense, el ofrecer un servicio voluntario de evaluación para una universidad en particular que solicita la acreditación.

Filosofía de la acreditación

El registro y la autorización de un organismo patrocinado por el gobierno como el Consejo Nacional de Universidades, CNU, en Nicara-gua, no garantiza la calidad de la educación. Ésta no es un patrimonio de las universidades públicas, ni de las privadas. El temor de una univer-sidad de convertirse en un fabricante de diplomas es real. La acreditación aunque no es una panacea para la calidad, es un primer paso que pre-senta la evidencia sobre el cumpli-miento de las condiciones mínimas necesarias, pero no suficientes, para asegurarse la calidad de la educa-ción en la universidad, sea privada o estatal.

El sistema de educación supe-rior en Estados Unidos ofrece un ejemplo interesante y excepcional. Aquí las universidades privadas de-penden en gran medida de los ingre-sos por concepto de matrícula y considerablemente de las contribu-ciones privadas por lo que recaudan dinero para construir su Fondo Fidu-ciario, el que es gestionado profe-sionalmente. Las rentas de estos fondos cubren parte sustancial del presupuesto de funcionamiento de la universidad.

Las universidades públicas o estatales reciben fondos estatales, cobran matrícula y hacen esfuerzos, con un grado variable, para recaudar fondos privados. Esto ocasiona competencia y las universidades deben hacerse atractivas para el mercado, es decir, para los estudian-tes, empresarios, sector público y privado.

Obtener la aprobación de un prominente Consejo de Acreditación, aunque de gestión privada, se con-vierte en una parte esencial de ser reconocidos, competitivos y sobresa-lientes. Además, cada escuela dentro de la universidad se esfuerza por obtener la acreditación de su carrera, la que es una señal al mer-cado de que la universidad ha cum-plido con los estándares académicos y los estudiantes son educados a través de un riguroso proceso.

Es comprensible que, dado el tamaño de la economía, la población y la agitación política en la región, la mayoría de los países de Centro-américa han tenido dificultades en el desarrollo de instituciones prestigio-sas de educación superior (no hay una institución de América Central en la lista de las 1000 mejores uni-versidades en el Ranking Académico de Universidades del Mundo). Sin embargo, existe definitivamente el asunto de la desigualdad de instruc-ción, que tienen el mismo diploma de universidades diferentes en la re-gión. Abrazar un proceso bien dise-ñado de acreditación para la región como el propuesto por el CSUCA, es un paso en la dirección correcta. En la actualidad, las normas no se apli-can uniformemente en todos los países por una variedad de razones, incluyendo los costos, los conflictos de socios, los intereses financieros y otros factores.

El aprendizaje de estudiantes debe ser un elemento esencial que debe guiar la filosofía de la acredita-ción. Las instituciones de educación superior deben preparar a los estu-diantes para afrontar los retos del futuro y éstos deben desarrollar el talento de analizar, razonar y comu-nicar sus ideas efectivamente, así como estar bien preparados para seguir aprendiendo durante toda la vida. Un estudio de la OCDE indica que aumentar la transparencia, alen-tando a los estudiantes a dedicar más tiempo a las lecciones regulares y a otras actividades que apoyan el aprendizaje, promueve el desempe-ño. Estos factores, son subestima-dos generalmente en universidades de Iberoamérica (Zoido, P. 2008).

Por otra parte, se sugiere que el organismo de acreditación, debería examinar también la accesi-bilidad de la universidad a todos los segmentos socioeconómicos de la población, la misma es importante para aumentar el desempeño. Esto ha sido una razón valiosa para la creación de un programa de diversi-dad en Estados Unidos y la India, donde los estudiantes de estado socioeconómico bajo, son favoreci-dos por una variedad de programas de becas especiales, instrucción correctiva o de recuperación, conce-sión gratuita de estudios, etc. La América Central como cualquier otra región demanda soluciones hechas a la medida del sistema de educación, en el marco de su fase de desarrollo económico y contexto político.

Comparación del proceso

relativo de acreditación

En esta sección se presenta un caso donde se compara el proce-so de acreditación empleado en Estados Unidos, con el mecanismo establecido en América Central, principalmente en Nicaragua. La Universidad Ave María LAC, San Marcos, Nicaragua, fue acreditada recientemente en Estados Unidos por una agencia de acreditación regional que aglutina once Estados, “Southern Association of Colleges and Schools, SACS”. También fue evaluada y autorizada por el CNU, de Nicaragua.

El caso de esta universidad ofrece un ejemplo interesante para el análisis comparativo del proceso de acreditación, lo que coadyuvará a desarrollar ideas para establecer un riguroso proceso de acreditación en América Central y su impacto en la calidad de la educación.

En Estados Unidos la evalua-ción y la acreditación son realizadas por un consejo privado. Las áreas generales que el órgano de acredita-ción revisa son las siguientes:

• Misión de la Institución.

• Criterios de Admisión del Estudiante.

• Currículo.

• Apoyo al Desarrollo Aca-démico.

• La Calificación de los Profesores.

• Gestión de la Institución, Ad-ministración, Transparencia e Integridad Institucional.

• La Organización de la Enseñanza.

• Fomento de la Investigación.

• El Desarrollo de la Facultad.

• Los Equipos, Recursos Físi-cos y Financieros.

• Servicio a la Comunidad y la Gestión Financiera.

Los organismos de acredita-ción han desarrollado sus propios indicadores y metodologías para evaluar las fortalezas de cada área de acuerdo a los estándares predefinidos.

En la mayoría de América La-tina el proceso educativo es gober-nado por el Ministerio de Educación. En Nicaragua, el CNU, una organi-zación totalmente autónoma, autori-zada por Ley en Nicaragua, controla todos los aspectos de la educación superior. El proceso de acreditación en América Latina pretende reflejar un concepto paralelamente al de Estados Unidos. A pesar de los objetivos similares, sin embargo, se debe ser consciente de que debido a diferencias culturales, estructuras políticas, filosofía económica, etc., el proceso de acreditación varía con-siderablemente en la región de América Central. A continuación se presentan algunos aspectos dife-rentes del proceso de acreditación y su impacto en la calidad de la educación.

En términos de los requisitos de calificación para los profesores, el SACS, de acuerdo a su normativa, debe de contar con un 50% de pro-fesores a tiempo completo, con gra-do académico de maestría o diecio-cho horas de crédito aprobados en su campo. Además, el SACS requie-re que el 25% de los cursos de cada carrera sean impartidos por profeso-res con grado de doctorado en la disciplina.

El CNU adopta un enfoque di-ferente a la contratación de profeso-res. No establece los requisitos mínimos de calificación, excepto que el profesorado debe ser aceptable para el jefe de departamento. Esto es una práctica común en los países centroamericanos. Además, la ma-yoría de los departamentos académicos tienen solo uno o dos profesores a tiempo completo, in-cluido el jefe del mismo.

Las universidades con fre-cuencia cuentan con el 10% de sus docentes de tiempo completo y la mayoría de los miembros de la facul-tad son externos, lo que afecta la calidad de la educación, porque hay muy poca interacción estudiante-profesor y poco tiempo para la pre-paración de clases y para mejorar los requisitos del curso.

La mayoría de las universida-des intrínsecamente son organiza-ciones sin fines de lucro. Las univer-sidades con fines de lucro como las privadas de América Central, para asegurar su ganancia, es probable que recorten gastos y esto induda-blemente, tendrá efectos adversos sobre la calidad de la educación. La Transparencia y la Integridad Institu-cional, Fomento de la Investigación, el Desarrollo de la Facultad y el Apoyo al Desarrollo Académico son aspectos importantes para conseguir la acreditación del SACS. (Ver Anexo A para más detalles). Estos asuntos no son normalmente abor-dados explícitamente por el CNU como se observa en su "Guía Es-tructura del Proyecto Institucional" (Ver Anexo B para más detalles). También, otros organismos de acre-ditación regionales no insisten en el tema del proceso de acreditación.

La solvencia financiera a largo plazo es un asunto importante para conseguir una acreditación de SACS. Hay diferencias substanciales en la filosofía y la organización con respecto al financiamiento de la edu-cación superior en América Central y Estados Unidos. En este último los estudiantes en las universidades acreditadas por SACS (o alguna organización similar) y / o la Acade-mia Americana de la Educación Li-beral, ALLE, tienen acceso a fondos de diversos programas que han sido autorizados por el Gobierno Federal bajo los programas del Título IV. Esto ayuda a proporcionar los ingre-sos de matrícula a las universidades ya sean privadas o públicas.

La mayoría de los países cen-troamericanos se han comprometido a financiar universidades públicas para apoyar la educación superior, pero el proceso varía sustancialmen-te entre los países. En Nicaragua, por ejemplo, supuestamente el 6% del presupuesto nacional (que se define de manera diferente por los distintos gobiernos) se destina a la educación. Todos los fondos son entregados al CNU, el que decide la cantidad de recursos para cada una de las diez universidades que califi-quen. El proceso no es muy transpa-rente. Las universidades privadas dependen de matrículas de estudian-tes que pagan con recursos propios o deben pedir prestado, ocasional-mente al programa patrocinador del gobierno, esto afecta la calidad de los estudiantes. Por lo general, los que están mejor preparados se des-plazarán a las universidades públi-cas que cuestan mucho menos, de-bido al apoyo financiero del gobierno, lo que ayuda a las univer-sidades públicas en América Central a mantener mejor reputación académica.

Diseño del Sistema

de Acreditación

Cualquier sistema de acredi-tación debe hacer de la excelencia el elemento que define la calidad de la educación superior en América Cen-tral. Esto requerirá una combinación de evaluación de la calidad: propia por él mismo y/o externa; acredita-ción de la institución de educación superior o de sus unidades; el pro-grama académico específico o las carreras; evaluación periódica o eventual, etc. Debe haber un meca-nismo de colaboración con otras partes interesadas de la educación superior para la evaluación de la calidad y fomentar la auto-evaluación, la responsabilidad, la transparencia y las innovaciones en la educación superior.

Además, el sistema de acredi-tación debería impulsar un ambiente académico para el reconocimiento de la calidad de la enseñanza y el trabajo de investigación. El diseño completo de un sistema de acredita-ción está fuera del alcance de este trabajo, pero se exploran algunos elementos importantes del sistema.

Una o múltiples agencias

de acreditación

La literatura en el campo de las finanzas corporativas sugiere que tener múltiples agencias clasificado-ras de bono corporativo (como Stan-dards & Poors, Moody, Fitch, etc.), crea competencia y también facilita a las corporaciones, a buscar su eva-luación, y a comparar la calificación de sus bonos. Patrick Bolton, Xavier Freixas y Joel Shapiro (2011) mues-tran, en particular, que, la eficiencia de las agencias calificadoras de créditos, Credit Rating Agency, CRA, es mayor en condiciones de mono-polio que en ambientes competitivos. La razón es porque si existen mu-chas agencias de evaluación de crédito, entonces se dispondrá de más información sobre el desempe-ño de las empresas y éstas tendrán la oportunidad para seleccionar aquellas agencias de evaluación de crédito que le favorezcan en la califi-cación de la evaluación.

La creación de un único Con-sejo de Acreditación de Educación Superior, CAES, un monopolio pa-trocinado por el Estado, similar al CSUCA, es un paso en la dirección correcta. Los clientes de los resulta-dos de acreditación (estudiantes, empresarios, padres, etc.) general-mente tendrán una atención y proce-samiento de información limitada. Por tal motivo ellos confiarán en la integridad supuesta de CAES. Para CAES, la preocupación de su repu-tación no puede ser suficiente, pro-porcionando solamente una evalua-ción eficaz y precisa. Será necesario que el proceso de acreditación y CAES mismo, deban ser regulados rigurosamente.

Los modelos de la evaluación y valoración (calificaciones) por su naturaleza no son precisos y propor-cionan evaluaciones imperfectas de las instituciones de educación supe-rior. Los datos utilizados como los suministrados por la institución, a menudo flexibilizan las suposiciones del modelo de calificación, impac-tando el resultado. La regulación de CAES llega a ser más importante en esos modelos de evaluación y debe ser ajustado constantemente a las cambiantes realidades de la educa-ción superior. A pesar de la rudeza del proceso de acreditación y certifi-cación resultante, su desarrollo y resultados deben ser transparentes. Una falla o asignación de un grado más bajo en la certificación, debe ser revelado en función del interés del público. La revelación de la valora-ción de la acreditación también be-neficia a la institución que busca la certificación, porque será percibida como mejor, aunque haya recibido una ponderación de nivel bajo, en comparación a aquellas universida-des que no se han interesado por buscar la acreditación.

Acreditación calificada

Es poco probable que todas las universidades acreditadas, a pesar de cumplir los requisitos de acreditación de base, tendrán los mismos estándares, instalaciones y calidad. Cualquier institución que tenga normas universales predefini-das de acreditación (lo más probable normas mínimas comunes) será acreditado. Esta solución binaria, "SÍ" o "NO", fracasará en la distin-ción de las universidades acredita-das con respecto a los diferentes niveles de calidad. Además, una vez aprobado, la institución tendrá muy pocos incentivos para ir más allá del mínimo.

Para evitar este problema y para estimular la mejora continua de la calidad, se sugiere que el sistema de acreditación en América Central debe establecer una escala de nive-les de calidad, semejante al seguido por las Clasificadoras de Bonos Cor-porativas, cuando evalúa la calidad de crédito de las corporaciones en el mercado financiero. Esto es justo, solo que la universidad debe tam-bién obtener los grados como A, B, C, D y F, no muy diferente a sus propios estudiantes. Este sistema ya se utiliza en la India por el Consejo Nacional de Evaluación y Acredita-ción, NAAC, y por organismos simi-lares en muchos otros países.

Evaluación periódica

Una institución que solicita la acreditación, proporciona toda la información necesaria sobre todos los asuntos públicos: a) a la comi-sión de acreditación, b) a los pares evaluadores y c) al grupo de revisión interna, en buena fe, y con el espíritu de integridad. Una vez que a una institución le ha sido otorgada una calificación, es importante asegurar-se de que la institución continúe manteniéndola y cumpliendo con los requisitos estipulados por el CAES.

La acreditación debe ser otor-gada por tiempo limitado. Al venci-miento del período, la institución debe ser reevaluada. Además, el organismo de acreditación debe reservarse el derecho de revisar a la organización en cualquier momento (como vigilancia constante) y revocar la acreditación si el caso lo amerita.

El CAES debe mantener un si-tio web para accesar continuamente información y comentarios de los estudiantes, los profesores y los administradores, quienes deben vigilar la calidad de la educación de conformidad con los estándares de acreditación. En caso de deficiencia grave, la institución debe estar en continua vigilancia. El sitio web debe mostrar toda la información disponi-ble y revelar cualquier cambio en la evaluación. Tanto los exámenes periódicos de las instituciones como mantener el sitio web, por supuesto, suponen una carga financiera adi-cional, pero es necesario para ase-gurar la estabilidad de las institucio-nes y la calidad de la educación.

Gestión de un fondo

fiduciario para cubrir

los costos de acreditación

El acreditarse implica para las universidades gastos financieros directos y costos indirectos, asocia-dos con el uso de sus recursos humanos, los que en muchas situa-ciones pueden impedir a las univer-sidades solicitarla. Cuando la princi-pal fuente de ingreso del organismo de acreditación, proviene de las insti-tuciones que están solicitándola, podría crear un conflicto de in-tereses. La situación de dependen-cia de las agencias de acreditación con respecto a los honorarios de las instituciones que buscan la acredita-ción, en conjunto con el costo que para las universidades repre-senta este proceso, así como el in-terés de aquellas instituciones de influenciar la calificación para bene-ficiarse, podrían acarrear importan-tes consecuencias sistémicas en los resultados.

El CAES debe cobrar honora-rios por su servicio de acreditación y remuneraciones regulares por la vigilancia continua, para asegurar su supervivencia. Estos emolumentos cambian con el tiempo, deben ser regulados, porque se espera que el CAES sea una organización sin fines lucrativos. Los honorarios deben ser garantizados por adelantado, y no depender del resultado de la evalua-ción. En cualquier caso, el coste de la acreditación seguirá siendo un asunto para las universidades, sobre todo si hay requisitos de acreditación obligatoria.

En Costa Rica, el SINAES puede seleccionar a cualquier insti-tución de educación superior para examinar y evaluar la universidad que solicita la acreditación, sin com-pensación alguna. El concepto es interesante en atención al mérito. Sin embargo, no resuelve el asunto del costo, porque solo desplaza los gas-tos de una institución a otra. Tam-bién crea otros problemas como los siguientes:

• La institución que solicita la acreditación, ya que no está en condiciones de cubrir el costo completo, alimentará la posibilidad de buscar la acre-ditación (“Free Rider”), a pesar de no estar preparada para ello.

• La institución que está obliga-da a prestar estos servicios, puede no dedicar todo su em-peño en la evaluación.

• También podría haber conflic-tos de intereses, especialmen-te si estas dos instituciones compiten en el mismo mer-cado por los estudiantes y el reconocimiento de su organización.

Se considera que en América Central, se debe crear un Fondo Fiduciario de Acreditación, el que deberá ser financiado por una tasa aplicada a la acreditación en forma regular para las instituciones de educación superior. Estos fondos deben ser destinados exclusivamen-te a cubrir el costo de la acreditación a través de la región. Esto consti-tuirá un incentivo adicional para las universidades al solicitarla. Para evitar el mal uso de ellos, y el pro-blema de que las universidades aún no estando listas, quieren pasar por el proceso de acreditación, se sugie-re que la universidad que la solicita debe presentar un “bono de desem-peño”. En caso de que la misma no logre pasar la acreditación, este dinero será depositado en el fidei-comiso, si obtiene la acreditación con éxito, el dinero será utilizado para cubrir el costo incurrido en el proceso de acreditación de la misma.

Solución a través

de las fuerzas del mercado

Actualmente la acreditación no es obligatoria y el público se preocu-pa por la calidad de la educación, especialmente en universidades privadas. De hecho en Costa Rica, el SINAES pretende impulsar un pro-yecto de ley para que las institucio-nes públicas solo contraten gradua-dos de carreras universitarias acreditadas. Buscar una solución por tal ley es problemático y puede afec-tar adversamente las iniciativas per-sonales. Las fuerzas del mercado libre deben ser permitidas en penali-zar las universidades de calidad inferior.

Las tarifas por servicios profe-sionales en general, en Costa Rica y en otros países de América Central, son establecidas por sus asociacio-nes profesionales, las que deben fijar las tarifas para los diferentes servicios y publicarlas para ser utili-zadas por los profesionales. (A me-nudo, estas listas se utilizan para estimar los ingresos con propósitos de impuesto). Esta fijación de pre-cios por las asociaciones profesiona-les de Centroamérica, crea algunos impedimentos en las soluciones a través de las fuerzas del mercado libre.

Las tarifas establecidas que figuran en estas listas ignoran la experiencia y la calidad de la forma-ción. Esta fijación de precios debe ser eliminada. Si el objetivo social es el de proteger al público contra los engaños de precio, entonces se debe fijar el precio en su límite supe-rior y no en el inferior. El mercado asumirá que las instituciones no acreditadas serán de calidad inferior y la educación impartida será juzga-da de bajo nivel.

El mercado descontará mucho los valores de los servicios realiza-dos por profesionales con grados de universidades no acreditadas. Esto evitaría el problema del proyecto de ley donde los empleos del sector público se abrirían solo a los gra-duados de las universidades públi-cas. Esta ley afectaría adversamente la iniciativa individual del emprende-dor para adquirir competencias, ya que las instituciones estatales per-derían la oportunidad de contratar a profesionales que han probado ser muy capaces en el mercado, pero que ostentan un "título de una uni-versidad no acreditada".

Conclusión y sumario

Ciertamente hay una necesi-dad de mayor gasto en las áreas de formación de capital humano. La prioridad para la región debe ser la mejora de la calidad del gasto, haciéndolo más eficaz y mejor orien-tado. Entre otras cosas, la calidad de la educación es un elemento impor-tante en el aumento de la productivi-dad y el bienestar personal. Los recursos destinados a desarrollar un proceso de acreditación regional sería muy útil para asegurar una educación de calidad.

El proceso de Evaluación y Acreditación de las universidades en América Central está en evolución y las normas básicas se están esta-bleciendo, las que no se aplican uniformemente en todos los países, a pesar de los esfuerzos del CSUCA. El grado diferente de desa-rrollo de los sistemas de educación, el nivel de progreso económico di-verso y los diferentes contextos polí-ticos variados, presentan un proble-ma para la estandarización del proceso de acreditación y su alto costo. También la asimetría de in-formación presenta sus propios retos.

Sería útil si a través de un proceso combinado de auto-evaluación y evaluación externa puedan definirse los elementos fun-damentales de educación, adapta-dos a los sistemas educativos, el nivel de desarrollo económico y a los contextos políticos en América Cen-tral. Además de la calidad en la edu-cación, la accesibilidad a la educa-ción superior en todos los segmentos socioeconómicos de la población y el precio asequible, son elementos importantes.

Para asegurar que los ele-mentos elucidarios sean integrados en el sistema de educación, una Comisión de Acreditación de Educa-ción Superior en el marco del CSUCA, y preferiblemente un mono-polio patrocinado por el Estado, de-be ser instituido. Todas las institu-ciones de educación superior deberían estar obligadas a pasar por el proceso de acreditación, el que sería útil si el Sistema de la Integra-ción Centroamericana, SICA, por medio del CSUCA pudiera persuadir a los gobiernos a establecer un Fi-deicomiso de Acreditación para apo-yar a la evaluación y el proceso de acreditación de las universidades. El fideicomiso podría ser financiado por honorarios de acreditación recauda-dos en todas las instituciones de educación superior. En caso de que el organismo de acreditación regio-nal, no sea instituido, es también posible seguir una variación del ejemplo de Costa Rica, donde el SINAES es autorizado por ley para seleccionar instituciones de educa-ción superior que brinden, sin costo alguno, los servicios de evaluación y acreditación a otra institución que lo solicite.

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Es importante que el sistema sea transparente y la acreditación de cada universidad debe ser divulgada públicamente. El sistema de la acre-ditación es preferible ya que propor-ciona estímulos para que las univer-sidades mejoren constantemente. La misma debe ser extendida por períodos limitados y, posteriormente, su re-certificación debe ser llevada a cabo. Las universidades deben estar bajo vigilancia constante para garan-tizar el cumplimiento de las normas de acreditación. Es necesario que ellas se den cuenta que la certifica-ción de un organismo de acredita-ción bien establecido, envía la señal al mercado acerca de la integridad, calidad de servicio y continuidad de sus instituciones. Éstos constituyen una señal relevante para el mercado que ayuda a las universidades acre-ditadas a atraer a más estudiantes de calidad.

La inversión a mejorar la cali-dad de la educación, por los gobier-nos y las universidades (privados y públicos), es imprescindible para reducir la pobreza y mejorar la cali-dad de vida. Y por supuesto encarar los desafíos causados por la globali-zación y el desarrollo tecnológico. Los trabajadores tienen que ser cultos y competentes para ser com-petitivos. El aumento del gasto público en educación para mejorar la calidad y la cantidad ha llegado a ser crucial para que América Central pueda lograr los Objetivos de Desa-rrollo del Milenio de la ONU en una economía mundial, globalizada y sumamente competitiva. La calidad de la educación superior es un reto que enfrenta América Latina, ya que persigue una política fiscal de mayor calidad en general. Tener dinero ayuda, pero cómo se gasta, importa tanto o más.

Referencias

Francisco Alarcón Alba y Julio Gui-llermo Luna, 2003, “Ante-cedentes, Situación Actual y Perspectivas de la Eva-luación y Acreditación de la Educación Superior en Cen-troamérica”, CSUCA, Estudio para IESALC-UNESCO.

Francisco Alarcón Alba, 2003, “La Evaluación y Acreditación de la Educación Superior en Cen-troamérica”, documento de trabajo.

Adish Jain and Mike Pisani, 2008, “Small and Microenterprise Business Development in Cos-ta Rica: An Examination of Domestic and Foreign Born Entrepreneurs”, Latin Ameri-can Business Review, Volu-men 9, No. 2, pp. 149-167).

La Nación, mayo 21, 2011. “Hay fraude académico, un engaño total al estudiante”, p. 10.

OECD Report: Latin American Out-look 2009, “Improving the Quality of Public Spending: the Case for Education”, pp. 15-22.

Patrick Bolton, Xavier Freixas and Joel Shapiro (2011), “The Credit Ratings Game”, Colum-bia University, documento de trabajo.

United Nations Educational, Scien-tific, and Cultural Organiza-tion (UNESCO), Institute for Statistics.

World Bank, World Development Indicators Database, http:// devdata.worldbank.org/ dataonline/ ).

World Education Report (2000), UNESCO www.trading

economics.com/latin-america-and-caribbean

Zoido, P. (2008), "Public Spending on Education in Latin America: Does It Pay?", OECD Development Centre Policy Insights, No. 80 ◊

ANEXO-A

LOS PRINCIPIOS DE ACREDITACIÓN

FUNDAMENTOS PARA LA MEJORA DE LA CALIDAD DE ACUERDO

A LA ASOCIACIÓN DE UNIVERSIDADES E INSTITUCIONES

DE EDUCACIÓN SUPERIOR DEL SUR, SACS*

En esta sección se ofrece un resumen de las dimensiones generales utilizadas por SACS en la evaluación de una institución que solicita la acredi-tación por la Asociación de Universidades.

El Principio de Integridad: Una institución que solicita la acreditación o re-acreditación debe suministrar toda la información necesaria sobre todos los asuntos al público, al revisor de acreditación por pares, y el grupo de revi-sión interna de buena fe y con el espíritu de integridad.

Requisitos básicos: Estos son requisitos fundamentales (necesario pero no suficiente) que deben ser suministrados por instituciones que buscan acreditación o acreditación continuada. La institución debe demostrar con-formidad con Estándares Completos y Requisitos Federales.

Estos son requisitos fundamentales (necesario pero no suficiente) que deben cumplir las instituciones que solicitan la acreditación o re-acreditación. La institución debe demostrar el cumplimiento de normas generales y los requisitos gubernamentales. Los requisitos básicos concernientes son los siguientes:

a) Autoridad para suministrar título: es decir la institución es registrada apropiadamente con la administración local.

b) Un junta directiva mínimo de cinco miembros, que tiene la autoridad y el control legal sobre recursos financieros, libre de conflicto de intereses.

c) La institución cuenta con un director general que no es un presidente de la Junta.

d) La institución tiene una misión bien definida apropiada para la educa-ción superior.

e) La institución se compromete continuamente a evaluar sus procesos para asegurar la eficacia institucional.

f) La institución tiene programas operacionales de grado con estudiantes inscritos en él para asegurar la operación continua.

g) Programas de Carrera.

i. Duración del Programa: tiene que ser bien definido para cada carrera.

ii. Contenidos del Programa: debe ser compatible con la misión y apropiado para la educación superior.

iii. La Educación General: para cualquier carrera de bachillerato, el estudiante universitario debe estudiar el componente substancial (por lo menos un curso) de cada uno de las áreas siguientes: Las Humanidades o las Bellas Artes, la Ciencia Social o Conductista, las Ciencias Naturales o las Matemáticas.

iv. Los Cursos de Carrera: la institución debe dar instrucciones (o hacer arreglos alternativos con otra institución acreditada) para todos los cursos requeridos por lo menos, para un programa de carrera.

h) Los docentes: la institución debe mantener docentes de tiempo com-pleto para apoyar su misión. Además, debe demostrar que ellos cum-plen con las cualificaciones establecidas.

i) Aprendiendo recursos y servicios: la institución debe disponer acceso a recursos de aprendizaje y servicios coherente con los títulos ofrecidos.

j) El servicio de apoyo de estudiante: la institución promueve el aprendi-zaje del estudiante y el desarrollo a través del programa de apoyo y actividades.

k) La estabilidad financiera: la institución tiene una base financiera esta-ble y el acceso a fondos para apoyar su misión.

l) Recursos físicos: la institución cuenta con suficientes recursos físicos (es decir, espacio, estructura, etc.) para apoyar su misión.

m) Mejora de la calidad: la institución planifica para mejorar la calidad que se centra en los resultados y en el ambiente que apoya el aprendizaje.

Los Normas Integral: Éstos son más específicos a las operaciones ins-titucionales y buenas prácticas en la educación superior. Estas normas abar-can cuatro grandes áreas:

1) Misión institucional, el Gobierno y la Eficacia.

2) Programa.

3) Recursos.

4) Responsabilidad de la institución con las políticas de la Comisión de Acreditación.

Implícita en cada norma general es que todos los procedimientos y la política se hacen por escrito y han sido aprobados a través del proceso institucional apropiado y son aplicadas por la institución.

Los requisitos Gubernamental Federales: El Secretario de Estados Unidos de la Educación reconoce la acreditación de SACS y manda que la institución será revisada y evaluada de acuerdo con los criterios que describe en el reglamento elaborado por Estados Unidos, Departamento de Educa-ción. Los criterios adoptados abarcan las siguientes dimensiones:

1) Éxito del estudiante: tasa de Completar Carrera, Colocación de Empleo y las tasas de éxito de examen de licencias de carrera.

2) Currículum: Plan de Estudios debe ser relacionado a objetivos de la institución, diplomas o título otorgado.

3) Política de información: el calendario académico, Metodología de Eva-luación, las Políticas de Reembolso deben estar disponibles a estu-diantes y público.

4) Duración de Programa: la duración del estudio es adecuado con el objetivo educativo.

5) Reclamos de estudiantes: la institución debe tener un procedimiento adecuado para dirigir demandas escritas y demuestra que sigue esos procedimientos.

6) Contratación: el documento de la contratación representa con precisión las prácticas de la institución, las políticas y condiciones.

7) Responsabilidades de la institución: se debe asegurar que la institución cumple con las requisitos de estudios (programa) definido bajo el Título IV de 1998 “Enmiendas de Educación Superior”.

ANEXO B

GUIA: ESTRUCTURA DEL PROYECTO INSTITUCIONAL

CONSEJO NACIONAL DE UNIVERSIDADES, CNU, DE NICARAGUA

MARCO GENERAL

La elaboración del Proyecto Institucional responde a una secuencia lógica de etapas. El primer paso consiste en una declaración de la misión y visión institucional, las que deben ser concretas para que sirvan de base al diseño del proyecto.

A la definición de la misión y visión institucional deberá seguir la fun-damentación, la justificación y los objetivos del proyecto, que permiten situar a la institución en el contexto de la educación nicaragüense.

A continuación se presentarán las variables a considerarse en la eva-luación del proyecto institucional:

I. Base Jurídica.

II. Fundamentación filosófica y social.

III. Funciones sustantivas: Docencia, Investigación y Extensión.

IV. Estructura organizativa y recursos humanos.

V. Recursos didácticos y su administración.

VI. Infraestructura e instalaciones

VII. Financiamiento

I. Base Jurídica

A. Acta constitutiva, la que deberá contener además de los requi-sitos de la ley correspondiente entre otras la misión, visión y or-ganización académica, administrativa y territorial universitaria.

B. Estatutos

C. Proyectos de reglamentos generales y especiales de la institución:

c.1. Régimen Académico Estudiantil

c.2. Registro Académico

c.3. Registro Interno

c.4. Reglamento del Trabajo Docente

Cada uno de los reglamentos debe contener nombre, finalidad, títulos, capítulos, artículos e incisos.

D. Currículo vitae de los asociados y patrocinadores

(Experiencia profesional, académica e investigativa).

II. Fundamentos filosóficos y sociales

A. Justificación y fundamentos del proyecto

La justificación de la creación de una institución deberá respon-der a las necesidades de desarrollo del país. La fundamenta-ción debe ser respaldada por datos y antecedentes que susten-ten cada una de las justificaciones que se expresen.

B. Declaración de misión y visión

Misión es un enunciado general de las características y propósi-tos de la institución, sirve de marco referencial del desarrollo y la evaluación institucional.

Visión, proyecta el desarrollo institucional en un espacio de tiempo teniendo como base la misión.

C. Objetivos

D. Políticas

E. Principios y valores

F. Modelo Educativo

III. Fundamentos sustantivos: Docencia, Investigación y Extensión

B. Investigación Científico Técnica: Políticas, Líneas y Normativas

C. Extensión y servicio a la comunidad: Políticas y programas (sociales, deportivos, y culturales)

IV. Estructura Organizativa y Recursos Humanos

A. Organigrama institucional

B. Manual de cargos y funciones

C. Recursos Humanos

• Proyección de Principales Autoridades Académicas.

• Proyección de contratación docente.

• (Tipos de contratación).

• Proyección de Personal Administrativo principal de las si-guientes áreas:

- Administración.

- Contabilidad.

- Finanzas.

- Recursos Humanos.

- Registro.

• Proyección de Personal de Apoyo a la actividad académica.

En los casos correspondientes a personal, se deberá incorporar el currículum vitae de cada uno de sus miembros, mismo que deberá reflejar lo siguiente:

• Nombre completo.

• Lugar y fecha de nacimiento.

• Instituciones en donde haya realizado sus últimos estudios, indicando el nivel académico alcanzado, sustentándolo con el diploma o título que corresponda.

• Experiencia laboral en el ámbito universitario.

• Experiencia laboral en otros ámbitos, indicando los cargos desempeñados.

• Producción intelectual (caso de autoridades académicas y profesores).

• Mecanismo de ingreso, perfeccionamiento, promoción y evaluación para administrativos y docentes.

IV. Recursos didácticos

A. Biblioteca

Plan de adquisiciones bibliográficas futuras y presupuesto asig-nado para ello indicando: área científica o pedagógica a que per-tenezca, número de títulos, número de volúmenes.

Publicaciones periódicas previstas a suscribir por carrera.

B. Materiales didácticos

Recursos tecnológicos: Detallar los previstos a adquirir.

Equipamiento didáctico: Detallar las necesidades previstas, computadoras, medios audiovisuales, material didáctico. Presen-tar plan de adquisición.

C. Laboratorio y talleres (Indicar área del conocimiento, canti-dad, materiales y equipos que se prevén)

D. Otros

VI. Infraestructura: edificios, terrenos

(Complementar información con el formulario Nº 7)

Los bienes inmuebles con que cuenta el proyecto institucional y su régimen legal. En caso contrario, describa la forma en que la institu-ción resolverá sus necesidades de infraestructura a corto y mediano plazo. Presentar el proyecto de construcción.

Describa las facilidades generales de que dispone el inmueble, para servir como Centro de Educación Superior.

Presentar copia de planos.

Financiamiento

A. Fuentes de financiamiento:

• Aranceles por matrícula y mensualidad

• Donaciones

• Venta de servicios

B. Plan de inversiones (los primeros 5 años)

C. Proyección de matrícula

D. Relación costo beneficio

E. Convenios y contratos de financiamiento

A 10 años

Patrick Staes, Nick Thijs** del Marco Común

Ann Stoffels y Lena Heidler ** de Evaluación, CAF*

EXAMINA LA EVOLUCIÓN DEL CAF DESDE SUS INICIOS EN EL 2000 Y ANALIZA EL ESTADO DEL MARCO COMÚN DE EVALUACIÓN EN EL 2010. SE DESTACA LOS HITOS Y LOGROS DEL CAF, SUS USUARIOS Y PROMOTORES EN SU DÉCIMO ANIVERSARIO. ADEMÁS, TAMBIÉN SE PRESENTA UN BREVE ANÁLISIS DEL CRECIMIENTO DEL CAF EN EUROPA, INCLUYENDO MENCIONES DE DÓNDE ESTÁ SIENDO APLICADO Y EN CUÁLES SECTORES. A LA VEZ DESCRIBE EL DESARROLLO DE CONTENIDO PARA EL CAF Y LOS PROCESOS DE MADURACIÓN EXPERIMENTADOS EN ESTE LAPSO.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; CAF; MARCO COMÚN DE EVALUACIÓN; EUROPA; MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; CAF; EUROPE; MODERNIZATION OF THE STATE

Resumen

En el 2000, el Grupo de Servi-cios Públicos Innovadores, (IPSG, por sus siglas en inglés) de la Red Europea de Administración Pública, (European Public Administration Network, EUPAN, por sus siglas en inglés), presentó el Marco Común de Evaluación (CAF por sus siglas en

inglés). Después de diez años del CAF, en el 2010 y con más de 2000 usuarios registrados, es hora de revisar el estado de la situación, los logros durante este período y quizá lo más importante, determinar los alcances para la próxima década.

Primeros pasos hacia

el Marco Común

de Evaluación

El lanzamiento del CAF se ubica en un contexto de hace diez

_____________________________

Profesor del IEAP; Ann Stoffels, Pro-gramador del IEAP, Lena Heidler, Asistente de Investigación del IEAP. Maastricht, Holanda.

Recibido: 4 de febrero del 2011.

Aceptado: 29 de abril del 2011.

años que se mantiene vigente ac-tualmente, durante el cual el sector público tuvo que enfrentar muchas transformaciones y responder a las nuevas necesidades y demandas de la sociedad. Estos retos y presiones, han ocasionado que el sector público sea sujeto de grandes reformas. Como siempre sucede en épocas de crisis financiera y reducción de pre-supuestos, el enfoque de la adminis-tración pública giraba alrededor de la eficiencia y la eficacia, con atención a la transparencia, la responsabili-dad, la rendición de cuentas y la conciencia sobre la entrega de los servicios públicos.1 Junto con los principios del New Public Manage-ment, NPM, o la Nueva Gestión Pública, NGP, se construyeron métodos y técnicas enfocados en alguno de estos principios, o bien, que procuraban combinarlos. Como una de las técnicas surgidas durante este período, la Gestión de la Cali-dad Total, TQM, formó parte de mu-chas instituciones del sector público a finales de los ochenta y particular-mente a principios de los noventa. Al final de esa década, muchos mode-los y técnicas de gestión de la cali-dad (EFQM, ISO) estaban siendo

incorporados en el sector público; subsecuentemente el CAF encontró también un camino en el sector público.2

La consulta informal fue el mecanismo predominante dentro de la EUPAN durante los años siguien-tes, sin embargo, hacia finales de los noventa había una necesidad cada vez mayor en la Unión Europea, UE, por lograr una respuesta más intensa y formal, que optimizara la cooperación con respecto a la mo-dernización de los servicios guber-namentales en los Estados miem-bros, y su preparación para la próxima expansión.3

En 1997, esta necesidad tuvo frutos en la formación de un grupo de trabajo al nivel europeo que luego se convirtió en el Grupo de Servicios Públicos Innovadores, IPSG, guiado por la Red de Directores Generales a cargo de las administraciones públicas de los Estados miembros: EUPAN. Los preparativos realizados a nivel informal durante muchos años por los Directores Generales, se manifestaron formalmente en noviembre de 1998, bajo una Decla-ración ministerial que contenía “los principios generales concernientes al mejoramiento de la calidad de los servicios entregados a los ciudada-nos.” El grupo de trabajo del IPSG, desarrolló una herramienta de ges-tión de la calidad adaptada específi-camente para las características del sector público. El resultado se pre-sentó en el 2000 con el nombre Common Assesstmen Framework, CAF, o Marco Común de Evaluación, un sistema de auto-evaluación ba-sado en los principios de la gestión de calidad total, TQM, y derivado de los modelos de la Fundación Euro-pea para la Gestión de la Calidad, EFQM, y del Modelo Alemán Speyer. El CAF fue concebida como una herramienta fácil de usar y de libre acceso para el sector público, que permitiera implementar procesos de auto-evaluación en administraciones públicas de toda la UE en su búsqueda por entender y utilizar técnicas modernas de gerencia. En este sentido, el CAF fue lanzado durante la primera Conferencia Eu-ropea sobre la Calidad, realizada en Portugal, en mayo del 2000.4

Durante los últimos diez años desde el lanzamiento del CAF, el sistema ha generado una serie de logros, descritos brevemente en el gráfico 1.

El 2001 vio un mayor desarro-llo alrededor del CAF: se estableció el Centro Europeo de Recursos CAF (CAF-RC, por sus siglas en inglés) en el marco del Instituto Europeo de Administración Pública, EIPA, en Maastricht, Países Bajos. Este Cen-tro fue creado por una iniciativa de los Directores Generales a cargo del área de servicio público, con la meta

de ser un centro europeo con exper-ticia en la implementación del CAF, coordinando con instituciones nacio-nales dedicadas a la calidad, funcio-nando como un centro de consultoría y formación o entrenamiento. Además, CAF-RC llevó a cabo in-vestigaciones sobre el uso del modelo para su desarrollo y estimu-lar los delegados nacionales de la Red Europea CAF, con el propósito de constituirse en una fuente de inspiración para la comunidad CAF europea. Finalmente, aunque no menos importante, se encargó a la CAF-RC, la labor de crear una base de datos para recopilar información sobre todos los usuarios del CAF en Europa, con el objetivo de llegar a registrar 2000 usuarios para el 2010.5

Durante el 2002, el modelo fue simplificado y mejorado con la finali-dad de adaptarlo aun más a las ne-cesidades del sector público. El nue-vo diseño fue lanzado durante la Segunda Conferencia Europea de la Calidad realizada en Dinamarca. En ese entonces, a partir de un estudio sobre el uso de CAF en Europa6 (2002), se hizo evidente la necesi-dad de adaptar el modelo de una forma que fuera más orientado al quehacer del sector público.

En la reunión del IPSG reali-zada en Viena durante el 2004, el grupo tomó la decisión de crear un grupo de expertos sobre CAF con el objeto de desarrollar un Plan de Acción para el Marco Común de Evaluación. El grupo de expertos

GRÁFICO 1

CRONOLOGÍA DEL CAF

UN REPASO DE LOS 10 AÑOS DEL CAF

incluyó los delegados nacionales del CAF de los Estados miembros, el Centro de Recursos CAF del EIPA y representantes de la EFQM. El gru-po estuvo abierto a la participación de expertos en CAF/TQM nomina-dos por los países, reuniéndose por lo menos dos veces al año, para cumplir con las siguientes tareas principales:

• Mejorar y actualizar periódi-camente el Marco Común de Evaluación.

• Definir en colaboración con el EIPA, el rol del Centro Euro-peo de Recursos CAF (ta-reas, mandato, posicionamien-to, financiamiento).

• Desarrollar herramientas de apoyo para el CAF en conjun-to con el EIPA (p.e. sitio web del CAF).

• Validar diferentes propuestas para el uso del CAF al nivel nacional o sectorial.

• Apoyar y promover el inter-cambio de buenas prácticas relacionadas con herramientas operacionales para la ge-rencia entre países miembros europeos.

• Organizar eventos para usua-rios del CAF (documentos y programas).

• Realizar informes y reportes al IPSG por lo menos dos veces al año.

La colaboración realizada en el marco de esta Red es muy impor-tante, ya que opera bajo el espíritu de consenso a nivel europeo con el fin de impulsar el desarrollo alrede-dor del modelo CAF, a pesar de las dificultades como la distancia, culturas distintas de administración pública, agendas nacionales, finan-ciamiento, etc. La Red ha com-probado su capacidad de propulsar al CAF, con sus muchas iniciati-vas y productos que se describirán posteriormente.

Desde el lanzamiento del CAF en el 2000, quedó claro que los prin-cipios de entendimiento mutuo y comparación académica (bench learning) serían elementos claves para el éxito del modelo en Europa. En este sentido, los usuarios euro-peos CAF organizan eventos regu-larmente con el propósito de funcio-nar como un punto de encuentro inspirador para los usuarios del mo-delo y para expandir el enfoque de TQM en el sector público europeo.

En los años 2003 y 2005, los usuarios del CAF de toda Europa se encontraron en Roma y Luxemburgo respectivamente, en los dos prime-ros eventos europeos de Usuarios del Marco Común de Evaluación. La presidencia portuguesa organizó el tercero en la ciudad de Lisboa en el 2007. Romanía fue anfitriona del cuarto encuentro de usuarios CAF en el 2010, en coordinación con la red de delegados nacionales CAF y el Centro de Recursos CAF del EIPA. Este evento se enfocó espe-cialmente en los ocho Principios de

Excelencia y el novedoso sistema desarrollado de Retroalimentación Externa para el CAF, una versión del método orientado específicamente al sector educativo.

En el 2004 la tradición de la Conferencia Europea de la Calidad fue continuada en el Reino de los Países Bajos. Durante ésta, se pre-sentó una conferencia magistral sobre el CAF. Luego en el 2005, no solo fue realizado el segundo evento de usuarios CAF, como se mencionó anteriormente, sino que también se efectuó un segundo estudio sobre el uso y la forma en que ha sido ejecu-tado el CAF.7

Los resultados de este estudio revelaron una serie de áreas del CAF que requerían mejoras: lograr mayor coherencia y simplicidad en el modelo, incrementar los aspectos amigables para el usuario mediante ejemplos más claros, la inclusión de un glosario y el desarrollo de un sistema de asignación de puntaje ajustado para ciertos usuarios, y ampliar el enfoque de calidad me-diante directrices para mejorar los planes de acción y lineamientos para procesos de comparación académi-ca. En consecuencia, el CAF fue revisado por segunda vez y en el

2006, se lanzó “CAF 2006” durante la Cuarta Conferencia Europea de la Calidad celebrada en Finlandia. El resultado ha sido una mejor defini-ción de los criterios y sub-criterios, un incremento en la consistencia interna de los criterios y la formula-ción de nuevos métodos de evalua-ción y asignación de puntaje.

A pesar de los aspectos alta-mente técnicos y conceptuales del procedimiento para adaptar el mode-lo, hubo fuerte participación de quin-ce países durante el proceso de revisión. Varios países prepararon sub-temas en grupos de trabajo que también recibieron apoyo substancial por parte del EIPA, además de las contribuciones significativas de la EFQM.

Adicionalmente, bajo la inicia-tiva de la presidencia austriaca y la cooperación del CAF-RC, se publicó “CAF Works,” en el 2006. Esta publi-cación presenta veintinueve buenas prácticas de quince países y de ocho sectores diferentes, donde el uso del CAF ha llevado a mejores resultados de gestión.8

Como fue mencionado ante-riormente, continuando con el hábito de celebrar los Eventos para Usua-rios CAF, Portugal fue el anfitrión del Tercer Evento de Usuarios CAF en el 2007, y por demás desarrolló en conjunto con el Centro Europeo de Recursos CAF un video, diseña-do como una herramienta atractiva para promover el CAF, mostrando la efectividad del modelo en procesos de mejora para organizaciones del sector público.9 Adicionalmente, el video claramente visualiza la dimen-sión europea del CAF: la colabora-ción entre los diferentes Estados miembros y las ventajas de contar con una red y comunidad europea fuerte. Se considera que es la herramienta de comunicación más apropiada para presentar el proceso y los resultados del modelo CAF, en las organizaciones y conferencias de calidad.

La quinta Conferencia Euro-pea de la Calidad tuvo lugar en Paris, Francia en septiembre del 2008 y presenció el segundo Centro CAF, un momento preciso para la realización de talleres y sesiones de trabajo sobre el modelo, que atrajo la asistencia de 800 personas del total de 1100 participantes en la Confe-rencia, una señal clara del interés que existía sobre esta herramienta, el que sigue creciendo.

Actualmente, el CAF ha sido traducido en veinte idiomas y es usado por más de 2000 organizacio-nes (ver Infra).

Evolución del desarrollo

y uso del modelo CAF

El modelo del CAF y su uso, ha madurado durante los últimos

diez años. Este proceso de madura-ción se puede dividir en tres fases. Primera, la enfocada en la auto-evaluación, una segunda, con mayor atención en las mejoras después de la auto-evaluación, y una tercera, enfocando la atención en una madura cultura de excelencia en la organización.

En la primera fase del uso del CAF, del 2000 hasta el 2006, se enfatizó la introducción de los princi-pios y valores de la gestión de la calidad total (TQM) en el sector público mediante el uso del CAF como una herramienta de auto-evaluación. En este entonces, orga-nizaciones del sector público no estaban acostumbradas a observar-se a sí mismas, y menos utilizando la participación de sus propios fun-cionarios. Había mucho que apren-der y la mayor parte de la energía fue dirigida a difundir una meto-dología sólida de auto-evaluación.10

A partir del proceso de revi-sión realizado en el 2006, más aten-ción fue dedicada a la segunda fase, el seguimiento de la auto-evaluación: la implementación de acciones de mejora resultado de los hallazgos en muchas áreas de mejoramiento, durante las auto-evaluaciones. El éxito del CAF fue medido por las prácticas de mejoramiento gerencial instaladas y que producían resulta-dos más deseables según los crite-rios del modelo.11

Conforme aumentaba la con-cientización, fue necesaria una ter-cera fase que desarrollara más el concepto de excelencia que ha sido la base del CAF, pero que no había sido formulado explícitamente para aplicación en el sector público. Si se desarrollaran, estos principios pue-den guiar el crecimiento de la orga-nización hacia la excelencia basada en una auto-evaluación sólida y pla-nes de mejora efectivos. Este trabajo fue realizado en el marco de discu-siones sobre el nuevo Procedimiento para Retroalimentación Externa.12

La mayoría de las herramien-tas de gestión de la calidad tienen esquemas de reconocimiento para evaluar estudios que se han efec-tuado en la organización. El CAF no contaba con un sistema que permitía este tipo de evaluación hasta el 2010, cuando un grupo de expertos voluntarios de Bélgica, Dinamarca, Italia, Eslovenia, EFQM y el Centro de Recursos CAF del EIPA, se ofre-cieron para allanar el camino a la implementación de la Retroalimenta-ción Externa en el CAF. En relación con la naturaleza de las necesidades y demandas expresadas por muchos usuarios del CAF en los Estados miembros, la Retroalimentación Ex-terna del CAF pretende cumplir con los siguientes objetivos:

• Apoyar la calidad en la implementación del CAF y en sus impactos en las organizaciones.

• Analizar si una organización determinada está instalando valores de TQM como resulta-do de la aplicación del CAF.

• Apoyar y renovar el entusias-mo en la organización para la implementación de estos procesos.

• Promover la revisión por pares y la comparación académica.

• Premiar organizaciones que han iniciado el proceso hacia la mejora continua para alcan-zar la excelencia en forma efectiva, sin juzgar el nivel alcanzado.

• Facilitar la participación de usuarios del CAF en los pro-gramas de Niveles de Exce-lencia de la EFQM.

Durante un proceso de Re-troalimentación Externa CAF, un grupo de expertos (los Actores de la Retroalimentación Externa CAF), visita la organización y recopila evi-dencia sobre cómo la institución ha preparado, implementado y seguido el proceso de Auto-Evaluación CAF. Después de ese proceso la organi-zación recibirá o no recibirá una etiqueta “ECU” que significa “Usuario Efectivo del CAF” (Effective CAF User), por un período de dos veces. El procedimiento fue lanzado en el 2010. Los Estados miembros deben instalar el procedimiento en adelante.

Mientras tanto, la Red Euro-pea del CAF también inició un pro-ceso de crear modelos del CAF ajus-tados a los quehaceres de sectores específicos de la administración pública. La primera iniciativa de este tipo fue realizada en el 2008, cuando la Red del CAF creó un grupo euro-peo de trabajo, conformado por de-legados nacionales y expertos en el campo, para desarrollar una versión del CAF para el sector educativo. El resultado es el CAF y la Educación aprobado por la Red EUPAN en junio del 2010, ahora disponible en la página web del Centro de Recur-sos del CAF.

Creciendo hacia 2000 usuarios

en el 2010: meta sobrepasada

Durante los últimos diez años, el CAF ha crecido en términos de conceptos y contendidos, pero tam-bién, y más importante, ha aumenta-do la cantidad de usuarios, como resultado del objetivo lanzado en el 2005 por la presidencia británica, para tener como meta el registro de 2000 usuarios para el 2010.

Esta meta fue alcanza en junio del 2010 al registrarse como Usuario CAF, el Alto Consejo de Justicia de Bélgica (CSJ). Este es un órgano

constitucional responsable de la selección de jueces y la auditoría externa del poder judicial. Está con-formado por jueces y miembros lega-les, que juegan un papel importante en la institucionalidad belga porque organiza la selección de jueces, realiza el control externo del sistema judicial y formula recomendaciones y opiniones, sirviendo como puente entre ciudadanos, magistrados y el orden político para restablecer la confianza en el sistema de justicia.

“El CSJ optó por utilizar el análisis CAF porque es un modelo utilizado ampliamente por administraciones belgas a nivel nacional, regional y local. La meta era de optimizar los recursos internos optando por un método que fuera estructu-rado, participativo y de abajo hacia arriba que involucrara a los funcionarios.”13

Los más de 2000 usuarios, están distribuidos ampliamente por Europa y más allá de sus fronteras. Si se examina con detenimiento el contenido de la base de datos de los usuarios CAF (ver cuadro 1) se aprecia que la mayoría de los países europeos cuentan con organizacio-nes que utilizan el CAF.

CUADRO 1

USUARIOS CAF REGISTRADOS EN TREINTA Y OCHO PAÍSES

E INSTITUCIONES EUROPEAS

A AGOSTO DEL 2010

País	Usuarios	País	Usuarios	País	Usuarios
Italia	322	España	44	Reino Unido	7
Bélgica	284	Grecia	39	Letonia	6
Dinamarca	250	Eslovaquia	39	Instituciones de la UE y la EC	6
Polonia	160	Rumania	33	Irlanda	5
Portugal	112	Suiza	20	Suecia	5
Hungría	104	Chipre	19	Rusia	4
Austria	90	Bosnia-Herzegovina	18	Croacia	3
Noruega	85	Estonia	18	China	2
Alemania	68	Francia	16	Namibia	2
República Checa	64	Luxemburgo	12	Países Bajos	2
República Dominicana	54	Lituania	9	Macedonia	2
Eslovenia	50	Bulgaria	8	Túnez	1
Finlandia	50	Turquía	7	Serbia	1

Fuente: Instituto Europeo de Administración Pública, IEAP.

Además, no se distingue algún patrón geográfico que determine alguna razón para explicar dónde están los mayores usuarios CAF. La mayor cantidad de usuarios son de países como Bélgica, Italia, Dina-marca, Portugal, Polonia y Austria. El modelo CAF no conoce fronteras continentales, ya que se puede ob-servar que cuenta con usuarios en la República Dominicana y Túnez, am-bos con una cantidad importante de usuarios; e incluso la base de datos evidencia el uso del CAF en China y Namibia. Incluso, varias organiza-ciones del nivel supranacional se han comprometido a la gerencia de la calidad a través de CAF; varias direcciones generales de la Comi-sión Europea, la Corte de Auditores y Europol entre otras organizaciones han implementado el modelo exito-samente. Examinando la ampliación del CAF desde esta perspectiva, el CAF tiene muy buenas posibilidades de crecimiento basado en su reputa-ción hasta el momento, así que se puede esperar una mayor utilización del modelo en las organizaciones de los países miembros, en las institu-ciones regionales europeas, y más allá de sus fronteras.

En el gráfico 2, se puede apreciar que los usuarios del CAF vienen de todos los sectores de la administración pública. Sin embargo, los sectores más prominentes según los bases de datos de EIPA-CAF son los de educación e investigación (403 usuarios) y administraciones locales (542 usuarios). Esta distribu-ción es particularmente interesante porque ya existe una versión del CAF orientada específicamente al sector de educación e investigación. Se predice que con la ampliación del CAF, será posible que más versio-nes “a la medida” del CAF podrán ser desarrollados para otros secto-res, en un futuro cercano.

GRÁFICO 2

DIFUSIÓN DE USUARIOS CAF POR SECTOR

Fuente: Instituto Europeo de Administración Pública, IEAP.

El futuro del marco

común evaluador

Desde el lanzamiento del mo-delo CAF en el 2000, en el marco de la Primera Conferencia Europea de la Calidad, más de 2000 organiza-ciones del sector público han aplica-do el modelo. Durante los últimos diez años el modelo CAF se ha posi-cionado, como una de las diferentes herramientas de gestión de la cali-dad en uso actualmente. Gracias a la colaboración única que existe en Europa y los esfuerzos de muchas personas, la implementación del modelo en sus instituciones ha sido exitoso. Sin embargo, es importante que los impulsores del CAF se pre-paren para enfrentar los retos del futuro. La comunidad CAF, necesi-tará tomar las medidas necesarias para prepararse.

En las secciones anteriores se ha descrito en general, el origen y evolución del CAF, así como su im-plementación, todas las actividades e instrumentos que fueron utilizados durante sus diez años de existencia y propagación en la Región. La ma-yoría de las aplicaciones fueron ini-ciadas a partir de la última revisión del CAF realizada en el 2006. Esta revisión, se basó en un estudio com-prensivo sobre el uso del modelo 2002 del CAF, que arrojó una gran cantidad de datos cualitativos sobre el proceso. En este sentido, se con-

sidera que es necesario realizar otro estudio a profundidad, esta vez rela-cionado con la aplicación de la ver-sión 2006 del CAF, con el propósito de determinar nuevos pasos para su desarrollo y expansión del 2010 en adelante, fijar nuevas metas de usuarios registrados, y establecer objetivos estratégicos para el futuro.

El estudio tendrá lugar en el 2011. Al igual que en estudios pre-vios, será necesario plantear pregun-tas sobre los contenidos del CAF la definición escrita de estos conteni-dos y los procesos de implementa-ción. También se examinará si es necesario incluir nuevos temas rela-cionados con el quehacer del sector público tales como sostenibilidad, integridad y ética, se recolectarán sugerencias de delegados y usuarios nacionales. Habrá más énfasis en el impacto de los planes de acción que fueron planteados después de la autoevaluación, con la finalidad de determinar cómo éstos han contri-buido a profundizar la aplicación de los ocho Principios de Excelencia fijados para el sector público en las organizaciones.14 La información sobre la implementación del nuevo Procedimiento de Retroalimentación Externa, brindará una primera indi-cación sobre que extendidos están estos principios de excelencia en el sector público europeo. Queda claro que uno de los puntos de acción para el futuro del CAF será la pro-moción e instalación del procedi-miento completo del CAF, una meta que demandará mucho esfuerzo por parte de los Estados miembros y el Centro de Recursos CAF del EIPA.

El Procedimiento de Retroali-mentación Externa se visualiza como el tercer paso en el desarrollo de la calidad en organizaciones del sector público. En un primer paso, las or-ganizaciones deben observarse a sí mismas, descubrir áreas de desarro-llo y trabajar en ellas en cercana colaboración entre la gerencia y las personas de la organización. Gran cantidad de oportunidades de mejora en la organización pueden ser en-contradas en las competencias del personal, siempre y cuando, sean movilizadas en una forma efectiva. Aunque mucho se ha logrado para permitir que esto suceda con el uso del CAF, pero estos esfuerzos deben ser mantenidos a nivel europeo y nacional, e incluso a ser incrementa-dos en un número de Estados Miembros que aun no tengan el ple-no convencimiento del valor agrega-do del enfoque de la gerencia de la calidad total para el sector público.

Existen muchos casos exito-sos de instituciones locales, naciona-les y regionales. Este es el segundo paso de las organizaciones en su desarrollo. En diez años, el inter-cambio de buenas prácticas ha sido un punto de gran importancia en las agendas de muchas reuniones inter-nacionales tales como las cinco Con-ferencias Europeas de la Calidad y los cuatro eventos realizados para usuarios del CAF, así como en mu-chos eventos nacionales y regiona-les relacionados con el tema de la calidad. Sin embargo, todavía se puede efectuar más en cuanto a esfuerzos para aumentar la efectivi-dad de estos intercambios de bue-nas experiencias en todos los aspec-tos de los veintiocho sub criterios del CAF. Con el propósito de mantener la naturaleza holística del enfoque de la gestión de la calidad total, to-das las buenas prácticas organiza-cionales están en juego. Además, es importante abrir espacios para ejecu-tar los intercambios mediante las nuevas herramientas electrónicas disponibles. La eficiencia está co-brando mayor relevancia en este campo, por lo que hay que superar la tendencia clásica del sector públi-co en tiempos de crisis de dejar de realizar reuniones con colegas de otros países, ya que la falta de con-tacto en realidad provoca un atraso en el crecimiento del sistema euro-peo e impide la creación de oportu-nidades para mejorar la capacidad del sector público en los países miembros.

En el tercer paso, organiza-ciones del sector público buscan colaborar con colegas externos ex-pertos en el modelo, con la finalidad de determinar si la auto evaluación y mejores prácticas gerenciales im-plementadas han contribuido a pro-fundizar la cultura de gerencia de la calidad total (TQM). De hecho, este es el resultado final de trabajar con el CAF: una excelente organización que busca el nivel de madurez de los ocho principios de excelencia. Esta ambición está claramente definida y sus promotores están conscientes del objetivo final de emprender el CAF. En este sentido, si bien es importante mantener esfuerzos para-lelos de promoción y apoyo durante

la realización de cada uno de los tres pasos de implementación, se ha visto que es particularmente necesa-rio prestar atención a la profundiza-ción de logros relacionados con los ocho Principios de la Excelencia, por lo que todavía se requiere mayor trabajo para desarrollar los procesos de apoyo para esta dimensión del CAF. Algunas preguntas aun por explorar en relación con las ocho Principios son: ¿Qué significan en la práctica para una organización?, ¿Qué hay detrás de estos concep-tos?, ¿Cómo una organización pue-da lograr pasar de un nivel a otro más profundo?, ¿Estos conceptos son comunes para todos los países o podríamos aprender unos de otros?

Además de trabajar en la pro-fundización general del modelo, la pregunta constante es si no sería útil desarrollar versiones sectoriales de éste, respetando por supuesto la estructura general del modelo. En este sentido, ya se ha finalizado en el 2010 el CAF para el sector Edu-cación, e incluso algunos países ya han desarrollado versiones del CAF orientados al sector Justicia, Salud y Gobiernos locales. Sin embargo, la Red CAF aun tiene pendiente discu-tir la creación de otros modelos es-pecíficos dentro del contexto oficial, aunque en la práctica ya están sien-do aplicados.

Conclusión

Probablemente, no hemos lo-grado detallar todo el abanico de oportunidades para el CAF en el futuro, pero es importante enfatizar que el modelo tiene grandes posibili-dades de jugar un rol aun más efec-tivo que en el pasado, en términos de impulsar servicios públicos de excelencia, tanto dentro como fuera de Europa. Una condición primaria para lograr este potencial, es la fuer-te cooperación dentro de la Red CAF entre los Estados miembros y la CAF-RC. En este sentido, es muy importante recordar constantemente que, ¡juntos, lograremos más! ◊

Un acercamiento

al análisis prospectivo

de la administración

pública y la calidad de los

servicios públicos

Fátima A. Castaneda Mena* en Guatemala

PROPONE EL ANÁLISIS PROSPECTIVO COMO UNA HERRAMIENTA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA GUATEMALTECA PARA INCREMENTAR LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS, IDENTIFICANDO UNA SERIE DE VARIABLES RELEVANTES PARA EL ESTADO DE SITUACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE GUATEMALA, EN EL MARCO DEL ANÁLSIS PROSPECTIVO, RECOMENDANDO LA NECESIDAD DE LA PROFESIONALIZACIÓN DEL FUNCIONARIO GUBERNAMENTAL Y LA CREACIÓN DE GRUPOS EXPERTOS.

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; CALIDAD TOTAL; SERVICIOS PÚBLICOS; CARRERA ADMINISTRATIVA; FUNCIONARIOS PÚBLICOS; GUATEMALA; MODERNIZACIÓN DEL ESTADO

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; OVERALL QUALITY; PUBLIC SERVICES; MODERNIZATION OF THE STATE; GUATEMALA; CIVI; SERVANT

Análisis retrospectivo

de la administración pública

y la calidad de los servicios

públicos en Guatemala

“Los cambios que se están produciendo en el ámbito socioe-conómico son tan importantes, tan

profundos y algunos a tal ritmo, que ya han comenzado a sentirse los efectos en las instituciones/organiza-ciones y empresas. En este contexto de incertidumbre no son suficientes los análisis convencionales que se alimentan desde y con datos exclu-sivos del pasado” (Instituto de Pros-pectiva Estratégica, 2009).

Se hace imprescindible dispo-ner, además, de nuevas herramien-tas que exploren las posibles evolu-ciones futuras de problemáticas complejas en las que se ven

inmersas, tanto administraciones públicas como organizaciones pri-vadas y empresas. “Solo así podrán adoptarse las estrategias más ade-cuadas para competir o servir efi-cientemente en un mundo cada día más interrelacionado” (Ramírez, 2009).

Hoy en día, la representación del futuro ofrece dos opciones. La primera, es esperar a que lleguen los problemas o las situaciones irrever-sibles para plantearse qué se debe hacer. La segunda, consiste en anti-ciparse a los problemas que puedan aparecer, reflexionando sobre el futuro, construyéndolo e influyendo sobre él, reduciendo los riesgos de la complejidad e incertidumbre que implica lo desconocido, de esta ma-nera se estará en la capacidad de responder adecuadamente y de ac-tuar ante las variaciones del entorno.

Retrospectiva es el análisis crítico de lo que ha sucedido en el pasado, es decir, (orígenes, desarro-llo, implicaciones e incluso ciclos que se llegan a complementar y repetir periódicamente). “Es necesaria la información de las constantes histó-ricas, su clasificación e intentar no solo contemporanizarlas sino pro-yectarlas” (Konow y Pérez, 1990).

Administración pública

“Se le llama administración pública a la estructura del gobierno; esto es, el conjunto de instituciones y funcionarios de un país encargado de llevar la administración de todos los asuntos políticos, económicos y sociales del mismo” (Congreso de la República de Guatemala, 2009).

La administración pública, se encarga de proponer, evaluar y eje-cutar proyectos enfocados a los ser-vicios públicos como por ejemplo: educación, atención médica, trans-porte público, carreteras y vivienda entre otros. Así también, la adminis-tración pública puede actuar en todo un territorio e incluso puede actuar sobre la propiedad privada, si así lo exige el interés general.

La función principal, es la búsqueda de la satisfacción de las necesidades de la población, a través del bienestar y el progreso colectivo. La administración pública debe buscar el equilibrio socio-económico, primando los intereses generales frente a los particulares.

Calidad de los servicios

públicos

“Es el conjunto de las activi-dades que realiza la administración pública de manera uniforme y conti-nua, para satisfacer las necesidades básicas de la población” (Elocal, 2009). Los funcionarios públicos juegan un papel importante dentro de las funciones que desempeña, ya que a través de ellos se refleja la buena marcha de la administración y se responde a las demandas plan-teadas por la población.

La calidad de los servicios públicos, se proyecta como una pla-taforma de información y participa-ción ciudadana en el diseño de los servicios públicos que tiene como finalidad:

• “Analizar la calidad de los servicios públicos desde la perspectiva de los ciudada-nos, proponiendo iniciativas generales de mejora.

• Facilitar a los ciudadanos in-formación sobre la calidad de los servicios.

• Articular un foro de participa-ción ciudadana.

• Proporcionar una visión inte-gral del funcionamiento de los servicios públicos, elaborada con la participación de los dis-tintos actores concernidos por ellos y que ha de publicitarse y difundirse a todos los grupos de interés en la materia, espe-cialmente los ciudadanos” (Observatorio de la Calidad de los Servicios Públicos, 2008).

En Guatemala, los ciudada-nos asocian a la administración pública con el concepto de corrup-ción. Sin embargo, más allá de las conjeturas es preeminente cuestio-nar el por qué, de constantes actos de corrupción en las instituciones públicas por parte de los funciona-rios. Así mismo, cuál ha sido el papel de la sociedad civil, los movi-mientos sociales y el sector privado entre otros.

El Estado guatemalteco, ha logrado fortalecer el clima de la par- ticipación, la concertación y el diálo- go. Sin embargo, la finalidad de afrontar los fenómenos de pobreza, injusticia y desigualdad continúan sin respuesta; ya que las distintas admi- nistraciones gubernamentales, han quedado a merced de intereses cor- porativistas. Así también, se man- tiene el desafío del papel del Estado como rector en el cumplimiento ante las obligaciones con la población, mediando situaciones como: la re- forma educativa, la vivienda, la transparencia de las políticas públi- cas, la descentralización y la partici- pación de la ciudadanía entre otras.

En el contexto guatemalteco se han determinado patrones cultu-rales, que han limitado la represen-tación y la legitimad de las institucio-nes democráticas como por ejemplo: el diálogo, la tolerancia y, la forma-ción de líderes locales (Rivera, 1994:16).

En los párrafos siguientes se describen algunos de los factores que han determinado la estructura de la administración pública en Guatemala, misma que ha influido directa o indirectamente en la cali-dad de los servicios que se brinda a la ciudadanía.

El primer factor, que debe analizarse para comprender la diná-mica de la administración pública en Guatemala, es el papel de las élites económicamente poderosas; éstas han determinado la permanencia en el bloque de poder y la pervivencia de su linaje como estructuras de larga duración.

En palabras de Gramsci, di-chas familias han cumplido con una cuádruple función: “organizan la estructura económica y son portavo-ces de la ideología de su grupo, hacen corresponder la concepción del mundo de la clase dominante con el conjunto de la sociedad y sobre todo establecen alianzas creando mecanismos para la legiti-mación y el consenso de la sociedad en su conjunto. En otras palabras, ejercen la dirección ideológica y política de su grupo y representan casi siempre los intereses de su red familiar” (Gramsci, en Casaús, 1994:21).

Ejemplo de ello en la actuali-dad es el Movimiento Pro Reforma. Según Escobar, este Movimiento “es un grupo privilegiado que ha obteni-do derechos y privilegios que el pue-blo no tiene, este grupo histórica-mente ha manejado la política y la economía del país, han impuesto y manipulado a los gobernantes” (Es-cobar, 2009).

Asimismo, el Movimiento Pro Reforma es el reflejo de encroa-ching;1 ¿Sino por qué la propuesta del mismo a la modificación a la Carta Magna? cuyo objetivo es: “es-

tablecer un genuino Estado de Dere-cho mediante una reforma a la Cons-titución por enmienda, sin convocar a una Asamblea Nacional Constitu-yente” (Presentación de Pro Refor-ma, la Propuesta).

Existe incongruencia de este Movimiento en relación a sus objeti-vos por mencionar:

¿Por qué los integrantes de Pro Reforma, ven al mismo como una solución al sistema político de Guatemala, aunque no legitiman el proceso de las Consultas Populares en donde se manifiesta la voluntad del pueblo?

¿Por qué Pro Reforma argu-menta que el sistema político gua-temalteco ha colapsado, si ha sido en gran parte este mismo grupo que ha influido y llevado al poder a los gobernantes de Guatemala en las últimas décadas?

Por otro lado, el comporta-miento de la élite guatemalteca, refleja las siguientes características:

• “Ideologización: resulta de la pérdida del objeto teórico con el real, por lo que son caren-tes de objetividad que tergi-versan el comportamiento social.

• Dogmatismo: paraliza la abs-tracción de la realidad ante esquemas que éste mismo or-dena u otros imponen.

• Sectorización: aferro a posi-ciones que en la práctica pier-den vigencia” (Barcarcel, 1981:6).

Según Barcarcel, en Guate-mala desde la teoría política, el pro-ceso de democratización de las insti-tuciones públicas no encaja con el diseño ideológico” (Barcarcel, 1981). El autor plantea que las élites económicas se dividen en: élite local, trasnacional no gubernamental, gu-bernamental, y no ha permitido la democratización real en el país.

Un segundo factor, es la dimi-sión ideológica izquierda-derecha; es importante considerarla, pues ha influido en los candidatos, líde-res y, la calidad de los servicios públicos entre otros. En Guatemala resulta difícil, ya que los partidos políticos se denominan pragmáticos manifestando una actitud populista y clientelista.

Siguiendo a Coloner y Escatel, “la distribución de preferencias de la ciudadanía izquierda-derecha, influ-ye en el proceso democrático, la política de consenso y/o confronta-ción y, la estabilidad política e insti-tucional. La capacidad de auto ubi-carse y la preferencia partidaria configura la durabilidad de los regí-menes democráticos, la polarización, la competencia partidaria, coalición multipartidista en el gobierno y, el gasto público” (Coloner y Escatel, 2005:130).

El tercer factor, son los movi-mientos sociales guatemaltecos que se han creado por la falta de res-puesta estatal y la expansión de la élite dominante. Sin embargo, dichos movimientos; “no han logrado cons-tituir el espacio particular de identi-dad colectiva que constituya una realidad permanente y estable en el funcionamiento del sistema con un espacio específico para actuar” (Sangmpam,1995:623).

Siguiendo a Boinx y Rosem-bluth, los movimientos sociales gua-temaltecos rurales se caracterizan por “sociedades pre agrarias enfo-cadas a creación de situaciones abstractas del reclamo de la tierra, sociedades agrarias que manifiestan el proceso de industrialización que aún no han dado paso de lo agrario-rural a lo urbano” (Boinx y Rosem-bluth, sin fecha: 25).

El cuarto factor, son los re-clamos sociales; siendo el punto de análisis la estructura. “En Guatemala desde 1960, el 50% de la situación económica–social de la población aún sigue siendo agraria, y por ende toda movilidad ideológica ha reper-cutido en mayor o en menor grado en la estructura agraria” (datos CEPAL, en Fung y Monal, 1969).

Guatemala se caracteriza por: población indígena, latifundios, con-centración de la tierra, sistemas de tendencias arcaicos, avance lento en la economía y el monopolio de pre-cios en el mercado, sin olvidar el latifundio con la visión paternalista y el sistema de empresa y con ello lograr perpetuar el estatus quo. A pesar de ello, el país durante el go-bierno de Jacobo Arbenz trató de implementar el cambio con el Decre-to 900.2

Aunque la demanda de tierra de los campesinos se ve como ideológica no es suficiente, ya que el campesinado no ha comprendido la realidad de la estructura agraria, por lo tanto no existe ideología, se man-tiene un sistema agrario arcaico. El campesino debe tomar en cuenta la subordinación de la sociedad rural que ha limitado la respuesta a sus demandas de acceso a la tierra.

Como quinto factor, se puede mencionar la carencia de formación profesional y ética de los funciona-rios públicos; la discrecionalidad o capacidad casi ilimitada para decidir sobre cuestiones importantes que tienen una alta demanda. Las prácti-cas de la función pública guatemal-teca son una mezcla de: tradiciones culturales, fallas institucionales, for-mas de hacer política y una delimita-ción entre lo público y lo privado.

“El formato más conocido es el clientelismo, que consiste en el ofrecimiento de algún beneficio a cambio de apoyo político. En el país este tipo de corrupción, es vista co-mo tal, debido al alto grado de tole-rancia social en un amplio sector de la población, que la percibe como necesaria en el proceso de reparto de los bienes por parte del Estado” (Verkoren, sin fecha).

El sexto factor, es la corrup-ción en la administración pública; ésta es el efecto de falta de cons-ciencia y/o cultura ciudadana para exigir resultados por medio de la auditoría social, “es el resultado de la complicidad de la sociedad civil e individuos en ser partícipes y/o cómplices de favores individuales. Generalmente es la consecuencia de una sobre normatización de un mis-mo asunto, del desconocimiento ciudadano acerca de sus derechos y/o de la permanente politización de la gestión pública” (Nieto, 1994:08).

La calidad de los servicios públicos están inmersos de corrup-ción, que puede ser definida como: “la manifestación de debilidad insti-tucional, falta de valores éticos, des-viación de incentivos y aplicación insuficiente de la legislación. La co-rrupción puede ocurrir tanto en el sector público como en el privado” (ICGFM, sin fecha). Es preciso des-tacar que la corrupción, en los servicios públicos en Guatemala se manifiesta a través del abuso de poder público para obtener beneficio particular.

El séptimo factor, es la ausen-cia o en todo caso; el incipiente de-sarrollo de una cultura fiscal (pago de impuestos). El ciudadano guate-malteco no ha llegado a interiorizar la idea de que es contribuyente y ve al Estado como algo ajeno, lo que dificulta el desarrollo de la pertenen-cia, fundamental para concretar las auditorías sociales.

Se hace mención así también, al enriquecimiento ilícito y la vulne-rabilidad a la cual está sujeto el gas-to público, que se encuentra en ma-nos de grupos económicos y políti-cos de interés para su beneficio personal; a su vez fenómenos como: el lavado de dinero, narcotráfico, el crimen organizado, grupos clandes-tinos y mafias.

Análisis prospectivo

de la administración pública

y la calidad de los servicios

públicos en Guatemala

“El análisis prospectivo, es un panorama de los futuros posibles, es decir de los escenarios no improba-bles, tomando en cuenta el peso de los determinismos del pasado y de la confrontación de los proyectos de actores, cada escenario de la pros-pectiva, puede ser objeto de una apreciación cifrada” (Godet, 1993).

Este tipo de análisis permite explorar las posibles y/o probables evoluciones futuras de empresas, grupos, sectores, organizaciones, instituciones, temáticas o problemá-ticas de toda índole (políticas, económicas, tecnológicas, socioló-gicas, etc.) a medio y largo plazo, mediante el análisis de las variables que más influirán en su evolución tomando en cuenta los comporta-mientos de los actores implicados.

Los métodos utilizados en el análisis prospectivo son cualitativos y cuantitativos, los mismos respon-den a criterio y preferencia ideológi-ca de los planificadores. Todos los métodos coinciden en elementos comunes como la necesaria docu-mentación, el análisis de la informa-ción, el diseño de los escenarios y la definición de estrategias para el lo-gro de los propósitos previstos.

Entre los métodos más cono-cidos y usados se destacan: delphi, micmac, morfológico y mactor.3

La prospectiva en la adminis-tración pública y la calidad de los servicios públicos, según Michael Godet permite:

• “Seguimiento permanente del desarrollo tecnológico, me-diante la llamada vigilancia o inteligencia tecnológica.

• Mejorar el proceso de toma de decisiones a través de:

o Identificar futuros peligros y oportunidades.

o Desarrollar marcos de re-ferencia útiles para la to-ma de decisiones y la planificación.

o Sugerir una variedad de enfoques posibles para la resolución de problemas.

o Contribuir a evaluar polí-ticas y acciones alternati-vas en el mediano y largo plazo. o Aumentar los grados de libertad para elecciones de futuros posibles” (Go-det, 1993:10).

En otras palabras, el análisis prospectivo es una herramienta que permite enfocarse en: hipótesis, identificación de las principales va-riables, actores y escenarios en que se desarrollarán los temas, búsque-da de soluciones viables y efectivas y, el análisis y sistematización de la información a largo plazo.

A continuación se enfatiza la identificación de las principales va-riables que podrían considerarse para la situación actual de Guatema-la, en el marco del análisis prospec-tivo y cuyo propósito es un acerca-miento a la construcción de este análisis. Así, seguidamente se des-criben los temas que eventualmente se someterían a un grupo de exper-tos, indistintamente de la especiali-zación de cada uno de ellos, para mejorar la administración pública y la calidad de los servicios públicos en Guatemala utilizando la prospectiva. Estos temas son:

• Análisis político.

• Democracia y demos.

• Gobernanza y gobernabilidad.

• Políticas públicas.

• Agenda de gobierno y servi-cios públicos.

• Política de accountability social.

• Identidad política.

• Principios éticos y profe-sionales.

• Medios de comunicación y el periodismo de denuncia.

• Seguridad.

• Prosperidad humana.

Análisis político

Es preeminente dejar a un la-do los supuestos empíricos, desarro-llando la teoría desde las interrogan-tes, para dar espacio a la administración pública como parte de la ciencia política, desde lo cientí-fico. El análisis político de la calidad de los servicios públicos requiere de la explicación de los fenómenos fundamentados en hipótesis y varia-bles ligados a teorías sólidas.

El objetivo de la ciencia polí-tica es el estudio sistemático del gobierno en su sentido más amplio. El análisis abarca el origen y tipo-logía de los regímenes políticos, las estructuras, funciones e institu-ciones, las formas en que los go-biernos identifican y resuelven problemas socioeconómicos y, las interacciones entre grupos e indivi-duos decisivos en el establecimien-to, mantenimiento y cambio de los gobiernos.

Según Alcántara, “los analis-tas políticos hoy en día se enfren-tan a tres situaciones fundamenta-les en la construcción de la ciencia política, siendo ellas: el objeto básico de estudio, la ciencia como actividad o proceso y, la toma de conciencia de los escenarios políti-cos” (Alcántara, 1993). Es decir, quienes realizan análisis político deben convencer con el análisis, por ello es necesario que la cien-cia política se desplace más allá de la explicación y los fenómenos políticos.

Democracia y demos

El principal desafío de la de-mocracia guatemalteca, es la repre-sentación de la legitimidad como desarrollo de la economía, tomando en cuenta los siguientes indicado-res: el orden, el control y la estabili-dad de las instituciones. La demo-cracia guatemalteca sin demos, significa que el pueblo no ha partici-pado, sino solamente ha sido un ente pasivo, como mero espectador.

Ventajas de la democracia

Alcántara señala algunas ven-tajas entre ellas: “liberal-individual (desarrollo de personas), nivel social y participación (soluciones pacífi-cas). Aspectos relativos a la eco-nomía, (disminuye la pobreza y me-jora la distribución de la riqueza de los ingresos. Considerando que la tradición liberal es el componente estructural, no es el resultado clave de la política económica” (Alcántara, 1993).

Nivel de consolidación

democrática

Es necesario mantener con-senso entre los principales partidos y las instituciones básicas y, acuerdo económico entre el gobierno, sindi-cato y empresarios. Las característi-cas anteriores deben ser evaluadas por:

• El grado de legitimidad alcanzado por el régimen democrático.

• El nivel de percepción de las amenazas y las ventajas de la misma.

• La legitimidad del funciona-miento de las instituciones.

• La dimensión económica.

Gobernanza y gobernabilidad

Gobernanza, es la estrategia política destinada a garantizar la gobernabilidad de las sociedades y a mantener la legitimidad de las insti-tuciones. “Desde el punto de vista organizativo, las nuevas formas de gobernación o de sub gobierno se caracterizan a menudo por el pre-dominio de los grupos de interés con respecto a los legisladores, el papel central de los expertos y, el estable-cimiento de unas reglas del juego democrático distintas de las tradicio-nales” (Cátala, 2001).

Gobernanza

El concepto es relativamente antiguo y, en inglés, governance, se ha utilizando como sinónimo de go-bierno, “término que en la literatura anglosajona se utiliza con preferen-cia al concepto de Estado para de-signar a la maquinaria de la acción pública” (Mayntz, 2000: 23).

Según Mayntz, “después de haber sido empleado por los econo-mistas, politólogos y sociólogos, para señalar las distintas formas de intervención de las empresas en su espacio socioeconómico. Varios autores empiezan a utilizar este con-cepto para interpretar los cambios más actuales que, de forma más o menos confusa, se aprecian en las formas de acción pública” (Mayntz, 2000:36). La gobernanza, es el proceso de coordinación de acto-res, de grupos sociales, de insti-tuciones para lograr metas defini-das colectivamente en entornos fragmentados y caracterizados por la incertidumbre.

Le Galés, hace referencia al triple problema que atañe a la acción pública:

• La densidad técnica y la com-plejidad de la acción pública aumentan, esto es; la elección pública ha de tener en cuenta datos relativos a universos científicos, técnicos, económi-cos, sociales o políticos cada vez más heterogéneos, lo que comporta necesariamente que la integración de los actores

políticos de estos universos sea problemática.

• El entorno socio-organizativo de la acción pública es cada vez más fluido e incierto, es decir, cada decisión vincula a actores de estatuto diverso. En un contexto donde se combinan elementos de des-centralización y factores de concentración de decisiones, toda política pública adopta la forma de “gobernanza a múlti-ples niveles”. Lo que debilita la capacidad de reacción de cualquier actor considerado aisladamente.

• La articulación entre los pro-cesos de la “política electoral”, formas de selección de las éli-tes políticas, formas del deba-te público, condiciones de la competición por los espacios públicos” (Le Galés, citado en Ruano, 2002: 6).

La gobernanza, permite una mejor comprensión del papel que desempeñan los actores no estata-les en la producción de bienes públi-cos. El análisis de la gobernanza exige conocer las vías de contacto entre el proceso político, el conflicto social y la adopción de decisiones públicas.

Es imprescindible saber cómo los gobiernos ejecutan las decisio-nes que implique el conjunto gobier-no-sociedad civil, y no unilateral, que considere al gobierno y a la sociedad aisladamente. Pero no se trata solo de una interacción entre el gobierno y la sociedad civil, sino de la gobernabilidad como expresión de la gobernanza en términos de ajuste entre las necesidades y las capaci-dades de gobierno.

Gobernanza en la práctica

Gobernanza implica la necesi-dad de adoptar nuevos mecanismos que garanticen la pluralidad, la flexi-bilidad y la interacción. Es preemi-nente la práctica de la gobernanza, de no ser así los vacíos de gober-nanza crean:

• “La intensificación de la secto-rialización y la diferenciación de políticas de administración.

• La intervención de un número mayor de actores políticos en las distintas fases del proceso de las políticas públicas.

• La extensión del campo de las políticas públicas.

• La descentralización y la fragmentación del Estado.

• La difuminación de las fronte-ras entre el ámbito público y el privado.

• La multiplicación de la inter-vención privada en áreas tra-dicionalmente públicas.

• La transnacionalización de la política nacional.

• La interdependencia y la com-plejidad creciente de las cues-

tiones políticas y sociales” (Gamble, 2000).

Gobernabilidad

Gobernabilidad, es la situación en la cual los actores políticos con capacidad de afectar la estabili-dad del sistema, aceptan funcionar dentro de las reglas del juego de-mocrático y, las instituciones están en condiciones de diseñar y desarro-llar políticas para atender las de-mandas de los ciudadanos.

Gobernabilidad como

buen gobierno

La gobernabilidad se trata de “una relación que permite al gobier-no gobernar porque los ciudadanos respetan la autoridad establecida y no recurren a métodos violentos o ilegales para influir en las decisiones públicas; pero que también, permite a los ciudadanos mantener expecta-tivas razonables sobre el comporta-miento del gobierno en términos de eficacia de la acción del Estado” (FLACSO, 2009).

Algunos criterios básicos que permiten evaluar la gobernabilidad en el contexto guatemalteco son: el grado de legitimidad, la representati-vidad, la responsabilidad con los ciudadanos y, la eficacia de la go-bernabilidad, así como el grado en que el contexto en el que actúa la gobernabilidad, se ve influen-ciado por la gestión de los asuntos públicos. Gobernabilidad y participación

de la sociedad civil

La participación de la socie-dad civil, es el proceso por el que los diversos grupos integrantes de una sociedad, ejercen el poder y la auto-ridad; de tal modo que al hacerlo, influyen y llevan a cabo políticas y toman decisiones relativas, tanto a la vida pública como al desarrollo económico y social.

Según el enfoque trilateral postulado por Gamble, “existen tres esferas que condicionan la goberna-bilidad de las sociedades; dichas esferas interactúan de modo distinto, de acuerdo con el grado de desarro-llo de los patrones políticos institu-cionales. Las tres esferas o niveles son: la profundización, la institucio-nalización y el rendimiento social” (Gamble, 2000:38).

Políticas públicas

Es el conjunto de acciones desarrolladas por el Estado a cual-quiera de sus niveles (locales, muni-cipales, departamentales, nacional y de Estado) encaminadas al bienestar de la población y a resolver lo que se define como problemas sociales. Es el resultado de la actividad de la autoridad gubernamental legítima frente a los problemas, es un conjun-to práctico de normas con varios actores gubernamentales, que deci-den o no actuar ante las demandas de la sociedad.

Para poder intervenir, es cru-cial la toma de decisiones, (pública o no), cuáles van a ser sus costos y sobre quiénes van encaminadas las soluciones planteadas. Se conside-ran los siguientes problemas:

• “Falta de consenso con res-pecto a qué es el problema, y si es público o privado.

• Excesivas demandas de los problemas públicos.

• No existe un ordenamiento de la agenda entre los poderes.

• Falta de representatividad de los ciudadanos.

• Formación de intereses parti-culares como problemas públicos” (Borja, 1998).

Evaluación de políticas públicas

Según Vernon, la evaluación es el proceso sistémico de observa-ción, medida, análisis e interpreta-ción encaminado al conocimiento de una intervención pública, sea ésta una norma, programa, plan o políti-ca, para alcanzar un juicio valorativo basado en evidencias, respecto de su diseño, puesta en práctica, efec-tos, resultados e impactos” (Vernon, 1991:46).

La finalidad de la evaluación es ser útil a los decisores y ges-tores públicos y a la ciudadanía. Aceptando la diversidad de plan-teamientos y corrientes existentes y sin olvidar el fin último de la evalua-ción que es su utilidad social, se consideran especialmente los si-guientes referentes para la evalua-ción de políticas públicas:

• La evaluación es una actividad específica y con identidad propia, claramente diferencia-da de otras como el control interno, la auditoría financiera, la auditoría de gestión o el control presupuestario, pero con las cuales mantiene una estrecha relación de complementariedad.

• La evaluación utiliza herra-mientas de las ciencias socia-les (cuantitativas y cualitati-vas) y técnicas de la gerencia pública.

• La evaluación puede referirse tanto al diseño como a la apli-cación, desarrollo y finaliza-ción de una intervención pública.

• Su finalidad última será mejo-rar el servicio a la sociedad con una mayor eficacia del sector público y el perfec-cionamiento de la calidad democrática.

Agenda del gobierno

y los servicios públicos

La agenda política-adminis-trativa, está integrada por las de-mandas de los formuladores de las políticas que han seleccionado a aquellos con respecto a los cuales se sienten obligados a actuar. Así también, la agenda-sistemática es aquella en la que las cuestiones demandadas por los miembros de la comunidad creen como merecedoras de atención pública, y las autorida-des deben de actuar aunque no sean prioridades o no estén estable-cidas originalmente.

La agenda de gobierno se forma dependiendo de la atención del problema por parte de las autori-dades y la sociedad. En este proce-so se debe considerar:

• La capacidad de atención para cada problema es limita-da y por ello no pueden in-cluirse en la agenda todos los problemas.

• Los problemas son asuntos por definir, en consecuencia los autores compiten entre sí para llamar la atención de las autoridades y así priorizar sus demandas.

Por otro lado, en Guatemala la integración de una nueva demanda a la red de cuestiones públicas es débil. Su integración está supedita-da a todos los expertos y profesiona-les en asuntos específicos (fiscales, ecológicos, agrícolas, educativos entre otros). Ellos actúan con la so-ciedad y el gobierno, proporcionan sus conocimientos, estructuran las cuestiones públicas para diseñar las posibles acciones y conforman aso-ciaciones. Considerando lo anterior, en el país abundan los problemas públicos que han presentado gran-des dificultades con respecto a:

a) Su definición. b) Criterios que establezcan cuándo se alcanza la solución.

c) Valoración de la solución, verdadera o falsa, buena o mala.

Los desafíos en Guatemala en el tema de la agenda del gobierno y la calidad de los servicios públicos deben ser abordados por:

• El gobierno, quien debe decir si actuar o no en los asun-tos prioritarios que necesitan resolverse.

• El mismo debe intervenir en la toma de decisiones, asumien-do cuáles van a ser sus cos-tos, así como hacia quiénes son orientadas las soluciones planteadas.

Política de ‘accountability’ social

La política de accountability social, representa una de las diver-sas formas de politización con base en la sociedad civil que tiene lugar en las nuevas democracias. El con-cepto “hace referencia a un conjunto diverso de acciones e iniciativas civiles orientadas alrededor de de-mandas de accountability legal, en la que están involucrados diversos actores entre ellos:

• Movimientos sociales coyuntu-rales, sectores sociales direc-tamente afectados por accio-nes estatales discrecionales.

• Asociaciones ciudadanas al-tamente profesionalizadas de carácter permanente.

• Medios de comunicación” (Peruzzotti, sin fecha: 10).

En otras palabras, la política de accountability son las elecciones periódicas del poder político como una operatización de mecanismos fiscalizadores durante un mandato, medidas de control y sanciones para los que no cumplen las normativas.

Siguiendo a O’Donnell, las ini-ciativas incluyen, entre muchas otras, campañas para demandar la presentación periódica de una decla-ración jurada de bienes por parte de los funcionarios públicos, monitoreo del proceso de formulación e imple-mentación de presupuestos públicos en los distintos niveles de gobierno, vigilancia de los procesos y campañas electorales, supervisión de la conducta de la institución poli-cial” (O’Donnell, en Peruzzotti, sin fecha).

El ejercicio de la política de accountability se orienta desde la óptica social, a los actores involu-crados; genera un recurso vital para el ejercicio de la rendición de cuen-tas sociales, generación de fuentes de información autónomas, que sir-ven para suplir vacíos informativos estatales o bien para desafiar las cifras o datos oficiales.

La política de accountability social es un importante comple-mento subinstitucional que incide directamente en el funcionamiento y desempeño de mecanismos institu-cionalizados, tanto verticales como horizontales. Generalmente se dis-tinguen dos formas principales de actuación:

• “Mostrando un déficit concreto en el funcionamiento de de-terminada agencia a través de la denuncia de casos es-pecíficos de corrupción, o de violación de la legalidad, o del debido proceso por parte de oficinas o agentes públicos, y forzando la activación de or-ganismos de accountability horizontal (como el poder judi-cial o las comisiones legislati-vas de investigación) que de otra manera serían reticentes a aplicar sanciones a los su-puestos transgresores.

• Exhibiendo déficits sistémicos de funcionamiento o de es-tructura. En este caso, se requiere el monitoreo perma-nente, de tal manera que se pueda proceder a una eva-luación sistemática del desem-peño institucional de deter-minada oficina o poder gubernamental” (O’Donnell, 2001:504).

En Guatemala, el gobierno de turno intentó crear mecanis-mos de accountability, con la Ley de Acceso a la Información (De-creto 57-2008), cuyo objetivo principal es permitirle a los ciu-dadanos pedir cuentas a las ins-tituciones públicas, de manera que dispongan de elementos para auditar el desempeño de la función pública. Sin embargo, el Decreto, aún no ha cumplido su objetivo principalmente a falta de:

• Participación ciudadana, acti-va y responsable.

• Transparencia, en la ejecución del presupuesto, en las políti-cas públicas implementadas en las instituciones.

• El poco acceso y/o conoci-miento por parte de los fun-cionarios públicos.

El funcionario público guate-malteco, generalmente ignora los reclamos cívicos por mayor transpa-rencia; el resultado es la declinación en la confianza ciudadana de los representantes políticos. Como sos-tienen Diamond y Plattner, “si la percepción de fracaso se extiende, la confianza generalizada es reem-plazada por la desconfianza genera-lizada” (Diamond, y Plattner, 1999).

Identidad política

La población guatemalteca es joven. Según el Censo Poblacional 2002, el 85% de sus habitantes tie-nen menos de cuarenta y cinco años. Esto proporciona insumos para el análisis de los imaginarios ideológicos que pueda tener la ju-ventud, ya que los procesos históri-cos que se han desarrollado en su contexto, hacen parte:

• De una etapa democrática que si bien ha tenido algunas con-vulsiones políticas, no se pue-de comparar con el período vivido durante el Conflicto Ar-mado Interno, en el plano na-cional, por ejemplo.

• La Guerra Fría, en el plano internacional. Por tanto, es una población joven que vivió los Acuerdos de Paz en la ni-ñez, y ha participado en las elecciones una o dos veces a lo sumo.

Al parecer, en el presente se ha pasado de un modelo cultural basado en la “razón social, com-prendido como la legitimación de aquello que es útil para la colectivi-dad, a una basada en la autorreali-zación autónoma, la cual legitima lo que el individuo (y en este caso, el joven) considera útil para su desarro-llo personal” (Martínez, 2000).

“Lo colectivo pasa a ser de esta forma un espacio que permite ante todo representar la dimensión subjetiva de la propia individualidad” (Maravall, 1988), conformándose cada vez más, como un medio y menos como un fin. De esta manera, en la actual cultura política juvenil, los procesos institucionales pierden sentido y se conforma una visión negativa acerca de la labor de los partidos políticos.

Por lo tanto esto configura una baja participación política de los jóvenes, que a juicio de Cardona, “se fundamenta en una desconfianza en los partidos y en los políticos, debido a que éstos no logran canalizar sus intereses; y una elitización de los mismos, que exigen a su vez, la institucionalización de las juventudes políticas organizadas” (Cardona, 1995).

En una encuesta aplicada a los estudiantes de la Universidad Rafael Landívar,4 de distintas carre-ras en el 2009, evidencia lo siguiente:

Los jóvenes guatemaltecos no poseen conocimiento real del quehacer de la política y sus institu-ciones ya que si bien concuerda la gran mayoría que el Estado debe ser el garante de ciertos satisfactores sociales, principalmente, niegan el pago de impuesto de las élites, lo que impide que el tema presupuesta-rio facilite cualquier propuesta por cambiar la realidad nacional.

La ideología en si no se repre-senta únicamente por las variables filosóficas, sino también por la práctica concreta de las personas. La mayoría de jóvenes guatemalte-cos no tienen prácticas políticas ideológicas.

En la sociedad guatemalteca, la protesta ciudadana o las deman-das que implican salir a la calle, son normalmente conocidas como actos de personas que se identifican con la izquierda política.5

Estas protestas fueron un es-pacio para muchos reclamar el des-contento con las figuras políticas.

Es evidente la necesidad de los partidos políticos y de las agru-paciones sociales de buscar formas alternas de representación. Tam-bién se entiende que las personas no son proclives a la participación social porque durante treinta y seis años ésta fue reprimida en Guate-mala, y hoy en día todavía se viven rezagos de esta época, en la que muchos jóvenes universitarios murie-ron por buscar romper con el poder tradicional de los regímenes militares y políticos.

Principios éticos y profesionales

Se cuestionan los aspectos éticos6 de los proveedores, investi-gadores, estrategas, consultores, comunicadores, sicólogos, usuarios, candidatos, partidos políticos, di-rectores de campaña, gobernan-tes y, medios de comunicación guatemaltecos. 6

Pero no todos los políticos son falsos, mentirosos o corruptos. Al-gunos quienes han formulado sus promesas, con la convicción de que serían capaces de cumplirlas, una

vez en el poder, se han encontrado con monstruos como la burocracia, los grupos de poder, los intereses sectoriales, la ausencia de apoyo, las amenazas, presiones y la mala legislación, que les hace modificar su conducta o ser víctimas del sis-tema que creyeron que podrían modificar.

Medios de comunicación,

y el periodismo de denuncia

La participación del periodis-mo de denuncia, en la política de accountability social, asume gene-ralmente dos papeles diferenciados:

• El de los medios como un aliado de los actores sociales que les otorga visibilidad a los reclamos cívicos.

• El del periodismo de denuncia o investigación propiamente dicha, que a través de su ta-rea obtiene información confi-dencial acerca de actos de ilegalidad gubernamental.

La opinión pública como

mecanismo de control social

entre administración pública

y sociedad

La opinión pública, es una es-pecie de censura que se observa a través del control social que de ma-nera natural todos los individuos de una sociedad tienden a reconocer intuitivamente. Según el modelo psicosocial de la opinión pública de Noelle, “los individuos están inmersos dentro de una conciencia social que se basa en la opinión generalizada, la cual a su vez, es creada por los medios de cohesión social (iglesia, escuela, medios de comunicación). Los pre-juicios colectivos dominan el com-portamiento social, e inhiben las posiciones divergentes de los indivi-duos” (Noelle, sin fecha: 5).

Seguridad

“El concepto de seguridad, ini-cialmente fue planteado en términos militares; sin embargo, en la actuali-dad tiene un enfoque multidimensio-nal, que responde a una serie de amenazas y riesgos que han reba-sado el ámbito nacional-militar” (De-claración de Bridgestown, 2002:3).

La seguridad emana de la ne-cesidad de los seres humanos, como el medio de protección y subsisten-cia ante la presencia de amenazas y/o riesgos, es decir, seguridad es toda acción encaminada a la pro-tección y promoción del bien común, en la cual la presencia del Estado como ente ejecutor/ mediador es preeminente.

La seguridad requiere de la coordinación, la planificación y la ejecución interinstitucional entre el Estado y la sociedad civil, con el objetivo de consensuar la agenda de seguridad, tanto a nivel nacional como a nivel internacional. En este escenario, la seguridad es uno de los requisitos para la promoción de la paz en el hemisferio y el forta-lecimiento de la democracia en los Estados.

En Guatemala, los Acuerdos de Paz de Esquipulas II hicieron una contribución fundamental hacia esa nueva visión de la seguridad, que se prevalece jurídicamente en el Trata-do Marco de Seguridad Democrática y, en 1996 con la Firma de los Acuerdos de Paz.

Prosperidad humana

Prosperidad humana, es el derecho a participar de la vida políti-ca, del crecimiento económico, el uso de las tecnologías, la educación. “Actualmente se plantea la necesi-dad de buscar la inclusión como parte de la reorientación de los Es-tados, convergiendo por tanto en la necesidad de buscar la correspon-dencia entre la acción del sujeto y los intentos de los Estados en procu-ra de un acercamiento cada vez más cercano a la modernidad” (Declara-ción de la Cumbre de las Américas, 2009).

“Es necesario entender la prosperidad humana, como un con-cepto que abre la posibilidad de una conciliación de la actuación de los Estados y el desenvolvimiento de la población, en cuya correspondencia se plasmaría los empeños secular-mente puestos en el crecimiento económico, distribución equitativa de la riqueza, el acceso a un empleo decente, la educación y la salud” (Zegarra, 2009).

A modo de conclusión

El análisis prospectivo hoy en día, es un desafío para los Estados; sin embargo, en la mayoría de las instancias públicas de Guatemala, permanece la ausencia del concepto y análisis del contexto nacional. Es decir, los funcionarios públicos ne-cesitan de formación en asuntos políticos, y aún así, más que asuntos políticos, es necesario establecer como mínimo plataformas científicas que consideren que las acciones del plan de gobierno de turno, sean fun-damentadas a partir de realidades objetivas. Algunas pequeñas inicia-tivas que se pueden considerar al respecto, son entre otras:

• El empleo de prospectiva co-mo herramienta para mejorar la calidad de los servicios públicos en Guatemala, es una solución viable. Se debe establecer qué, cuántos y cuá-les han sido y son los proce-sos del actual gobierno para mejorar la calidad de los ser-vicios públicos.

• Es necesario incorporar, la visión de prospectiva en las iniciativas presupuestarias, a través de la capacitación de funcionarios públicos, promo-viendo la formación especiali-zada sobre las cuestiones de administración pública y cali-dad de los servicios públicos para incorporar esta perspec-tiva en la legislación nacional, tarea que podría ser asumida

especialmente por el Instituto de Administración Pública, INAP, cuyo objetivo es la for-mación de los funcionarios públicos.

• Es menester que el Estado guatemalteco, tome medidas para incorporar a un grupo in-terinstitucional en los temas de: análisis político, democra-cia y demos, gobernanza y gobernalidad como un buen gobierno, políticas públicas, agenda de gobierno y servi-cios públicos, política de accountability social, identidad política, principios éticos y pro-fesionales, medios de comuni-cación, seguridad e integridad humana. La omisión y desco-nocimiento de estos aspectos, impide el intercambio y discu-sión de la información de los compromisos que se adoptan en el ámbito político.

• Se debe fortalecer el compro-miso profesional para la re-ducción de la problemática guatemalteca y con ello con-tribuir a la construcción de un país más democrático. Por tal razón, se podría conformar un grupo de expertos, por ejem-plo, en análisis prospectivo. Se recomienda que ese grupo de expertos forme parte de los procesos de selección según las normativas del Servicio Ci-vil guatemalteco; esto quiere decir, que las personas que conformen este grupo de es-pecialistas sean selecciona-dos por mérito con respecto a su experiencia y conocimiento, todo ello para evitar recaer en el clientelismo y/o favores polí-ticos, que permita:

o El manejo de la informa-ción, con el cumplimiento de objetivos a mediano y largo plazo, evitando el análisis informal sin fun-damento teórico-analítico.

o Veracidad en la informa-ción, respondiendo a los intereses de Guatemala.

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Prospectiva de la

profesionalización

Alberto Delgado Paniagua** de la función pública

Juvenal Ramírez Artavia** en Costa Rica*

INVESTIGACIÓN EXPLORATORIA QUE PARTE DE LA EVOLUCIÓN DE LA PROFESIONALIZACIÓN DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE COSTA RICA DESDE EL 2000, ESBOZÁNDOSE SU PROSPECTIVA PARA EL 2020, Y RESPONDIENDO A LAS PREGUNTAS ¿DE DÓNDE VENIMOS? ¿CÓMO ESTAMOS? Y ESPECIALMENTE, ¿HACIA DÓNDE VAMOS?

PALABRAS CLAVES: ADMINISTRACIÓN PÚBLICA; FUNCIÓN PÚBLICA; MODERNIZACIÓN DEL ESTADO; IINVESTIGACIÓN; COSTA RICA

KEY WORDS: PUBLIC ADMINISTRATION; PUBLIC SERVICE; MODERNIZATION OF THE STATE; RESEARCH; COSTA RICA

1 Introducción

Justificación

Es usual que en los puestos de trabajo, e incluso en el contexto general de las instituciones públicas,

al estar sus funcionarios abocados a la labor operativa cotidiana, se cen-tre la atención en las hojas, y se pierda la perspectiva del árbol y, más aún, del bosque. Por ello, es conveniente que, por lo menos de manera ocasional, se realice un aná-lisis que responda a las preguntas ¿De dónde venimos? ¿Cómo esta-mos? ¿Quiénes somos? y ¿Hacia dónde vamos como institución?

_____________________________

de Investigación y Formación Hacenda-ria, CIFH, del Ministerio de Hacienda de Costa. Rica.

** Investigadores-Funcionarios de la Dirección General de Servicio Civil, DGSC, de Costa Rica.

Recibido: 18 de febrero del 2011.

Aceptado: 25 de abril del 2011.

Considerando tales cuestio-namientos, esta investigación pre-tende despejar el devenir de la fun-ción pública en los últimos diez años, sus avances a la fecha, y a partir de ellos, tratar de perfilar cuál debería ser la función pública nacional a la que se aspira para los próximos diez años.

Para el desarrollo del presente trabajo, se contó con una oportuni-dad considerada de lujo, pues los investigadores tenían la ocasión de participar como organizadores, del XV Foro de la Función Pública de Centroamérica, Panamá y República Dominicana, organizado por la Di-rección General de Servicio Civil, DGSC, y el Instituto Centroamerica-no de Administración Pública, ICAP, del 14 al 16 de abril de 2010, en San José, Costa Rica; evento que, por su dimensión internacional y el alto nivel técnico de los conferencistas, permitía reunir a un importante grupo de consultores o asesores interna-cionales, así como altas autoridades públicas de diversos países, todos ellos relacionados con temas de la función pública.

Es decir, el citado evento, brindaba la oportunidad de obtener impresiones de primera mano, de destacados referentes internaciona-les sobre la temática de interés, co-yuntura que los postulantes del pre-sente trabajo, al ser parte de los anfitriones, quisieron aprovechar, dado que tenían acceso directo a dichos expertos internacionales.

Planteamiento del problema

Una condición fundamental para las instituciones, empresas y organizaciones sociales en general, que pretendan mantenerse vigentes, es revisar cada cierto tiempo su ac-tuación, respondiendo a interrogan-tes como las siguientes: ¿de dónde venimos?¿cómo estamos y ¿hacia dónde vamos?

En Costa Rica, estas inquietu-des son particularmente importantes en momentos como el presente, cuando se está a las puertas de un cambio de gobierno, pues la ciuda-danía tiene expectativas de mejoras a partir de mayo del 2010, o en su defecto, comprobar la continuidad del camino recorrido. Sea cual fuere el resultado, lo único que no es váli-do es el silencio, pues incluso la falta de un criterio en sí mismo se con-vierte en respuesta.

Salvo contadas excepciones, las nuevas autoridades que se aprestan a tomar posesión de sus puestos, pueden estar muy capaci-tadas en materias de alta gerencia, función pública en general y algunos aspectos de las instituciones, en particular; sin embargo, es probable que no todos tengan conocimiento sobre las particularidades del acon-tecer histórico de cada institución, y menos aún, claridad acerca de la prospectiva de éstas, conforme el transcurrir del tiempo y los cambios del entorno.

Lo anterior, si bien no significa deficiencia en la elección de las au-toridades políticas, implica un gran desafió de madurez para los altos niveles jerárquicos, para comprender que les conviene apoyarse en los técnicos y demás escalafones de las organizaciones, así como en los criterios de expertos, para perfilar el derrotero de sus instituciones en forma congruente con los retos y características del empleo y la ges-tión de los recursos humanos regu-lados por la función pública. La cir-cunstancia descrita, aparte de las interrogantes citadas al inicio, lleva al planteamiento de otras más es-pecíficas, que ocuparían, tanto a las jefaturas superiores como a todo funcionario comprometido con la labor de su entidad: ¿Quiénes so-mos y hacia dónde vamos como función pública? ¿Cuál ha sido la evolución de la función pública? ¿Cuál es su proyección para los próximos años?

Para efectos prácticos, éstas y otras interrogantes, se han resumido en el siguiente problema por resol-ver: ¿Cuál es la prospectiva de la profesionalización de la función pública de Costa Rica, considerando su evolución histórica a partir del 2000?

La solución a este problema puede ser útil brújula para el nuevo navegante que le competa timonear la DGSC en el siguiente cuatrienio constitucional o, por lo menos, para orientar algunas de las inquietudes e iniciativas que le correspondería atender en este período. Si esto se logra, el trabajo aquí desarrollado habrá más que valido la pena, no solo para institución de cita, sino, y más importante aún, para la ciuda-danía que recibe sus servicios, fin último de toda institución pública.

Objetivos

Objetivo general

• Obtener una visión prospecti-va de la profesionalización de la función pública (Servicio Ci-vil) de Costa Rica, a partir del análisis de los avances y retos observados en el período 2000-2010.

Objetivos específicos

• Identificar los avances más relevantes que ha experimen-tado la función pública de Costa Rica, en su proceso de profesionalización, a partir del 2000.

• Especificar el nivel de pro-fesionalización alcanzado por la función pública de Costa Rica, en comparación con otros países de la región centroamericana.

• Determinar los retos pendien-tes que tiene la función públi-ca de Costa Rica en el proce-so de profesionalización para el 2020.

Marco referencial teórico

Prospectiva

El término prospectiva viene del latín prospicere y se refiere al futuro. La Real Academia Española los define como “Conjunto de análi-sis y estudios realizados con el fin de explorar o de predecir el futuro, en una determinada materia”. Rodrí-guez (2010) agrega que “La activi-dad prospectiva nació de una rebe-lión del espíritu contra el yugo del determinismo y el juego del azar”.

El concepto prospectiva evoca sentimientos que van mucho más allá de la simple proyección infinita hacia el futuro, de un pasado que se viene arrastrando, independiente-mente de que el mismo haya sido exitoso o infructuoso. En este senti-do, la prospectiva necesariamente implica una actitud activa, en la que el futuro no es un evento definido que hay que esperar, ni mucho me-nos, adivinar; sino un proyecto sus-ceptible de ser gestionado, y por lo tanto, una tarea que debe asumirse con responsabilidad y madurez, tan-to para asimilar los cambios que vienen, como para prever soluciones a problemas que incluso aún no existen.

Consecuentemente, la pros-pectiva conlleva un ejercicio alta-mente creativo e imaginativo, donde se deben conjugar el análisis de las tendencias de los acontecimientos, con la reflexión del momento actual y la conciencia del momento histórico que se está viviendo, lo que incluye claridad en los deseos e intereses que se heredarán a las generaciones futuras.

Los planteamientos prospecti-vos son, por lo tanto, inminentemen-te progresistas, no conformistas, y para maximizar su potencial deben también ser integracionistas, es de-cir, no deben limitarse a una pers-pectiva del quehacer humano, sino por el contrario, verlo de manera holística, donde se considere al me-nos las dimensiones básicas del progreso, a saber: social, económi-ca, política y cultural; dimensiones que se deben ampliar según sea la materia de que se trate.

Una visión prospectiva de la realidad es válida, tanto para el ámbito de lo público como de lo pri-vado y, según Rodríguez (2010), se distingue de la previsión. En efecto:

“La previsión construye un fu-turo a imagen del pasado; la prospectiva apuesta por un futuro decididamente diferente del pasado, ya que los problemas cambian con más rapidez de lo que se tarda en resolverlos, y prever estos cambios es más importante que hallar soluciones que se aplicarían a problemas pasados.”

Esta condición de pretender un futuro diferente y mejor, permite a los enfoques prospectivos adaptar y preparar el camino para el futuro de una manera objetiva, en el tanto que

deseable y factible, lo que la hace guía del presente en su transición hacía el mañana.

A partir de lo anterior, resulta evidente, que una visión prospectiva de la profesionalización de la función pública, lleva implícita una noción de mejoramiento contínuo, en procura de superar un pasado reciente, en la que los esquemas o modelos no resultaron lo suficientemente exito-sos en su pretensión de satisfacer las necesidades de los servicios públicos a la ciudadanía. Lo ante-rior, sobre todo, si se considera que los Estados modernos requieren funciones públicas capaces de ga-rantizar a los ciudadanos la profe-sionalidad y objetividad de los servi-dores públicos, así como, una conducta respetuosa de éstos hacia la institucionalidad democrática; todo lo que obliga a salvaguardar princi-pios como el mérito, la equidad y la capacidad en el ejercicio de los cargos públicos.

Función pública

La función pública es una ins-titución y, como tal, es parte inheren-te de la cultura y los sistemas de valores de una sociedad. Por ello, cuando se habla de función pública hay que ir más allá de las normas, las organizaciones y las estructuras administrativas formalmente estable-cidas para la prestación de los servi-cios públicos. Es decir, si bien, la función pública es una institución jurídica, su institucionalidad no de-pende exclusivamente de la formali-dad legal, sino también, de la infor-malidad, los esquemas mentales y las expectativas de los funcionarios y ciudadanos.

“La naturaleza y propósito de la función pública dan cuenta de las expectativas de los ciu-dadanos y funcionarios y, en ese sentido, son necesarios los elementos culturales para valorarla como institución histórica, cuya existencia está más allá de los cambios co-yunturales y las fricciones polí-ticas en el ámbito del gobierno y del poder al interior del Es-tado” (Ramírez, 2003: p.165).

En congruencia con lo ante-rior, Prats (2000: p. 34) considera que la función pública:

“es el conjunto de valores, principios y normas –formales e informales- que pautan el acceso, la promoción, la retri-bución, la responsabilidad, el comportamiento general, las relaciones con la dirección política y con los ciudadanos y, en general, todos los aspectos de la vida funciona-rial considerados socialmente relevantes”.

Por otra parte, en lo que res-pecta al uso y aplicación concreta del término, el concepto de función pública tiene diferentes significados. Algunos autores, como Longo (2005), no delimitan el concepto de función pública a una parte específi-ca del empleo público, sino que lo hacen extensivo a la totalidad de éste, siempre que estén presentes ciertos atributos de profesionalidad.

Lo anterior significa que, no toda forma de empleo público es función pública, sino solo aquellas que garanticen “ciertos mecanismos institucionales que hacen posible la existencia y continuidad de una ad-ministración profesional, basada en los principios de mérito e igualdad” (Echebarría, 2001: p. 9).

La función pública compren-dería, por lo tanto, el empleo enmar-cado en determinados entornos insti-tucionales, que posibiliten la existencia de una administración pública profesional. Ello supone un específico enfoque filosófico cimen-tado en principios como el mérito, la equidad, la objetividad y la vocación de servicio; así como, un adecuado marco regulatorio e instrumentos que garanticen la profesionalidad de la administración.

Desde esta perspectiva, el concepto de función pública puede visualizarse como “… el sistema de articulación del empleo público me-diante el que determinados países garantizan, con enfoques, sistemas e instrumentos diversos, ciertos elementos básicos para la existencia de administraciones públicas profe-sionales” (Longo 2005: p.68).

En fin, la función pública correspondería a cualquier sector del empleo público, siempre que en él prevalezcan los principios mencio-nados; atributos de los que depende la vigencia de una administración pública profesional.

Función pública

y servicio civil

Por su fondo, servicio civil y función pública son conceptos equi-valentes. El uso de uno u otro de-pende más que todo del contexto geográfico y los antecedentes histó-ricos. En Europa continental el término usado es función pública, mientras que en Inglaterra y la re-gión de Latinoamérica el concepto que prevalece es servicio civil.

Según Longo (2005), el térmi-no servicio civil es de uso común en el ámbito del mundo anglosajón y latinoamericano.

“A dicho marco institucional se le llama en España y en otros países de la Europa continen-tal `Función Pública´, mientras que en el mundo anglosajón, y por extensión en otras regio-nes, como en bastantes paí-ses de América Latina, se uti-liza la expresión ‘Servicio Civil’” (Longo, 2005: p.63).

En Costa Rica, al igual que en otros países de Latinoamérica el término servicio civil se ha arraigado por la influencia del Servicio Civil de Norteamérica (Estados Unidos), el que sirvió de modelo para la crea-ción y funcionamiento, durante el siglo XX, de sistemas de servicio civil en los distintos países de la región. De hecho, en Costa Rica, fue Public Administration Service, PAS, de EE.UU, la entidad que diseñó el primer sistema de clasificación de puestos del servicio civil, en la déca-da de 1950.

En todo caso, lo característico y esencial de los sistemas de servi-cio civil o de función pública es la conformación de administraciones públicas profesionales como ga-rantía de eficiencia y seguridad jurí-dica. Ello supone diseñar e imple-mentar instrumentos que permitan proteger el empleo público frente a las prácticas del clientelismo político o de control o captura por parte de intereses particulares que lo amena-cen. En virtud de esto, se puede decir que los sistemas de servicio civil o de función pública constituyen “un conjunto de arreglos instituciona-les mediante los que se articulan y gestionan, en una realidad nacional determinada, el empleo público y los recursos humanos que lo integran” (Informe Barómetro 2009: p. 3).

Según Longo (2005: p.68), las administraciones profesionales son dirigidas y controladas, desde el gobierno, por la política, en aplica-ción del principio democrático, pero conservan independencia e impar-cialidad de funcionamiento por razo-nes de interés público. Ello significa que no son patrimonializadas ni cap-turadas por la política.

El Servicio Civil costarricense

En Costa Rica, el Servicio Ci-vil fue establecido formalmente el 30 de mayo de 1953, mediante la Ley No. 1581, lo anterior con fundamento en el Título XV de la Constitución Política de 1949, en cuyos numera-les 191 y 192, se indica:

"Artículo 191. Un estatuto de servicio civil regulará las rela-ciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la efi-ciencia de la Administración.

Artículo 192. -Con las excep-ciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil de-terminen, los servidores públi-cos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y solo podrán ser removidos por las causales de despido justi-ficado que exprese la legisla-ción de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servi-cios, ya sea por falta de fon-dos o para conseguir una me-jor organización de los mismos".

El Estatuto constituye el fun-damento jurídico del Servicio Civil y consta de cuatro títulos; uno de ellos, el tercero (Ley No. 6155 del 28 de noviembre de 1977), contiene las disposiciones concernientes al Tri-bunal de Servicio Civil; los tres res-tantes, regulan a los siguientes sec-tores funcionariales:

• Carrera Administrativa (Título I): comprende a los funciona-rios de los programas o servi-cios no docentes; por ejemplo: profesionales y técnicos en distintas ramas; personal ad-ministrativo y de apoyo.

• Carrera Docente (Título II): Abarca a los funcionarios del sector docente, técnico docen-te y administrativo docente. Este título fue incluido median-te la Ley No. 4565 del 4 de mayo de 1970.

• Carrera Artística (Título IV): Incluye a los funcionarios del sector de los servicios artísti-cos, en las disciplinas de las artes musicales, literarias, plásticas, escénicas, visuales y sus combinaciones. Esta ca-rrera fue establecida mediante la Ley No. 8555 del 10 de oc-tubre de 2006.

La formalidad jurídica es la principal fortaleza del servicio civil costarricense, en la medida que constituye un régimen de función pública con rango constitucional y con marco estatutario instituido por ley. Precisamente, Costa Rica es el primer país del ámbito latinoameri-cano, que incluyó en su Constitución Política, un capítulo sobre Servicio Civil. Este logro es el resultado de una serie de esfuerzos que vienen perfilándose desde la primera mitad del siglo XX y que se canalizaron a través de figuras como Ricardo Jiménez Oreamuno, Óscar Bara-hona Streber, José Figueres Ferrer, Rodrigo Facio Brenes y otros distin-guidos estadistas que conformaron la Asamblea Constituyente de 1949.

Esta particularidad significa una ventaja comparativa con respec-to a otros países de la región lati-noamericana. Sin embargo, junto a esta ventaja subsisten también vacíos importantes por llenar. Uno de ellos, y quizá el más visible y difícil de subsanar, es la falta de una cultura cívica sólida que faciliten en la ciudadanía, el funcionariado y los sectores políticos, la identidad con los principios, los valores y el signifi-cado que el servicio civil tiene para una sociedad de vocación democrá-tica. Esta carencia impide el arraigo del sistema, generando resistencia en la aplicación de sus normas y principios en el accionar cotidiano de las instituciones públicas.

Profesionalización

La necesidad de profesionali-zar la función pública es una idea ampliamente compartida por los estudiosos y analistas de las admi-nistraciones públicas de diferentes contextos geopolíticos. Esta idea está emparentada estrechamente con el fortalecimiento y la moderni-zación del Estado. Contrario a las tendencias reduccionistas del papel del Estado, que prevalecieron en la década de los años ochenta y no-venta, como consecuencia del influjo de lo enfoques neoliberales; en la actualidad lo que se evidencia es la propuesta de un Estado fuerte, ca-paz de contribuir eficazmente con la dinámica del desarrollo económico y social.

En los inicios del siglo XXI el discurso sobre el Estado y su inci-dencia en la economía y la sociedad, ha variado radicalmente. La preocu-pación por el tamaño del Estado y la disminución de la planilla del empleo público, trajo consigo la aplicación de Programas de Ajuste Estructural, PAE, que impactaron fuertemente los sectores públicos del mundo subdesarrollado, generando, entre otras consecuencias, el cierre de programas sociales y el debilitamien-to de los cuadros de recursos humanos calificados en las adminis-traciones públicas. En ese enton-ces, una de las políticas de la refor-ma del Estado era “… la contención de la planilla estatal, privatización de programas e instituciones públicas, entre otras medidas” (Aguilar, 2009: p.185).

Sin embargo, en la actualidad, el interés no está centrado en la dimensión del Estado, sino en efi-ciencia como ente coadyuvante del desarrollo y el mejoramiento social. En virtud de ello, lo que se busca es un Estado proactivo propiciador del cambio y la participación ciudadana; que funcione, además, bajo esque-mas de transparencia y calidad. Esto implica, desde luego, un cambio en los modelos mentales y las actitu-des, con el propósito de que los dife-rentes actores, funcionarios, ciuda-danos y políticos, sean capaces de emprender las reformas y prácticas requeridas para adecuar la actuación pública a las exigencias del entorno.

En ese camino de moderniza-ción y fortalecimiento del Estado, el papel de la función pública resulta determinante, pues de ella depende esencialmente la definición y aplica-ción de las políticas públicas dirigi-das a los sectores de la sociedad. Este propósito se refleja, precisa-mente, en la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, aprobada por la X Conferencia Ibe-roamericana de Ministros de Admi-nistración Pública y Reforma del Estado (San Salvador, El Salvador, 26 y 27 de junio de 2008), en donde los mandatarios iberoamericanos expresaron:

“Reiteramos nuestro empeño en el fortalecimiento institucio-nal del Estado, en lograr ad-ministraciones públicas más eficaces y transparentes y en promover los instrumentos ne-cesarios para una mayor par-ticipación de la sociedad civil en el proceso de toma de de-cisiones. Los Estados iberoa-mericanos fortalecerán en sus agendas gubernamentales las políticas de reforma de la Ad-ministración Pública” (Revista de Servicio Civil No. 25, 2009: p. 93).

Marco metodológico

Enfoque de la investigación

La investigación es de enfo-que cualitativo, de modo que la comprensión de la realidad se facili-tará, desde las diversas perspectivas de los informantes, así como de la participación de los sujetos de la investigación como parte de su obje-to, al involucrarse a éstos activamen-te en la recolección de información sobre hechos e interpretaciones del fenómeno de estudio.

Al respecto, Hernández Sam-pieri (2006, 686), considera que el enfoque cualitativo permite un abor-daje general en el proceso de inves-tigación y se distingue porque en él no hay dos investigaciones iguales, pues sus procedimientos no son estandarizados, lo que hace que cada estudio sea único, aunque pueden darse trabajos similares.

Por estas circunstancias, la investigación no se plantea con detalle y, más bien, está sujeta a las circunstancias del ambiente, pues cada estudio cualitativo constituye en sí mismo un diseño de investigación.

Tipo de investigación

La investigación se perfila como exploratoria, en la medida que se aborda una temática sobre la que se ignora sustancialmente su reali-dad; es decir, no existe suficiente información documentada, que per-mita tener una idea precisa acerca de la prospectiva de la profesionali-zación de la función pública de Costa Rica, considerando su evolu-ción histórica a partir del 2000.

Para Sampieri (2006: p.101):

“Los estudios exploratorios sirven para familiarizarnos con fenómenos relativamente desconocidos, obtener infor-mación sobre la posibilidad de llevar a cabo una investi-gación más completa respec-to de un contexto particular, investigar nuevos problemas, identificar conceptos o varia-bles promisorias, establecer prioridades para investigacio-nes futuras, o sugerir afirma-ciones y postulados”.

Procedimientos para

recolección de información

Ante la coincidencia sincrónica del curso para el cual se desarrolla este trabajo y la realización del XV Foro de la Función Pública de Cen-troamérica, Panamá y República Dominicana, se tuvo que trabajar de una manera un tanto particular, lo que implicó un singular reto a la imaginación y a la flexibilidad metodológica.

En virtud de que el programa que previamente se había enviado a los participantes del curso claramen-te indicaba que éstos tenían que realizar un trabajo de investigación, y a la vez sabían que tenían que parti-cipar en el XV Foro de la Función Pública, se aprovechó la oportunidad para efectuar algunos avances sobre la temática por abordar, situación que permitió preparar una entrevista estructurada, que se convertiría en un eje fundamental del trabajo.

Esta entrevista, por la natura-leza de las personas a las cuales estaba dirigida, no requirió de filtros, sino que por el contrario, se definió de manera muy directa y resumida, a saber, tres preguntas puntuales, las que se determinaron como abiertas por la amplitud de los posibles crite-rios por colectar; particularmente porque lo que se pretende es explo-rar una perspectiva sobre un tema relativamente abstracto como lo es la función pública. Esta característica del tema, también condicionó que las preguntas combinaran consultas sobre “hechos”, con interrogantes respecto a “intenciones” u “opinio-nes” (Gómez Barrantes, 2010, 61). El formulario guía de entrevista se presenta como anexo.

En este sentido, una vez con-cluida la primera sesión del curso “Plan de Capacitación en Investiga-ción Social”, se procedió a iniciar la fase de entrevistas:1

La semana siguiente al Foro, en la segunda sesión del curso, se dio inicio a la segunda parte del de-sarrollo metodológico, a saber, con-firmar la correcta acción de lo reali-

zado, o en su defecto, buscar las formas de subsanar posibles yerros, de manera que el resultado sea per-tinente y relevante, tanto para efec-tos del curso, como para el cumpli-miento de los objetivos trazados.

Tal como lo define Miguel Gómez (2010), se tiene el particular desafío de atender todas las inquie-tudes que genera el procesamiento de los datos, que como se ha indica-do, en el presente caso corresponde a información obtenida de preguntas abiertas de respuesta libre, sin clasificación, lo que eventualmente podría implicar la utilización de “hojas intermedias” (ob.cit. 67) para el procesamiento.

Alcances y limitaciones

A fin de hacer manejable el desarrollo del trabajo de investiga-ción, el estudio se ha delimitado a un período de diez años hacía atrás, aproximadamente al 2000 y diez años hacía adelante, lo que lo sitúa en el 2020. De esta manera, se pre-tende tener un espacio temporal lo suficientemente amplio como para permitir cumplir las expectativas del trabajo, pero a su vez, lo suficiente-mente restringido, como para no perderse en análisis históricos o en proyecciones tan lejanas que resul-ten sumamente desgastantes y poco útiles.

En términos espaciales, la in-vestigación se ha delimitado al caso de Costa Rica, lo que no impide que, como en todo proyecto de investiga-ción, se puedan hacer uso de refe-rentes y fuentes de información pro-venientes de otros países y que, conjuntamente con los elementos del marco teórico, sirvan para enrique-cer los planteamientos que se lle-guen a desarrollar para la función pública costarricense.

Análisis de resultados

Las entrevistas a los expertos en función pública, se codificaron, clasificaron y resumieron en tres tablas, una para cada una de las preguntas que sirvieron de guía para la entrevista que se les realizó.

En las tres distintas tablas de resultados, se han conservado las mismas categorías de respuestas, de manera que se facilite la identifi-cación del cambio de las perspecti-vas ante cada una de las tres pre-guntas; precisamente en esa línea, la presentación de los resultados concluye con el desarrollo de análi-sis comparativo de las respuestas a las tres preguntas.

Dado que la entrevista se desarrolló a partir de tres preguntas abiertas, los expertos podían expre-sarse libremente respecto a cada punto; de esa manera, es que algu-nos criterios fueron citados varias veces de diferente manera, incluso por un mismo entrevistado, mientras que otros solo fueron mencionados algunas veces por algunos de los consultados; por ello, los resultados no son sumables.

En cada caso, las tablas se ordenan de mayor a menor para facilitar la identificación de los aspec-tos que más llamaron la atención a los expertos, y los análisis respecti-vos se hacen en el mismo orden.

Para simplificar la presenta-ción, se adoptó el criterio de que si algún aspecto era mencionado solo una vez como respuesta a determi-nada pregunta, éste se agruparía en la categoría de “otros”.

Consulta a expertos sobre

función pública, respecto

a ¿Cuáles considera que eran

los principales desafíos

de la función pública hace diez años, es decir, alrededor

del 2000?

TABLA No. 1

FRECUENCIA DE CRITERIOS RECIBIDOS

A LA PREGUNTA No. 1 DE LA ENTREVISTA

Cantidad de criterios	Eje temático del criterio recibido como respuesta de los expertos en orden de mayor a menor frecuencia
11	Profesionalización del funcionario público.
7	Situaciones relacionadas con la transición de la guerra a la democracia.
7	Dificultades provenientes del liberalismo.
7	Requerimientos de nuevas definiciones del papel del Estado.
5	Inquietudes sobre el sistema de botín político y corrupción.
5	Desarrollo de normativa aplicable a la función pública.
4	Necesidades de mayor institucionalización de la función pública.
3	Desafío para la clase política.
2	Orientación hacia la calidad.
2	Planteamientos sobre la cooperación internacional.*
3	Análisis de casos específicos.*
	Profesionalización y remuneración.
	Proactividad contra conformismo.
	Situación de la jubilación de los funcionarios públicos.
	Tecnología y conocimiento.
	Otros.

∗ Corresponde más a comentarios que a desafíos del 2000.

La necesidad de la profesiona-lización del funcionario público es el criterio que destaca entre las opinio-nes de los expertos, pues se sentía que el ingreso de trabajadores a la función pública por idoneidad era bajo y el concepto de carrera bási-camente se entendía como sinónimo de estabilidad, a lo que se sumaba el rezago tecnológico general, e in-formático en particular.

En este contexto, se daba un gran cinismo del ciudadano hacia el

funcionario público, que urgía de la búsqueda de nuevos núcleos de carrera, con una masa crítica e in-centivos efectivos, en combinación de los principios de mérito y flexibili-dad, es decir, establecer la profesio-nalización del servicio civil para que éstos funcionaran adecuadamente. Como parte de ese proceso de pro-fesionalización, se veía la conve-niencia de consolidar un espacio para el intercambio de experiencias que sirviera para apoyar el desarrollo de la función pública.

Hay otros tres criterios que se encuentran en empate entre las menciones de los expertos, pues todos ellos se citan en siete oportu-nidades, y es probable que eso res-ponda a que están íntimamente in-terrelacionados, a saber, las situaciones relacionadas con la tran-sición de la guerra a la democracia y las dificultades proveniente del libe-ralismo, que juntas contribuían a requerimientos de nuevas definicio-nes del papel del Estado.

Sobre la primera de ellas, es decir, las situaciones relacionadas con la transición de la guerra a la democracia, se tiene que en el 2000 aún estaban cerca los vientos de las guerras en la región, así como cierto clima heredado de la guerra fría, por lo que las democracias se encontra-ban relativamente inestables y en varios países vecinos apenas inicia-ba la práctica de la alternancia de partidos en el gobierno, por lo que resultaba necesario encontrar agen-das comunes que permitieran el funcionamiento de la democracia, así como la dignificación de la fun-ción pública.

Sin embargo, estos plantea-mientos políticos estaban acompa-ñados por otros de carácter económico, como lo eran las dificul-tades provenientes del liberalismo, que prácticamente satanizaron al Estado, con lo que se impulsaron políticas tendentes a la reducción del Estado, a extremos que práctica-mente llevaban a su destrucción, pues en algunos casos el Estado ni siquiera era grande pero igualmente se le recetaba su minimización.

Estas políticas, descendientes de las ideologías liberales, hacían énfasis en las privatizaciones como parte de los ajustes estructurales, y contaron con un fuerte respaldo de varios organismos internacionales. No obstante debe destacarse, que si bien la influencia liberal aún era fuer-te, comenzaba a tender a la mode-ración, al menos si se le compara con el fuerte impulso contra el Esta-do que se dio en la década de los años noventa.

Ante estas situaciones, de su-perar las herencias de la guerra, adaptarse a la democracia y enfren-tar al liberalismo, resulta comprensi-ble que hayan surgido requerimien-tos de nuevas definiciones del papel del Estado, que debía ser consciente con la competencia impulsada por la globalización y los reclamos de ma-yor descentralización para fomentar el desarrollo. En esta disyuntiva, se comienzan a superar creencias, tales como, que un país debe ser territorialmente grande para triunfar y que las culpas de los males que sufre internamente provienen exclu-sivamente de las grandes potencias mundiales.

Como parte de los requeri-mientos de nuevas definiciones del papel del Estado, se tiende a hablar más de buen gobierno, gobernabili-dad y gobernanza, pero con la parti-cularidad de que dicho conversatorio ya no es exclusivo del sector público, sino que en él también participa el sector privado y la sociedad civil.

Siempre en relación con los desafíos de la función pública hace una década, se tienen dos criterios empatados, esta vez con cinco men-ciones cada uno, a saber: las Inquie-tudes sobre el sistema de botín polí-tico y corrupción y el desarrollo de normativa aplicable a la función pública.

Respecto a las Inquietudes sobre el sistema de botín político y corrupción, los expertos citaron los riesgos que implicaban las amena-zas de la politización, que podían tender a la creación de un Estado al servicio de intereses específicos, donde el sistema de pillaje, nom-bramientos políticos o despojo, ge-neraba una gran inestabilidad de los funcionarios y propiciaba la corrupción.

En atención al desarrollo de normativa aplicable a la función pública, se resaltó la existencia de un importante atraso jurídico, es decir, la ausencia de normativas, que se agravaba por la brecha entre la realidad jurídica y la norma, es decir, que algunos servicios civiles no cumplían con el marco normativo, todo lo que en su conjunto, hacía plantear la necesidad de consolidar los regímenes jurídicos aplicables a la función pública.

El siguiente criterio identifica-do, es la necesidad de mayor institu-cionalización de la función pública, en lo cual, se tenía una falta de de-sarrollo de los aparatos estatales, lo que se reflejaba en la ausencia de una institucionalidad fuerte, y caren-te de recursos, que hacía urgente el compromiso de los países iberoame-ricanos para fortalecer los servicios civiles y lograr así democratizar la función pública.

Además, se planteaban una serie de desafíos para la clase políti-ca, como el brindar un decidido apo-yo al desarrollo de la función pública, particularmente asumiendo el lide-razgo para superar las situaciones de fracaso en la función pública, tomar decisiones públicas en cuanto a la fijación de metas de desarrollo de la función pública y del país, y la respectiva orientación hacia dichas metas.

Llama la atención que al refe-rirse a los desafíos de la función pública a inicios del 2000, apenas se recibieron dos menciones a la necesidad de una orientación hacia la calidad, situación que como se verá más adelante, cambia significa-tivamente cuando se replantea la pregunta con miras a los siguientes 10 años, es decir, al 2020. Sin em-bargo, aún cuando apenas se co-menzaba a perfilar el tema de la calidad en la función pública para el 2000, ya se identifica la necesidad de desarrollar mecanismos de parti-cipación ciudadana y de impulsar la capacitación dirigida a la mejora de servicios.

También se señaló (dos men-ciones) la importancia de los plan-teamientos sobre la cooperación internacional, específicamente rela-cionados con las inversiones del Banco Centroamericano de Integra-ción Económica, BCIE, y la Organi-zación de Estados Americanos, OEA, para el desarrollo de estudios regionales que permitieran definir agendas de desarrollo de los Esta-dos y por consiguiente, de la función pública.

Intencionalmente se ha dejado para el final de este apartado el aná-lisis de casos específicos, pues co-mo tales, no se refieren a la función pública en general, sino a determi-nadas realidades. Así se destaca el cambio de gobierno en México, que contrasta con una larga historia de dominio de un partido específico, el inicio del Régimen de Carrera Admi-nistrativa en Panamá y los avances que se daban en República Domini-cana y Costa Rica, que hace ver la diferencia de nivel de desarrollo de la función pública en la región.

Los siguientes criterios deta-llados en la tabla No. 1, no tienen resultados, por cuanto no fueron mencionados por los expertos ante la primera pregunta de la entrevista; sin embargo, tal como se ha indica-do, se conservan en todas las tablas, a fin de propiciar la comparación de los diferentes resultados obtenidos.

Consulta a expertos sobre

función pública: ¿En qué

aspectos de la función pública

considera que se han tenido

avances significativos en el

período 2000-2010? En caso

de considerar que no ha habido

avances significativos, explicar

¿por qué?

TABLA No. 2

FRECUENCIA DE CRITERIOS RECIBIDOS

A LA PREGUNTA No. 2 DE LA ENTREVISTA

Cantidad de criterios	Eje temático del criterio recibido como respuesta de los expertos en orden de mayor a menor frecuencia
24	Profesionalización del funcionario público.
6	Requerimientos de nuevas definiciones del papel del Estado.
4	Desarrollo de normativa aplicable a la función pública.
4	Necesidades de mayor institucionalización de la función pública.
4	Otros.
3	Orientación hacia la calidad.
3	Planteamientos sobre la cooperación internacional.*
2	Desafío para la clase política.
8	Análisis de casos específicos.*
	Dificultades provenientes del liberalismo.
	Profesionalización y remuneración.
	Proactividad contra conformismo.
	Situación de la jubilación de los funcionarios públicos.
	Tecnología y conocimiento.
	Situaciones relacionadas con la transición de la guerra a la democracia.
	Inquietudes sobre el sistema de botín político y corrupción.

∗ Corresponde más a comentarios que avances al 2010.

Llama la atención que en este apartado resalta, con un amplio con-senso entre los expertos en función pública, evidenciado por veinticuatro menciones, los avances en la profe-sionalización del funcionario público, los que se refieren particularmente a que, si bien en el período 2000-2010, no se ha logrado la implemen-tación real del régimen de carrera

administrativa, sí se tiene una impor-tante ampliación de los sectores de funcionarios públicos cubiertos por dicho Régimen, mayor estabilidad y apoyo para que puedan desarrollar su propia carrera administrativa; además, la dotación de mejores condiciones tecnológicas, el desarro-llo de una mayor masa crítica y mo-derna, algunos avances (aunque sean modestos) en sistemas de in-centivos y sanciones, todo lo que ha conducido a contar con un creciente número de funcionarios comprometi-dos con la función pública, que al conjugarse con lo anterior, ha favo-recido el fortalecimiento de los sis-temas de función pública.

Siembre sobre la profesionali-zación del funcionario público, se menciona de manera reiterativa la importancia del papel de la capacita-ción, lo que comprende la elabora-ción de programas de formación y una mayor inversión en capacitación y desarrollo, que incluye la incorpo-ración de la informática en la gestión del talento humano.

Aún cuando solo se cita en dos oportunidades, se reconoce como avances relevantes para la profesionalización del funcionario público, los progresos en la formali-zación de la función pública, como lo son, en nivel micro, la incorporación de sistemas de valoración del desempeño y en un nivel macro, la emisión de diversas Cartas de la Función Pública.

Un aspecto sumamente inte-resante de los avances en la profe-sionalización del funcionario público, es que los expertos indican (cinco menciones), que la opinión pública ha ido cobrando conciencia de la pertinencia del tema de la función pública, con lo que dicho concepto se ha posicionado, hasta convertirse en una cuestión necesaria para la sociedad, especialmente en el reco-nocimiento de la importancia de la capacitación, la modernización y la profesionalización del factor humano que la integra.

El segundo criterio en que pa-reciera que se han dado avances importante en la década del 2000, es en cuanto a los requerimientos de nuevas definiciones del papel del Estado. Esto es, aún cuando no se ha logrado ser consistente en la elaboración e implementación de una agenda de desarrollo, los resul-tados de los estudios citados pre-viamente, permitieron proponer re-formas, en aspectos de desarrollo de ideas, tales como gobernanza y de-mocracia, una mayor educación, que se tradujo en situaciones concretas, como el hecho de que unidades rectoras de la función pública que eran completamente cerradas hacia adentro “ostracismo”, han experi-mentado una apertura ante nuevas figuras consideradas como Partners (socios); situación que se ha acen-tuado con la realización de diversos Foros sobre Función Pública. Estos avances se pueden ver al analizar

casos específicos, como se hará más adelante.

El siguiente criterio que indi-can los expertos sobre función públi-ca, como avance del período 2000-2010, es el desarrollo de normativa aplicable a la función pública, con el planteamiento de algunos regímenes jurídicos, incluyendo avances consti-tucionales y legales que han ido fortaleciendo la función pública, si-tuación que se ha visto respalda por pronunciamientos como la Carta Iberoamericana de la Función Públi-ca del 2003.

A partir del criterio anterior, sobre desarrollo de normativa, es comprensible que el siguiente criterio compartido por los expertos en fun-ción pública, como avance de la década, esté planteado en cuanto a las necesidades de mayor institucio-nalización de la función pública. So-bre este particular, se tiene el hecho de que, en la región, los funcionarios públicos han ido creando cierta cos-tumbre, de que conforme con el de-sarrollo de los sistemas democráti-cos, cada cuatro años hay cambios. Esta institucionalidad se ha reforza-do con los intercambios entre directi-vos de la región, facilitados con los diversos foros de directores de fun-ción pública que se han venido reali-zando de manera sistemática duran-te estos diez años.

Dentro de la categoría de otros, se incluyen los criterios recibi-dos de manera única, es decir, aque-llos que solo se mencionan una vez, entre los que figuran opiniones como que la función pública todavía se encuentra en un rango bajo y está lejos de superar los indicadores que la ligaban a la concepción patrimo-nial; no obstante, la década en gene-ral ha sido positiva, aún cuando podría discutirse si con los mismos recursos se podrían haber obtenido mejores resultados, que permitieran obtener un desarrollo más uniforme de la función pública en la región.

Un aspecto destacable, al analizar los avances de los últimos diez años, es que los expertos co-mienzan a darle mayor atención a la orientación hacia la calidad en la función pública, considerándose un énfasis ascendente y significativo a la gestión de calidad, lo que hace que se requiera un nuevo rol del gobierno, en relación a la satisfac-ción del ciudadano; de manera que el funcionario público que estaba acostumbrado a trabajar para sus jefes, enfrenta el nuevo desafío de trabajar para los ciudadanos que están en la ventanilla y que son, en última instancia, quienes le pagan el salario.

Respecto a los planteamientos sobre la cooperación internacional, los expertos manifiestan que dicha ayuda ha ido creciendo y que ello incluso ha permitido realizar estudios sobre el estado de la función pública. Agregan que se ha visto un cambio de la cooperación en relación a las unidades de capacitación asociadas a la función pública, considerándose

que una mejora de ellas, tendrá un impacto fundamental para la admi-nistración pública.

Se reconoce una mejoría ne-gativa (retroceso) en algunos aspec-tos de la superación de los desafíos para la clase política (dos mencio-nes), pues se destaca que, figuras como la lealtad a grupos y el control de las decisiones, ha dificultado la implementación de la innovación y calidad; es decir, las fuertes resis-tencias y una tendencia por re-gresar al status quo, han impedido el abordar una agenda de servicio profesional.

Nuevamente se ha dejado para el final el apartado el análisis de casos específicos, pues éstos se refieren a situaciones puntuales. Así se tiene que, México ha experimen-tado el cambio de una cultura políti-ca de setenta años de gobierno de un único partido; República Domini-cana se ha convertido en un ejem-plo, al hacer cosas interesantes en la democratización del acceso a las tecnologías de la información; Gua-temala aún no encuentra la fórmula para recetar la democracia a una parte importante de la población; El Salvador ha seguido invirtiendo en sus instituciones; mientras que Hon-duras y Nicaragua no se perciben como democracias más fuertes que hace diez años. De Costa Rica se dice que se dio casi una década de vacaciones en el desarrollo de su función pública, mientras que Panamá ha estado invirtiendo fuer-temente en infraestructura y en tecnología.

Tal como se había dicho, al fi-nal de cada tabla se presentan los criterios que los expertos no men-cionaron ante esta pregunta en par-ticular, pero que se mantienen pre-sentes, de manera que facilite su contraste con las respuestas obteni-das en las otras preguntas.

Consulta a expertos sobre función

pública, respecto a ¿cuáles

considera que son los principales

desafíos que se plantean para la función pública, con miras

a los siguientes 10 años, es decir, de aquí al 2020?

TABLA No. 3

FRECUENCIA DE CRITERIOS RECIBIDOS

A LA PREGUNTA No. 3 DE LA ENTREVISTA

Cantidad de criterios	Eje temático del criterio recibido como respuesta de los expertos en orden de mayor a menor frecuencia
18	Profesionalización del funcionario público.
10	Análisis de casos específicos.*
9	Orientación hacia la calidad.
9	Necesidades de mayor institucionalización de la función pública.
8	Tecnología y conocimiento.
7	Requerimientos de nuevas definiciones del papel del Estado.
7	Proactividad contra conformismo.
4	Situación de la jubilación de los funcionarios públicos.
4	Profesionalización y remuneración.
4	Otros.
	Desarrollo de normativa aplicable a la función pública.
	Planteamientos sobre la cooperación internacional.*
	Desafío para la clase política.
	Dificultades provenientes del liberalismo.
	Situaciones relacionadas con la transición de la guerra a la democracia.
	Inquietudes sobre el sistema de botín político y corrupción.

∗ Corresponde más a comentarios que desafíos para el 2020.

En esta sección, nuevamente el interés de los expertos entrevista-dos apunta prioritariamente hacia la profesionalización del funcionario público (dieciocho menciones), don-de señalan que se le debe dar énfa-sis al desarrollo de la carrera profe-sional, incluso del directivo público,

donde advierten que ya no basta con tener más de una profesión, sino que se requiere garantizar el desarrollo y obtención de nuevos y mayores co-nocimientos, así como el aprender a trabajar por resultados.

Dentro de la profesionaliza-ción del funcionario público, sobresa-le la atención que se le da a la for-mación, específicamente al diseño y ejecución de programas continuos de formación para consolidar una masa crítica e incluso superar la erosión del nivel educativo y cultural de algunos aspirantes a la función pública. En esta corriente, se desta-ca que la educación es lo más cer-cano que se ha identificado, como fórmula o incentivo para estimular el progreso de los países en general y de la función pública en particular.

Siempre dentro del criterio de profesionalización del funcionario público, se identifican varias men-ciones relacionadas con el mérito, al efecto de lo cual se indica que se debe dar una verdadera evaluación a los aspirantes a servidores públi-cos, para que puedan ingresar a puestos de trabajo según sus méri-tos, es decir, se debe de aplicar de manera casi irrespetuosa del princi-pio del mérito, similar al caso de que alguien necesita hacer un viaje en avión, y tuviera que elegir entre un piloto de su partido político o uno certificado.

Así, se indica que el énfasis en el principio del mérito, contribuiría a recuperar la mística del funcionario público como servidor y como distin-ción de sus pares del sector privado, a la vez que elevaría la dignificación del funcionario público en oposición al cinismo aún imperante en parte importante de la sociedad.

La profesionalización del fun-cionario público, no escapa a la dis-yuntiva entre estabilidad y flexibili-dad, donde sobre la primera se indica que se debe superar la ten-dencia a utilizar empleados tempora-les (precarización), a la vez que si bien se reconoce que la estabilidad es un derecho de los servidores, ellos deben comprender que tam-bién tienen el deber de su constante actualización.

En relación con la flexibiliza-ción, señalan que el Régimen de Servicio Civil debe evolucionar hacia una mayor flexibilidad, donde la ca-rrera administrativa pase de esque-mas excesivamente formales, a otros más flexibles, guiados por valo-res y concepciones donde prevalez-can el principio de mérito y la voca-ción de servicio por parte de los funcionarios, con esto, se contri-buiría a la re-dignificación social del servicio civil, en contraposición a la opinión que se genera cuando los candidatos se ponderan con valores ajenos a la función pública.

El siguiente criterio enfatizado por los expertos de función pública como desafío para el 2020, está relacionado con la orientación hacia la calidad (nueve menciones), según lo cual, la calidad debe ser el marco

orientador, o al menos una de las principales referencias para el desa-rrollo de la función pública, entendi-da la calidad como un eje transversal que atraviesa todas las acciones del servidor público.

Este planteamiento implica adoptar un modelo de gestión públi-ca de calidad, donde se lleva la ad-ministración del recurso humano a un esquema por resultados orienta-dos hacia el ciudadano, por lo que incluso los modelos de carrera, de-berán enfocarse en los derechos de los ciudadanos, quienes pasarían a ser el foco del rumbo de la política pública. Lo anterior implica que los funcionarios públicos sean conscien-tes de que quienes les pagan el sa-lario es el pueblo, y por lo tanto, se le tiene que atender y satisfacer. Este giro, debe acompañarse con un proceso paralelo de infoalfabetiza-ción de los ciudadanos, de manera que se potencialicen los beneficios de la gestión de calidad.

Las necesidades de mayor institucionalización de la función pública se mantienen presentes en la visión de la función pública para el 2020 (nueve menciones), donde la gestión de los recursos humanos se debe situar como una política de Estado y las instituciones rectoras de la función pública deben ser priori-dad en la agenda nacional. Esto conducirá al fortalecimiento de los órganos rectores del régimen y las unidades ejecutoras, a la generaliza-ción de los regímenes únicos y en última instancia, a que las institucio-nes encargadas de la gestión de recursos humanos se constituyan en entes totalmente autónomos, capa-ces de impulsar la meritocracia pública.

La total autonomía permitiría que los servicios civiles sean respe-tados y generar interrelaciones posi-tivas con las demás instituciones públicas. Una vez que se llegue a ese punto, se debe ser tolerante con las prácticas institucionales, pero inflexible con el rumbo.

Es en los desafíos para los si-guientes diez años, donde aparece el criterio de tecnología y conoci-miento, pues se está entrando en una década en donde cada vez es más importante la creación del co-nocimiento, y la administración pública no se escapa de ello, por lo que deben superarse los casos de baja profesionalización pública en materia de tecnología, que resulta inaceptable frente a una época que el conocimiento se genera a una velocidad nunca antes vista.

Es decir, falta el reconocer el rol de nuevos asuntos como la tec-nología, la valoración de la creación del conocimiento, su replicación y que otros generan más sobre él, para lo que debe aprovecharse el hecho de que la gente ahora tiene gran capacidad de influir en forma real a favor del desarrollo. Por ello, se indica que si se da acceso a In-ternet para la formación, se generará una revolución, que cambiarán los hábitos de consumo de los servicios

públicos. Así pues, se hace necesa-rio nivelar las tecnologías usadas en el servicio público con las utilizadas por el empleado privado. Esa es una deuda que debe cancelarse a brevedad.

Siguen los expertos, el próxi-mo decenio también traerá requeri-mientos de nuevas definiciones del papel del Estado (siete menciones), según lo cual, en un sentido muy realista y pragmático, se debería aspirar a cumplir al menos un 50% de los compromisos que a la fecha se han asumido en cuanto al desa-rrollo de la función pública, lo que implica encontrar un equilibrio entre el centralismo normativo y la descen-tralización operativa, que permita no detener la gestión de gobierno, ni perder el rumbo en una anarquía de instituciones.

En tal sentido, no se puede seguir dando la misma descentrali-zación y desconcentración que se le daba en los ochentas y noventas, sino que en su lugar, se deben per-feccionar Estados más pequeños en sus estructuras y sus funciones, trasladando funciones a sus ciuda-danos, para lo cual, resulta suma-mente valioso la consolidación del gobierno electrónico. En todo ello debe tenerse claro la búsqueda de una mayor eficiencia, transparencia y honradez, en donde la administra-ción del recurso humano del Estado se produzca con base en la necesi-dad del servicio y no necesariamente en un manual de puestos.

Quizás uno de los puntos más interesantes que irrumpen en las respuestas de los expertos a la pre-gunta tres, que precisamente es la que se centra en el tema de la inves-tigación, a saber, la prospectiva de la función pública; es el requerimiento de una mayor proactividad contra el conformismo, donde se resalta que no se debe ser conformista con lo que se tiene, pues los desafíos del 2000 siguen vigentes, así que debe tenerse presente que los acuerdos logrados, por sí mismo no bastan; en su lugar, es necesario ser muy pro-activos al cambio y al emprendedu-rismo y participar más activamente en innovación para el desarrollo nacional.

Lo anterior implica, entre otras cosas, desarrollar sistemas de levan-tamiento de necesidades o debilida-des en las capacidades de los fun-cionarios públicos con una mirada futurista, sin perder de vista la im-plementación de todos los subsiste-mas de administración de recursos humanos que se han elaborado.

Entre los criterios que resultan novedosos de las respuesta a la pregunta tres de la entrevista, apa-rece la situación de la jubilación de los funcionarios públicos, incluyendo el manejo de los planes de pensión, de manera que se puedan superar las dificultades para contratar perso-nal especializado que se ha retirado o jubilado, pero que resulta suma-mente valioso, pues cuando un fun-cionario se jubila, se jubila una bi-

blioteca. Así pues, debe propiciarse la combinación de personas mayo-res con jóvenes.

Otro criterio que surge como respuesta en la tercera parte de la entrevista, es el relativo a la profe-sionalización y remuneración, según lo cual, se debe estimular la real capacitación de los funcionarios públicos, de modo que les permita aumentar sus salarios de manera competitiva, tal como sucede en el sector privado: Ello implica impulsar otros avances en remuneraciones y gratificaciones, donde se deberían buscar ideas para incentivos que no necesariamente funcionen parejos, sino que favorezcan a los funciona-rios más participativos y creativos; esto podría combinarse con la in-vención de alguna fórmula que per-mita que se incrementen los salarios con otras fuentes diferentes del pre-supuesto, por ejemplo, del cobro de servicios.

En el criterio de otros, se iden-tifica que aún hay que superar la ausencia de importantes desarrollos de normativa para el adecuado sostén jurídico de la carrera adminis-trativa, pues dicha carencia es propi-cia para el crecimiento de la corrup-ción que se mantiene como desafío vigente. Por otro lado, la región se encuentra en una etapa de tanto crecimiento que está buscando cómo enriquecer a su población, por lo que los organismos internaciona-les deben entender que la coopera-ción no es la misma, a la vez que se hace necesario reconocer la geren-cia pública, es decir, la coordinación entre el funcionario operativo y el clan político que permita gerenciar con efectividad.

Tal como se ha hecho con los criterios colectados en las respues-tas a las otras dos preguntas de las entrevistas a los expertos, por su especificidad, se ha dejado para el final aquellas respuestas que co-rresponden al análisis de casos es-pecíficos, que en esta ocasión, se centraron principalmente en Costa Rica.

Así, se tiene que a Costa Rica, por el nivel de desarrollo de su función pública, no le sirve medirse ni compararse con Centroamérica, en su lugar, debe hacerlo con países de renta media como Chile, a la vez que debe reconocer que no puede ser la casa bonita del barrio pobre, es decir, necesita caminar conjunta-mente con sus vecinos, y ello probablemente implique que deba impulsar una agencia de coopera-ción propia, como la Agencia Inter-nacional para el Desarrollo, AID, para ayudar al desarrollo de Centroamérica.

Costa Rica, al distinguirse de los demás países, debe ser más exigente con ella misma, de manera que tenga una normativa, amplia y compleja, que le permita cumplir con todos los criterios que la Carta Ibe-roamericana de la Función Pública indica y que efectivamente la apli-que; mientras otros países de la región, quizás puedan aspirar a mejorar sus criterios para tener un

nivel parecido al que tiene Costa Rica ahora y liberar los servicios civiles de la tradición patrimonialista; lo anterior no priva que dentro de esos países hay importantes excep-ciones, pero siguen siendo eso, excepciones.

Adicionalmente, Costa Rica debe mejorar dramáticamente el acceso a Internet, y mientras avanza hacia una sociedad del conocimien-to, debe ocuparse de subir al barco de la educación a aproximadamente el 50% de la población que se ha quedado rezagada en alguna parte de dicho proceso, particularmente en la secundaria. Esto es fundamental, porque de no superarse esta limita-ción, ese importante segmento so-cial, podría quedarse marginado de los beneficios de la economía del conocimiento, y esto puede conducir a que se conviertan en un lastre de quienes sí lo obtengan, e incluso, podría brindar las condiciones propi-cias para que aparezcan posiciones políticas de corte populista, que tra-ten de obtener el voto de los rezaga-dos, con propuestas que orienten la economía hacía modelos producti-vos superados y por lo tanto, frenen el desarrollo.

Análisis comparativo en las

frecuencias observadas de los criterios recibidos ante las tres preguntas que guiaban la

entrevista a los expertos

en función pública

Al comparar los resultados ob-tenidos de la investigación, se identi-fica una variación significativa de la atención que los expertos en función pública brindan, a los diversos crite-rios identificados como respuesta, a las preguntas en que se basaron las entrevistas realizadas. Precisamente para orientar la comprensión de di-chas fluctuaciones, se resumieron los resultados en una sola tabla, la No. 4, y se agregó una colum-na adicional, titulada “Orden de con-sistencia”.

En la nueva columna, se tota-lizaron la cantidad de respuestas observadas para cada criterio en las diversas respuestas, lo que permite precisar con claridad, el nivel de consistencia de dicho criterio en los tres escenarios (pasado, avance al presente y futuro) que evaluó la in-vestigación, tal como se ve a continuación.

TABLA No. 4

COMPARACIÓN DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS EN CADA UNA

DE LAS TRES PREGUNTAS QUE SIRVIERON DE BASE

A LA ENTREVISTA A LOS EXPERTOS EN FUNCIÓN PÚBLICA

	Eje temático del criterio recibido como respuesta de los expertos, en orden según la columna de “Orden de consistencia”	Pre-gunta No. 1	Pre-gunta No. 2	Pre-gunta No. 3	Orden de consis-tencia
1	Profesionalización del funcionario público.	11	24	18	53
2	Análisis de casos específicos.*	3	8	10	21
3	Requerimientos de nuevas definiciones del papel del Estado.	7	6	7	20
4	Necesidades de mayor institucionalización de la función pública.	4	4	9	17
5	Orientación hacia la calidad.	2	3	9	14
6	Desarrollo de normativa aplicable a la función pública.	5	4		9
7	Tecnología y conocimiento.			8	8
8	Otros.		4	4	8
9	Proactividad contra conformismo.			7	7
10	Dificultades provenientes del liberalismo.	7			7
11	Situaciones relacionadas con la transición de la guerra a la democracia.	7			7
12	Planteamientos sobre la cooperación internacional.*	2	3		5
13	Desafío para la clase política.	3	2		5
14	Inquietudes sobre el sistema de botín político y corrupción.	5			5
15	Situación de la jubilación de los funcionarios públicos.			4	4
16	Profesionalización y remuneración.			4	4

• Corresponde más a comentarios que respuestas a la pregunta planteada.

De este resumen de resulta-dos, llama fuertemente la atención como la profesionalización del fun-cionario público mantiene vigencia como desafío de la década pasada, como uno de los principales avances del decenio y como el principal reto para los próximos diez años. Esto pareciera indicar que dicho tópico requiere y debe recibir atención constante, independientemente de aparentes avances que se puedan tener, pues probablemente de ello dependa parte importante de la exis-tencia de la función pública.

Le siguen en consistencia en la atención recibida por los expertos, los requerimientos de nuevas defini-ciones del papel del Estado, lo que, si se revisa rápidamente los siguien-tes criterios, pareciera que evolucio-na de un interés en la superación de situaciones de guerra, surgimiento de la democracia y planteamientos del liberalismo, hacia un Estado que debe atender más la gestión de cali-dad, la tecnología, el conocimiento y el emprendedurismo. Es decir, si bien cambian las expectativas puntuales del Estado, el mismo sí se mantiene como asunto fundamen-tal de atención, por lo que debe seguirse muy de cerca su acontecer en el transcurso del tiempo, para adaptar los requerimientos de su papel en función de las circunstan-cias cambiantes.

El otro criterio que recibe un importante nivel de consistencia en la atención de los expertos, es la necesidad de mayor institucionaliza-ción de la función pública, con la particularidad de que dicho requeri-miento pareciera acentuarse al ana-lizar el panorama del 2020.

Por otro lado, la orientación hacia la calidad, es un criterio que tenía pocas menciones al consultar-se sobre los desafíos del 2000 y los avances al 2010, pero que contrasta con un importante incremento en atención al consultar sobre las ex-pectativas para el 2020, lo que indica que es de las novedades cuya pro-yección hacia el futuro supera en mucho la atención que hasta la fe-cha ha recibido.

El desarrollo de normativa aplicable a la función pública, pare-ciera perder atención al avanzar en el horizonte de análisis, sin que ello signifique que deja de ser importan-te; eventualmente su descenso en menciones se debe a que ha tendido a perder protagonismo ante la inmi-nencia de otras prioridades.

La atención a la tecnología y el conocimiento es sin duda uno de los grandes giros que está llamada a hacer la función pública de cara al futuro, y que contrasta con la aten-ción que recibió en el pasado, situa-ción que es compartida con la proac-tividad contra el conformismo, lo que algunos también llaman como el emprendedurismo.

Las situaciones relacionadas con la transición de la guerra a la democracia y las dificultades prove-nientes del liberalismo, parecieran perder interés hacia el futuro, quizás porque afortunadamente en la región se ha ido consolidando condiciones básicas de paz y transición democrá-tica, a la vez que el liberalismo se ha moderado, lo que ha facilitado el acercamiento de posiciones entre las distintas corrientes ideológicas.

Un comentario especial mere-ce la aparente pérdida de interés que se muestra en el tema de las inquietudes sobre el sistema de botín político y corrupción, lo que debe verse con mucho cuidado, pues ello de ninguna manera implica que hayan perdido vigencia, sino que según se puede ver en el análi-sis de casos específicos, el desarro-

llo diferenciado de la función pública en la región, ha hecho que el botín político y la corrupción dejen de ser un tema general, para convertirse en temas de análisis de casos específi-cos dependiendo de las condiciones de cada país, en algunos de los cua-les ahora incluso se visualiza como implícito dentro de la necesidad de la profesionalización del funcionario público y las necesidades de mayor institucionalización de la función pública.

El último párrafo resulta muy apropiado para introducir una obser-vación adicional que no está explíci-ta en las tablas de resultados y que si no se valora apropiadamente, podría conducir a errores en la inter-pretación de todo lo hasta aquí ex-puesto, cual es que los distintos criterios enumerados y analizados, están interrelacionados entre sí, de hecho en algún momento puede resultar difícil distinguir entre la pro-fesionalización del funcionario públi-co y la orientación hacía la calidad. Asimismo, puede complicarse dife-renciar entre la solución de los re-querimientos de nuevas definiciones del papel del Estado y la necesidad de mayor institucionalización de la función pública, por citar dos ejem-plos; sin embargo, la clasificación de criterios se hizo para poder procesar la información y realizar análisis sobre patrones generales, indepen-dientemente de que muchos de ellos puedan estar traslapándose o mu-dando según las circunstancias y perspectivas en los diferentes hori-zontes de tiempo.

Conclusiones

El concepto de prospectiva se caracteriza por la condición proactiva con que se mira el futuro, caracterís-tica que supera la simple proyección de los actos pasados o la contem-plación pasiva del horizonte.

Por lo tanto, para elaborar una prospectiva de la función pública, si bien resulta importante revisar los retos del pasado y los avances lo-grados al presente, la atención se centra en lo que es necesario accio-nar a partir de esas situaciones, para, en un plazo no muy lejano, tener un escenario de función públi-ca determinado, que será el legado a las futuras generaciones, tanto de los funcionarios públicos, como de los habitantes del país en general.

El desarrollo de este ejercicio es lo que dio sustento al presente trabajo, y lo que precisamente permi-tió identificar como algunos criterios que fueron relevantes en el pasado, conservan su vigencia con miras al futuro, tales como la profesionaliza-ción del funcionario público, la aten-ción de requerimientos del nuevo papel del Estado, la necesidad de mayor institucionalización de la fun-ción pública.

Por otro lado, resulta intere-sante identificar cómo determinados criterios que fueron prioridad en el pasado, pasan a otro plano con mi-ras al futuro, como sucede con las dificultades provenientes del libera-lismo, las situaciones relacionadas

con la transición de la guerra a la democracia, los desafíos para la clase política, el desarrollo de nor-mativa aplicable a la función pública y las inquietudes sobre el sistema de botín político y corrupción; conviene rescatar que algunos de estos con-ceptos conservan su vigencia, pero se percibe de manera distinta para los próximos años.

También llama la atención como, para el futuro se perfilan ne-cesidades diferentes a las del pasa-do, como el fuerte incremento en la atención a orientación hacia la cali-dad en la función pública, el auge que toma la tecnología y el conoci-miento, la importancia que se le tiende a dar a la proactividad o em-prendedurismo, la preocupación por la situación de la jubilación de los funcionarios públicos y su adecuada remuneración.

Los resultados obtenidos en cuanto a cada uno de estos criterios son tan enriquecedores para la perspectiva de la función pública, que en lugar de tratar de repasarlos, se hace referencia al apartado “Aná-lisis de Resultados”; pero precisa-mente por el valor de dichos produc-tos, el llegar a la conclusión del trabajo se presenta el desafió inme-diato de que los mismos sean apro-vechados para el desarrollo de la función pública, en función de lo cual se sugieren las siguientes recomendaciones.

Recomendaciones

Para potenciar la utilidad de los resultados obtenidos, se aconseja:

• Que la presente investigación y, especialmente el apartado “Consulta a expertos sobre función pública, respecto a ¿Cuáles considera que son los principales desafíos que se plantean para la Función Pública, con miras a los si-guientes diez años, es decir, de aquí al año 2020?”, sea uti-lizado como insumo de la pla-nificación estratégica de la DGSC.

• Que se le haga llegar un resumen ejecutivo de los re-sultados de este trabajo al Ministerio de Planificación Na-cional y Política Económica, MIDEPLAN, con la sugerencia de que lo considere en la for-mulación del Plan Nacional de Desarrollo.

• Realizar un nuevo trabajo, donde se contraste y comple-mente los resultados de la presente investigación, de cor-te cualitativo, con experiencias como el Barómetro de la pro-fesionalización de los servicios civiles de Centroamérica y República Dominicana, de orientación cuantitativa.

• Integrar los resultados obteni-dos en este trabajo, en algún curso sobre función pública, de manera que los aportes de los expertos de función públi-ca, sean aprovechados por aquellos que estudien esta disciplina.

• Elaborar un artículo a partir de los resultados de la investiga-ción y gestionar su publicación en algún medio especializado de la función pública, como la Revista de Servicio Civil de la DGSC o la Revista Centroa-mericana de Administración Pública del ICAP.

• Dado que la mayoría de las investigaciones identificadas en la DGSC son de orienta-ción cuantitativa, se sugiere que pese a las limitaciones que pueda tener este trabajo, se le suministre a las unidades de investigación de la institu-ción, como referencia de in-vestigación cualitativa.

Fuentes de información

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Entrevistas

Barahona, Juan Carlos, Profesor Asistente, INCAE Business School, Costa Rica. 15 de abril del 2010.

Caldentey del Pozo, Pedro. Asesor Principal Fondo España-SICA, Agencia Española de Coope-ración Internacional para el

Desarrollo, AECID. 14 de abril del 2010.

Fernández Toro, Julio César. Secre-tario General del Centro Lati-noamericano de Administra-ción para el Desarrollo, CLAD, sede en Venezuela. 15 de abril del 2010.

Figueroa de Jain, Rethelny. Coordi-nadora Técnica del Instituto Centroamericano de Adminis-tración Pública, ICAP. 20 de abril del 2010.

Jiménez Peralta, Cecilia Mariela. Directora General, Dirección de Carrera Administrativa de Panamá. 16 de abril del 2010.

Llanos Reynoso, Luis Felipe Miguel. Director General de Desarrollo Humano y Organización de la Administración Pública Fede-ral, Secretaría de la Función Pública de México. 14 de abril del 2010.

Meoño Ramírez, Marcotulio. Director Oficina Nacional de Servicio Civil, ONSEC, de Guatemala. 16 de abril del 2010.

Mondragón, Ricardo. Funcionario de la Dirección General de Servi-cio Civil de Honduras. 16 de abril del 2010.

Montero Montero, Gregorio. Vicemi-nistro, Ministerio de Adminis-tración Pública de República Dominicana. 16 de abril del 2010.

Salas, Eduardo Arturo. Director Na-cional de la Oficina Nacional de Empleo Público de Argen-tina. 16 de abril del 2010.

Segura Bonilla, Olman. Rector de la Universidad Nacional de Cos-ta Rica: 16 de abril del 2010.

Ventura Camejo, Ramón. Ministro de Administración Pública de Re-pública Dominicana. 16 de abril del 2010.

Vera Rodríguez, Hernán A. Catedrá-tico y Decano, Colegio de Es-tudios Graduados en Ciencias de la Conducta y Asuntos de la Comunidad, Pontificia Uni-versidad Católica de Puerto Rico. 16 de abril del 2010.

Villarreal Fernández, Evelyn. Coor-dinadora de Investigación del Informe Estado de la Región de Costa Rica. 15 de abril del 2010.

Zelaya Cálix, Hugo. Director del Ins-tituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP. 15 de abril del 2010.

Zúniga Chavez, Ernesto Vicento. Coordinador de Profesionali-zación de Servicio Civil de la Subsecretaria de Gobernabili-dad y Modernización del Esta-do, de la Presidencia de El Salvador. 16 de abril del 2010.

Zuquilanda-Duque, Patricio. Repre-sentante Permanente de la Organización de Estados

Americanos, OEA, en Costa Rica. 16 de abril del 2010.

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ANEXO

GUÍA PARA ENTREVISTA A EXPERTOS

PARA REALIZAR DURANTE EL XV FORO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

DE CENTROAMÉRICA, PANAMÁ Y REPÚBLICA DOMINICANA

14 al 16 de abril del 2010

ENTREVISTADO: ______________________________________________

CALIDADES:___________________________________________________

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A fin de sustentar una investigación de la Dirección General de Servicio Civil, DGSC, sobre la “Prospectiva de la Función Pública de Costa Rica”, favor contestar las siguientes preguntas, en referencia al caso de la función pública de Costa Rica. No obstante lo anterior, si lo prefiere, puede ampliar respecto a otro país, que pueda ayudar a comprender el contexto y desarrollo del tema.

1) ¿Cuáles considera que eran los principales desafíos de la Función Pública hace 10 años, es decir, alrededor del año 2000?

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2) ¿En qué aspectos de la Función Pública considera que se han tenido avances significativos en el período 2000-2010? En caso de considerar que no ha habido avances significativos, explicar ¿por qué?

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3) ¿Cuáles considera que son los principales desafíos que se plantean para la Función Pública, con miras a los siguientes 10 años, es decir, de aquí al año 2020?

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Muchas gracias por su colaboración.