en este número

artículos

Cohesión social y gasto social

en Centroamérica:

Una aproximación desde la

perspectiva del desarrollo

humano sostenible

p. 9

Cómo reflejar la cohesión social

en el presupuesto público

p. 31

El papel del Congreso en el

proceso presupuestario en

América Latina

p. 45

Transparencia presupuestaria: Una vía hacia la cohesión social

p. 55

El presupuesto público

y los gastos sociales, en especial

para el sector educación

p. 71

¿De la política pública

a la nueva gerencia pública?

Una dimensión de la reforma

del Estado en Costa Rica

p. 89

Modernización del Estado,

Buen Gobierno y capacidad

institucional

p. 117

Alberto Mora Román

Analiza la situación de la Región desde el punto de vista de la equidad y la integración social, en el marco del desarrollo sostenible y sus implicaciones para la cohesión social.

Carlos Tamarit

Examina los conceptos de cohesión social y desarrollo sostenible, así como su operacionalización para incorporarlo al proceso presupuestario.

Jesús Rodríguez

Centra la pertinencia del debate sobre el rol de los Congresos Nacionales y/o Asambleas Legislativas en el proceso presupuestario y el control del presupuesto público, en los países de América Latina.

Norma Caplán

Argumenta que la transparencia fiscal y la cohesión social son conceptos indisolubles, así como la relación entre las cuentas públicas y la transparencia.

Martha Eugenia Acosta Zúñiga

Explica la importancia del presupuesto público desde el punto de vista de la política económica, la inversión pública social y la planificación del desarrollo.

Juan Huaylupo

Estudia las implicaciones de la Nueva Gerencia Pública, NGP, en la política social, abordándola en el marco de la Reforma del Estado costarricense.

Jorge Cornick

Reseña interpretativamente los logros y ajustes del proceso de modernización y su incidencia en la gestión pública del Estado de Costa Rica.

Continúa…

…viene

Buenas prácticas en Costa Rica:

Sistema de Información sobre Presupuestos Públicos, SIPP.

Antecedentes y alcances

p. 127

La cohesión social en América

Latina: Algunas

generalidades de la Región

centroamericana

p. 141

cifras

El proceso presupuestario,

los Sistemas Integrados

de Administración Financiera,

SIAF, y el gasto social

en Centroamérica y Panamá

p. 155

documentos

El gasto social en México

y el combate a la pobreza

p. 191

Costa Rica: El proceso

presupuestario y su vinculación en la planificación del gasto social

p. 203

Proyecto “Reciclar Esperanzas”

p. 225

Aldemar Argüello Segura

Jaime Mora Rojas

Describe el proceso de introducción e implementación de sanas prácticas de control presupuestario concretizadas en el Sistema de Información de Presupuesto Público de la Contraloría General de la República de Costa Rica.

Vinicio Sandí Meza

Delinea la problemática de la cohesión social en el contexto centroamericano, abordando sus diferentes concepciones.

ICAP

Ilustra la normativa que se ha desarrollado a partir de la implementación de los Sistemas Integrados de Administración Financiera, SIAF.

Mario Salazar Madera

Eduardo Zavala Barrenechea

Ejemplifica con el Sector Vivienda el gasto social de los Estados Federados, para mejorar las condiciones de igualdad y cohesión social de la sociedad mexicana.

Delegación de Costa Rica

Describe las diferentes etapas del proceso presupuestario del Gobierno de Costa Rica, enfatizando la interacción entre poderes y la vinculación con el gasto social.

Isaac Umansky

Sintetiza la experiencia del “Proyecto de Crédito y Cooperación Técnica para Recicladores Productivos de Montevideo: Reciclar Esperanzas”.

Continúa…

…viene

Estrategias de planificación

financiera en el ciclo

presupuestario: Un análisis

comparativo

p. 231

Código revisado

de buenas prácticas de transparencia fiscal

p. 249

El gasto social en Panamá

p. 255

el icap

en Centroamérica

Programa EUROsociAL

p. 273

Programa de Actividades del “Encuentro de Policy Maker: Identificando Estrategias para la Cohesión Social” y “Seminario

Regional de Mejores Prácticas

en el Ciclo de Elaboración

del Presupuesto”

p. 307

referencias

p. 313

Lineamientos para los colaboradores de la Revista

Centroamericana de Administración Pública del ICAP

p. 315

Mayra Rodríguez Quirós

José Adrián Vargas Barrantes

Compara los procesos de formulación presupuestaria y de administración de flujos de caja de Alemania y Costa Rica, con referencia al gasto social.

Fondo Monetario Internacional, FMI

Reglamenta las buenas prácticas de transparencia fiscal.

Delegación de Panamá

Documenta un caso de buenas prácticas en la gestión del gasto social: “Programa Red de Oportunidades”, en el marco de la Estrategia de Combate a la Pobreza y el Sistema de Protección Social del Gobierno de Panamá.

Comisión Europea de la Unión Europea - UE

Se presenta el Programa de Cooperación América Latina-Unión Europea, EUROsociAL

ICAP

Se muestran los sendos programas de actividades de estas dos acciones de capacitación en el marco de EUROsociAL/Fiscalidad.

Centro de Documentación del ICAP

Incluye referencias relevantes sobre el tema de esta revista.

ICAP

Instrucciones para los colaboradores de la Revista Centroamericana de Administración Pública que edita el Instituto Centro-americano de Administración Pública, ICAP.

editorial

Revista Centroamericana

de Administración Pública

♦ La Revista Centroamericana de Administración Pública es una revista abierta a todas las corrientes del pensamiento administrativo y público que aboga por el desarrollo de la dis-ciplina en Centroamérica.

♦ Esta publicación es editada cada seis meses o bien dos números anuales, por el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, organismo intergubernamental al servicio de la región centroamericana con sede en San José, Costa Rica.

♦ Los artículos que publica son de la exclusiva responsabilidad de sus autores y no tradu-cen necesariamente el pensamiento del ICAP.

♦ La Revista permite la reproducción parcial o total de sus trabajos a condición de que se mencione la fuente.

♦ Esta publicación ha sido impresa en el Departamento de Publicaciones del Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP, en el mes de julio del 2007, en San José, Costa Rica.

INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA – ICAP

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artículos

Cohesión social y gasto social

en Centroamérica: Una aproximación desde la perspectiva del desarrollo

Alberto Mora Román ** humano sostenible*

ANALIZA LA SITUACIÓN DE LA REGIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL, EN EL MARCO DEL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y SUS IMPLICACIONES PARA LA COHESIÓN SOCIAL EN CENTROAMÉRICA.

PALABRAS CLAVES: COHESIÓN SOCIAL / INTEGRACIÓN SOCIAL / DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE / GASTO SOCIAL / CENTROAMÉRICA

Introducción

En esta conferencia se realizó una descripción general de las prin-

cipales tendencias del desarrollo humano sostenible en Centroamé-rica, con base en los resultados del Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Pa-namá, publicado en el 2003.

Si bien la premisa conceptual a partir de la cual es la cohesión social, la que se refiere más al grado de pertenencia de un determinado grupo, proyecto o situación común, y los factores que favorecen o limitan esa pertenencia, el enfoque utilizado en el informe ha sido más de equi-dad e integración social en el marco del desarrollo humano sostenible, que hace un mayor énfasis en el análisis de brechas entre países, regiones y grupos de población como una barrera para lograr el acceso a oportunidades para el desarrollo de capacidades, y el dis-frute de una vida digna y de calidad. Aunque el énfasis de la exposición será el tema de equidad e integra-ción social, se abordarán algunos elementos sobre el estado de la Región en las áreas económica, ambiental y política.

La presentación fue estructu-rada en tres secciones. En la prime-ra se plantea la pregunta ¿qué es Centroamérica? Aparte de conocer las distintas visiones que coexisten dentro y fuera de la región sobre este tema, ello permitió describir las características generales de la Re-gión Centroamericana (población, territorio, crecimiento económico) que fue complementada, en la segunda sección, con la valoración general sobre el desarrollo humano sostenible reciente de Centroaméri-ca con base en el Segundo Informe Regional, y se analizan algunos de los resultados más relevantes sobre el desarrollo de la región durante los últimos años de la década de los noventas y los primeros años del nuevo milenio, particularmente en las áreas social y económica. Final-mente, se presenta como comple-mento información detallada sobre la evolución social de Costa Rica durante los últimos años.

¿Qué es Centroamérica?

Al intentar responder la pre-gunta ¿qué es Centroamérica? de-bemos de conocer que, tal como fue constatado en el Primer Informe Regional (1999), no existe una única respuesta a esta pregunta. Centro-américa es un entramado social y cultural, complejo y diverso que con-figura una región pluriétnica y multi-cultural, pero también una región con crecientes y profundas asimetrías en la distribución de su territorio y población, pero también respecto a sus niveles de desarrollo.

Si bien Centroamérica ha sido siempre multicultural, no es sino hasta los últimos diez años en que ha habido un reconocimiento explí-cito de esta situación, y que se han venido dando procesos de recono-cimiento constitucional y legal de esta condición. Cinco de los siete países de la Región reconocen, en mayor o menor medida, que sus sociedades son pluriétnicas y multi-culturales. Además, las etnias cen-troamericanas se han convertido en actores sociales y políticos de sus sociedades, reivindicando para sí el derecho de autoadscripción y deno-minándose “pueblos”, naciones o comunidades étnicas, con derechos económicos, sociales, culturales y políticos desconocidos hace veinte años.

Los progresos son incipientes, y todavía insuficientes para compen-sar las desigualdades sociales, y para dar respuesta a las reivindica-ciones planteadas por las distintas comunidades y sus organizaciones. De ahí que el futuro de la democrati-zación regional dependa, en parte, de cómo se decida profundizar las transformaciones que exige el reco-nocimiento de esa multiculturalidad.

En el mapa 1 se muestra la di-versidad de etnias y culturas en la Región y su ubicación geográfica. En el caso de Guatemala la población indígena representa cerca del 40% de la población total, la que presenta características étnicas y culturales muy ligadas a las civilizaciones pre-colombinas mesoamericanas. En el resto de la región el porcentaje de población indígena es sustancial-mente menor, se ubica mayoritaria-mente en la costa caribeña y están ligados a grupos culturales del sur-este (Panamá y Colombia). Adicio-nalmente, existen grupos de pobla-ción afrocaribeña, la que presenta rasgos culturales distintos pero com-parten el territorio con otras etnias y culturas.

MAPA 1

MULTICULTURALIDAD EN CENTROAMÉRICA. CIRCA 2000

Fuente: Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá (2003).

Una región pluriétnica y multi-cultural, en la que también coexisten distintas visiones sobre qué es Cen-troamérica. Entre ellas es posible reconocer al menos cinco:

• Visión morazánica. Parte de la premisa de unidad histórica y cultural de la región, y con-cibe a Centroamérica como la patria grande: todos somos centroamericanos.

• Visión cartaga. Contraria-mente a la morazánica, la car-taga se basa en la concepción de la región como el vecinda-rio común, pero no la causa común. Vivimos en Centro-américa pero somos distintos.

• La visión caribeña más bien reconoce la exclusión: “Cen-troamérica está de espaldas al Caribe”, “los centroamericanos son los del Pacífico”.

• Visión externa. Corresponde a la visión de Centroamérica desde fuera de la región. En general, nos ven como una unidad geográfica con caracte-rísticas estratégicas en térmi-nos políticos y comerciales.

• Visión de los ausentes. Son la indagación en un anonimato político, o el desarraigo sin identidad. En este grupo podríamos identificar a los migrantes y a grupos étnicos, que hasta hace poco carecían de reconocimiento de sus derechos civiles y políticos.

¿Por qué son importantes estas visiones? ¿Por qué es impor-tante tenerlas en cuenta? Las dis-tancias entre estas visiones sobre la región constituyen una cuestión estratégica para el futuro pues se cuelan, con o sin permiso, en el quehacer de las instituciones de integración y en las mesas de nego-ciación. Reconocer estas visiones puede ayudar a mostrar que las dife-rencias son tratables pero, sobre todo, que tienen o pueden llegar a tener importantes y recientes áreas de coincidencia para facilitar acuer-dos. Esto cobra aún más vigencia en la actualidad, con el nuevo auge los esfuerzos de integración regional y el comercio exterior (Tratado de Libre Comercio, TLC, con los Esta-dos Unidos), y con la intensificación de los flujos migratorios intra y extrarregionales.

Pero la diversidad también tiene su expresión en las asimetrías en la distribución del territorio y la población en Centroamérica. Nicara-gua, el país más grande de la Re-gión, con cerca de 140 mil kilómetros cuadrados, tenía 5.4 millones de habitantes en el 2003, un millón de habitantes menos que El Salvador, país que cuenta con poco más de 20 mil kilómetros cuadrados. Esto con-vierte a El Salvador en el país centroamericano más densamente poblado de la región (Gráfico 1).

Pujanza y tamaño están distri-buidos de manera inversa y desfavo-rable para una dinámica regional robusta. Contrariamente a lo que sucede en otras regiones del mundo, donde los países más desarrollados

son los que tienen mayor población y mayor territorio, en Centroamérica son los países más pequeños y con niveles de población relativamente bajos los que han alcanzado mayo-res niveles de desarrollo. Costa Rica y Panamá cuentan con niveles de desarrollo altos, similares a los mejo-res en América Latina, mientras que países como Guatemala, Honduras y Nicaragua muestran un rezago importante.

GRÁFICO 1

CENTROAMÉRICA: DENSIDAD DE POBLACIÓN POR PAÍSES. 2003

Fuente: Idem.

Las diferencias en los logros, en términos de desarrollo de los países centroamericanos, tienen una primera explicación en la apuesta temprana que algunos de ellos hicie-ron para invertir en su gente, en ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de salud, educación, agua y saneamiento, entre otros. Pero en un segundo momento, la guerra y los conflictos armados erosionaron aun más las posibilidades y capacidad de algu-nos países para superar, durante la década de los setentas y parte de los ochentas, el rezago histórico de su desarrollo. La magnitud del dete-rioro puede apreciarse con bastante claridad en las tendencias de largo plazo del Producto Interno Bruto, PIB, per cápita de la región (Gráfico 2). El Salvador alcanzó a principios de los ochentas un PIB por persona similar al que tenía en 1960, y le ha tomado más de veinte años recupe-rarse. En el 2000, El Salvador logró un PIB per cápita similar al que tenía en 1980. Situaciones similares expe-rimentaron Nicaragua y Guatemala. Aparte de la pérdida de vidas huma-nas y el rezago institucional, la gue-rra es muy mal negocio.

GRÁFICO 2

CENTROAMÉRICA: PRODUCTO INTERNO BRUTO, PIB

REAL PER CÁPITA

1960-2000

Fuente: Banco Mundial, 2002, World Development Indicators.

.

Valoración general

sobre el desarrollo humano

sostenible en Centroamérica

La apertura comercial y las reformas, no lograron sentar las bases para un crecimiento robusto y un progreso centrado en el bienestar de la gente. Al iniciar el siglo XXI Centroamérica enfrenta un desafío fundamental: consolidar la región como una zona de paz, libertad, democracia y desarrollo; construir una comunidad pluralista de seguri-dad humana, basada en el creci-miento económico, la equidad social, la sostenibilidad ambiental, y de lazos de cooperación e integración en una región que es ciertamente diversa y compleja (Proyecto Estado de la Región, 1999).

¿Ha avanzado Centroamérica en el cumplimiento de esa meta? Esta pregunta puede contestarse en lo fundamental del siguiente modo: el progreso ha sido más bien lento, pese a ciertos avances, la región aún arrastra considerables déficits en temas esenciales para su desa-rrollo humano. Centroamérica ha perdido dinamismo en el ritmo del progreso que experimentó durante la primera parte de la década de los noventas, cuando tuvo un empuje, un dinamismo importante, para dejar atrás conflictos armados de larga data, y recuperar la estabilidad y superar el rezago en el crecimiento económico. Las mejoras alcanzadas a principios del siglo XXI, en espe-ranza de vida, mortalidad infantil, cobertura educativa y salud, se ven afectadas por la desaceleración económica, la desarticulación entre el sector productivo y el empleo, cierto deterioro en la equidad, la vulnerabilidad ambiental y social, y un proceso de democratización que mantiene sus logros, pero que avanza con lentitud. En este sentido los avances, aunque esperanzado-res son insuficientes para superar el rezago que enfrenta la región, el que tiene dos referentes en el tiempo, por un lado, los conflictos armados y la guerra, pero por el otro, la década de los ochentas, y el impacto que tuvo en la región los programas de liberalización económica.

Cuando se publicó el Segundo Informe, Centroamérica llevaba a cabo un conjunto de negociaciones urgentes, como la del TLC con los Estados Unidos. Hoy su aprobación e implementación confrontaba a la región con situaciones complejas, a las que debe responder para avan-zar en su desarrollo. Alcanzar esos objetivos de desarrollo exige una combinación de un amplio conjunto de iniciativas, tanto económicas como políticas, para lograr realmente incrementar los niveles de inversión social con calidad, la forja de nuevos encadenamientos productivos entre los distintos sectores de la econom-ía, la reducción de la desigualdad y el fortalecimiento institucional del Estado de derecho. Actuar sobre estos objetivos requiere una com-prensión de la diversidad y pluralidad que es Centroamérica.

Principales tendencias

del desarrollo humano

sostenible en Centroamérica

en materia social y económica

En materia de equidad social el desempeño de la región muestra signos favorables: incremento de la inversión social y la cobertura de la educación, aumento en la esperanza de vida, reducción de la mortalidad infantil y disminución de la incidencia de la pobreza. No obstante, persiste la desigualdad y la mitad de la población en la región vive en condi-ción de pobreza, más de una cuarta parte de la población es analfabeta (26.7%), y en la mayor parte de los países la escolaridad apenas supera la educación básica.

Pese a que el porcentaje de población bajo la línea de pobreza bajó del 60% en 1990 al 51% en el 2000, la cantidad de pobres pasó de 16.8 a 18.8 millones de personas quienes se ubican principalmente en las zonas rurales del norte y sur de la Región: Nicaragua, Honduras, El Salvador y zonas costeras y fronteri-zas de Panamá. (Mapa 2).

MAPA 2

INCIDENCIA DE LA POBREZA EXTREMA EN LA POBLACIÓN,

POR REGIONES, PROVINCIAS O DEPARTAMENTOS. CIRCA 2001

Fuente: Segundo Informe sobre Desarrollo Humano en Centroamérica y Panamá (2003).

Los rezagos en los niveles de inversión social en la región no per-miten revertir el ciclo de reproduc-ción de la pobreza. Aunque a nivel general, durante la década de los noventas se dio un incremento en los niveles de inversión social en toda la región, tanto en el monto por persona como en su proporción res-pecto al PIB, existen claras asi-metrías y los niveles son aun bajos, principalmente en aquellos países que más la necesitan. Por ejemplo, entre los años 2000-2001 la inver-sión social por persona alcanzó en Costa Rica $689 y en Panamá $853, mientras en Nicaragua apenas fue de US$61 y en Honduras de US$77.

Durante la década 1995-2005 se dio un crecimiento de la inversión social en América Latina, lo que está asociado a logros en materia de cobertura de la educación, aumentos en la esperanza de vida y reducción de la mortalidad infantil. No obstan-te, cuatro de los seis países latinoa-mericanos con menores niveles de inversión social en educación son centroamericanos (Gráfico 3).

Uno de los principales de-safíos de los sistemas educativos centroamericanos es lograr disminuir la brecha entre las coberturas de la educación primaria y la secundaria. En todos los países, incluso en los que muestran mayores logros educa-tivos, existe una pronunciada frac-tura en este punto del proceso for-mativo. ¿Serán, en el mejor de los casos, siete años de educación for-mal un nivel educativo suficiente para aprovechar las oportunidades de inserción en la economía interna-cional, y para competir internacio-nalmente? Difícilmente lo sean.

Las posibilidades de avanzar hacia mejores condiciones económi-cas y sociales, están asociadas estrechamente con la posibilidad de lograr mejorar la cobertura y calidad de la educación en Centroamérica. Ciertamente la educación es una buena vacuna contra la pobreza. Como puede verse en el gráfico 4, la incidencia de la pobreza se reduce en promedio de más del 60% a cerca del 35% para aquellas personas que lograron terminar la educación pri-maria (6 años), y disminuye hasta casi el 10% para quienes alcanzaron concluir la secundaria.

GRÁFICO 3

AMÉRICA LATINA: EVOLUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO

EN EDUCACIÓN POR HABITANTE

1990-1991, 2000-2001

(DÓLARES DE 1997)

Fuente: CEPAL, División de Desarrollo Social, base de datos sobre gasto social.

GRÁFICO 4

CENTROAMÉRICA: INCIDENCIA DE LA POBREZA EN LA POBLACIÓN DE 15 A 64 AÑOS DE EDAD SEGÚN AÑOS DE ESTUDIO

2000

Fuente: Idem.

Otro de los obstáculos impor-tantes para lograr una mayor am-pliación de las oportunidades en la región lo constituye la desigualdad imperante en la región. En los últi-mos diez años la desigualdad en algunos países empeoró, como el caso de Costa Rica y El Salvador, y en los demás, con excepción de Honduras en donde descendió, se mantiene estancada en los altos niveles históricos de principios de la década de los noventas. Esto sucede en Latinoamérica, calificada como la región más desigual del mundo (Gráfico 5).

GRÁFICO 5

AMÉRICA CENTRAL: COEFICIENTE DE GINI POR PAÍSES

PRINCIPIOS Y FINALES DE 1990

Fuente: CEPAL.

En materia económica, la eco-nomía centroamericana en los años noventas y el inicio de este siglo no ha logrado un crecimiento sostenido, que permita mejorar las condiciones de vida de las y los centroamerica-nos, y dar amplio impulso al desarro-llo humano. Si bien se mantuvo la estabilidad macroeconómica, lo que es un logro importante en sí mismo, resulta insuficiente en términos de generación y ampliación de las opor-tunidades para la población, y además, se sustenta en bases frági-les, entre ellas las remesas.

El crecimiento económico reciente es modesto, desarticulado, volátil en su conjunto, muy diverso en su composición, y está concen-trado en las áreas más dinámicas de la economía centroamericana. Existe una desarticulación entre este cre-cimiento y áreas clave del aparato productivo, como las exportaciones tradicionales, la pequeña y mediana empresa y el mundo campesino. Este último es el rubro más impor-tante en el que la región se distancia de sus aspiraciones de desarrollo humano. El modo de enfrentar estos retos, mediante lo que podría deno-minarse un estilo de “desarrollo hacia afuera”, centrado en la aper-tura comercial, ha generado pocos réditos sociales después del empuje experimentado en la primera mitad de la década de los noventa. Se ha dado un proceso de cambio en los aparatos productivos, principalmente por un impulso a la promoción de exportaciones, el asentamiento de la maquila y la zona franca, el aumento de turismo, y la inversión extranjera directa también con un peso impor-tante en la remesa, el surgimiento de actividades agropecuarias no tradi-cionales, y las funciones y adquisi-ciones de empresas; pero este cam-bio en la estructura de la producción en la región, no ha logrado real-mente ampliar las oportunidades de desarrollo para la población.

El Informe documenta las cuantiosas transferencias de reme-sas, turismo, transporte aéreo y comunicaciones de las y los ciuda-danos que viven en el exterior hacia sus países de origen. En El Salva-dor, Guatemala, Honduras y Nicara-gua, las remesas tienen un peso considerable, tanto en su compara-ción con el PIB como con las expor-taciones, y un efecto sustancial en la satisfacción de necesidades básicas de amplios sectores. En algunos países, como El Salvador, el flujo de remesas es quizá el principal factor de estabilidad macroeconómica. Hay más de veinte millones de latinoame-ricanos y caribeños fuera de su país de nacimiento, el 70% vive en los Estados Unidos (Gráfico 6).

GRÁFICO 6

CENTROAMÉRICA: REMESAS FAMILIARES

1992ª/, 1995 Y 2000

(MILLONES DE DÓLARES CORRIENTES)

a/ No hay datos disponibles para Costa Rica.

Fuente: Banco Mundial, 2002, World Development Indicators.

El déficit fiscal es otro de los elementos que contribuye a la fragi-lidad de la estabilidad económica en Centroamérica. La insuficiencia de ingresos junto con la presión del gasto han obligado a los países a diferir inversiones estratégicas para su desarrollo: infraestructura e inver-sión social. Aunque el promedio de la carga tributaria de los países cen-troamericanos ha evolucionado de manera positiva a lo largo de los últimos años, de un promedio gene-ral del 10% para 1990 a cerca del 14% en el 2003, este incremento ha estado influenciado por la favorable evolución observada en El Salvador, Guatemala y Nicaragua que eran los países con menor carga tributaria de la región a comienzos del período (Gráfico 7).

GRÁFICO 7

CARGA TRIBUTARIA COMO PORCENTAJE DEL PIB

1990-2003

Fuente: Elaboración propia con base en Gómez, 2005.

¿Será un 14% de carga tri-butaria suficiente para impulsar el desarrollo y ampliar las oportunida-des sociales y económicas para la población? Una mirada más allá de las fronteras de la región apunta a que eso es absolutamente insufi-ciente. En la Unión Europea, UE, los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE, y los Estados Unidos, la carga tributaria es de 40,6%, 36,3% y 26,4% del PIB, res-pectivamente. En esos países el 15% representa solo la carga tributa-ria directa. A nivel latinoamericano, El Salvador y Guatemala se ubican entre los cinco países con menor carga tributaria de la región (Nacio-nes Unidas. 2005).

Centroamérica también en-frenta desafíos significativos en las áreas ambiental y política. En mate-ria ambiental, el Segundo Informe Regional señala que Centroamérica ha puesto en marcha un conjunto de importantes esfuerzos en materia de gestión del riesgo, con el propósito de fortalecer la coordinación regional para prevenir y mitigar desastres. Se han promovido políticas y normas ambientales que han creado nuevas instituciones en torno a la biodiversi-dad, bosques, recursos hídricos y disminución del riesgo. Queda por resolver, sin embargo, la sostenibili-dad de estas iniciativas. En este sentido, un aspecto clave será el compromiso de los gobiernos, tanto con el fortalecimiento de la institu-cionalidad, como con la puesta en práctica de políticas, y la aplicación de la normativa existente. Final-mente, en materia política el Informe documenta que la mayoría de los regímenes políticos no muestra nue-vos y significativos avances en rela-ción con los logros de la década de los noventas, e incluso en algunos casos se han producido involuciones parciales. La democratización de los regímenes políticos no ha sido, hasta el momento, acompañada por progresos igualmente significativos en el fortalecimiento de los Estados democráticos de derecho. El avance en esta materia requiere compromi-sos y esfuerzos, cuya complejidad supera los mecanismos de la demo-cracia electoral y la organización periódica de elecciones libres.

Un acercamiento a la situación social en Costa Rica

Entre 1940-1970 el Estado costarricense promovió un conjunto de políticas sociales de corte univer-sal, que marcaron una diferencia fundamental con el resto de países de Centroamérica y América Latina. El desarrollo de políticas de combate a la pobreza, como complemento a las políticas universales, surge en Costa Rica en la década de los setentas con la creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, IMAS, (1971) y del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, FODESAF, (1974), el que antecede en más de una década a los Fondos de Inver-sión Social, FIS, que surgieron en América Latina para atemperar las consecuencias sociales de los pro-gramas de ajuste estructural.

La apuesta a políticas sociales universales y selectivas dio muy buenos frutos en términos de los logros alcanzados por el país en su desarrollo humano. En un período de tan solo veinte años (1960-1980) el país casi duplicó el PIB per cápita, logró reducir la pobreza a la mitad y la mortalidad infantil a menos de una tercera parte, aumentar la esperanza de vida en diez años, y mejorar la cobertura de los servicios de salud y educación. Todo ello resultó en una reducción de la pobreza a la mitad: 50% de los hogares, similar al por-centaje de hogares pobres del 2000 en toda la Región centroamericana (Cuadro 1). Estos cambios sucedie-ron en un contexto de fortalecimiento institucional del Estado, y su presen-cia territorial junto con importantes procesos de inversión en infraestruc-tura pública, saneamiento y servicios sociales.

CUADRO 1

EVOLUCIÓN DE INDICADORES DE COSTA RICA. 1940-2000

Indicador	40	50	60	70	80	90	2000
Población (en miles)	656	812	1.199	1.762	2.276	2.805	3.943
Hogares pobres (%)			50	29	19	27	21
Cobertura boscosa (bos-que primario, %)			56	51	29	22
Esperanza de vida al nacer (años)	46.9	55.6	62.5	65.4	72.6	76.7	77.4
Mortalidad infantil (por mil nacidos vivos)	123	90	68	61	19	15	10
Cobertura de la seguridad social (%)		8	15	39	70	82	89
Analfabetismo mayores 12 años (%)	27	21	16	13	10	7	5
PIB per cápita (US$1990)	702	847	1.080	1.501	2.032	1.829	3.329
Graduados universitarios	107	138	167	831	4.048	7.158	26.469
PEA femenina (%)		15	16	19	22	30	34

Fuente: Programa Estado de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible.

¿Cuál ha sido la evolución reciente de Costa Rica? En el 2004 el Programa Estado de la Nación cumplió diez años de venir dando seguimiento, año con año, al desa-rrollo humano sostenible de Costa Rica. Ello ha permitido documentar los cambios que ha experimentado el país durante los últimos años, e identificar los principales avances y rezagos o insuficiencias de su estilo de desarrollo. La Costa Rica de hoy es muy distinta de la de 1990: la población creció más de una tercera parte para alcanzar de 3.050.000 a 4.325.000 habitantes, de los que más de la mitad viven en zonas ur-banas. Además, nos encontramos en una sociedad mucho más diversa debido a la presencia de extranjeros en el país y más longeva, la espe-ranza de vida aumentó a cerca de ochenta años, y desde mediados de la década de los noventas se presenta un proceso de transición demográfica, debido a un aumento más que proporcional de las perso-nas en edad de trabajar, respecto a la población menor de doce años y las personas en edad adulta mayor.

Decimos que esta época no fue una década de estancamiento, pero tampoco fue una década perdi-da, sino que más bien el país expe-rimentó una insuficiencia en sus logros en términos de su desarrollo humano sostenible. Pese a un mejo-ramiento de indicadores sociales como la cobertura educativa, espe-ranza de vida y mortalidad infantil, e incluso mayores niveles de creci-miento económico como consecuen-cia de un proceso de diversificación productiva y mayor apertura comer-cial, esos logros fueron insuficientes para reducir el nivel de pobreza a menos del 20% de los hogares. Tal parece que el estilo de crecimiento no logró redistribuir apropiadamente los beneficios a la población, sobre todo para aquellos grupos en condi-ciones de mayor vulnerabilidad y desventaja social. Durante este período se dio una mayor promesa democrática mediante el reconoci-miento y ampliación de derechos sociales y ambientales en el país, pero el Estado enfrentó una situa-ción fiscal que implicó limitaciones importantes para atender esos nue-vos mandatos y responsabilidades. Adicionalmente, la desconfianza ciudadana en las instituciones y el sistema político creció de manera importante, alimentada, además, por escándalos de corrupción que vincu-laron a altos funcionarios públicos y a líderes políticos del más alto nivel en los dos partidos mayoritarios.

En materia social se logró aumentar la cobertura de los servi-cios sociales y la inversión social pública, pero no recuperar los nive-les máximos históricos alcanzados en la década de los setentas. Ese incremento en la inversión se pre-senta luego de una situación men-guada durante los años ochentas, y se dirigió, principalmente, a políticas universales, tanto en educación como en salud, que lograron atenuar de alguna manera el deterioro en los ingresos de los hogares más pobres, las mujeres y los grupos de edad en condiciones de mayor vulnerabilidad (jóvenes y adultos mayores). El

gráfico 8 muestra que las políticas universales explican la mayor parte del incremento en los ingresos, que experimentó el 40% de los hogares de más bajos ingresos durante el período 1990-2002.

GRÁFICO 8

COSTA RICA: CRECIMIENTO DE LA INVERSIÓN SOCIAL REAL

PER CÁPITA, POR QUINTIL DE INGRESO

1990-2002

Fuente: Trejos, 2004.

No obstante, durante los últi-mos tres años las políticas de con-tingencia del gasto público, han im-plicado un recorte significativo de los recursos destinados a programas sociales con un importante impacto sobre los de más bajos ingresos. Para el 2004 se estimó que el ingreso familiar de los hogares más pobres disminuyó en cerca de un 40%, como consecuencia de la reducción en los niveles de inversión social, lo que contribuyó a que la incidencia de la pobreza aumentara levemente ese año.

Este vistazo general sobre el panorama social de Costa Rica, nos plantea un cambio en las antiguas reglas de distribución de la riqueza, sin embargo, no han surgido nuevas reglas del juego que gocen de legiti-midad por parte de los diversos gru-pos sociales y políticos, quienes se han entrabado en un pulso cada vez más tenso por mejorar sus posicio-nes, o por imponer esas posiciones a los demás grupos. Sustituir esos pulsos por alianzas sociales y políti-cas, capaces de transformar conflic-tos distributivos en acuerdos básicos sobre la agenda y las políticas de desarrollo, es, pese a su compleji-dad, la gran tarea de los próximos años.

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Trejos, J.D. 2004. Evolución de la Equidad y la Inversión Social Pública desde los años Noven-ta. Ponencia elaborada para el capítulo sobre Equidad e Inte-gración Social del Décimo Informe Estado de la Nación. San José, Programa Estado de la Nación ◊

Cómo reflejar la cohesión

social en el presupuesto

Carlos Tamarit** público*

EXAMINA LOS CONCEPTOS DE COHESIÓN SOCIAL Y DESARROLLO SOSTENIBLE ASÍ COMO SU OPERACIONALIZACIÓN PARA INCORPORARLOS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO PÚBLICO, ENFATIZANDO CUATRO ÁREAS DE TRABAJO: PRESUPUESTO, CONTROL, CONTABILIDAD Y RECURSOS HUMANOS.

PALABRAS CLAVES: COHESIÓN SOCIAL / PRESUPUESTO PÚBLICO / DESARROLLO SOSTENIBLE / PRESUPUESTO / CONTABILIDAD / RECURSOS HUMANOS

Introducción

Antes de empezar me gustaría realizar una acotación. Ustedes son expertos en presupuestos (en su mayoría, técnicos) y políticos res-ponsables de las decisiones presu-puestarias. Tienen un alto grado de responsabilidad, aunque a veces no sean conscientes de ello. Siempre que he asistido a seminarios con

expertos en temas presupuestarios, en los que se debate la política a seguir para mejorar nuestras Haciendas Públicas, la conversación deriva en un constante goteo de “tirar balones fuera”. Argumentamos que no somos los responsables de la situación (o al menos no lo es el área presupuestaria) y reclamamos mejoras en el resto de la Administra-ción Pública (especialmente en el nivel político), para asegurar que será a partir de entonces cuando nosotros podamos comenzar a tra-bajar. Y de hecho, la mitad de las cosas que he oído en este seminario han ido por ese camino.

Tenemos que evitar caer en ese error. El área presupuestaria tiene la responsabilidad de gestionar eficientemente los fondos de los que dispone, realizando una planificación basada en los principios de eficacia y eficiencia, poniendo a disposición de los dirigentes del país toda la información disponible, así como las posibles actuaciones. Indiferente-mente de que, por ejemplo, el área tributaria sea gestionada correcta-mente, o si el político está tomando las decisiones correctas en la recau-dación o designación de los gastos, el gestor ha de intentar realizar un trabajo al límite de la perfección, desarrollando herramientas y proce-dimientos transparentes debida-mente depurados.

El papel desarrollado en el ni-vel político es siempre atacado y vapuleado. Lo cierto es que si uno intenta ponerse en su lugar a la hora de tomar una decisión, y ese ejerci-cio se realiza con la mayor franque-za posible, es cuando hay que asu-mir que las circunstancias mandan: la teoría es fácil (solo hay que elegir el mejor modelo a priori), pero la realidad es terca y retorcida. Lo cierto es que somos nosotros, los técnicos, quienes a menudo comen-zamos fallando. Un dirigente que no cuenta con suficientes técnicos que le asesoren o incluso le convenzan (porque nuestra función, estimados colegas, también es convencer al político), es un dirigente sin criterio. Un político tiene innumerables tareas, y solo una de ellas, aunque no lo creamos, es despachar con nosotros. Ese momento suele ser corto e incómodo, lleno de interrup-ciones y presiones, pero es clave. Previamente los técnicos tenemos que haber desarrollado, todas las variables y herramientas, utilizando conocimientos y experiencias. Pero, ¡ahí señores! La decisión que se tomará no siempre podrá ser la que la evidencia técnica nos indica. El dirigente, entre todas esas tareas que he mencionado antes, tiene una durísima... convencer al electorado, a sus compañeros de partido polí-tico, en cientos de reuniones donde le atacarán por todos los frentes, representar y pelear ante institucio-nes por sus decisiones, etc.

Nuestra función, entre otras, es asesorar al político. Dejemos pues de criticar a los políticos y go-biernos, y pongámonos a trabajar en lo que la sociedad espera de noso-tros. Nuestra función hemos de desarrollarla con la mayor eficiencia posible.

Cohesión social

Para comenzar, les voy a pedir que partamos de un escena-rio idílico. Supongamos que vivimos en Ricolandia, donde tenemos a nuestra disposición todo el presu-puesto que queramos tener, es decir, que no hay techo presupuesta-rio. Además, rizando el rizo, supon-gamos que el dirigente político va a obedecer a pies juntillas nuestras instrucciones.

Vamos con las definiciones: ¿Qué buscamos cuando hablamos de cohesión social?, ¿de qué es-tamos realmente hablando? ...hablamos de desigualdades, de pobreza, de exclusión social, de solidaridad, de promoción social ...¡son tantas las características ne-cesarias pero no suficientes!...

En mi opinión, hay un objetivo muy simple de lo que estamos bus-cando: desarrollo sostenible de la sociedad. Ese es el quid de la cues-tión. Estamos en un mundo globali-zado, donde las decisiones que toma Nicaragua afectan a Costa Rica, las que toma Costa Rica afectan a Perú, etc. El mundo entero está dividido por zonas: la Europea, la Norteame-ricana, Centroamérica, el Caribe, Sudamérica, África, Asia y Oceanía. Hasta ahora, cuando algo ocurría los países afectados eran los vecinos de área, y tal vez, los de la zona de influencia. Pero hoy ya no es así. Es imposible avanzar económicamente ignorando los efectos que mis accio-nes tendrán en el resto del mundo, y sobre todo no se puede crecer si tu entorno no está creciendo. La única manera de hacerlo es con un desa-rrollo sostenible global. Tal vez con esa actitud el país logre crecer económicamente un tiempo, pero tiene que crecer todo su entorno; sin perjudicar, y en forma armoniosa. No pueden crecer solo los más ricos dejando de lado a los más pobres.

Cada vez se habla más de desarrollo sostenible para temas ambientales. Pero para temas pre-supuestarios y fiscales, puede en-tenderse de manera similar. En este seminario hemos oído hablar del “budget-pro-poors”, un presupuesto que favorezca a los pobres y perju-dique a los ricos. Permítanme que les diga mi opinión: No se puede hacer un presupuesto solo orientado a los pobres, es imposible, o mejor dicho, es insostenible. El presupues-to no puede estar enfocado solo a mejorar la situación de un grupo de personas, dejando de lado a otras. Debe orientarse a mejorar a todos. Hemos de inclinar el presupuesto a ayudar a las áreas desfavorecidas, pero debemos dejar de pensar en “atacar” a los más favorecidos. Cuando era joven, un profesor en la universidad nos decía que para cambiar las cosas, “el rico tiene que seguir siendo rico, pero menos rico en comparación al pobre”. Que el pobre vaya acercándose poco a poco en su nivel de renta al rico, casi de manera imperceptible, pero que se acerque. Que el rico no se sienta amenazado, o no lo permitirá. La riqueza y la pobreza solo se puede medir a través de comparaciones. De hecho, no es rico, sino más rico que otros. Lo mismo ocurre con la pobreza. El objetivo: que el resultado comparativo sea cada año más pequeño.

El pobre no dejará de ser pobre, pero será menos pobre. Y tanto el rico como el pobre estarán mejor que el año anterior, porque los dos habrán mejorado. Ambos deben crecer, pero reduciéndose las dis-tancias. Eso es cohesión social.

Supongamos un país que consigue redistribuir toda su renta en un año, y dejar a toda su pobla-ción al mismo nivel económico (quitándoselo a los ricos y dándoselo a los pobres, al estilo Robin Hood). Al año siguiente, irremisiblemente, tendríamos otra vez ricos y pobres. Es inevitable. Ya lo veíamos en La Biblia: Si un padre entregaba lo mismo a sus tres hijos, al cabo de un tiempo un hijo lo malgastaba, otro lo guardaba y otro lo invertía.

Este problema lo tenemos en todas las economías del mundo. Diferencias entre grupos de perso-nas, entre regiones y entre países. La solución? Trabajar para que todos crezcan, armoniosamente, redistribuyendo para aliviar las gran-des diferencias. Un esfuerzo coordi-nado entre todos. Y de esto, poco a poco, se están dando cuenta los ricos.

Europa

Les voy a poner un ejemplo di-recto. ¿Por qué Europa está tan preocupada por América Latina? ¿por qué está Estados Unidos preocupado por América Latina, de África o de Asia? La razón es clara: porque le afecta. Lo que ocurre en América Latina, al día siguiente, instantáneamente afecta a Europa, a Norteamérica. Lo que ocurre con las materias primas (madera, petróleo, etc), produce una convulsión tre-menda en los mercados financie-ros internacionales.

Los países ricos se han con-cienciado de que no pueden seguir creciendo si no crece el resto del mundo.

Hoy en día en diez horas se puede desplazar físicamente una persona a cualquier lugar del mundo, pero es que, además, con las nue-vas tecnologías el mundo entero tiene comunicación instantánea gra-tuita con el resto del mundo... ¿cómo no va a afectar lo que ocurra en cualquier lado?

Curiosamente América Latina todavía se resiste a trabajar en común para convertirse en una zona de influencia coordinada. Es necesa-ria una integración económica. No es suficiente con un Tratado de Libre Comercio, TLC, es necesaria una integración mucho más completa, un conjunto de países con prácticas similares, comunes, con una capaci-dad económica fuerte.

Europa lleva trabajando más de veinte años en esta línea. Los países del norte (países ricos) asu-mieron que no podrían crecer si los países del sur (países pobres) no lo hacían también. Se trabajó durante años, los ricos y los pobres, con mecanismos de solidaridad y de mejora de los procesos, de homoge-neización, etc. Efectivamente, veinte años después, todos se han benefi-ciado. Países ricos y pobres.

Europa no es un área de cooperación, si no que es de inte-gración. Ese es el objetivo: un área integrada social, política y económi-camente. Cada país tiene sus pro-pias características, cultura y nece-sidades, pero hay que cumplir normas comunes necesariamente, con el riesgo de ser sancionado en caso de incumplimiento. En sus comienzos, la integración social y política no fue un objetivo prioritario, y hasta 1987 no se empezó a hablar de cohesión social.

Europa cuenta con fondos comunes con los que luchar por la cohesión. Lo cierto es que desde el principio hubo reticencias para que la unión fuese avanzando en temas de cohesión entre países. Muchos alemanes, por ejemplo, dudaban de la utilidad de gastar (malgastar, según ellos) fondos en países del sur de Europa, ya que las diferencias eran muy altas, con bajos niveles de productividad y eficiencia, lo que suponía un dinero que parecía poco útil para el país germánico. Lo cierto es que quince años después el de-sarrollo de España ha permitido que Alemania, la Unión Europea, UE, y la propia España sigan creciendo. Los beneficios de aquellos fondos se han desarrollado y multiplicado como diásporas en beneficios comerciales, sociales, etc. Ya no es España la incumplidora de los estrictos com-promisos presupuestarios impuestos por la UE, sino Alemania. Ya no es España (o al menos no en este mo-mento), la que crece por debajo de la media europea, ni la mayor recep-tora de fondos. España supone un país importador del resto de países de la UE, importantísimo, con un alto consumo e inversión. España ya es un socio, no un lastre, sino que en diferentes áreas ha logrado alcanzar los principales rankings de eficiencia internacional. Participa codo con codo con Alemania en cualquier proyecto internacional, y aporta me-dios y fondos a los proyectos comu-nes. Hicieron falta visionarios, per-sonas capaces de ver un futuro pro-bable, con el esfuerzo de todos, y luchar por ellos. Se ha producido la convergencia entre los países, y la cohesión social entre las personas. Nos queda mucho camino, pero al menos ya tenemos resultados. Hay que aumentar la productividad, mejo-rar estructuras, la eficiencia, la pro-pia administración pública. Y les recuerdo que en Europa hubo dos guerras mundiales, el territorio donde más gente ha muerto por enfrentamiento entre países, donde más infraestructuras se han destrui-do entre vecinos. ¡Alemanes y fran-ceses se odiaban a muerte! les estoy hablando de cohesión social entre países que se odiaban hasta el año cuarenta y cinco. No es un imposi-ble. Trabajamos coordinados, no tomamos decisiones importantes si no están coordinadas con el resto de la UE, casi en ningún tipo, y siempre hablamos de homogenizar y coordinar.

Desarrollo sostenible

¿Y cómo han asumido los paí-ses más ricos que tenían que ayudar a crecer a los más pobres de Latino-américa?...el principal revulsivo han sido y están siendo las presiones sociales migratorias; un problema muy serio para Europa y Norteamé-rica. Es un movimiento tan fuerte como para enterrar barreras físicas, saltar océanos y hacer temblar so-ciedades. En la actualidad, en Espa-ña entran un millón de inmigrantes al año, más de tres millones en el últi-mo lustro. Que América Latina crez-ca interesa a Europa, y por qué negarlo, por una razón egoísta. Pero no piensen que no tiene otros problemas.

Déjenme que les hable de la situación social actual al otro lado del Atlántico. En la UE tenemos ahora mismo veinticinco economías totalmente diferentes. La incorpora-ción de diez nuevos integrantes ha supuesto un shock social. Parten de una situación económica muy dife-rente a la de los países integrantes, con unas fuertes divisiones sociales, una administración pública post so-cialista terriblemente anticuada, con mercados ineficientes. Algunos han tenido guerras civiles, con población perfectamente capaz de matar por sobrevivir, con una escala de valores muy diferente a la Europa Occiden-tal... pero lo cierto es que se les ha aceptado para proceder a su inte-gración. Mucha gente se ha llevado las manos a la cabeza, exclamando que es una locura, que afectará ne-gativamente la solidez económica, hundiendo la renta media...Pues bien, lo cierto es que Europa es consciente que si no crece toda Eu-ropa con los veinticinco países, los quince no seguirían creciendo.

Sorprendentemente, en Amé-rica Latina no impera esta percep-ción. Siguen buscando soluciones locales, parciales, ignorando que el mundo ha cambiado, y que ya no es posible avanzar solos. Tienen que trabajar con políticas coordinadas, y para eso, hay que empezar a homo-genizar las técnicas usadas, y en nuestro caso, las presupuestarias.

Cada país ha de concienciarse de que tiene que compartir recursos para lograr la cohesión. Europa tiene verdaderas luchas para ver como se realiza este reparto, tanto a la hora de proveer con recursos como al recibir estos recursos. Aún cuando todos los países tienen problemas en sanidad, justicia, seguridad, etc., se siguen realizando aportaciones para que la UE disponga de fondos suficientes para continuar con la cohesión social y el crecimiento armonioso en Europa. No se enga-ñen, no nos sobran recursos a nin-guno de los países. Siempre hace falta más dinero.

Ustedes tienen ahora un TLC a desarrollar. Es un comienzo. Sur-gen dudas, temores, etc., pero es el comienzo. Hay que estudiarlo a fon-do, y negociarlo bien. Evitar los be-neficios personales o locales, y bus-car el general. En los tratados todos tienen que mejorar. No pretendan firmar un tratado en el que solo gane un bando. No funcionará. Cedan en unas cosas, y sean firmes en otras. Protejan sus intereses, pero entien-dan también los de la contraparte. Cuando España firma los tratados de adhesión, era consciente que Ale-mania era una locomotora capaz de comerse cualquier industria espa-ñola si se lo propusiese. Era permitir que entrase en casa el “enemigo” con sus manufacturas de altísimo nivel tecnológico, y destrozase lo poco que había en España (muchas de ellas ineficientes y de poca cali-dad). España solo tenía sol y playa (es una exageración, pero con un fondo real). ¿Qué ganaba España? ¿Qué ganaba Alemania?

Alemania ampliaba sus mer-cados a un país donde el consumo, si crecía su renta, se iba a disparar por sus necesidades (coches, elec-trodomésticos, etc). Se multiplicaron sus exportaciones con el sur de Europa. Y no lo olviden, si España no crecía, sus exportaciones tampo-co. ¿Y España? España ganaba en estabilidad y seguridad económica. Impulsaba todos sus mercados para ponerse a la altura de sus nuevos socios (con su ayuda, por supuesto). Modernizaba regulaciones, estructu-ras y procedimientos. Aumentaba la oferta y la demanda. Crecían las cifras de transacciones, y con ella la recaudación impositiva. La Adminis-tración, junto con la propia UE invert-ía los nuevos fondos en infraestruc-turas, tecnología, formación, etc. Día a día Alemania se hacía más rica, pero España también. Eso es co-hesión social entre países.

Presupuestos perdidos

Como decía necesitamos par-tir del escenario soñado para traba-jar. Hay que creer en la cohesión social, todos. Ricos y pobres. Y no-sotros, como expertos en hacienda pública financiera, trabajar en cuatro áreas: presupuesto, control, contabi-lidad y recursos humanos.

Empezamos recalcando la im-portancia de la eficiencia. Y lo voy a hacer recordando el principio de la legitimidad. Los gestores de los in-gresos, cuando realizan su trabajo, tienen que sentir que el gasto se realiza siguiendo unos procedimien-tos con una técnica eficiente. Sino, las áreas de gestión pierden credibi-lidad, y desgastan la capacidad de recaudación de la administración pública, motivando de manera legí-tima el fraude fiscal y la evasión de impuestos de los contribuyentes (sí, legítima. Si la administración pública no es eficiente en la gestión de los recursos, los ciudadanos están legi-timados para defraudar a la hacien-da el máximo posible), y una razón más para la corrupción de los fun-cionarios dedicados a la tributación. Además, el área del gasto requiere de una gestión mucho más sofisti-cada que la tributaria, ya que el proceso es más largo y complejo. En definitiva, la mala gestión del presu-puesto genera desconfianza ciuda-dana, complicando aún más la recaudación.

No olvidemos que nosotros somos los responsables de los lla-mados “presupuestos perdidos”; aquellos que no responden a ningu-na planificación, ni metas u objeti-vos realistas, y generan un despilfa-rro sin rumbo ni prioridades. Muchas veces se inician porque falta la técnica presupuestaria. ¿Cuántos de sus presupuestos han sido perdidos porque la técnica utilizada era mala? Les ruego que sean sinceros con-sigo mismos.

Elaboración

Desarrollemos el proceso pre-supuestario. Partimos de la elabora-ción, que generalmente corresponde al Poder Ejecutivo; y en casi todas las administraciones al gobierno. Es muy importante la influencia de los técnicos en esta fase, ya que el polí-tico por lo general no tiene suficien-tes conocimientos técnicos de cómo se elabora el presupuesto, y hemos de hacérselo comprender. Es muy importante que el político, y el gobierno en pleno, comprendan lo que se está haciendo, y que el técnico le asesore correctamente.

Planificar. Esa es la clave. La técnica de la mayoría de nuestros países es fijarse que ocurrió el año anterior, hacer un incremento, y a partir de ahí fijar objetivos y gastos. No utilizamos correctamente todas las técnicas de planificación y pre-supuestación, a corto, mediano y largo plazo. Creo que en ninguno de los países hemos conseguido elaborar los presupuestos con técni-cas como el “PPBS” o el “PBC” (y fíjense que son técnicas que se em-pezaron a desarrollar en los años cincuenta). Debido a que tenían marcos conceptuales complicados, que se implantaron sin estrategias correctamente definidas, la falta de motivación y de cualificación, la au-sencia de persistencia, o la falta de apoyo político o administrativo.

No nos engañemos. La presu-puestación es un proceso muy com-plejo condicionado por decisiones políticas, lleno de restricciones, dinámico, con actividades a presu-puestar muy variadas y heterogéne-as. Además, la capacidad presu-puestaria es muy limitada debido a la preexistencia de compromisos de gastos en años anteriores.

¿Cuáles son las tendencias actuales en presupuestación? En-contramos técnicas con nombres complicados, como son el Perfor-mance budgeting, accrual budgeting, la presupuestación en dos fases, gastos con marco plurianual o pro-yecciones de referencia.

¿Cuál es la más recomen-dable para trabajar por la co-hesión? Creo que con diferencia el más adecuado es el presupuesto por resultados.

¿Cuánto se gasta?, ¿quién gasta?, ¿en qué gasta?, ¿para qué se gasta y a qué coste? El presu-puesto tradicional responde razona-blemente bien a cuánto, quién y en qué, pero no nos dice nada de para qué o a qué coste.

EL presupuesto por resultados es un sistema de planificación, pre-supuestación y evaluación que rela-ciona los recursos que se asignan con los resultados que se esperan obtener. Esta relación puede ser directa (contratos de gestión, de programa, etc.) o indirecta (utilizando la información sobre resultados en el proceso de asignación de recur-sos, pero sin determinar de forma automática los importes de los programas).

¿Queremos cohesión social? ¿Es nuestro principal objetivo? En-tonces partamos de los resultados deseados: ¿qué cambios se quieren obtener? Calculemos los outputs necesarios: ¿cuántos bienes y servi-cios necesitamos producir? Elabo-ramos el proceso: ¿cómo se utili-zarán los recursos para producir bienes y servicios?; y por último obtenemos los inputs: ¿qué medios necesitamos, de recursos, capital? Es una cadena totalmente opuesta a la tradicional.

De esta manera cambiamos la perspectiva ( ya no miramos hacia los inputs, sino a los resultados), el énfasis (del cumplimiento de las normas nos preocupamos ahora al de los resultados), aumentamos la perspectiva temporal (ahora nos preocupamos más del mediano y largo plazo), aumentamos la flexibili-dad en la gestión, abandonamos la inercia del incrementalismo, ya no nos preguntamos por qué comprar sino por qué queremos conseguir, y por último ya no nos preocupamos tanto de seguir la ejecución, sino de la evaluación de la política seguida. Tenemos que implantar esta técnica en nuestros sistemas, y hacer que funcionen. Cambios culturales entre todos los responsables. Hay que planificar una y otra vez. Procesos complejos pero herramienta principal para cambiar las cosas.

Quizás uno de los puntos más importantes es la definición de obje-tivos. Estos han de ser objetivos SMART (Specific, Measurable, Achievable, Realistic, Timed), es decir, concretos, cuantificables, al-canzables, posibles y con plazos. Es el primer paso.

Objetivos acordes

con la cohesión social

• Cada unidad o entidad ha de trabajar con un plan estraté-gico propio, con una definición de misión, objetivos e indi-cadores y con un horizonte a mediano plazo. Hay que ges-tionar por resultados en todos los niveles de la organización.

• Por supuesto, para una buena presupuestación por objetivos es imprescindible disponer de buenos sistemas de informa-ción, modernos y completos.

• En todo el proceso ha de imperar la transparencia, tanto en el coste de las políticas o programas, como en los resultados esperados. Efi-ciencia y previa definición de las responsabilidades de los gestores.

Esta responsabilidad a asumir exige que se haga una presupuesta-ción (y ejecución) con un alto grado de descentralización. Es imposible que nadie se responsabilice de algo en lo que previamente no colaboró, o personalmente trabajó en su planifi-cación. Y si hay ausencia de respon-sabilidad, el fracaso es seguro. El acento lo tendrá ahora el resultado, no el proceso.

Lo positivo es que provoca muchos cambios en la dinámica de los presupuestos, obligando a los gestores a plantearse qué resultados desea, obligándole a asumir respon-sabilidades, e incluso se le puede exigir por ellas los resultados previs-tos y las desviaciones.

Además, todo ha de pasar por el presupuesto. Hay que eliminar las estructuras que se queden fuera del presupuesto. Homogenizando sus estructuras presupuestarias, mejo-rando su información, e incluyéndo-las en presupuestos consolida-dos. Aquello que se quede fuera no podrá ser evaluado, sea positivo o negativo.

La planificación ha de ser plu-rianual, y usando también las técni-cas de diferentes escenarios económicos, aceptando la presencia de ciclos, en un entorno de estabili-dad presupuestaria: déficit público reducido, pero variable según el ciclo económico. Los años buenos han de usarse para ahorrar, y los malos para aumentar el gasto público con lo previamente ahorrado. Definir los ciclos es complicado, pero es nece-sario que los técnicos lo hagamos objetivamente, y no en función de la proximidad de las elecciones. Un trabajo transparente, que incluya todos los fondos. No puede haber fondos no presupuestarios. La exis-tencia de estos fondos significa una peor gestión y ausencia de control. A largo plazo, significa corrupción.

Se me ha preguntado mi opi-nión respecto a la participación de la población en la elaboración del pre-supuesto (presupuestos participati-vos). Aunque tiene importantes be-neficios como es el acercamiento de la ciudadanía al proceso presupues-tario, un mayor compromiso por parte del ciudadano y del político, ha de ser utilizada de manera muy se-lectiva, más para la selección final de proyectos que a una participación abierta y constante, donde el ciuda-dano sea influenciado por prácticas populistas (sin olvidar la total ausen-cia de responsabilidad del ciudadano una vez se obtengan los resultados). Las decisiones que se tomarían podrían llegar a ser desastrosas, con quiebras de las arcas públicas en proyectos inservibles.

Además, el proceso electoral se realiza para elegir a las personas que han de tomar las decisiones por el pueblo. No se debe cargar en el pueblo de nuevo en la toma de deci-siones que no tiene por qué com-prender (técnica presupuestaria) ni tiene elementos suficientes de deci-sión. Por ello, se puede permitir o aumentar la participación del ciuda-dano en algunas decisiones, (elec-ción de proyectos más interesantes para la comunidad, por ejemplo), que le hagan sentirse más partícipe de la vida de la comunidad, acercarse a los procesos presupues-tarios y de gestión, pero de manera muy ocasional.

Priorización de políticas

mediante análisis previos

La priorización de políticas es fundamental. Elegir aquellas que se orienten a la cohesión social, proba-blemente educación, sanidad, em-pleo, género, étnicas, justicia, segu-ridad, internacional y económicas. Es una decisión política, no técnica, pero que ha de estar apoyada en estudios previos elaborados por los técnicos. En la priorización hay que evitar que las políticas no se neutra-licen, con coordinación, y apoyar más las políticas constantes que no se diluyan.

La planificación de fondos para las necesidades imprevistas más urgentes (fondos de contingen-cia). Frecuentemente los desastres naturales dañan aún más las zonas más desfavorecidas, y la ausencia de fondos presupuestarios de reser-va perjudican su posible recupera-ción. Asimismo, crean la conciencia de la prudencia en la planificación, ya que la realidad puede ser muy diferente a lo previsto.

Una vez que tenemos hecha la planificación, el político ha de de-cidir en qué políticas ha de invertir el presupuesto, usando como base todo el trabajo previo realizado por los expertos presupuestarios, es decir, ustedes. Si este presupuesto quiere lograr la cohesión social, se orientará claramente a políticas cuyo mantenimiento favorezca una mejor calidad de vida para todos los miem-bros de la sociedad, si bien con es-pecial incidencia en las clases más bajas, evitando una mayor separa-ción entre las clases más pudientes del país y las más bajas. En cual-quier caso, y tal y como hemos men-cionado antes, no deben ser políti-cas que se diluyan sino que se man-tengan en el tiempo, logrando efec-tos permanentes.

Pasaremos por encima la se-lección de las políticas para conti-nuar incidiendo en todas las fases del proceso presupuestario.

Una vez planteado el presu-puesto por el gobierno, suele ser la Asamblea Legislativa la que lo discu-ta, modifique y apruebe. Es vital que esta Asamblea esté asesorada por técnicos cualificados que hayan par-ticipado en la elaboración del presu-puesto, así como otros que aún te-niendo los conocimientos suficientes para su elaboración, no hayan parti-cipado en el proceso. Solo así, la Asamblea podrá disfrutar de opinio-nes técnicas que no encierren visio-nes subjetivas ni partidistas. La colaboración entre el político y el técnico vuelve a ser absolutamente necesaria. Se debe trabajar en co-misiones o consejos multipartidistas, explicar los objetivos del presupues-to, las posibles modificaciones, etc. Si bien la decisión final se dará solo en el nivel político del político, se tomará con el máximo nivel de apo-yos técnicos.

Ejecución

A medida que más avancemos en el proceso del presupuesto, más difícil nos resultará intentar incidir en beneficiar la cohesión social. Igual-mente, no importa lo que se haya presupuestado: solo si se ejecuta y controla correctamente podrán con-seguirse los objetivos previstos.

Nuevamente es el Poder Eje-cutivo el actor principal en la ejecu-ción del presupuesto. En esta área vamos a incidir en las posibles modi-ficaciones presupuestarias y la con-tabilidad, dejando para un posterior bloque el control de la ejecución.

Un presupuesto ha de contar con suficiente flexibilidad de ser mo-dificado para adaptarse a los cam-bios posibles que ocurran durante su ejecución (normalmente un año). El riesgo que se corre es que las modi-ficaciones desvirtúen los objetivos que con tanto detenimiento había-mos planificado. ¿Es eso positivo para nuestros fines? La respuesta en este caso es clara. Solo será positivo si las modificaciones que realicemos se ejecuten solo para beneficiar a las clases más desfavorecidas, y siempre en los casos de que surjan imprevistos que las haya sacudido de manera directa y brutal (desas-tres naturales, terrorismo, etc). Cual-quier otra modificación, salvo algún caso excepcional, (por ejemplo, programas que no puedan ser eje-cutados porque ya se cumplió el objetivo), significarán una variación en nuestra presupuestación que debiera retrasarse hasta el ejercicio siguiente, y pasar todos los filtros necesarios.

Respecto a la contabilidad, las mejoras son siempre necesarias y valiosísimas. Si la ejecución se reali-za bajo una contabilidad eficiente, nos proporcionará los datos necesa-rios para el control y la evaluación posterior. Es necesario que se in-cremente la transparencia de las administraciones públicas, y la con-tabilidad pública nos permite aumen-tarla y mejorarla. Además, hay que trabajar en la homogenización de contabilidad pública, y en sistemas informáticos de contabilidad en tiempo real, con claridad e integra-ción total.

Control, evaluación

y rendición de cuentas

En esta fase, el Poder Ejecu-tivo y el Legislativo se ven involucra-dos, aunque con diferentes papeles. El evaluador final y ante quien se debe rendir cuentas ha de ser la Asamblea Legislativa, y por supues-to, la sociedad. El aumento progre-sivo de la transparencia aumenta la confianza en la administración, y permite la implantación de sistemas de control y evaluación que redun-dan siempre en estabilidad, eficien-cia, economía y eficacia.

La función más importante de la evaluación es proporcionar infor-mación acerca del desempeño de las políticas públicas.

"En el principio Dios creó los cielos y la Tierra. Y Dios con-templó todo lo que había lle-vado a cabo diciendo: "He aquí unos excelentes resulta-dos". Y tras aquella jornada de trabajo concluyó el Sexto Día.

Al Séptimo Día, Dios des-cansó. Entonces su Arcán-gel se le aproximó preguntán-dole: "Dios, ¿cómo sabes que lo que has creado es excelen-te?, ¿bajo qué criterios puede hacerse semejante asevera-ción?, ¿en qué datos se basa tu juicio?, ¿no eres parte demasiado interesada en el asunto como para formu-lar una evaluación justa e imparcial?”

Dios meditó sobre estas cues-tiones durante todo el día y volvió a descansar, no sin gran turbación. Al Octavo Día Dios exclamó: "Lucifer, ¡vete al infierno!".

Así nació la evaluación en un momento de gloria y esplen-dor...Bajo ese legado segui-mos actuando".

De la obra de Halcolm, La Verdadera Historia del Paraíso Perdido. (Adaptado de Patton, 1987, p.9).

Cuando hacemos la evalua-ción podemos trabajar con Análisis Coste-Beneficio, Análisis Coste-Efectividad, Evaluación de la Efica-cia, Evaluación de la Eficiencia, etc. Lo importante es implantarla pro-gresivamente, como herramienta vital de las posibles modificacio-nes que hagamos en nuestra asig-nación presupuestaria año tras año. Además, los resultados han de trascender más allá de las paredes de la administración. Datos accesi-bles, comprensibles, comparables y puntuales.

El ciudadano debe disponer también de los costes de los servi-cios públicos de manera constante. Se tiene que concienciar de los gas-tos que suponen todas las políticas públicas. Si yo acudo al médico, me atiende veinte minutos y me da una factura que pone que ha costado tres mil euros, o tres mil dólares, los veinte minutos le voy a exigir al médico lo que cuesta los tres mil dólares. Si el ciudadano no es consciente de cuáles son los costes que está generando el servicio públi-co, éste no se preocupa, y eso ocu-rre en la mayoría de los servicios públicos.

No hay economías que sopor-ten el despilfarro ni la corrupción permanente. El control tiene que ser independiente, permanente, y efi-ciente; si no se produce despilfarro y corrupción. El control conlleva mu-chos costes, pero también amplios beneficios. Control de la gestión, del gasto, de la administración, etc.

La corrupción hunde cualquier política de cohesión social que se intente llevar a cabo. Cierto es que no solo con control se puede luchar contra ésta, pero sin él es absoluta-mente imposible.

Es básico desarrollar un con-trol que evite trámites engorrosos, repetidos e interminables. El control profesional es “limpio”, directo y rápido.

Recursos humanos

Nuestro principal recurso es el de las personas. La gente que tra-baje para la administración debe generar confianza por su prepara-ción técnica y comportamiento, Además, debe contar con suficiente formación como para realizar una toma de decisiones correcta. El funcionario ha de contar con el apoyo y estabilidad de las institucio-nes para las que trabaja, y hacerlo suficientemente motivado, contando con los principios éticos de servicio público y en interés del ciudadano.

Conclusiones

No he podido entrar a fondo en ninguno de los temas, pero al menos hemos podido echar una vista rápida a todos ellos. Hay mu-cho trabajo por delante. Un trabajo difícil y complicado que requiere de personas constantes y tenaces. ¿Lo son ustedes? ¿Están dispuestas a pelear por la cohesión social? Les auguro una durísima batalla diaria, pero con una recompensa final muy satisfactoria. Una mayor cohesión social. Les deseo mucha suerte ◊

El papel del Congreso

en el proceso presupuestario

Jesús Rodríguez** en América Latina*

CENTRA LA PERTINENCIA DEL DEBATE SOBRE EL ROL DE LOS CONGRESOS NACIONALES Y/O ASAMBLEAS LEGISLATIVAS EN EL PROCESO PRESUPUESTARIO Y EL CONTROL DEL PRESUPUESTO PÚBLICO, EN LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA.

PALABRAS CLAVES: PRESUPUESTO PÚBLICO / PRESUPUESTO / CONTROL / ASAMBLEA LEGISLATIVA / AMÉRICA LATINA

Introducción

Este artículo desarrolla la per-tinencia del debate acerca del rol del Congreso en el proceso pre-supuestario de los países de Amé-

rica Latina: trata algunos aspectos vinculados a los determinantes que tiene la institucionalidad en ese pro-ceso y hace una presentación con relación al papel del Poder Legis-lativo en lo que respecta al control presupuestario.

Hoy, más que nunca

La discusión sobre la relación entre Congreso y presupuesto se justifica, en primer lugar, por el pano-rama político que ofrece la región. Estamos frente a una situación sus-tancialmente distinta a la de veinti-cinco años atrás, cuando se inició la ola democratizadora. Antes, la de-mocracia era la excepción y la regla era la dictadura y los gobiernos mili-tares. En aquellas circunstancias, la ausencia de democracia en los po-deres públicos conllevaba la inexis-tencia de un Poder Legislativo.

Por otra parte, lo que da rele-vancia a la relación Congreso y pre-supuesto es el contexto económico que América Latina está viviendo al ser el quinto año consecutivo de crecimiento, desde el 2002. Por pri-mera vez, en cincuenta años, habrá saldos favorables de la cuenta co-rriente de la balanza de pagos. A su vez, ofrece una situación fiscal razo-nablemente controlada, y esta doble condición hace que todos los países de América Latina, salvo dos, tengan una inflación de un solo dígito.

Esta es la segunda razón por la que es pertinente discutir hoy, a diferencia del pasado, la relación entre el Congreso y el presupuesto: la ausencia de niveles altos de infla-ción. Toda hipótesis de recaudación o una proyección de gastos con ni-veles inflacionarios como los que vivió la región unos años atrás, hacen imposible cualquier tipo de cálculos presupuestarios sensatos y razonables.

Por último, existe una tercera razón, para justificar la oportunidad de esta relación: la creciente valora-ción positiva de la dimensión institu-cional en los círculos académicos y en los responsables del diseño de políticas públicas. Esto refiere a la asociación positiva que existe entre la fortaleza institucional y los resul-tados económicos de una sociedad, esto es en la solidez del miento de las instituciones de una sociedad y la performance económica de esa sociedad.

El cuadro No. 1 muestra algu-nos datos que sirven como telón de fondo de la cuestión social en el panorama que hoy ofrece la Región de América Latina.

Visto en perspectiva, es razo-nable identificar avances para Amé-rica Latina, en los últimos cuarenta años. La comparación de algunos indicadores con similares de la Or-ganización de Cooperación y Desa-rrollo Económico, OCDE, arroja me-jorías para la esperanza de vida al nacer y la tasa de mortalidad infan-til. También en los datos de acceso a la educación secundaria, América Latina se aproxima a los de los paí-ses de la OCDE.

A pesar de esta evolución fa-vorable de los indicadores, sería un grave error creer, que porque no hay dictaduras, ni inflación, los dos pro-blemas endémicos que caracteriza-ron por décadas a nuestros países, la situación es inmejorable o satis-factoria. Esta aparente superación de las históricas falencias democrá-ticas y económicas de la región, no alcanzan para ocultar la fragilidad política y la vulnerabilidad econó-mica de nuestras sociedades.

CUADRO No. 1

AMÉRICA LATINA

ALGUNOS INDICADORES SOCIALES

País	PIB p/hab. 2003 en US$	% pob. urbana	Pob. bajo línea pobreza	Ranking IDH 2003
México	6.061	76,5	37,0	53
Chile	4.523	86,6	18,7	37
Costa Rica	4.196	62,3	20,3	47
Panamá	4.128	65,8	34,0	56
Argentina	3.422	91,8	29,4	34
Venezuela	3.330	92,8	48,6	75
Uruguay	3.281	91,9	15,4	46
Brasil	2.773	83,4	38,7	63
El Salvador	2.241	57,8	48,9	104
Perú	2.232	72,9	51,7	79
Ecuador	2.118	62,8	49,0	82
Guatemala	2.047	50,0	60,2	117
República Dominicana	1.876	65,6	44,9	95
Colombia	1.741	76,6	50,6	69
Honduras	991	47,9	77,3	116
Paraguay	950	58,4	61,0	88

Fuente: Elaboración propia sobre base de datos de CEPAL.

Desde 1989 a la fecha, hubo trece casos de presidentes elegidos democráticamente que no pudieron completar sus mandatos. De esos casos solo uno respetó los procedi-mientos previstos por la Constitu-ción, con la creación de una comi-sión parlamentaria especial que determinó un impeachment.

Esta fragilidad institucional ob-jetiva está reforzada por dos cuali-dades que constituyen desafíos sus-tantivos para la democracia de la región. El primero es el reconoci-miento de la diversidad cultural y el otro, la desigualdad.

Con respecto al primero, existe en América Latina seiscientos cincuenta pueblos originarios con sus propias culturas, religiones y modos de vida.

La otra realidad, no por repe-tida debe dejar de ser recordada. Nuestra región es la más desigual del mundo. Aún el país menos desigual de la región es más desigual que cualquier país integran-te de la OCDE y de cualquier país de Europa del Este. El decil más alto de los ingresos accede a casi al 50% de la riqueza; en los países de la OCDE eso es menor al 30%. En América Latina, el decil más bajo de los in-gresos accede al 1,6% de los ingre-sos de la región, en los países de la OCDE es casi el doble.

Tenemos entonces, que el período 2003-2007 fue el de mejor desempeño económico y social de los últimos veinticinco años en Amé-rica Latina, y además, los términos del intercambio de ese período, fue-ron un 25% superior a lo que tenía-mos en la década del noventa. A pesar de eso, el ingreso por habi-tante es solo un 12% mayor que en 1980, en tanto que la pobreza se mantiene igual: alrededor del 40% de la población está bajo la línea de pobreza.

Hacer esta comparación desalentadora y ver que cerca de la mitad de la población estaba bajo la línea de la pobreza en magnitudes similares a lo que era en 1980, a pesar del crecimiento económico, a pesar de los mejores términos del intercambio, lleva a pensar que la situación se mantiene estable. Sin embargo, en números absolutos, en 1980 había 136 millones de pobres y en el 2006 esa porción asciende a 205 millones de pobres.

Política urgente

En este contexto político, económico y social, intentaremos sistematizar el papel del Congreso en el proceso presupuestario, que consta de cuatro etapas:

• La elaboración del presu-puesto, que recae en el Poder Ejecutivo.

• La de discusión y tratamiento, que se desarrolla en la sede Legislativa.

• La puesta en ejecución, que corresponde al Poder Ejecutivo.

• El control de los presupuestos como expresión de las políti-cas públicas.

Las facultades del Congreso están dadas por las particularidades del sistema político de cada país. No obstante, existen algunas cuestiones generales que son útiles para el análisis.

En primer lugar, en América Latina, a diferencia de Europa, y tal vez como un aspecto tributario de la Constitución de los Estados Unidos, el régimen político excluyente es el presidencialismo. Esto le da impor-tantes facultades al Poder Ejecutivo, pero incorpora la dimensión analítica de la rendición de cuentas; una manera que en español hemos encontrado para dar cuenta del término inglés: accountability.

Esto interesa, no solo por lo que significa el término de rendición de cuentas vertical del Congreso a los ciudadanos, sino porque se da una rendición de cuentas horizontal entre el Congreso y el Poder Ejecuti-vo, al decir de Guillermo O’Donnell:

“es la existencia de entidades estatales jurídicamente habili-tadas y facultadas y que se encuentran verdaderamente dispuestas y capacitadas para tomar medidas que abarquen desde la supervisión rutinaria hasta la imposición de sancio-nes penales, o el juicio político por actos u omisiones de otros representantes o instituciones del Estado que puedan califi-carse de ilícitos”.

Los distintivos de las potesta-des de los poderes públicos involu-crados en el proceso presupuestario dependen de las características de cada uno de los regímenes políticos analizados. Sin embargo, es impor-tante tratar de identificar algunos puntos, a partir de preguntas simples acerca del desempeño del Congreso en cada fase.

En la etapa del debate legislativo:

• ¿Hay plazos en el Congreso para la aprobación del pro-yecto del Poder Ejecutivo?

• ¿Qué pasa si no se aprueba?

• ¿El Congreso tiene competen-cias para modificar el presu-

puesto enviado por el Poder Ejecutivo?

• ¿El Poder Ejecutivo puede vetar el presupuesto aprobado por el Congreso?

• ¿Está previsto en la normativa de todos los países el veto por parte del Ejecutivo al proyecto aprobado en el Congreso?

• ¿Alguna vez sucedió?

• ¿Se utilizó la insistencia legis-lativa para reincidir en la san-ción originaria?

Durante la ejecución del presupuesto:

• ¿El Poder Ejecutivo tiene fa-cultades para modificar el proyecto aprobado por el Congreso?

• ¿El Congreso tiene capacidad para realizar el seguimiento de la ejecución presupuestaria?

En lo relativo al control:

• ¿Los organismos tienen capacidades e independencia suficiente como para llevarlo adelante?

El conocimiento de las preci-siones normativas nos permite iden-tificar un balance institucional es-pecífico y particular de cada país, en términos de competencias y faculta-des, de cada uno de los poderes involucrados: el Poder Ejecutivo y el Congreso.

Pero para un análisis más completo debe agregarse una di-mensión: la de la correlación de las fuerzas políticas, en términos de la dialéctica entre oficialismo y oposi-ción. Y en este punto adquiere rele-vancia la diferencia que existe entre un sistema político presidencialista y un sistema político de base parla-mentaria. En este último, el ejercicio del gobierno es posible cuando exis-ten mayorías que lo sostienen, lo que promueve, en general, sistemas políticos más sólidos y con partidos programáticos fuertes y disciplina-dos, ya que la pérdida de la mayoría en el Congreso equivale a la caída del gobierno.

En los sistemas políticos pre-sidencialistas, la pérdida de esa mayoría oficialista en el Congreso, no implica, teóricamente, la caída del gobierno. Aunque en cada caso, hace falta conocer las características del sistema de partidos, del sistema electoral y la cultura política, en términos de niveles de propensión a la negociación política y a la cons-trucción de consensos.

Dimensiones clave

En el proceso presupuestario hay tres dimensiones para caracteri-zar y analizar el gasto público:

• La sustentabilidad en el tiempo.

No hay duda que la existencia de un sólido sistema de parti-dos, en el debate presupues-tario, contribuye al objetivo de la sustentabilidad del gasto público, evitando procesos in-crementales del gasto en la discusión parlamentaria.

• La representatividad que ese gasto tiene, en términos de sectores representados por la mediación política en el Congreso.

Si las nominaciones para los cargos electivos del sistema político, en lugar de resultar de procesos deliberativos, recae en decisiones del líder partida-rio, es posible que se afecte la representatividad del gasto, y al mismo tiempo, si el criterio de asignación de los recursos se guía por demandas par-ticulares, como resultado de las circunscripciones uninomi-nales en el sistema electo-ral, tendremos, seguramente, afectaciones negativas en la asignación de los recursos.

• La eficiencia que ese gasto tiene en términos de los obje-tivos planteados, a la luz de la asignación de recursos, que siempre son escasos.

Sistema político y de partidos:

base del control

En cuanto a la etapa de con-trol, tenemos que los sistemas de partidos y los sistemas electorales también influyen sobre la actitud y

capacidad para el control presupues-tario por parte del Congreso, porque determina la disposición de los legis-ladores a ejercer este control.

El sistema de partidos deter-mina esta disposición de los legisla-dores, estructurando la competencia política y la cohesión partidaria. El sistema electoral, por su parte, lo hace traduciendo los resultados de esa competencia en bancas en el Parlamento. Pero ¿por qué el sis-tema de partidos condiciona o determina el papel que el Poder Legislativo tiene en el control presu-puestario? ¿Por qué, si el sistema político y de partidos es competitivo, genera disposición en los legislado-res a controlar al Poder Ejecutivo, siendo que ni el gobierno ni la ma-yoría legislativa están aseguradas para ningún partido? Porque de este modo todos tienen intereses en la existencia de instituciones y organi-zaciones que controlen al gobierno.

El sistema electoral también influye porque es posible pensar que en un sistema electoral basado en circunscripciones uninominales, la disciplina partidaria tiende a relativi-zarse. De esta forma, los legislado-res desarrollan campañas electora-les personalistas, atendiendo demandas políticas particulares de su circunscripción y con financia-miento más autogestionado que partidario. Esto afecta la cohesión partidaria y entonces la disposición a controlar como partido de oposición.

En el cuadro No. 2 se presen-tan las atribuciones constitucionales y legales que tiene el Poder Legisla-tivo, que determinan lo que el Con-greso puede y no puede hacer en materia de control presupuestario. Aquí lo crucial es determinar qué se encuentra delegado a la voluntad de los legisladores o a la implementa-ción por parte de los organismos de control.

CUADRO No. 2

EFECTOS DE LAS ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES

Y LEGALES SOBRE EL PAPEL DEL PODER LEGISLATIVO

EN EL CONTROL PRESUPUESTARIO

Atribución/Efectos	Fortalecimiento	Moderación	Debilitamiento
Composición de la Agencia de Control Presupuestario, ACP	Técnicos	Técnico-políticos	Políticos
Designación y estabi-lidad de miembros de ACP	Por concurso; a perpetuidad mientras dure buena conducta	Por voto de Congre-so; por período de-terminado	Por voto de Congre-so: cambian con mandato presidencial o composición de cámaras
Alcance jurisdicción ACP	Ejecución presupues-taria, administración pública en su totali-dad, gestión, deuda pública, empresas privatizadas	Ejecución presupues-taria, administración pública en su totali-dad, deuda pública	Ejecución presupues-taria, deuda pública
Autarquía presupues-taria ACP	Sí	Dependencia del Congreso	Dependencia del Ejecutivo
Relaciones con el Poder Legislativo	Apoyo técnico con autonomía política	Apoyo técnico bajo dependencia de co-misiones legislativas	Dependencia orgáni-co-funcional del Congreso

Fuente: Elaboración propia.

El grado de delegación en la materia es el núcleo crítico, porque de él depende el margen de manio-bra para la influencia de los partidos en el proceso de implementación del control presupuestario por parte del Parlamento. Si la Constitución y las leyes incluyen estas especificacio-nes, el papel del Congreso tiende a ser fuerte y efectivo, aunque también es cierto, que eso depende del deta-lle de esas especificaciones.

En las instituciones del go-bierno, como los Tribunales de Cuentas, por ejemplo, o en las Audi-

torías, el punto clave a mirar es si presentan un sesgo mayoritario, o si, en cambio, contemplan mecanismos para que las minorías o los oposito-res balanceen el poder de las mayor-ías parlamentarias o del oficialismo.

Aquí hay dos instituciones críticas: a) las reglas de la composi-ción política de la Agencia de Control Presupuestario; y b) la regla de vo-tación para la toma de decisiones.

Las capacidades instituciona-les más sensibles son: saber si tie-nen o no tienen actitudes investigati-vas y punitivas en el organismo de control; y en términos organizativos, el aspecto crítico es el organigrama y la dotación de personal. Estas dos cuestiones, las capacidades institu-cionales y las capacidades organiza-tivas, también son decisivas cuando se mira a las comisiones legislativas involucradas.

Conclusión

Se podría decir cuáles son las condiciones necesarias, aunque no suficientes, para que el Poder Legis-lativo adopte el papel que le corres-ponde en las distintas etapas del proceso presupuestario. Esto es para proveer certidumbre en térmi-nos de sustentabilidad temporal del gasto, de eficiencia en los criterios de asignación de los recursos, de legitimidad en la perspectiva de la representación política, y de la opor-tunidad en cuanto a la materia de control de las políticas públicas.

Las condiciones necesarias aunque no suficientes para cumplir esos objetivos son:

• Contar con un sólido sistema de partidos o coalición de fuerzas políticas, con implan-tación nacional y procesos in-ternos de selección democrá-tica de candidatos.

• Articular sistemas electorales que afiancen la gobernabilidad y den cuenta de la preferencia de los electores.

• Evitar las delegaciones de facultades de los legisladores en materia de control presu-puestario.

• Afianzar la independencia y autonomía en las agencias de control presupuestario.

• Tener procedimientos y políti-cas de los bloques parlamen-tarios que prioricen las capa-cidades y experiencia de sus integrantes.

Una rápida mirada sobre el panorama político institucional de América Latina, indica que falta mu-cho para alcanzar la madurez e insti-tucionalidad compatible con un nivel deseable de democracia política, crecimiento económico e igualdad.

Para poder superar el pasado de violencia de los años sesenta y setenta; de inflación de los ochenta; y de desigualdad, que se agudizó en los noventa, la propia experiencia indica que esos problemas y falen-cias solo se resuelven con más democracia, con el trabajo de cos, académicos y responsables del diseño de políticas públicas conven-cidos de la vitalidad de sus aportes a una América Latina que, lentamente, despierta al mundo ◊

Transparencia presupuestaria:

Una vía hacia la cohesión

Norma Caplán* social

ARGUMENTA QUE LA TRANSPARENCIA FISCAL Y LA COHESIÓN SOCIAL SON CONCEPTOS INDISOLUBLES, ASÍ COMO LA RELACIÓN ENTRE LAS CUENTAS PÚBLICAS Y LA TRANSPARENCIA.

PALABRAS CLAVES: TRANSPARENCIA / COHESIÓN SOCIAL / PRESUPUESTO PÚBLICO / CONTROL SOCIAL

Introducción

En general no existen contro-versias acerca de la acepción de términos tales como presupuesto, gasto público o política fiscal. No sucede lo mismo cuando se trata la transparencia fiscal.

Una primera aclaración reside en determinar que, en este artículo, el término “fiscal” se refiere tanto a aspectos de obtención y generación de recursos como a aquellos que hacen al planeamiento, ejecución y control del gasto, o sea al presu-

puesto público en su integralidad como proceso.

De hecho ambos aspectos, el gasto y la obtención de recursos, son las dos caras de un mismo pro-ceso, consistente en asignar recur-sos de la comunidad a la producción y provisión de bienes que el mercado no puede proveer.

Por otra parte, la cohesión so-cial se entiende como la capacidad de una sociedad de asegurar el bienestar de todos sus miembros al minimizar disparidades y evitar la polarización” (Consejo de Europa - 2004).

Según los informes del Banco Mundial, BM, América Latina es el continente más desigual del mundo, y esta desigualdad aumentó en los últimos treinta años, y en particular, en los últimos diez años. Tal como indica Stephan Sberro1 ni la liberali-zación económica, ni siquiera el crecimiento económico pudo resol-ver esta situación en el caso euro-peo, sino la solidaridad entre los integrantes de la Unión Europea, UE, para promover la creación de capital humano e infraestructura social en los países menos favoreci-dos, caso de Portugal, Grecia y Es-paña, lo que permitió garantizar el éxito del proceso de integración.

Las experiencias de ambos continentes no son asimilables en tanto en América no existe actual-mente una vocación firme y real de integración total, sino de mercados comunes o tratados de libre comer-cio. Sin embargo, es un tema central que hace a la estabilidad democrá-tica de la región y en tal sentido, es responsabilidad de los gobiernos promover su logro. Esto significa asignar recursos presupuestarios en forma efectiva y transparente a aquellos rubros que promuevan la erradicación de la pobreza, la igual-dad de oportunidades y la reducción de la desigualdad. Los mercados, a pesar de la integración, no aseguran por sí solos estos logros.

Precisamente es el hecho que los precios, mecanismo económico por excelencia para determinar el equilibrio asignativo, sean reempla-zados por la decisión política de los gobernantes, es lo que plantea la necesidad de lograr transparencia para dicho mecanismo de asigna-ción. Sobre todo por el hecho que, los recursos empleados o sea los tributos en sus distintas formas, pro-vienen de la aplicación del poder de coerción.

El punto central, es que la oferta de estos bienes, y por lo tanto la cantidad de recursos productivos que se destinan a su provisión, no está determinada por el libre juego de los consumidores y oferentes, sino por el Estado en base a meca-nismos políticos más o menos parti-cipativos. El presupuesto público es la herramienta básica en este proce-so de asignación. Este trabajo inten-ta aportar algunas reflexiones acerca de la necesaria relación entre las cuentas públicas y la transparencia.

El presupuesto como

mecanismo de asignación

eficiente de recursos

Todas las acciones de pro-ducción, tanto las que realiza el sector privado como el Estado, requieren el empleo de recursos: tierra (un espacio físico), trabajo y capital instalado (infraestructura y maquinarias).

Estos recursos son escasos y de uso alternativo: si se usan para producir bienes privados no pueden, al mismo tiempo, emplearse para la producción pública. No son por lo tanto triviales las decisiones de asig-nación que se adopten. Se ha postu-lado que, existiría una asignación óptima o eficiente, si, existiendo ocupación plena de recursos, se obtiene una cantidad tal de produc-ción total, que es imposible aumen-tar esta cantidad cambiando el uso de los recursos, o sin disminuir la producción de otro bien.

En el sector público, por ejem-plo, diríamos que la asignación es óptima si es imposible, con un mis-mo presupuesto, brindar mayor can-tidad de algún servicio sin reducir al mismo tiempo la oferta de otro o la calidad

¿Cómo se asignan estos re-cursos? La primera distinción impor-tante es que, en el ámbito privado, el que decide sobre sus preferencias, costos y beneficios es cada indivi-duo. En el ámbito público quienes deciden deben averiguar mediante mecanismos políticos, las preferen-cias de sus representados y tomar medidas acordes a ello.

En los bienes privados, o sea aquellos para los que existe una demanda revelada en el mercado, los recursos se asignan a través del mecanismo de precios. En otras palabras, de acuerdo a la oferta y a la demanda de los bienes que con-curren a producir, se demandan, pagan y obtienen factores producti-vos. El sector público también debe obtener esos factores, pero el dinero para sufragar su pago no proviene de ventas que realiza, como los em-presarios o comerciantes, sino de los impuestos que recauda ya que, los bienes públicos no tienen una de-manda evidenciada en el mercado por regir los principios de no exclu-sión por pago y de no rivalidad en el consumo.

Existen ciertos casos donde los individuos no revelarán sus pre-ferencias acerca de un bien. Ello sucederá porque saben que, aunque no paguen, lo podrán disfrutar ya que es imposible excluirlos, en tanto y en cuanto el bien o servicio se preste para alguien. Esto configura el principio de no exclusión y cuando rige, los individuos actuarán como viajeros gratuitos.

Sabemos también que, en ciertos bienes, el uso que ellos hagan del mismo, no disminuye los beneficios que los demás obtienen al utilizarlos, esto se conoce como el principio de no rivalidad en el consumo.

La verificación de ambos prin-cipios hace imposible el funciona-miento del mercado, y da lugar a la existencia de bienes públicos no rivales y no excluyentes, por oposi-ción a los bienes privados, rivales y excluyentes. Los bienes públicos puros, como el alumbrado público o la justicia, están incluidos en las preferencias de los individuos, pero estos no las revelan. Es función del Estado interpretarlas y brindarlos en línea con los deseos de los ciudada-nos. Sin embargo, al ser imposible fijar un precio (ya que el mecanismo usual no funciona en estos bienes) deberán financiarse con impuestos.

Los Estados no se han limita-do a proveer este tipo de bienes en los que no hay discusión, sino que han avanzado sobre los denomina-dos bienes preferentes o meritorios, los que pueden ser provistos por el mercado, pero que por decisión polí-tica, se les confieren las característi-cas de no rivales y no excluyentes, para que todos tengan acceso (p.e. la salud, la educación, la vivienda o el empleo digno).

Precisamente el hecho que, el Estado recurre a la coerción para obtener recursos destinados a finan-ciar los bienes y servicios públicos y/o preferentes, y que los mecanis-mos de asignación sean de partici-pación indirecta , es lo que ha gene-rado en los ciudadanos, la exigencia por transparencia en su asignación y en su recaudación.

La transparencia

es un bien público?

Un primer paso hacia la com-prensión y homologación del con-cepto de transparencia fiscal es dis-tinguir entre transparencia del gobierno y transparencia en general.

Cuando se profundiza en el tema, y sobre todo, en las herra-mientas que los países de América Latina en general, y del Istmo en particular, han adoptado respecto a la promoción de la transparencia, existe un nexo fuerte entre transpa-rencia y lucha contra la corrupción en el manejo de la cosa pública.

Indudablemente, la opacidad en la gestión del Estado, permite que aflore la corrupción pero ésta es un efecto de la falta de transparencia y, la transparencia que debe promo-verse, como concepto, es mucho más comprensivo e integral que el delito en sí, y se relaciona con el acceso y comprensión de la infor-mación que los gobiernos deben proporcionar.

La leyes de transparencia fis-cal de la región, en general se han focalizado mayormente en evitar la corrupción más que en abrir la in-formación y hacerla comprensible. Sin embargo, en los últimos cinco años, ha surgido la decisión de adoptar la gestión por resultados como una herramienta para pro-mover la transparencia a través de la rendición de cuentas y la res-ponsabilidad.2

¿Qué se entiende por transpa-rencia pública en sentido amplio? Transparencia en general describe el flujo de información económica, social y política confiable y creciente a lo largo del tiempo, acerca del uso de crédito por inversores privados y su confiabilidad como deudores, así como acerca de la provisión de ser-vicios gubernamentales, política monetaria y fiscal, las actividades de los organismos internacionales, etc. Por el contrario, la falta de transpa-rencia puede describirse como el caso en el cual un organismo de gobierno o privado, deliberadamente impide el acceso a la información, interpreta erróneamente la informa-ción, o entrega información de cali-dad o forma inadecuada o incom-prensible para el público en general.

Una primera conclusión es el nexo que existe en el ámbito público entre transparencia e información, y más específicamente con la posibili-dad de acceder a la misma. En tal sentido, la transparencia constituye un bien público y su falta un mal público ya que al existir, nadie puede ser excluido de sus beneficios mediante el precio, y no existe rivali-dad en el consumo pues el disfrute de la transparencia por un ciudadano no afecta la “cantidad” disponible para los demás. De modo tal que, la transparencia, puede ser buena, regular o mala, pero en la medida que exista libre acceso será un bien público.

Podría discutirse si se trata de un bien público puro o preferente,3 en términos que el acceso a la in-formación puede no ser gratuito, pero esta discusión excede el alcan-ce de este artículo. Sin embargo, queda claro que es función del go-bierno en conjunto con la sociedad civil, promover y consolidar la trans-parencia fiscal como reaseguro para la gobernabilidad y la democracia.

Significado de transparencia

desde el punto de vista fiscal

A lo largo del tiempo se han ido enunciando pautas mínimas a las

que debería ajustarse el presupues-to, tanto en el contenido como en el proceso de elaboración, con el obje-tivo de cumplir adecuadamente su propósito. Estos principios se han mantenido igual o han variado, de acuerdo a las nuevas funciones asignadas al Estado y, en conse-cuencia, al presupuesto público. En este caso específico, son de aplica-ción al logro de la transparencia fiscal los principios de legalidad, universalidad, unidad, claridad, es-pecificación, periodicidad y, espe-cialmente, el de publicidad. Los prin-cipios de continuidad, flexibilidad y equilibrio se aplican en mayor medi-da a los aspectos de ejecución ope-rativa del presupuesto.

En el Manual de Transparen-cia Fiscal, publicado en su versión preliminar por el Fondo Monetario Internacional, FMI en 1998, se sos-tiene que:

“Transparencia fiscal significa mantener la apertura al público respecto de la estruc-tura y las funciones del go-bierno, intenciones de la políti-ca fiscal, cuentas del sector público y proyecciones fisca-les. La transparencia fiscal re-fuerza la responsabilidad y riesgo político asociado con mantener políticas insosteni-bles. Por lo tanto puede in-crementar la credibilidad, cu-yos beneficios se reflejarán en menores costos de financia-ción y un mayor respaldo para políticas macroeconómicas sólidas por parte de un público bien informado. Por el contra-rio, la administración fiscal no transparente puede ser deses-tabilizante, crear ineficiencia y fomentar la falta de equidad. El potencial de que la crisis económica de un país se ex-tienda a otros países subraya el valor de los esfuerzos nece-sarios para evitar o prever estos eventos”.4

Esta es una definición con la cual, más allá de cualquier discre-pancia con la entidad que publica la obra, es casi imposible disentir. En efecto la transparencia fiscal implica cumplir con el antiguo principio pre-supuestario de publicidad de los actos de gobierno en especial del presupuesto público. En rigor, gran parte de los principios presupuesta-rios, apuntan precisamente a lo que hoy se denomina transparencia fis-cal. En tal sentido estos principios, por sí solos, completan y superan esta definición.

Dentro del contenido del ma-nual antes citado, quizás uno de los aspectos más interesantes consiste en un esquema de los requerimien-tos básicos a considerar para alcan-zar un nivel aceptable de transpa-rencia fiscal.5 Sin embargo, tal como

puede observarse, casi todos los puntos señalados en este informe están considerados, directa o indi-rectamente, en los principios antes enunciados.

Rol y tamaño del Estado

En primer término se destaca la necesidad de delimitar claramente los roles, funciones y responsabili-dades del sector gobierno, como diferente al resto de la economía. Esto debe incluir la delimitación para todos los niveles de gobierno y dentro de cada uno de ellos. Además, debe determinarse cual es la participación de todo el sector público en la estructura económica. Incluyendo tanto al gobierno propia-mente dicho, como a las empresas públicas y la participación del Estado a través de acciones en sociedades privadas y/o mixtas. Debe asegu-rarse también un marco legal claro y explícito para la administración fis-cal. Esto debería incluir los aspectos regulatorios que constituyen una parte importante de la interven-ción estatal en la economía, aún en casos de privatizaciones y des-regulación.

Publicidad de la información

Básicamente implica cumplir con los principios de unidad, univer-salidad, claridad y publicidad deta-llados a continuación. Se especifica la necesidad de difundir con regular periodicidad la información pasada, actual y futura, incluyendo todos los niveles de gobierno y un análisis de los posibles efectos de la política fiscal propuesta. El público debe conocer con anticipación cuándo y dónde puede obtener la información fiscal. En este aspecto es fundamen-tal la política comunicacional del país.

Empleo de aperturas

y clasificaciones adecuadas

en la preparación, ejecución

y publicidad del presupuesto

Este aspecto involucra la con-veniencia de incluir los objetivos generales de la política fiscal así como la situación macroeconómica, los objetivos políticos y los riesgos fiscales.

En general estos son aspectos que suelen incluirse, con menor o mayor detalle, en los presupuestos de los gobiernos centrales. Sin em-bargo, deberían incluirse en los pre-supuestos locales algunos aspectos básicos de la situación, objetivos y previsiones del país, muchos de los cuales derivarán de la situación ge-neral y de la relación con los niveles superiores de gobierno. Así, la deci-sión de integrarse a un bloque regio-nal de comercio, o de proteger o abrir los mercados a los productos extranjeros, afectará directamente el contexto local en que se ejecuta el presupuesto y los resultados del mismo.

Directamente ligado con los principios de exclusividad y de clari-dad, anteriormente explicados, las clasificaciones empleadas deben ser tales que permitan el análisis del presupuesto, tanto por el público, como por los legisladores locales que habitualmente no son profesio-nales en la materia, sino represen-tantes de los más diversos sectores de la comunidad.

Finalmente deben estar cla-ramente especificados los órganos, mecanismos y momentos de evalua-ción y control, cuyos resultados deben hacerse públicos.

Garantía de independencia

e integridad

de la información fiscal

Este punto se refiere a la ne-cesaria independencia del o los or-ganismos que elaboren la informa-ción fiscal y de los que la controlen. Asimismo la necesidad de ceñirse a prácticas habituales y reconocidas de control. En este sentido la expe-riencia del presupuesto participativo implementa alguna de ellas, origi-nalmente en Porto Alegre (Brasil) y actualmente en varios países de la región. Es una alternativa intere-sante en lo que hace al control ciu-dadano. En la actual era de los me-dios electrónicos, existe la opción de habilitar una página de Internet con los datos del proyecto, ejecución y recaudación, a la cual los ciudada-nos tengan acceso.6

Puede apreciarse que estos conceptos corroboran la idea que transparencia fiscal y responsabili-dad están estrechamente vincula-das. La transparencia conlleva la obligación de los gobernantes de rendir cuentas a los ciudadanos, y es un paso indispensable hacia la res-ponsabilidad del gobierno para con la población. Por otra parte, la transparencia y la responsabilidad, son indispensables para la buena gestión y el buen gobierno. Asimis-mo, se reducen las oportunidades de corrupción y promueven la credibili-dad del gobierno.

El presupuesto como parte

de un proceso global

de planeamiento y gobierno

Tal como se ha indicado ante-riormente, la elaboración, aprobación y control del presupuesto público, reconoce desde sus orígenes la necesidad de lograr transparencia en la asignación de los recursos. En este sentido, son claras las diferen-cias con el mundo privado de los negocios y el comercio.

En el sector privado, el presu-puesto primero y el planeamiento después, implican procesos de toma

de decisiones concernientes a la administración, organización, coordi-nación, financiamiento y control de los resultados en términos de costos y beneficios monetarios.

La complejidad de los proble-mas a enfrentar, la disparidad de las funciones de su cargo y la creciente escasez de recursos llevaron al sec-tor público, en sus distintos niveles, a encarar mecanismos de planea-miento con el propósito de ordenar racionalmente las ideas y políticas tendientes a determinar los objetivos nacionales, provinciales o locales, los instrumentos a ser usados en el logro de los mismos y los recursos de todo tipo necesarios para el proceso.

La planificación de los gastos y los recursos del país, o “planifica-ción financiera”, consiste en proyec-tar la situación actual hacia el futuro, y en determinar los escenarios alter-nativos a fin de evaluar la situación e incluirla en la formulación de planes de gobierno local. Este proceso debe enmarcarse en las prioridades de cada gobierno, e incluye el diseño de una estrategia para generar los re-cursos necesarios. Esta estrategia se plasma en los presupuestos anuales y, de existir, en planes ope-rativos de mediano o corto plazo. El objetivo consiste en mejorar la efi-ciencia del gasto e incrementar los recursos.

El proceso de planeamiento presupuestario reconoce como uno de los avances hacia una mayor transparencia la instauración del presupuesto participativo, del cual la ciudad de Porto Alegre en Brasil fue pionera, pero que actualmente exis-ten iniciativas al respecto en varios países de la región.

Con el concepto central de abrir a la participación ciudadana la discusión previa del planeamiento presupuestario, con la finalidad de que el impacto del gasto público coincida con las preferencias, y se revelen en forma explícita las de-mandas de bienes públicos, quizás el principal obstáculo a su aplicación reside en determinar la representati-vidad de quienes participan, y en segundo lugar, crear dentro de la ciudad capacidades y conocimientos básicos para que esta participación tenga el efecto adecuado.

El ciclo del planeamiento pre-supuestario y financiero consta de cuatro etapas: el diagnóstico, el pla-neamiento que incluye la formulación del presupuesto, la ejecución y el seguimiento, control y evaluación del proceso. Si bien en todas ellas debe promoverse la transparencia o sea el acceso a la información, no en todas es posible implementar una partici-pación directa.

En el diagnóstico se trata de aplicar instrumentos de análisis que permitan determinar la situación real de las finanzas locales, puntuali-zando los principales problemas, sus causas y alternativas de solución. Básicamente se realizará un análisis para determinar la situación real en la que se encuentra el país en un punto determinado. El objetivo de esta etapa es prever el impacto que pueden tener los cambios en el con-texto sobre las finanzas municipales, e incorporar previsiones para enfren-tar esos cambios e impulsarlos o neutralizarlos según se los considere positivos o negativos. También se trata de evaluar la situación actual del país en términos de las fortale-zas, oportunidades, dificultades y otros aspectos que pueden afectar o limitar el logro de los objetivos y de la solvencia, eficiencia y sustentabi-lidad del plan presupuestario.

El resultado del diagnóstico será determinar orientaciones y pau-tas de políticas y estrategias para incrementar las fortalezas, aprove-char las oportunidades, superar de-bilidades y neutralizar amenazas. Estas pautas se referirán a temas tales como: tributación, endeuda-miento, inversión pública, aspectos administrativos, priorización de ac-ciones, etc.

La etapa de planeamiento tiene como objetivo final la formula-ción del presupuesto. Pero, tal como se indicó anteriormente, está enmar-cado en el plan general de gobierno. Por las características actuales del concepto de presupuesto, esta etapa va más allá de una mera previsión anticipada de gastos y recursos.

Comienza con la política pre-supuestaria en la que se explicitan las proyecciones de la situación ac-tual planteada en el diagnóstico, se formula un presupuesto con objeti-vos, metas y prioridades. Se diseña una estrategia para obtener los re-cursos, se plantea el flujo de fondos, y finalmente se plasma en el proyec-to de presupuesto. Es deseable que este último se elabore con técnicas que permitan luego el seguimiento.

Hay dos aspectos a destacar en este punto: uno se refiere a la “transparencia hacia adentro” de la propia organización y se relaciona con el modo en que se realizan los requerimientos presupuestarios. Este es un proceso que se repite de año en año y que tiene un camino de doble vía:

• Agregativo: en el cual la infor-mación se mueve desde quie-nes ejecutan las acciones hacia los niveles superiores que elaboran el presupuesto.

• Devolutivo: los niveles supe-riores bajan información y consignas a quienes ejecutan el presupuesto.

El enfoque ideal deberá com-binar ambos aspectos. Para ello debe existir transparencia y exac-titud en la información en ambos sentidos.

La ejecución es un proceso rutinario y habitual que, en general, se adaptará a los usos de cada país, sin perder de vista la necesidad de suprimir pasos o trámites superfluos o redundantes. En general la ejecu-ción presupuestaria ha sido un área a la que se le ha prestado poca atención. Se visualiza como un pro-ceso de preauditoría de las facturas a pagar del gobierno, y de los pro-cedimientos de contratación y pago. Incluso para algunos es meramente administrativo y para otros es un apéndice de la formulación. Sin em-bargo, esta etapa que cubre todo el período del ejercicio fiscal, repre-senta la fase en la que los recursos adquieren por sí mismos una impor-tancia sustantiva, cuyo objeto final es la provisión efectiva de bienes y servicios a la comunidad. Es por lo tanto un punto de inflexión que cons-tituye la etapa de mayor interacción del gobierno con la comunidad a la que representa.

El seguimiento y control tendrá tanto de control de gestión, que res-petará las normativas legales como el de control ciudadano. Para este último deberán preverse adecuados canales de comunicación. Por otra parte debe incluirse el concepto de evaluación que constituye una visión más comprensiva y amplia del tema, y que está directamente ligada con el tema de la transparencia de las cuentas públicas. De alguna forma significa contar con información acerca de cómo funcionaron los mecanismos políticos de asignación de recursos.

Si uno preguntase: ¿qué en-tendemos por “evaluar”? Las res-puestas incluirían aspectos tales como auditorías internas y externas de los movimientos financieros, revi-siones de la implementación de las acciones de gobierno o los distintos programas. Finalmente, también alguien incluiría al desempeño, en-tendiendo por tal, el modo y grado en que se han alcanzado los objeti-vos, y la calidad con que se ha hecho la tarea en relación a paráme-tros objetivos de comparación.

La evaluación puede ser pros-pectiva o retrospectiva. Esta última se refiere a determinar el avance y el impacto de los objetivos y acciones de gobierno, analizando las causas del éxito o del fracaso, y derivado de ello las conclusiones que permitan mejorar el desempeño futuro en términos de prestación de servicios a la comunidad, y de cumplimiento de los objetivos del gobierno.

Si bien la evaluación incluye los flujos de gastos y recursos, o sea el aspecto fiscal, no se limita al mis-mo. La excede durante y después del gasto en sí mismo, complemen-tando la idea de legalidad presu-puestaria con la de responsabilidad del funcionario en cuanto al cumpli-miento de las metas previstas. Estas metas pueden ser explícitamente especificadas en el presupuesto y/o en el plan de gobierno, o haber sido planteadas como plataforma electo-ral o incluidas en la revisión anual del Ejecutivo frente al Legislativo.

Es poco recomendable tratar de juzgar si la acción del país fue adecuada solo en base a la ejecu-ción financiera del presupuesto, y a algunas anécdotas recogidas al pasar. Sin embargo, muchos gobier-nos adoptan este método para auto-evaluarse.

En los últimos años a partir de las demandas por mayor transpa-rencia en la gestión, han comenzado a desarrollarse mecanismos de eva-luación del desempeño mediante los cuales, además de la información acerca de los resultados financieros, se presentan datos relevantes acerca de los servicios que se brindan en términos de calidad, cantidad, eficiencia y resultados obtenidos.

Conclusión: ¿Transparencia

para quién?

Como reflexión final cabe se-ñalar que la transparencia del presu-puesto debe ser un objetivo, tanto hacia adentro del gobierno en los distintos niveles, hacia quienes lo ejecutan, hacia quienes lo aprueban como hacia fuera o sea hacia la co-munidad. Solo de este modo podrá garantizarse que el gobierno pro-mueve la cohesión social, necesaria para la estabilidad democrática y la gobernabilidad.

En lo referente a la transpa-rencia hacia la comunidad hay dos temas: información y participación que son totalmente diferentes. La publicidad de los aspectos fiscales es un principio básico de la demo-cracia. La participación directa en los procesos presupuestarios o en la política tributaria, es un proceso aún en evolución especialmente en Amé-rica Latina. Si bien, en ciertos aspec-tos, tales como la priorización de objetivos o la descentralización de determinados servicios a nivel local, parece ser un camino irreversible. En realidad el objetivo debería ser transformar el presupuesto en un instrumento de comunicación entre el país y los ciudadanos. Esto signi-fica que debe reflejar el esfuerzo y los logros obtenidos por los gober-nantes, en la tarea de transformar prioridades políticas, aprobadas por el cuerpo legislativo, en programas concretos.

El presupuesto debe dejar de ser un documento de carácter finan-ciero, y por lo tanto, debe incluir algunos aspectos comunicaciona-les.7 Esto significa introducir cam-bios en su presentación formal y en los canales y mecanismos institucio-nales empleados para lograr la parti-cipación efectiva de ciudadanos que conozcan y comprendan el conte-nido de las cuentas públicas, así

como los logros o deficiencias que las mismas implican.

Los países de la región avan-zan en el sentido de publicitar sus datos fiscales, los portales de Inter-net que citan en al Anexo I así lo demuestran, queda aún el desafío de lograr que la población en gene-ral, tenga acceso a los mismos. En el interin, deberán arbitrarse otros mecanismos para asegurar que los ciudadanos puedan corroborar que efectivamente las necesidades so-ciales están siendo atendidas. No es tan importante la magnitud de los recursos destinados, ya que los mismos son limitados, sino que exista una institucionalización de la idea que transparencia fiscal y co-hesión social son conceptos indiso-lublemente unidos ◊ ANEXO I

PÁGINAS DE INTERNET DE LOS MINISTERIOS DE ECONOMÍA, FINANZAS Y HACIENDA DE LOS PAÍSES DE AMERICA LATINA

Argentina

Ministerio de Economía y Produc-ción: http://www.mecon.gov.ar/

Ministerio de Hacienda:

http://www.hacienda.mendoza. gov.ar/

Belice

Ministerio de Finanzas:

http://www.governmentofbelize. gov.bz/ministry_directory_ step1.php

Bolivia

Ministerio de Hacienda:

http://www.hacienda.gov.bo/

Brasil

Ministerio de Hacienda:

http://www.fazenda.gov.br/

Colombia

Ministerio de Hacienda:

http://www.minhacienda.gov.co/

http://www.minhacienda.gov.co/

portal/page?_pageid=9,620,9_ 1614:9_2986&_dad=portal30&_ schema=PORTAL30

Costa Rica

Ministerio de Economía, Industria y Comercio:

http://www.meic.go.cr/

Ministerio de Hacienda:

https://www.hacienda.go.cr/msib21

Continúa…

…viene

Cuba

Ministerio de Finanzas y Precios:

http://www.mfp.cu/

Chile

Ministerio de Economía:

http://www.economia.cl/aws00/

servlet/aawscolver?1,inicio,,1,0

Ecuador

Ministerio de Economía y Finan-zas: http://mef.gov.ec/portal/

page?_pageid=37,1&_dad=portal &_schema= PORTAL

Honduras

Secretaría de Finanzas:

http://www.sefin.gob.hn/

El Salvador

Ministerio de Economía:

http://www.minec.gob.sv

http://www.minec.gob.sv/default. asp?id=36&mnu=36&ACT=5& content=380

Ministerio de Hacienda:

http://www.mh.gob.sv/portal/page?_pageid=177,1&_dad=portal&_ schema= PORTAL

Guatemala

Ministerio de Economía:

http://www.mineco.gob.gt

Ministerio de Finanzas

http://www.minfin.gob.gt

México

Secretaría de Economía:

http://www.economia.gob.mx/

Secretaría de Hacienda y Crédito Público: http://www.shcp.gob.mx/

Continúa…

…viene

Nicaragua

Ministerio de Hacienda y Crédito Público:

http://www.hacienda.gob.ni/ hacienda/

Panamá

Ministerio de Economía y Finan-zas: http://www.mef.gob.pa/

Paraguay

Ministerio de Hacienda:

http://www.hacienda.gov.py/

web-hacienda/index.php

Perú

Ministerio de Economía y Finan-zas: http://www.mef.gob.pe/

República Dominicana

Secretaría de Hacienda:

http://www.finanzas.gov.do/

Trinidad y Tobago

Ministerio de Finanzas:

http://www.finance.gov.tt/

Uruguay

Ministerio de Economía y Finan-zas: http://www.bcu.gub.uy/ a10781.html

Venezuela

Ministerio de Finanzas:

http://www.mf.gov.ve/

El presupuesto público

y los gastos sociales,

en especial para el sector

Marta Eugenia Acosta Zúñiga** educación*

EXPLICA LA IMPORTANCIA DEL PRESUPUESTO PÚBLICO, TANTO DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA COMO DE LA INVERSIÓN PÚBLICA Y LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO, HACIENDO ESPECIAL ÉNFASIS EN LOS RECURSOS DESTINADOS AL GASTO SOCIAL Y EN PARTICULAR AL SECTOR DE LA EDUCACIÓN,

PALABRAS CLAVES: PRESUPUESTO PÚBLICO / GASTOS SOCIALES / EDUCACIÓN / INVERSIÓN PÚBLICA / POLÍTICA ECONÓMICA / PLANIFICACIÓN

Introducción

La Contraloría General de la República, CGR, se creó como un órgano fundamental dentro del es-quema de pesos y contrapesos, que el sistema político y democrático costarricense adoptó a partir de 1949. Se fundó como un órgano

auxiliar de la Asamblea Legislativa para la fiscalización superior de la Hacienda Pública, con una serie de competencias muy particulares entre órganos de similar naturaleza.

Por ejemplo, la potestad de aprobación presupuestaria, que es una de las razones históricas que justifica el surgimiento de los parla-mentos, los constituyentes de 1949 la bifurcan y le dan a la Asamblea Legislativa la competencia de apro-bar el presupuesto del Estado, en-tendido como la Administración Cen-tral, de donde emanan todas las orientaciones políticas para el sector público descentralizado; mientras que le asigna a la CGR la aproba-ción del presupuesto de las institu-ciones autónomas y las municipali-dades, lo que refleja un intento de separar al régimen financiero presu-puestario del sector institucional autónomo, de las discusiones políti-cas que se dan en la Asamblea Le-gislativa. Por otro lado, con disposi-ciones como esas, también se crea un sistema de rendición de cuentas horizontal (financiero-presupuesta-rio), que obliga a todo el sector público a presentar la liquidación de su presupuesto ante la CGR, es decir, un informe sobre los dineros recibidos y los gastados, sin que exista necesariamente una adecua-da explicación de los resultados logrados con esos recursos.

La necesidad de conocer los resultados logrados empieza a ser cada vez más un reclamo de la so-ciedad costarricense, según lo con-cluye el Informe sobre Calidad de la Democracia del Estado de la Nación del 2001,1 por lo que es claro que este sistema de rendición de cuentas financiero-presupuestario, resulta insuficiente respecto de esa deman-da, por lo que conocer cuáles son los resultados que el gasto está generando, y cómo esos resultados satisfacen las demandas sociales plasmadas en las políticas públicas, exige una Contraloría General con un enfoque diferente en su fiscaliza-ción y en la forma de hacer la misma.

El presupuesto público

y su importancia

La Hacienda Pública como institución pretende la consecución de una serie de finalidades mediante la adopción de otra serie correlativa de decisiones, las que suponen elecciones sobre recursos escasos, que condicionan el logro de los fines, toda la forma de actuar de la Hacienda Pública, puede describirse como el desarrollo de un plan anual que va marcando las decisiones financieras que han de tomarse.

El uso de planes es común a todas las unidades de decisión económica, desde los más elemen-tales, hasta el Estado. En ese con-texto, cuando se habla en térmi-nos de la Hacienda Pública, el plan económico se presenta en un docu-mento al que se le denomina “presu-puesto”, por lo que en una primera aproximación, el presupuesto público se concibe como la expresión conta-ble del plan económico de la Hacienda Pública para un período determinado.

Bajo ese enfoque un presu-puesto moderno hace énfasis en los propósitos y objetivos que persigue la organización, en el cumplimiento de las funciones que las leyes les encomiendan; en la programación del trabajo por realizar; en la compa-tibilización entre objetivos y metas; en la utilización eficiente de los recursos para alcanzarlos y, en la información adecuada que debe tenerse para medir los resultados. Se constituye en un proceso en el que concluyen múltiples piezas, y cuyo horizonte temporal supera ya los límites de un solo ejercicio presupuestario.

De acuerdo con esta concep-ción, el presupuesto moderno se concibe como:

• Un instrumento de control que muestre en qué medida cada unidad administrativa es res-ponsable de la correcta ges-tión de la parcela de gasto público que le corresponde.

• Un elemento de gestión de la administración pública, en tanto permita conocer el costo y los resultados esperados de la actividad financiera.

• Un instrumento de política económica, pues cumple las siguientes funciones:

a) Indica cuál va a ser la uti-lización de un importante porcentaje de recursos de la economía nacional, y fija los objetivos de creci-miento que ha experimen-tado la misma.

b) Promueve el equilibrio macroeconómico de la economía nacional, (em-pleo, precios, balanza de pagos).

c) Redistribuye la renta y la riqueza.

d) Permite conocer y medir el impacto ocasionado por la actividad financiera de la economía nacional.

De acuerdo con lo anterior, re-sulta clara la relación existente entre el presupuesto y la economía nacio-nal, y considerando que los cambios en la política económica requieren tiempo para su efectividad, el hori-zonte se amplía, pasando de uno anual a un horizonte de tiempo de más largo plazo. Ello ha permitido el surgimiento de nuevas técnicas, que permiten enfocar el proceso presu-puestario desde una perspectiva de largo plazo, y a partir de la cual se deriva la formulación de los distintos presupuestos anuales. Otro factor sustancial asociado al presupuesto, y de gran importancia en las tenden-cias modernas, es la incertidumbre. Para ello, en el proceso presupues-tario se ha comenzado a incluir métodos que reconozcan su exis-tencia, que promuevan una planifi-cación estratégica a varios niveles según los diferentes escenarios pre-visibles de la economía nacional, con el objeto de administrar los posibles riesgos.

El presupuesto, por tanto, se convierte en el principal instrumento de política económica, que implica necesariamente la compatibilidad entre la planificación y la programa-ción económica y la presupuesta-ción. En tal sentido, la planificación económica consiste en adecuar los recursos al entorno, y a la propia dinámica interna de la organización, con el propósito de alcanzar unos determinados objetivos, tanto de política social como presupuestarios. Por su lado, la programación permite comparar las distintas alternativas y elegir la más correcta para alcanzar los objetivos previstos, con el menor consumo de recursos. Dentro del marco de la previsión económica y teniendo en cuenta los objetivos del plan, se relacionan el plan, el pro-grama y el presupuesto.

Cabe señalar, que el resultado esperado es, sin lugar a dudas, un presupuesto público idóneo como instrumento de gestión y de informa-ción de las políticas públicas previs-tas para el corto y mediano plazo, y el grado de efectividad y eficiencia en su cumplimiento. Asimismo, lo-grar los resultados esperados signifi-cará un aporte relevante a la trans-parencia fiscal y de los actos del buen gobierno.

Por otra parte, a través del presupuesto público el Estado define el nivel y composición de la produc-ción e inversión pública, la demanda de recursos reales que requiere la economía, las formas y magnitudes del financiamiento de sus activida-des y los efectos que, a través del binomio ingreso-gasto, pretende alcanzar en las macro variables del sistema económico.

En el presupuesto del sector público y, especialmente, en el de cada una de las entidades que lo constituyen, los objetivos y los me-dios correspondientes se establecen con el grado de detalle y concreción adecuada para la acción directa inmediata y cotidiana.

Así, el presupuesto público, hace posible materializar en el corto plazo, el cumplimiento de las políti-cas de desarrollo en el ámbito de la producción pública, a la vez que permite su compatibilización con las restantes políticas para la coyuntura. Le da, por lo tanto, carácter opera-tivo a las orientaciones de la pro-gramación económica y social.

El presupuesto tiene que for-mularse y expresarse en una forma tal, que permita a cada una de las personas responsables del cumpli-miento de los objetivos concretos y del conjunto orgánico de acciones correspondientes, encontrar en él una verdadera "guía de acción" que elimine o minimice la necesidad de decisiones improvisadas.

Si el presupuesto sirve de base al cumplimiento de los requisi-tos señalados, no cabe duda que es uno de los instrumentos de mayor importancia para cumplir la función de administración de un programa de gobierno.

Principios presupuestarios

El presupuesto se encuentra sujeto a una serie de principios de aceptación general, los que se en-cuentran incorporados en diferentes normas jurídicas, y en especial se incorporan en la Ley de la Adminis-tración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, consti-tuyéndose en un marco de apli-cación general, los que se citan a continuación:

“a) Principio de universalidad e integridad. El presupuesto de-berá contener, de manera explícita, todos los ingresos y gastos originados en la activi-dad financiera, que deberán incluirse por su importe ínte-gro; no podrán atenderse obli-gaciones mediante la disminu-ción de ingresos por liquidar.

b) Principio de gestión financiera. La administración de los re-cursos financieros del sector público se orientará a los in-tereses generales de la socie-dad, atendiendo los principios de economía, eficacia y efi-ciencia, con sometimiento ple-no a la ley.

c) Principio de equilibrio presu-puestario. El presupuesto de-berá reflejar el equilibrio entre los ingresos, los egresos y las fuentes de financiamiento.

d) Principio de anualidad. El presupuesto regirá durante cada ejercicio económico que irá del 1° de enero al 31 de diciembre.

e) Principio de programación. Los presupuestos deberán ex-presar con claridad los objeti-vos, las metas y los productos que se pretenden alcanzar, así como los recursos necesarios para cumplirlos, de manera que puedan reflejar el costo.

f) Principio de especialidad cuantitativa y cualitativa. Las asignaciones presupuestarias del presupuesto de gastos, con los niveles de detalle aprobados, constituirán el lími-te máximo de autorizaciones para gastar. No podrán adqui-rirse compromisos para los cuales no existan saldos presupuestarios disponibles. Tampoco podrán destinarse saldos presupuestarios a una finalidad distinta de la prevista en el presupuesto, de confor-midad con los preceptos lega-les y reglamentarios.

g) Principio de publicidad. En aras de la transparencia, el presupuesto debe ser asequi-ble al conocimiento público, por los medios electrónicos y físicos disponibles”.

Marco normativo que rige

el presupuesto público

en Costa Rica

En Costa Rica, de conformi-dad con la normativa constitucional y legal, la aprobación de los presu-puestos de las instituciones que conforman el sector público, se reali-za por medio de dos instancias del Poder Legislativo. Por una parte, el Artículo 177 de la Constitución Polí-tica le confiere a la Asamblea Legis-lativa, la aprobación de los presu-puestos de las instituciones que conforman el Gobierno de la Re-pública (19 ministerios del Poder Ejecutivo, Legislativo y sus depen-dencias, Judicial y Tribunal Supremo de Elecciones), estableciendo, además, qué corresponde al “Depar-tamento Especializado”, hoy día la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, la preparación del proyecto de pre-supuesto, el que debe ser remitido al Congreso a más tardar el 1º de se-tiembre de cada año, y la Ley de Presupuesto deberá estar aprobada antes del 30 de noviembre del mis-mo año, según lo establece el Artícu-lo 178 de ese cuerpo normativo. Cada año, al 30 de setiembre, la Contraloría General emite un informe técnico mediante el cual opina sobre este proyecto. Así por ejemplo, para el presupuesto del 2007 la Contra-loría indicó a los señores diputados y diputadas, en relación con el sector social, que la clase que integra las funciones relacionadas con los ser-vicios sociales, es la que presenta la mayor importancia relativa dentro del presupuesto total, al que se le asignan el 38.7% del total de recur-sos presupuestados (¢1.133.156,6), presentando una variación real con respecto al presupuesto autori-zado del 2006 de 14,8% (¢238.397,1 millones), tal y como se muestra en el cuadro No.1.

CUADRO No. 1

PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO DE LA REPÚBLICA 2007

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL GASTO

EN MILLONES DE COLONES

Clases	Proyecto de presupuesto 2007	Composición
Gasto total	2.931.218,10	100,0
Funciones de servicios públicos generales	857.198,10	29,2
Funciones de servicios económicos	173.710,60	5,9
Funciones de servicios sociales	1.133.156,60	38,7
Transacciones no asociadas a programas	767.152,80	26,2

Fuente: Contraloría General de la República para el 2007. Informe Técnico sobre el Proyecto de Presupuesto de la República 2007.

Por otra parte, el Artículo 184 de la Carta Magna le asigna a la CGR, la función de examinar, apro-bar o improbar los presupuestos de las municipalidades e instituciones autónomas y fiscalizar su ejecución y liquidación, ámbito de aprobación que posteriormente, mediante la promulgación de la Ley Orgánica de la Contraloría General, así como de la Ley de la Administración Finan-ciera de la República y Presupuestos Públicos se amplía, al incorporarse otras instituciones con el siguiente detalle:

• Ley Orgánica de la Contraloría General (LOCGR), No. 7428

o Artículo 5 Entidades Pri-vadas

o Artículo 18 Entidades y Órganos Públicos

• Ley de Administración Finan-ciera de la República y Presu-puestos Públicos (LAFRPP), No. 8131

o Artículo 14 Fideicomisos

Bajo esa distribución, corres-ponde a la CGR aprobar el presu-puesto de más de 200 instituciones, el que en total ascendió en el 2007 a ¢6.230.269,37, lo que corresponde a aproximadamente un 68% del pre-supuesto público, tocándole a la Asamblea Legislativa aprobar el 32% restante, el cual durante ese mismo período ascendió a ¢2.935.789,42, cifras que equivalen a $11 billones para el caso de los presupuestos aprobados por la CGR, y $ 5 billones para el caso del monto aprobado mediante el presupuesto nacional.2

La distribución citada se muestra en el siguiente gráfico.

GRÁFICO No. 1

DISTRIBUCIÓN DE LA APROBACIÓN PRESUPUESTARIA

EN COSTA RICA

Fuente: Contraloría General de la República, 2007.

Principales normas jurídicas

aplicables al presupuesto

público

El proceso presupuestario en Costa Rica está normado por regu-laciones que van desde las de carác-ter constitucional, hasta las referidas a los decretos ejecutivos y directri-ces relacionadas con esa materia, las que han sido emitidas por los órganos competentes y rectores en la materia, como el Ministerio de Hacienda, la CGR, o el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, según co-rresponda a su ámbito de aplicación, constituyéndose por consiguiente, ese conjunto de normas en el bloque de legalidad que deben observar las instituciones del sector público, en el desarrollo y ejecución del proceso presupuestario.

Dentro de las normas legales de mayor trascendencia en los últi-mos años se citan:

• Ley de Planificación Nacional (LPN), No. 5525 del 2 de ma-yo de 1974.

• Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (LOCGR), No. 7428, del 7 de setiembre de 1994.

• Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), No. 8131 publicada en La Gaceta No. 198 del 16 de setiembre del 2001.

• Ley General de Control Interno (LGCI), No. 8292, publicada en La Gaceta No. 169 del 4 de setiembre del 2002.

Las normas citadas, en su conjunto, han tenido como propósito el establecimiento de mecanismos que permitan un uso eficiente y ra-cional de los recursos públicos, con lo que, además, se redimensiona el rol de la planificación nacional y su relación con los presupuestos públi-cos (Artículo 4 LAFRPP), así como el sometimiento por parte de las instituciones públicas a los procesos de evaluación y de rendición de cuentas.

Se desprende de lo señalado, que la normativa jurídica que en el actual contexto rige la actuación del sector público costarricense en ma-teria de planificación, presupuesta-ción, evaluación y fiscalización de los recursos públicos, propician que en el Estado costarricense las acciones se orienten hacia un nuevo modelo de gestión pública, dentro del cual el énfasis en mejorar la calidad de los servicios prestados por las instituciones, y promover e incorporar cada vez mayores grados de eficiencia, eficacia y transparen-cia a lo interno de las instituciones, se convierte en uno de sus ejes centrales.

Bajo esta perspectiva, la bús-queda de mecanismos que permitan un uso racional y eficiente de los recursos públicos, se convierte en un elemento clave dentro de las institu-ciones que conforman el sector pú-blico costarricense, sobre todo, con-siderando la implicación que sobre ese actuar regula la modificación al Artículo 11 de la Constitución Políti-ca, la que exige que la Administra-ción Pública, en un sentido amplio, se encuentre sometida a procesos de evaluación y control, dentro de un esquema orientado a la eficiencia.

Recursos del presupuesto

público destinados

a gastos sociales

En este aspecto, antes de desarrollar la temática relacionada con el gasto público, se considera importante aclarar que en la delimi-tación de la identificación de los re-cursos destinados a gastos sociales, se ha utilizado el criterio establecido

en el clasificador funcional del gasto del sector público.3 Dicho sea de paso, este clasificador oficializado en el 2006, viene a uniformar y a trans-parentar más la información en ma-teria presupuestaria, es un logro muy positivo para nosotros. Conforme a esta clasificación, el gasto social se compone de cinco funciones a saber:

a) Vivienda y otros servicios comunitarios.

b) Salud.

c) Servicios recreativos, deporti-vos, de cultura y religión.

d) Servicios de educación.

e) Protección social.

En cuanto al tema propia-mente relacionado con la asignación de recursos públicos destinados a los gastos sociales, si bien es cierto, el comportamiento de los indicado-res de pobreza, y de desigualdad en la distribución del ingreso, está de-terminado por diversos factores, la política social juega un papel muy importante en el mediano y largo plazo. En tal sentido la poca efectivi-dad de las políticas económicas y

sociales de los últimos años para reducir la pobreza, sugiere que la implementación y evaluación de estrategias novedosas de política social, podrían coadyuvar a la supe-ración de los flagelos de la pobreza y la desigualdad social, sobre todo en un país caracterizado por una fuerte inversión social y una amplia institu-cionalidad pública de larga data.4

En tal sentido, el tema de la política social ha sido abordado por los diferentes gobiernos, consti-tuyéndose dada su relevancia, en un tema que necesariamente ha sido objeto de análisis por parte de la Contraloría General, de tal forma que en diferentes informes, sobre todo a partir del análisis de ciertos indicadores que han demostrado… “…que desde 1994 la tasa de inci-dencia de la pobreza, medida por la línea de pobreza, se ha mantenido alrededor del 20%, con una disminu-ción de 2,1 puntos porcentuales en el 2003 y con un significativo incre-mento de 3,2 puntos porcentuales en el 2004, según datos del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica”.5

Lo citado ha merecido la aten-ción del órgano contralor, conside-rando los diversos mecanismos que las administraciones de turno han promovido para abordar la temática social, como ha sido por ejemplo, la creación del Consejo Social por parte de la Administración Pacheco de la Espriella y su relación con el Plan Vida Nueva, promovido para integrar los servicios universales relacionados con la función social.

Del análisis realizado se visua-liza que el gasto público, luego de su ya conocida contracción durante la crisis de inicios de los años ochenta, ha mostrado un fuerte dinamismo y una mayor variabilidad que los in-gresos fiscales. Ésta última obedece a la presencia de episodios aislados de contracción del gasto, dentro de un marco de ajustes fiscales des-pués de períodos electorales.

Estos esfuerzos coyunturales de contención del gasto, no afectan igual a los distintos componentes y destinos del gasto, tal como se pue-de apreciar en el gráfico No. 2, se muestra la participación de los gas-tos sociales dentro del gasto público consolidado durante los años 2002 al 2005, se mantiene una participa-ción relativamente estable, pasando de un 36.70% en el 2002 a un 34,41% en el 2005, no obstante, que durante el período se ha logrado mantener por arriba de un 30% con respecto al gasto público consolidado.

GRÁFICO No. 2

COSTA RICA: PORCENTAJE DE PARTICIPACIÓN

DE LOS GASTOS SOCIALES DENTRO DEL GASTO PÚBLICO

O CONSOLIDADO PARA LOS AÑOS 2002 AL 2005

EN MILLONES DE COLONES

Fuente: Elaboración propia a partir de la información estadística de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria. Ministerio de Hacienda.

Por otra parte, el cuadro No. 2 muestra la composición del gasto público destinado al sector social para el mismo período (2002-2005), mostrando que el sector salud, en términos relativos, ha mantenido los mayores porcentajes dentro del total asignado al gasto público social con-solidado, seguido por el sector edu-cación, el que se ha mantenido rela-tivamente estable, durante ese período. Si bien tal situación refleja como las funciones de orden social han mantenido su importancia dentro de la distribución y asignación del gasto público, también se “…evidencia la necesidad de revisar la focalización y la eficiencia del gasto, inclusive el dirigido a progra-mas de asistencia social, para al-canzar a los más pobres”,6 aspecto que constituye un eje central de aná-lisis de la política social tal y como se comentó anteriormente.

CUADRO No. 2

COSTA RICA: COMPOSICIÓN Y PARTICIPACIÓN DEL SECTOR SOCIAL DENTRO DEL GASTO SECTORIAL CONSOLIDADO

En porcentajes

2002-2005

	Años
2002	2003	2004	2004
Sector Salud	15,42	15,45	14,42	13,80
Sector Educación y Recursos Humanos	10,66	10,77	10,75	10,35
Sector Trabajo y Seguridad Social	7,76	7,55	7,48	7,42
Sector Vivienda y Asentamientos Humanos	2,56	2,58	2,87	2,60
Sector Cultura y Recreación	0,30	0,28	0,26	0,24
Total del Sector Social	36,70	36,62	35,78	34,41

Fuente: Idem.

Con respecto a la evolución del gasto social, se señala en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, que según los datos del Informe del Estado de la Nación, el gasto social per cápita, entendiendo por tal la suma del gasto público en educa-ción, salud, asistencia social, vivien-da y programas culturales, se ha mantenido prácticamente estancado desde el 2000, con apenas peque-ñas oscilaciones de año a año. Se evidencia, además, que tal situación ha incidido en el deterioro de la plan-ta física de las escuelas y colegios del país, en la acumulación de defi-ciencias en la infraestructura del sistema nacional de salud, y en la incapacidad para reducir el creciente número de familias que viven con limitaciones presupuestarias.

Pese a ese señalamiento, en el siguiente gráfico se muestra una tendencia al crecimiento a partir del inicio del 2000, en que el gasto público por función social representa casi el 20% del PIB, sobresaliendo como las funciones con mayor parti-cipación en asistencia social, salud y educación.

GRÁFICO No. 3

COSTA RICA: GASTO POR FUNCIÓN SOCIAL CONSOLIDADO

COMO PORCENTAJE DEL PIB

1990-2005

Fuente: Idem.

Por otra parte con respecto a la prioridad del gasto social, señala el documento relacionado con el avance en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio,7 que en el campo social está la enorme importancia de la educación y la salud desde hace muchos años, acompañada de asignaciones presupuestarias con cargo al erario público, indicán-dose que como parte de los logros hasta ahora alcanzados, en primer lugar es clave la impor-tancia que el país le ha dado a la educación desde hace muchos años, logrando hacer de ella una prioridad nacional, lo que a su vez fortaleció el proceso democrático costarricense.

Gasto social en educación

Como punto de partida, conviene destacar que el numeral 78 de la Constitución Política, establece que la educación pre-escolar y la general básica son obligatorias, y que éstas y la edu-cación diversificada en el sistema público son gratuitas y costeadas por la Nación. Asimismo establece

que en la educación estatal, in-cluida la superior, el gasto público no será inferior al 6% anual del PIB, de acuerdo con la Ley, sin perjuicio de lo establecido en los Artículos 84 y 85 de esta Constitu-ción.

De lo anterior se destaca, tal y como lo señaló el Informe del Estado de la Educación,8 que en Costa Rica la educación se ha posicionado como un tema de primer orden en la agenda política nacional, existiendo un consenso generalizado de que constituye un área clave sobre la cual el país debe tomar decisiones fundamen-tales en el corto y mediano plazo, a efectos de mejorar aspectos de cobertura y calidad, e incidir de ese modo en el desarrollo humano de las generaciones del futuro.

Recursos del presupuesto

nacional destinados

a la atención del gasto

social

En Costa Rica aproxima-damente más de un 30% de los recursos incorporados en el pre-supuesto nacional se distribuye entre instituciones relacionadas con la función social. En el cuadro No. 3 se muestra como durante el período comprendido entre los años 2004 al 2006 se ha superado este porcentaje, y se ha mantenido relativamente estable.

CUADRO No. 3

PARTICIPACIÓN DE LAS INSTITUCIONES DE LA FUNCIÓN SOCIAL DENTRO DEL PRESUPUESTO NACIONAL

2004-2006

EN MILLONES DE COLONES

EN PORCENTAJES

Descripción	Presupuesto autorizado	Devengado
2004	2005	20061	2004	2005	20061
Ministerio de Educación Pública	18,96	18,72	19,82	19,82	20,45	19,94
Ministerio de Salud	1,73	1,59	1,68	1,72	1,76	1,67
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social	1,58	0,82	0,89	0,70	0,54	0,89
Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes	0,48	0,42	0,42	0,43	0,45	0,41
Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos	0,04	0,03	0,16	0,03	0,03	0,16
Regímenes Especial de Pensiones	11,00	10,20	10,40	10,95	11,02	10,49
Total porcentaje de participación de instituciones sociales	33,78	31,79	33,37	33,65	34,25	33,57

1. Cifra provisional sujeta a cambios ya que la liquidación del presupuesto nacional se remite a la Contraloría General al 1º de marzo del 2007.

Fuente: Memorias Anuales de la Contraloría General de la República para el 2004 y 2005. Para el 2006 información suministrada por el Ministerio de Hacienda y el Área de Administración Financiera de la Contraloría General de la República.

Por otra parte se observa que dentro de ese grupo de instituciones el Ministerio de Educación Pública, MEP, absorbe la mayor participación dentro de los recursos del presu-puesto nacional, representado en el 2005 un 18,7% del total del presu-puesto nacional. Este porcentaje se incrementa para el 20069 con lo que este presupuesto asciende a un 19,9% del total del presupuesto nacional.

Asimismo, en ese año la se-gunda función en importancia es la Función de Servicios Sociales, la que representa el 31,7% del presu-puesto total, dentro de la cual se identifican acciones específicas que son realizadas por el Ministerio de Salud Pública, y el MEP, que son prioritarios en materia de gastos según se dispone en Proyecto de Ley. Como parte de estas funciones se tienen los servicios hospitalarios, de salud pública, de salud no especi-ficados; y también funciones relacio-nadas con la enseñanza (materno infantil, preescolar, primaria, secun-daria, y universitaria, entre otras). El 59,8% (¢523.971,5 millones) de los gastos asignados a esta función están presupuestados en el MEP, y el 4,9% (¢43.048,4 millones), en el Ministerio de Salud Pública.10

Pese al incremento que se se-ñala, en términos de la participación del gasto en educación como por-centaje del PIB, no se ha alcanzando el 6% constitucionalmente estableci-

do, aspecto que fue señalado por el órgano contralor en el Informe Técnico del Proyecto de Presupues-to Nacional para el 2006, en el que se advierte que según los cálculos efectuados por esta Contraloría Ge-neral, los recursos aprobados por el Ministerio de Hacienda para el MEP, representan el 5,6% del PIB, cifra que no cumple con el mandato constitucional establecido en el Artí-culo 78 de nuestra Carta Magna.

Con respecto a lo anterior, la CGR en la Memoria Anual 2005 señaló la importancia de destacar el esfuerzo realizado por el MEP, para inyectar recursos a ese sector en cumplimiento del mandato constitu-cional, pese a que los recursos no ascienden al porcentaje constitucio-nal establecido. Asimismo, en esta Memoria se deja claro que si se con-sidera que el progreso permanente del sistema educativo está en rela-ción directa con la cantidad de re-cursos necesarios para subsanar las deficiencias existentes y su adecua-da ejecución, se puede decir que el avance es y seguirá siendo lento, hasta que se produzca una conside-rable inyección de recursos a la edu-cación y se realice un uso eficaz, eficiente, económico y de calidad de los mismos.

Cabe señalar, que la impor-tancia en la asignación de recursos destinados al gasto social en edu-cación, se resalta como una de las prioridades establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, al incorporarse como un gran desafío el de elevar simultáneamente la cali-

dad, la cobertura y la relevancia de la educación pública, con énfasis en la cobertura de la educación secun-daria, que se ha convertido en un requisito indispensable para acceder a un nivel de vida digno.

Se establece, además, en este Plan, que se considera como un reto particularmente importante de la política social, el garantizar que los jóvenes pertenecientes a los hoga-res de menores ingresos, tengan acceso a los recursos necesarios para permanecer dentro del sistema educativo, con lo que se aspira a que Costa Rica cuente con un sis-tema de educación pública de cre-ciente calidad, cobertura y relevan-cia, con un financiamiento equivalente al 8% del PIB, que per-mita que ninguna persona de 17 años o menos, esté fuera del ma educativo.

Finalmente y en armonía con los aspectos citados a lo largo de este documento, es necesario resal-tar que las prioridades en materia de dotar de mayores recursos a funcio-nes como la educación y la salud, supone la construcción y el segui-miento a políticas públicas integra-les, a una adecuada distribución del gasto público, y a la aplicación de los principios de eficiencia y eficacia en todos los niveles de la gestión pú-blica costarricense, de tal forma que se logren subsanar las brechas exis-tentes en materia de acceso, calidad y cobertura de la educación pública costarricense ◊

¿De la política pública a la nueva

gerencia pública? Una dimensión

de la reforma del Estado

Juan A. Huaylupo Alcázar* en Costa Rica

ESTUDIA LAS IMPLICACIONES DE LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA, NGP, EN LA POLÍTICA PÚBLICA EN GENERAL Y PARTICULARMENTE LA POLÍTICA SOCIAL, ABORDÁNDOLA EN EL MARCO DE LA REFORMA DEL ESTADO COSTARRICENSE.

PALABRAS CLAVES: REFORMA DEL ESTADO / POLÍTICAS PÚBLICAS / COSTA RICA / GERENCIA PÚBLICA

El contexto de la Nueva

Gerencia Pública, NGP

La década del ochenta marca un punto de inflexión en el devenir de las relaciones económicas inter-nacionales, las que han sido pro-ducto de nuevas tendencias en el espacio internacional, así como en las relaciones políticas en el espacio nacional latinoamericano. La interre-

lación dinámica entre sociedad, Es-tado y la intensificación de las interrelaciones internacionales, han tenido profundas repercusiones en las relaciones sociales, en el queha-cer público del Estado y en las rela-ciones entre las sociedades política y sus sociedades civiles. La globaliza-ción contemporánea ha configurado una transición particular entre épo-cas, en donde las nuevas tendencias no logran superar las resistencias, intereses y poderes existentes en las sociedades. Sin embargo, ha inci-dido directamente en el ejercicio de la función pública del Estado y en su práctica institucional.

A fines de la década del ochenta y principios de los noventa, desde los organismos internaciona-les, el propio aparato estatal y las organizaciones empresariales tras-nacionalizadas, justificaban la nece-sidad de una práctica distinta en el quehacer del Estado, para hacer efectiva una mayor expansión y apertura mercantil para el capital global, como en parte ya se plan-teaba desde la Trilateralquehacer del Estado, para hacer efectiva una mayor expansión y apertura mercantil para el capital global, como en parte ya se plan-teaba desde la Trilateralquehacer del Estado, para hacer efectiva una mayor expansión y apertura mercantil para el capital global, como en parte ya se plan-teaba desde la Trilateralquehacer del Estado, para hacer efectiva una mayor expansión y apertura mercantil para el capital global, como en parte ya se plan-teaba desde la Trilateralquehacer del Estado, para hacer efectiva una mayor expansión y apertura mercantil para el capital global, como en parte ya se plan-teaba desde la Trilateral

ente responsable que limitaba la libertad individual de los propietarios, así como culpable de la crisis económica y de la inoperancia para resolver los problemas sociales, lo que era consistente con las expre-siones en la campaña electoral de Ronald Reagan, quien afirmaba: “No tenemos problemas con el Estado, el Estado es el problema” (Hinkelam-mert, 2001a), así como, se le culpa-ba por la ineficacia ante la pobreza, a pesar de los millones de dólares gastados, que derivaron a recortes presupuestarios y eliminación de programas sociales, desde la práctica gubernamental.siones en la campaña electoral de Ronald Reagan, quien afirmaba: “No tenemos problemas con el Estado, el Estado es el problema” (Hinkelam-mert, 2001a), así como, se le culpa-ba por la ineficacia ante la pobreza, a pesar de los millones de dólares gastados, que derivaron a recortes presupuestarios y eliminación de programas sociales, desde la práctica gubernamental.siones en la campaña electoral de Ronald Reagan, quien afirmaba: “No tenemos problemas con el Estado, el Estado es el problema” (Hinkelam-mert, 2001a), así como, se le culpa-ba por la ineficacia ante la pobreza, a pesar de los millones de dólares gastados, que derivaron a recortes presupuestarios y eliminación de programas sociales, desde la práctica gubernamental.

La nueva época anunciada en las relaciones internacionales estuvo acompañada de una destacada pre-sencia ideológica liberal, contraria al Estado, sus instituciones y de la función pública. El modelo que se inauguraba, que aún es prevalecien-te, era el de la libertad para el pro-pietario emprendedor y competitivo, libre de todo condicionamiento social y estatal. La reconstitución ideoló-gica liberal de la década del ochenta, rescata las visiones más simplifica-doras en la comprensión de las rea-lidades, así epistemológicamente el individualismo metodológico, sin noción de totalidad orgánica, sisté-mica u holística, cree que los proce-sos de transformación de la econom-ía, sociedad y Estado, son producto de la adición de voluntades y accio-nes individuales, así como supone que la aplicación de la normatividad neoclásica en la economía o que la libertad y espontaneidad de actua-ción del mercado, conforma una economía y sociedad autoregulada y en crecimiento incesante, lo que

expresamente es la renuncia a la explicación de las realidades nacio-nales y global.

En este contexto surge la Nueva Gerencia Pública,3 NGP, inte-grada al proceso de transformación del Estado, de sus instituciones y de la actuación pública.

“El término ‘políticas de geren-cia pública’ (public manage-ment policy) se corresponde aproximadamente con el término convencional, aunque ambiguo, de ´reforma adminis-trativa`” (Barzelay, 2001).

La adopción de la categoría “gerencia” como sustituto de la polí-tica estatal, no es arbitraria, surge de la alta ponderación que la actividad del gerente, considerado como el artífice del éxito de las organiza-ciones empresariales. De esta ma-nera, su uso como en la NGP, no redefine la noción de gerencia priva-da, de la que toma su nombre y su funcionalidad, lo que es consecuente con la visión individualista de la historia y sociedad y de los plantea-mientos de su prominente teórico e ideólogo, Peter Drucker y sus fieles seguidores.

“La gerencia es una noción que proviene del sector priva-do y que alude a su específica manera de obtener resultados para el mercado. La gerencia pública tiene que ver con la in-troducción en el sector público de las técnicas y métodos del sector privado con el fin de hacer más eficientes y más eficaces las organizaciones públicas.” (Olias, 2001: 3).

La calificación de lo nuevo en la NGP, sólo estaría dada por la aplicación de métodos, instrumentos y prácticas de la actividad empresa-rial privada al quehacer estatal, aun cuando la gerencia es una práctica que corresponde a la designación de la representatividad de propietarios privados, en la administración de sus intereses, propiedades y recursos para la generación de rentabilidad financiera. El traslado mecánico de la gerencia privada a la gerencia pública, tiene una apariencia formal e instrumental, sin embargo, consti-tuye un cambio radical en la trans-formación del Estado.

La NGP ideologiza la gerencia al valorarla como una máquina de hacer dinero, independientemente de las personas que trabajan y de aquellas que compran y consumen lo producido, del medio social donde se produce o realiza la producción, así como, de la competencia exis-tente. Asimismo, la sobrepondera-ción de la gerencia condiciona una valoración universal y estandarizada, en donde los tiempos-espacios de cada sociedad sean apreciados sólo como objetos de las decisiones y acciones de la gerencia. De esta manera, se pierde toda especifici-dad, no sólo histórica y social de la práctica gerencial, sino también se hace indistinguible las diferencias entre las organizaciones, así como entre la acción pública y privada.

Esta visión monocausal de la gerencia niega la complejidad y la multicausalidad de los procesos sociales, así como el papel de la división del trabajo en las organiza-ciones, pero también, al concebirla como la aplicación de una serie de procedimientos, interpreta a la ge-rencia como mediadora de aplicacio-nes técnicas, que pretendidamente le garantizan precisos y específicos resultados. Sin embargo, las deci-siones gerenciales caracterizadas, en determinados momentos, por aplicaciones de técnicas administra-tivas como benchmarks, reingenier-ía, downsizing, rightsizing, empo-werment, outsourcing, etc., no tienen vigencia ni universalidad más allá de las circunstancias y determinaciones sociales que inciden en el uso y re-sultados de las aplicaciones técni-cas. (Coriat, 1982; 1992a; 1992b).

La individualización de la cau-salidad de los resultados, así como la cosificación y la despersonaliza-ción de la NGP, es una visión com-patible con aquellas que imaginan que con sólo aplicar procedimientos técnicos es posible garantizar los resultados en las funciones en cual-quier organización. Esta concepción se ha revelado a la luz de los cono-cimientos científicos contemporáne-os, como falsos, epistemológica, teórica y empíricamente. La eficacia y eficiencia de la función pública y privada no depende de la actuación de un individuo, sea gerente, tirano, monarca.

Lo público en la nueva

gerencia pública

La reforma del Estado ha de-jado de ser objeto de debate y polé-mica en el quehacer estatal y académico, sin embargo, no ha per-dido vigencia ni trascendencia en el quehacer institucional del Estado, para ser silenciosa y sigilosamente aplicada.4 Una de las expresiones de la reforma estatal, es el de asumir que la forma de conducción de las instituciones públicas, será de mane-ra gerencial o la adopción de la NGP, que es su equivalente. Cambio que no es sólo de nombre, de las jefaturas o direcciones de las institu-ciones, sino un cambio en los propó-sitos de la acción estatal. Así, la acción estatal en favor de la satis-facción de las necesidades de la ciudadanía y la población nacional, concebida como política pública es sustituida por la gerencia pública, aun cuando no son equivalentes ni suponen procesos similares, por el contrario es posible afirmar que entre la política pública y la NGP, implican logros contradictorios.

Lo público queda reducido a la decisión, voluntad y acción de la

NGP, que en una lógica pragmática y utilitarista, deberá actuar con una racionalidad que valorice las inver-siones e incremente el patrimonio estatal. La conversión del quehacer estatal en la emulación del privado, es una ilusión liberal que pretende universalizar la sacralización de la rentabilidad privada sobre el bienes-tar social, este argumento es a la vez una justificación para posibilitar la expansión de la riqueza de los pro-pietarios, sin ningún tipo de regula-ción social ni estatal. En esa pers-pectiva, se ubican los intentos por hacer empresarios a los trabajadores y pobres, así el Estado no tendría que mantenerlos; “enseñar a pescar y no darles el pescado”, es una de las consignas, que acompañan la práctica antiestatal y contraria a la política pública del liberalismo con-temporáneo. Sin duda, no es posible imaginar el capitalismo como un mundo de empresarios, porque es irreal e inexistente. El capitalismo crece y se expande por los no pro-pietarios, sin la colectivización del trabajo productivo y sin la apropia-ción del trabajo de los no propieta-rios no existe capitalismo. Asimismo, los denominados micro y pequeños empresarios, no son estrictamente empresarios, porque la lógica de sus “negocios” no es la reproducción ampliada de capitales, sino de re-producción simple, de una modali-dad económica no capitalista, que sirve para la satisfacción de sus necesidades, o dicho de otra manera, sus “ganancias” son formas transfiguradas de salarios, como tampoco su inversión no constituye capital para ellos, sino para quienes le prestan el dinero y para quienes les venden lo necesario para sus actividades.

La intencionalidad economi-cista en la transformación estatal y la NGP, es valorada como muy impor-tante, no sólo porque evita la trasfe-rencia de recursos para la acción social, sino porque proporciona ren-tabilidad a las instituciones públicas, lo cual alimentara de nuevos recur-sos para el crecimiento económico. De esta manera, se asume que todas las relaciones sociales deben estar supeditadas y condicionadas por las relaciones económicas para el crecimiento, lo que es una lógica y una práctica liberal economicista que supera las visiones materialistas más radicales del marxismo tradicional del pasado.

Esta visión pragmática, es la materialización de una visión que aprecia al gasto social como innece-sario, suntuario, proteccionista y generador de ineficiencia, así como, constituye una justificación para liquidar la función social o pública del Estado. De esta manera, el gasto social es convertido en inversión, no por el efecto multiplicador en la eco-nomía o el bienestar, sino porque absorbe excedentes que son lucrati-vos e inmediatos. La subejecución presupuestal o el desfinanciamiento de las actividades de las institucio-nes públicas del Estado, son inferio-res a la captación de ingresos por los servicios públicos esperados, lo que constituye una forma de captación de recursos del Estado para las fina-lidades y prioridades que no necesa-riamente son públicas. Asimismo, el uso productivo estatal y privado del salario de los trabajadores, sea por el salario escolar, el ahorro obligato-rio o los sistemas de pensión com-plementarios, han convertido al sala-rio de los trabajadores en capital en manos de las entidades financieras privadas o estatales, mientras que sus propietarios, los asalariados, no deciden sobre su destino ni tienen asegurado su disponibilidad al mo-mento de pensionarse, por los ries-gos financieros de las inversiones de los bancos.

Con la NGP se desfigura o desaparece la noción de lo público, de aquello que es común a todos, con igualdad de derechos y faculta-des ciudadanas, así como, con ca-pacidad para definir democrática-mente un destino colectivo. Lo público, no es un atributo que emane del Estado, sino de la voluntad, ne-cesidades y aspiraciones orgánicas de la sociedad civil, que el Estado debería ejecutar por la determina-ción dependiente de su sociedad, así como por su representatividad social, en una sociedad integrada e interde-pendiente. La sociedad capitalista ha unificado todas las actividades de la sociedad, así como ha creado las condiciones para la articulación de distintos intereses sociales, pero integrados en un proceso nacional compartido. Esto es, lo público no es una ficción ni una abstracción me-tafísica, es una condición colectiva, no de algún exclusivo actor social, por ello, la existencia del interés general de la sociedad (Bobbio, 1984; Rangeon, 1986), así como el surgimiento de los Estados Bene-factores (Ashforf, 1989). El que se imponga un interés social particular excluyente, en la acción estatal, es la negación de lo público, así como de la representación de la colectivi-dad nacional. La política pública y la legitimidad social, son procesos complementarios, así como la go-bernabilidad y la democracia, mien-tras que la ilegitimidad es la respues-ta social ante la inoperancia o renuncia del Estado de representar los intereses y ejecutar acciones públicas, con lo cual, se transgrede la democracia y se responde social-mente con oposición, desobediencia y conflicto en las relaciones en la sociedad y contra el Estado.

Lo público es la manifestación política de la sociedad civil, que obliga al Estado a su representación, a riesgo de perder legitimidad o de poder de regulación sobre la colecti-vidad nacional. Pero, lo que es común a una heterogénea y desigual colectividad, supone e implica demo-cracia, o la articulación unitaria de intereses diversos, lo que no es la imposición de la mayoría sobre las minorías, sino el respeto a la hetero-geneidad, necesariamente presente e integrado en cualquier proyecto y acción nacional y estatal.

Un Estado al representar a la heterogeneidad de su sociedad, realiza una lectura nacional y actúa unitariamente, no idénticamente, en todos los segmentos de la sociedad, otorgando al Estado un poder que emana de una legítima actuación pública (Bobbio, 1984). La acción protagónica estatal sobre lo público, ha estado dada por ser el único ente que ha representado la heterogenei-dad en el espacio nacional, pero no es inmanente al Estado, ni pertenece al capital, pertenece a la colectivi-dad, a la articulación compleja, fun-cional y contradictoria, de todos los actores sociales. La encarnación del interés general de la sociedad por parte del Estado, tampoco ha sido un proceso espontáneo ni automáti-co, implicó en algunos casos, autén-ticas revoluciones y transformacio-nes democráticas desde la sociedad civil. Así, la constitución de lo público es simultánea a la construcción de la democracia, de los derechos huma-nos y ciudadanos y de la política pública. Esas reivindicaciones fueron conquistas construidas colectiva-mente e impuestas para ser garanti-zadas y respetadas socialmente, no han sido obsequios de caudillos, presidentes ni de gobiernos.

La revolución francesa, la americana y la bolchevique, inaugu-raron lo público, de lo común, de lo igualitario y solidario en la historia moderna del mundo, mientras que la revolución mexicana y la guerra civil costarricense, lo hicieron en el espa-cio latinoamericano. La constitución de lo público en tal sentido, tiene la impronta de la situación y condición de las sociedades, producto de la acción colectiva en la transformación de su destino, así como ha adoptado las formas y peculiaridades propias de su condición histórica. El estable-cimiento de lo público, surgido en las luchas, debates y confrontaciones con lo privado o con la pretensión de imponer lo privado como si fuera público, ha sido una regularidad de gran parte de la historia política de nuestros pueblos, aspiraciones en muchos casos, inacabadas, frustra-das o derrotadas. público, ha sido una regularidad de gran parte de la historia política de nuestros pueblos, aspiraciones en muchos casos, inacabadas, frustra-das o derrotadas. público, ha sido una regularidad de gran parte de la historia política de nuestros pueblos, aspiraciones en muchos casos, inacabadas, frustra-das o derrotadas.

Los procesos históricos que lograron conformar Estados com-prometidos con el desarrollo nacio-nal, eran distintos de aquellos que sólo velaban por los intereses de sectores privilegiados de la socie-dad. La conformación de Estados con una visión de la totalidad nacio-nal, no era sólo el horizonte del ejer-cicio del poder, sino también el es-pacio social de su accionar. En Costa Rica la conformación de ese Estado Nación o Moderno, estuvo acompañado de una guerra civil, 1948, que consolidó las tendencias para incorporar y representar a los distintos sectores sociales, en una orientación que vinculaba el creci-

miento económico con el respeto de los derechos ciudadanos y la am-pliación del bienestar colectivo. En ese proceso, ese Estado había unifi-cado el mercado interno, así como apoyado, mediado y condicionado las relaciones de la sociedad con el poder económico. Bastaron algo más de tres décadas, para que ese Es-tado fuera considerado disfuncional a las nuevas condiciones existentes. La necesidad de expansión del capi-tal mundial impuso pautas directa e indirectamente, a través de entes de apariencia internacional, para la transformación de los Estados, en las relaciones con la sociedad y en su representación e intervención con los distintos actores sociales.5

De esta manera, la reforma del Estado o mejor dicho su trans-formación radical, es la reversión del pasado estatal, de uno moderno a otro atrasado, donde prevalece la representación de los propietarios sobre lo público y con ello la desapa-rición de la política pública, o la pérdida y renuncia estatal a la repre-sentación de la colectividad.6

Los drásticos cambios ocurri-dos en el Estado, violentan y trans-greden la constitución originaria del Estado Social o Benefactor en Costa Rica. La emergencia y participación de los distintos actores sociales del pasado, se diferencian profunda-mente de las prácticas concertado-ras de las altas esferas del poder político, con las cámaras empresa-riales coludidas con el poder eco-nómico de potencias económicas y empresas globales. El Estado Bene-factor en Costa Rica ha sido tomado por asalto y capturado en su repre-sentación para garantizar el interés de propietarios globales (Huaylupo, 1999, 2003; Calvo, 2001; Hinkelam-mert, 2001b). La usurpación de lo público está acompañado de proce-sos de ilegitimidad, pérdida de capa-cidad fiscalizadora y notorias mani-festaciones de corrupción estatal, las que se revelan como formas de me-diación de poderes trasnacionales.

El silencio, el doble discurso gubernamental, la emisión de leyes antipopulares, el abandono de las políticas sociales conquistadas, el ejercicio estatal a favor de las minor-ías empresariales, la trasgresión al orden social, etc., estuvo acompa-ñado del debilitamiento de las for-mas orgánicas de los asalariados y de los partidos políticos que pretend-ían representar los intereses de las mayorías. El cerco contra el Estado Benefactor y su representación so-cial,7 se iniciaba con las regulacio-nes de los órganos de Bretton Wo-ods, las que contaron con aliados en la clase política y empresarial en los medios nacionales.

El nuevo Estado es un ente sin capacidad ni propósito de regular ni orientar el desarrollo de la socie-dad. Las imposiciones liberales han destruido la facultad estatal de su-peditar a los empresarios, los que

son más libres, mientras que los asalariados y desempleados son más subordinados y pobres que en el pasado.

En ese contexto, la prensa costarricense se ha constituido en una fuerza desmovilizadora que aisló a las mayorías, a sus organizaciones y sus demandas, mientras que aglu-tinadora, vocera y socia de las elites empresariales, convertidos hoy en día también en clase política. La unidad política de los sectores privi-legiados de la sociedad contrasta con la atomización de los asalaria-dos y pobres del país.

Los procesos de privatización del bienestar y la apropiación de las funciones del Estado, convirtieron al ente que paliaba la inequidad, en un activo actor generador de desigual-dad y pobreza. La Comisión Econó-mica para América Latina y el Caribe (CEPAL, 1999, 2001a, 2001b; Ocampo, 2001), evidencia las suce-sivas décadas perdidas en la degra-dación del bienestar del espacio social latinoamericano, la que es producto del efecto combinado de incrementar las ganancias del capital mundial y particularmente del nor-teamericano, de disminuir las formas de distribución de los excedentes generados social y nacionalmente, así como la agudización de las tasas de explotación, desocupación, dis-minución real de los salarios, au-mento de las formas regresivas de tributación y el paulatino abandono del Estado de sus funciones socia-les. Las tendencias contemporáneas del sistema capitalista agudizan y polarizan las sociedades, en una coyuntura particular de mayor com-petitividad, que demanda la intensifi-cación de la integración de los mer-cados del mundo.

El liberalismo en la reforma del Estado, desconoce la trascendencia de los logros alcanzados por las sociedades en su democracia, cali-dad de vida y bienestar, así como, en el acceso a la educación o en el valor social a la fuerza de trabajo, conquistadas a través de largas luchas populares, las que eran res-petadas y amparadas estatalmente. Ignorar o descalificar los logros al-canzados, es una posición contradic-toria del liberalismo, dado que fueron períodos donde se expandieron y consolidaron extraordinariamente las relaciones capitalistas y mercantiles. Las transformaciones del Estado que privatizan el bienestar, son des-falcos al pasado y provocaciones al presente.

La pobreza es una conse-cuencia de los procesos de exclu-sión del sistema prevaleciente, pero también es una expresión de la ac-tuación estatal. El que América Latina evidencie tener la mayor bre-cha social del planeta (Kliksberg, 1998), es una preocupación que polariza a las sociedades, limita su desarrollo y radicaliza las alternati-vas. Sin embargo, esta interpreta-ción no goza de la aceptación liberal, que asume que la inefectividad esta-tal es un problema de conducción administrativa de las organizaciones públicas, o más particularmente, como un asunto de gerenciamiento de los recursos del Estado.

“… ¿Cómo impulsar progra-mas sociales desde estructu-ras ministeriales, hechas para operar con rigidez, criterios burocráticos y procedimientos fijos, cuando dichos progra-mas exigen ´lo opuesto`, flexi-bilidad, interpretación de la realidad, adaptación a hechos no previsibles?

Por otra parte, a nivel macro supone complejos problemas de coordinación interinstitu-cional al interior del Gobierno, entre Gobierno y comunida-des, entre Gobierno y ONGs, entre ONGs y comunidades.” (Kliksberg, 1997: 92).

La carencia de una visión de totalidad de la realidad social, pre-sente en la concepción de la geren-cia, sólo permite apreciar acciones exitosas a las decisiones y acciones de individuos, los que supuesta-mente alteran la actuación social de las instituciones públicas, haciéndo-las eficaces y eficientes, indepen-dientemente de iniquidad y pobreza, como de la estructura de exclusión existente.

Las acciones individuales y concretas constituyen el punto de inicio y de término de toda práctica gerencial, las que con las tecno-logías administrativas empleadas, supuestamente se garantiza la ob-tención de los resultados esperados. Esta posición es una visión instru-mental, que sólo aprecia la forma y no el contenido, la apariencia y no la esencia del quehacer estatal. Creer que hacer bien las cosas, es seguir los estándares y las aplicaciones, independientemente de las cualida-des históricas y estructurales de la sociedad. Esta posición metafísica imagina que el pasado, cultura, etc., de las sociedades, carecen de capa-cidad condicionadoras sobre el pre-sente, el que puede ser modificado según el poder prevaleciente.

“Sin embargo, en América La-tina se observan serias dificul-tades para trabajar a partir de la especificidad. Todavía pre-dominan como implícitas, las visiones de que este sería un campo semejante a tantos otros, en donde lo que se re-quiere es simplemente mejorar las soluciones gerenciales usando gerencia más actual, copiada o trasladada de otras áreas. Particularmente se cen-tra el énfasis en años recien-tes en esperar ´milagros` del traslado mecánico de modelos gerenciales provenientes del campo privado.” (Kliksberg, 1997: 92).

Los procesos de planificación nacional o las acciones concertadas, en razón de las peculiaridades de las realidades, para la consecución de propósitos públicos vinculados con la calidad de vida, el bienestar y el interés general de los habitantes, son atacados como improcedentes por el liberalismo, por la presencia y poder otorgado al Estado. La NGP forma parte de la continuidad ideoló-gica y tecnocrática del liberalismo antiestatista, pero con un discurso eficientista y con la apariencia de mejoramiento del quehacer estatal en la generación de sus servicios institucionales, pero sin garantizar lo público ni compensando las iniqui-dades generadas por el sistema imperante. Las perspectivas del de-sarrollo futuro y las aspiraciones ciudadanas carecen de significación en el quehacer de la NGP, para estar exclusivamente centradas en el corto plazo, así como referidas ex-clusivamente a la forma como se ejecutan las actividades específicas.

Desde la perspectiva de la ge-rencia en las instituciones sociales del Estado, desaparece la política pública y particularmente la política social, así como la planificación del desarrollo social y nacional, para sólo importar el quehacer individual del gerente en las entidades públi-cas, promoviendo el ejercicio au-tocrático del poder. Desde una concepción pseudo racional y efi-cientista se elimina de “golpe y po-rrazo”, la gestación histórica de los Estados como garantes de los dere-chos humanos, de la reproducción social y de la calidad de vida de los ciudadanos.

El individualismo gerencial, asume que la práctica instrumental tiene una mayor capacidad determi-nadora en la productividad de las instituciones sociales, que los aspec-tos formales del quehacer público. Al respecto Kliksberg, afirma:

“Los procesos organizaciona-les van mucho más allá. En la gerencia moderna se ha demostrado claramente que las organizaciones privadas y públicas que logran la exce-lencia no llegan a ella por medio de minuciosos reor-denamientos formales sino, entre otras cosas, a través de su capacidad para iden-tificar la agenda de decisiones claves, el desarrollo de la red de contactos, la participación del personal, las innovaciones, la flexibilidad, las políticas de imagen eficientes, las relacio-nes con el medio, y el desa-rrollo de aptitudes para lidiar con la complejidad. Cabe des-tacar que incluso se ha lle-gado a demostrar a través de mediciones que los compo-nentes formales representan un porcentaje muy reducido de la productividad final de las organizaciones.

Los problemas de desorden formal existentes en el campo social son un obstáculo y de-berían ser resueltos, pero es imprescindible trascenderlos para lograr una eficacia real.” (Kliksberg, 1999: 436).

Estas prácticas autosuficientes de la gerencia, que superan las con-diciones del contexto, así como con capacidad para transformar esas condiciones, ha promovido, en algu-nos casos, actos y libertades a los jerarcas que derivaron en pérdidas millonarias, al administrar recursos contra la pobreza en actividades ajenas para las cuales estaban des-tinadas. (Merino del Río, 1998 y 1999).

El destacar las determinacio-nes sociales a los fenómenos socia-les no es ningún absurdo ni un mito, sin embargo, no es posible negar que los individuos tengan pensa-mientos, actitudes y prácticas distin-tas a los otros, tampoco es posible afirmar que todos los individuos ten-gan iguales capacidades, pues las influencias de las personas sobre determinados aspectos es también diferencial, como mayor razón en los individuos gerentes sociales, que tienen una autoridad conferida por el poder estatal. Sin embargo, el poder formal de los gerentes o la capaci-dad para decidir, mover recursos y disponer del trabajo de las personas para obtener precisos resultados, como se ha argumentado, no es absoluto, es relativo, según la natu-raleza de los trabajos, de las condi-ciones como se realiza el trabajo y de quienes efectúan las labores, pero también las regulaciones nor-mativas y la cultura de las organiza-ciones son aspectos que inciden en los resultados.

Al respecto, un Seminario In-terregional de las Naciones Unidas, destacaba la importancia de las po-blaciones en las reformas adminis-trativas, así mencionaba:

“Los servicios públicos pueden ser organizados en sectores centrales, locales o de empre-sas públicas, pueden ser cen-tralizados o descentralizados, pero el modo de funcionar ha de depender de la gente em-pleada en ellos. Toda reforma administrativa en gran escala debe tomar plenamente en consideración la capacidad, los valores y la actitud de la gente. El cambiar o modificar la estructura del mecanismo de gobierno, sin considerar estos factores, es más que probable que sea de escasa utilidad ... un cambio de acti-tud de la gente sería un factor indispensable para el éxito de los esfuerzos en ma-teria de reformas administrati-vas, cualesquiera que fuese los problemas prácticos de las reformas.”debe tomar plenamente en consideración la capacidad, los valores y la actitud de la gente. El cambiar o modificar la estructura del mecanismo de gobierno, sin considerar estos factores, es más que probable que sea de escasa utilidad ... un cambio de acti-tud de la gente sería un factor indispensable para el éxito de los esfuerzos en ma-teria de reformas administrati-vas, cualesquiera que fuese los problemas prácticos de las reformas.”debe tomar plenamente en consideración la capacidad, los valores y la actitud de la gente. El cambiar o modificar la estructura del mecanismo de gobierno, sin considerar estos factores, es más que probable que sea de escasa utilidad ... un cambio de acti-tud de la gente sería un factor indispensable para el éxito de los esfuerzos en ma-teria de reformas administrati-vas, cualesquiera que fuese los problemas prácticos de las reformas.”

Sin embargo, en los productos del quehacer del gerente social, las condiciones sociales en dónde y para quiénes se realizan las inter-venciones sociales tienen una deci-siva determinación adicional. De este modo, el poder del gerente social en la organización se relativiza en el medio social de su actuación. En tal sentido, serán las características, necesidades, aspiraciones, etc., de los grupos sociales excluidos y po-bres, los elementos que deberán tomarse en cuenta para movilizar los recursos necesarios para modificar la situación en la que se encuentran, así como serán las peculiaridades sociales de los grupos y su medio, las que determinen la pertinencia o impertinencia de las decisiones y acciones de la gerencia social. Esto es, los grupos sociales excluidos

serán sujetos de la intervención de la gerencia social y de ningún modo objetos. La consistencia y pertinen-cia de lo efectuado por la gerencia, no se define en sí misma, sino en relación dependiente con las pobla-ciones a las que se dirige su acción. Las acciones arbitrarias e impuestas por el poder estatal o gerencial a las poblaciones, sin tomar en cuenta sus peculiaridades, tendrán resultados distintos e inesperados a los pro-puestos, así como gastos inútiles y dispendiosos independientemente de sus montos.

“En particular merece desta-carse el abandono creciente de la ilusión infundada de que el management empresarial privado pueda trasladarse mimética y mecánicamente a las administraciones públi-cas. Esta ilusión sigue desde luego todavía presente en la práctica (no siempre ingenua) de muchas empresas consul-toras y en cabeza de algunos políticos y administradores que siguen impropiamente creyendo que el management es un repertorio de técnicas de gestión perfectamente inter-cambiables entre la empresa y las administraciones públi-cas.”(Prats, 2003: 184).

Considerar que la intervención del Estado puede ser consistente y coherente con la acción individua-lista y desarticulada de los gerentes sociales, es suponer que el ejercicio de la función pública es una labor desarticulada, donde sólo interesa los ingresos que proporciona. En Costa Rica por ejemplo, el Plan Nacional para la Prevención, Elimi-nación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección de la Persona Ado-lescente Trabajadora, no posee la efectiva acción concertadora e inte-gradora de las acciones interinstitu-cionales, para ser solamente el cum-plimiento cuantitativo de actividades desarticuladas, temporal y espacial-mente.los ingresos que proporciona. En Costa Rica por ejemplo, el Plan Nacional para la Prevención, Elimi-nación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección de la Persona Ado-lescente Trabajadora, no posee la efectiva acción concertadora e inte-gradora de las acciones interinstitu-cionales, para ser solamente el cum-plimiento cuantitativo de actividades desarticuladas, temporal y espacial-mente.los ingresos que proporciona. En Costa Rica por ejemplo, el Plan Nacional para la Prevención, Elimi-nación Progresiva del Trabajo Infantil y la Protección de la Persona Ado-lescente Trabajadora, no posee la efectiva acción concertadora e inte-gradora de las acciones interinstitu-cionales, para ser solamente el cum-plimiento cuantitativo de actividades desarticuladas, temporal y espacial-mente.

La magnificación de la geren-cia en las actividades públicas en Costa Rica, ha derivado en convertir el gasto social en inversión y en rentabilidad privada, así por ejemplo, la salud pública es fuente de capta-ción de excedentes para el Estado, al maximizar el uso de los recursos, del trabajo humano y del abarata-miento y degradación de la atención en salud, pero también posibilita el crecimiento extraordinario de los servicios en salud al transferir aten-ciones de los asegurados a empre-sas y clínicas privadas, los que son pagados con recursos públicos (Sojo, 2002). Asimismo, las contri-buciones obligatorias de los trabaja-dores para los fondos de pensiones en las entidades financieras priva-das, sin regulación ni control, pro-porcionan capitales baratos para la inversión, el préstamo o la especula-ción, pero no garantizan pensiones seguras ni dignas a los trabajadores. De modo similar, la estructura tribu-taria regresiva y automática para con los asalariados,9 contrasta con las excepciones tributarias para las em-presas trasnacionales y los permisi-vos controles que posibilitan la elu-sión y evasión tributaria para los empresarios. El incentivo para la ganancia privada es promocionado por el Estado, a partir de los recur-sos públicos, como es el pago a las generadoras privadas de electrici-dad que deben ser comprados obligatoriamente y con sobreprecios por la empresa estatal, o en otros muchos casos, posibilitando el encarecimiento del costo de vida y sacrificando el consumo y bienestar de familias vulnerables, pobres y asalariadas.de familias vulnerables, pobres y asalariadas.de familias vulnerables, pobres y asalariadas.

Esto es, la transformación del Estado en Costa Rica no ha tenido por objeto el mantener, mejorar o ampliar las funciones públicas del Estado, por el contrario ha dismi-nuido y reasignado recursos presu-puestales hacia actividades que promocionan e incentivan las activi-dades empresariales privadas, y en la búsqueda de equilibrios macroe-conómicos. Así, por ejemplo, los procesos de planificación han sido erradicados en la práctica estatal y los presupuestos sólo tienen validez formal, dado que han sido converti-dos en límites para el acceso de recursos necesarios para el cumpli-miento de las labores y para el caso costarricense, constituyen referen-cias cuantitativas que en todos los casos deben ser obligatoriamente subejecutadas, por disposición de las autoridades presupuestarias. De modo similar, algunos impuestos destinados por leyes a financiar ac-ciones de beneficio social, son apro-piados para ser dispuestos según las prioridades y liquidez gubernamen-tal,10 convirtiendo de esta manera a

los presupuestos y captaciones tribu-tarias para paliar la pobreza y sus efectos, en recursos para un liberal manejo gubernamental. En este sentido, está muy lejana la consi-deración de la gerencia pública, como determinadora del buen uso y la calidad de la atención y de los servicios sociales a las poblaciones necesitadas, así como se relativizan las formas de control y supervisión, la rendición de cuentas o el accoun-tability horizontal.

El mayor deterioro social ocu-rrido en los países latinoamericanos no se ha debido exclusivamente al liquidado Estado Benefactor, ni por los procesos burocráticos de las instituciones públicas, las transfor-maciones estatales que vienen ocu-rriendo desde mediados de la déca-da del ochenta, han sido decisivas en la modificación de la función pública, violentando el orden institu-cional y burocrático de cada socie-dad. Las instituciones sociales con las “reformas” han debilitado o han abandonado la capacidad para com-pensar los desequilibrios sociales generados en un sistema excluyen-te, lo que es causa y consecuencia del debilitamiento de la democracia y el incremento de poderes autocráti-cos en la administración guberna-mental costarricense (Huaylupo, 2003b).

El Estado Benefactor, desde su gestación histórica, sólo paliaba la desigualdad existente, no se pro-ponía ni estaba en capacidad de superar la iniquidad generada por el sistema imperante, a riesgo de vio-lentar la sociedad de la cual depend-ía. Esto es la inefectividad para combatir la pobreza, no era ni es por la ineficiencia en la conducción de los procesos administrativos, sino por consideraciones sociales impe-rantes nacional e internacional-mente, y por la transformación radi-cal de la función estatal.lentar la sociedad de la cual depend-ía. Esto es la inefectividad para combatir la pobreza, no era ni es por la ineficiencia en la conducción de los procesos administrativos, sino por consideraciones sociales impe-rantes nacional e internacional-mente, y por la transformación radi-cal de la función estatal.lentar la sociedad de la cual depend-ía. Esto es la inefectividad para combatir la pobreza, no era ni es por la ineficiencia en la conducción de los procesos administrativos, sino por consideraciones sociales impe-rantes nacional e internacional-mente, y por la transformación radi-cal de la función estatal.

Asimismo, debe especificarse que los recursos usados por el Esta-do, las ONG, o los proporcionados por donaciones internacionales, des-tinados a paliar los efectos sociales y humanos de la pobreza, no inciden en las causas que la generan o re-crean, lo que no significa de modo alguno un desperdicio, pues los re-cursos empleados en los pobres son redistributivos hacia el conjunto de la sociedad, y particularmente, hacia los sujetos u organizaciones vincula-dos con su precario consumo. Así por ejemplo, los bonos de vivienda en Costa Rica, tienen una funciona-lidad que trasciende la satisfacción de las necesidades ciudadanas, para ser recursos que van a ser captados por las empresas y propietarios que materializan los bienes y servicios demandados por los pobres a pre-

cios equivalentes a los bonos. Esto es, las necesidades de los pobres hacen que los recursos dirigidos hacia ellos se redistribuyan inme-diata y velozmente, constituyendo de esta manera en un medio para di-namizar las relaciones económicas en el ámbito espacial de la acción pública hacia los pobres. El uso de bonos de vivienda también han con-tribuido con la creación de clientelas políticas electorales de los dos parti-dos mayoritarios, reproduciendo a la clase política nacional11 y creando vínculos de supeditación política.

El dinero destinado a los po-bres para financiar actividades económicas familiares, como las efectuadas por la Organización In-ternacional de Trabajo, OIT, para apoyo económico a desplazados y refugiados, o por el Instituto Mixto de Ayuda Social, IMAS, para las muje-res jefes de familia, tiene garantizado y supervisado su empleo en materia-les y equipos, mas no existe segui-miento ni sustento viable en los ne-gocios de los pobres, los que en muchos casos terminan “comiéndo-se” las ganancias para terminar sin equipos y endeudados. Esto es, las relaciones de iniquidad y desigual-dad social han creado un círculo perverso que recrea pobreza, que absorbe y desfalca sus recursos, trabajos y calidad de vida. La acción del Estado hacia los pobres es quizás una de las últimas oportuni-dades de supervivencia de los po-bres, así como es una necesidad para dinamizar las relaciones económicas y empresariales en los ámbitos locales. La renuncia a la realización de acciones públicas a favor de los pobres, es una violación de sus de-rechos ciudadanos y la democracia, que incide negativa y directa-mente en la dinamización de las relaciones económicas que pro-muevan el consumo y la producción para las mayorías. El abaratamiento del valor del trabajo a precios “afri-canizados” para producir y vender competitivamente mercancías para el consumo internacional, es un atentado contra el bienestar, la sobe-ranía y el desarrollo nacional, a la vez que es la reconstitución atrasada de un Estado propietario, de una plutocracia.

Los cambios en el Estado su-ponen e implican modificaciones en las relaciones de poder en la socie-dad, que inciden directamente en su orientación y práctica política hacia todos los actores sociales. La impo-sibilidad estatal de regulación de la sociedad es la pérdida de su poder social, producto de convulsiones ocurridas en las desiguales relacio-nes en la sociedad. El poder privado ha ocupado el poder estatal al no tener oposición, resistencia, fuerza contestaria ni propositiva en la so-ciedad por parte de los no propieta-rios y de sus organizaciones. Los proyectos políticos y sociales de las mayorías en América Latina, han sido inviables, corrompidos o derro-tados política, ideológica, orgánica o militarmente. La debilidad política del Estado es la manifestación de la pérdida de autonomía relativa que tenía en el pasado, por ello carece de protagonismo como mediador y regulador de la sociedad. Hoy en día los empresarios, dentro y fuera de los gobiernos y la burocracia de em-presas trasnacionales, son los deci-sores de la acción estatal en la so-ciedad. La sociedad costarricense conservadora, pacifista y democrá-tica se desdibuja ante las radicales, beligerantes y autoritarias manifesta-ciones de los empresarios y el go-bierno, contra los proyectos del bien común, reivindicaciones sociales y laborales (Chomsky, 2001; Sen, 2000).

Los cambios en el Estado su-ponen e implican modificaciones en las relaciones de poder en la socie-dad, que inciden en su orientación y práctica política hacia todos los acto-res sociales. La imposibilidad estatal de regulación social o la pérdida de poder, ha significado el incremento de la injerencia privada en el ejerci-cio estatal.

La reedición del Estado Bene-factor no es posible, porque no es un objeto, fue producto de un largo e inédito proceso histórico. El rescate de lo democrático y de la función social y reproductora de la sociedad, será el resultado de la voluntad de las colectividades, las que condicio-narán un nuevo orden político e in-tervención social, distinta del Estado Benefactor y del Estado liberal contemporáneo. La individualización

en la sociedad global

y la liquidación coyuntural

de lo público

La sobreponderación de lo ge-rencial y la instauración de la NGP en la gestión de las organizacio-nes estatales, reproduce formas de poder de la administración tayloria-na, piramidal y autocrática en el quehacer administrativo, así como desarraiga a las instituciones del Estado de su relación con el cumpli-miento de las funciones públicas. La individualización de la gestión, tam-bién individualiza los resultados de la colectividad laboral, así lo expresan los premios, incentivos, sanciones o despidos a los funcionarios. La eva-luación del desempeño es uno de los medios, a través del cual, se ponde-ran los trabajos individuales, sin consideración de la división del tra-bajo, de los complementos funciona-les en la organización, de las especi-ficidades laborales, ni de las formas de mando y jerarquías existentes. De esta manera, las evaluaciones de desempeño, se convierten en valo-raciones y mediciones efectuadas desde y para el poder, según los criterios unilaterales de un poder autosuficiente (Huaylupo, 1995).

Los supuestos benchmarks de algunos Estados, prácticas públicas o actuaciones gerenciales, no pue-den ser puntos para una acción pública pertinente, por una historia arraigada a la constitución y cotidia-nidad de toda práctica política esta-tal. La imitación de las formas o es-tructuras jurídicas, administrativas y organizacionales, adecuadas a otras realidades, son caricaturas mons-truosas en otros contextos. Por ello Kliksberg afirma:

“… la mayor parte de los pro-blemas que se presentan no estaban en la planificación previa y tampoco estaban dentro de los supuestos más probables. Fueron deviniendo de la realidad, porque la reali-dad implica que de pronto hay recortes en el gasto social, que cambiaron al Ministro, que un grupo local ha armado una coalición de poder para impe-dir que los suministros lleguen por tal lado y trata de que lle-guen por el otro, y así suce-sivamente, y además múltiples variables que derivan de la dinámica con la comunidad con la que se está actuando”. (Kliksberg, 1997: 106).

El reconocer el dinamismo so-cial y las peculiaridades, relativiza los logros gerenciales, sin embargo, el arraigado peso interpretativo indi-vidualista, impide darle una dimen-sión histórica, social y política a la gestión pública, pues se reafirma una interpretación que niega la acción y determinación colectiva a los resultados de la intervención estatal.

“Se debería marchar hacia un tipo de gerencia más sofisti-cada que atienda la imprede-cibilidad y variabilidad que surge de la práctica de la ges-tión social. … Debemos entrenar recursos humanos para ese tipo de tra-bajo, que requiere un perfil ad hoc. Por ejemplo, uno de los rasgos del perfil de un gerente que pueda hacer gerencia adaptativa, es que tiene que haber un cambio muy impor-tante en estructuras mentales básicas…

Se necesita un gerente so-cial con altísima sensibilidad hacia la comunidad, que esté sintonizado con la gente.” (Kliksberg, 1997: 106-107).

Es necesario agregar, a lo afirmado por Kliksberg (1997), que no es posible estar preparado ni entrenado para lo imprevisible y desconocido, como es errado supo-ner el cambio intencionado de las estructuras mentales y de culturas, a los requerimientos futuros de las empresas o del mercado. Esta vi-sión, es continuadora de la interpre-tación de los procesos administrati-vos como actividades técnicas, y la de apreciar el trabajo del gerente como un “arte”, con lo que aleja la posibilidad de concebir a la adminis-tración como ciencia, así como el limitar la explicación de los resulta-dos de la actividad gerencial. Asi-mismo, el destacar la sensibilidad social del gerente y no participación ciudadana de su destino, es una omisión de interpretaciones indivi-dualistas de procesos sociales.

La configuración del gerente efectuando una labor técnica o vo-luntarista, encubre implícitos y propósitos políticos que se encuen-tran presentes en todo proceso que interviene en las relaciones sociales e institucionales, así como se en-cuentra presente en el diseño, apro-bación y ejecución de acciones. Así por ejemplo, Geddes (1994) y Eaton (2001), postulan que la centralidad del poder político marca las diferen-cias en la efectividad para derrotar a los grupos que se oponen a las re-formas en las administraciones públicas, o la posición de Haggard (1995), que muestra que el poder concentrado del órgano ejecutivo del Estado, tiene la capacidad de disci-plinamiento, así como de subordinar a los parlamentos para que aprue-ben los cambios al quehacer de la función pública, o incluso las tácticas de estrategia política que sugiere el Banco Mundial, BM, 1997, para alte-rar las cuotas de poder de quienes adversan las reformas, reconfor-mando grupos para dividir a los opo-sitores, e incluso hacer que aumente la influencia de los grupos que serán favorecidos con las reformas. Esto es, el ejercicio estatal es concebido como una práctica manipuladora y excluyente, luego, contraria al interés general de la sociedad y negación de lo público. El desprecio a la de-mocracia es sólo una muestra que los cambios en el aparato del Esta-do, no son de modo alguno cosméti-cos, tienen una dimensión trascen-dente que altera el devenir de las relaciones internas de los países, así como muestran su dependencia con las condiciones del poder mundial.

Las transformaciones a los Es-tados son una expresión política de la privatización de lo público, por los procesos autocráticos, por ser exclu-sivos los actores y los intereses de los beneficiarios. Con la individuali-zación de la gestión pública, se exi-me al Estado del cumplimiento de las garantías públicas, para ser una responsabilidad ciudadana y le asig-na una función relacionada con el equilibrio fiscal y macroeconómico que generan las relaciones econó-micas. La integración de las socie-dades del mundo o la interdepen-dencia social, son evidencias de lo absurdo de las interpretaciones y prácticas que sólo contemplan las intervenciones de actores individua-les, arbitrarios y excluyentes.

La individualización o la desa-parición de la política pública, a partir de la gerencia pública, responsa-biliza crecientemente a la población del cumplimiento de funciones asig-nadas históricamente al Estado. Así, la seguridad pública ha sido trasla-dada a ser una responsabilidad de cada individuo, quienes deben ga-rantizar su propia integridad física y propiedades, por ello el creciente uso y compra de armas de todo tipo, así como, ha ocasionado la prolifera-ción de negocios privados que cus-todian residencias, barrios, bienes y personas, sobre los que no se tiene registro y menos aún control de sus actividades, lo que es fuente de mayor inseguridad individual y públi-ca. Asimismo, se traslada a los indi-viduos y las comunidades parte de la atención de la salud, la limpieza pública y otras actividades que el Estado desempeña precariamente. De modo similar ocurre con la cación estatal, donde se incrementa las responsabilidades a los padres de familia para el financiamiento para materiales, equipos y manteni-miento de la infraestructura educati-va, así como en la propia educación de los hijos. No es distinta la tenden-cia en el arreglo de calles, donde los conductores y vecinos deberán con-tribuir con dinero y trabajo en la re-paración de las calles para evitar accidentes, etc.

Los conocimientos que son in-herentes a todo ser humano, y que han sido la fuente para el constante y permanente progreso de las cien-cias y de las sociedades, también se están privatizando. Los conocimien-tos del pasado y del presente que son base de nuevas explicaciones y aplicaciones, están siendo apropia-dos y mercantilizados. El patrimonio cognoscitivo de la humanidad se ha convertido en propiedad privada, amparada y protegida por los Esta-dos y por la Organización Mundial del Comercio, OMC. Apropiarse de los saberes de las culturas, de las experiencias, de la imaginación, de las creaciones y los sueños de los científicos y pueblos del mundo, es sin duda, una nueva forma que esclaviza y subordina a los humanos y sus pensamientos a la lógica de la valorización del capital, lo que ten-dencialmente sumirá a la ignorancia y excluirá de sus beneficios a millo-nes de habitantes del mundo, así como, se perderá definitivamente la función educativa pública de difundir y crear nuevos conocimientosfunción educativa pública de difundir y crear nuevos conocimientosfunción educativa pública de difundir y crear nuevos conocimientos

El abandono del Estado de las funciones públicas, puede ser inter-pretado desde la perspectiva liberal, como el estímulo para el surgimiento de nuevas relaciones y redes que sustituyan el cumplimiento de estas funciones, para eliminar el Estado Benefactor y sus efectos fiscales. Sin embargo, lo que ocasiona es el in-cremento de la polaridad social, dado que serán significativamente menores quienes podrán destinar sus ingresos para la subsistencia en actividades de beneficio comunitario. El deterioro urbanístico, educativo, salud pública, seguridad laboral y pública, etc., es una consecuencia de la eliminación de la política pública o social por parte del Estado.

La privatización de lo público, es una consecuencia del ejercicio arbitrario de las facultades y capaci-dades de las sociedades, o mejor dicho, es la usurpación y arrogación del poder de los actores sociales. El poder, como una relación social, en la presente época liberal y privatiza-dora, se ha convertido en un poder absoluto, antidemocrático, susten-tado en formulaciones jurídicas anti-populares o en la fuerza de coacción y de represión de agentes encar-nando intereses exclusivos. Este proceso en Costa Rica, ha compro-metido incluso a las organizaciones que representaron contrapoderes a las empresas y el Estado, es el caso de algunos sindicatos que son con-trolados por las patronales, y de algunos partidos políticos que se han convertido en propiedad de familias y que se han adueñado de la volun-tad de los afiliados, de los patrimo-nios públicos y de la sociedad.

En general, las colectividades y los intereses de la sociedad están ausentes en la gestión gubernamen-tal, lo que contrasta con la afirmación que postula la existencia de la ingo-bernabilidad,13 cuando precisamente en el espacio social costarricense, aun se pondera favorablemente el consenso frente al disenso o el con-flicto en las relaciones entre la so-ciedad civil y el Estado. Las excep-ciones recientes han estado relacionadas con los intentos de privatización o estrangulación del Instituto Costarricense de Electrici-dad, ICE, que es quizás la única institución que aún encarna los in-tereses nacionales y que goza del apoyo de los habitantes costarricen-ses y las luchas de resistencia contra la aprobación del TLC, el que tuvo incluso que ser definido en el primer referéndum aplicado en Costa Rica, por ser cuestionado como un Tra-tado que afectaba el desarrollo y soberanía nacional.

La desaparición paulatina o radical de la función pública, significa el desfalco de los trabajadores, así como la pérdida de representatividad democrática de la ciudadanía por parte del Estado. El fin del Estado Benefactor ha sido el inicio de la liquidación de lo público en la socie-dad moderna, que ha convertido a los procesos de reforma de los Esta-dos en reediciones de Estados atra-sados, que amparan exclusivamente los intereses de los propietarios.

El retroceso en los satisfacto-res y reivindicaciones históricas de las poblaciones es evidente en las transformaciones estatales en Amé-rica Latina, así como es endeble el respeto de los derechos ciudadanos y de la voluntad de los pueblos. Las imposiciones arbitrarias de los Esta-dos están provocando resistencias, relativas subversiones y alternativas en diversos países latinoamericanos. Los pretendidos poderes omnímodos están creando manifestaciones so-ciales que reivindican la historia social, la reconstrucción de lo nacio-nal y lo público, a través de nuevas formas democráticas.

El pensamiento único, no es sólo una ideología, es la represen-tación de una sola clase que se im-pone ante otras, así como es la op-ción tiránica del interés ajeno y ex-traño al nacional, y que se aproxima hacia la construcción de un opresivo poder mundial.

La nueva funcionalidad social del Estado y su práctica adminis-trativa con la NGP, guardan corres-pondencia con las drásticas modifi-caciones en la orientación del Estado en favor de la promoción, incentivo, protección y representa-ción de los sectores empresariales en el país, lo que es muy distinto de lo que se sugiere y que incluso puede estar haciéndose en Europa (Subirats, Brugué y Gomà, 2002) y otros países del mundo.

Regulación y gobernanza

¿Sin Estado?

Las tendencias contemporá-neas que han relativizado la presen-cia y acción del Estado, no sólo ha sido inspiración para la búsqueda de nuevas alternativas desde la socie-dad que rescate lo público y la polí-tica pública. Así, se toman experien-cias sociales donde se destaca el esfuerzo de comunidades para suplir el abandono estatal y las oportuni-dades del sistema. Los casos de Villa El Salvador en el Perú, los pre-supuestos participativos en Porto Alegre, las Ferias de Agricultores (Kliksberg, 2003), en Venezuela y Costa Rica y las contribuciones públicas del cooperativismo costarri-cense, son algunas de las manifes-taciones donde se aprecia la contri-bución social y cultural de las pobla-ciones para construir o reconstruir lo público abandonado por los Estados.

En este sentido, a nivel inter-pretativo se rescatan o se redefinen categorías para comprender los nue-vos procesos sociales, de esta ma-nera se recrea el capital social, la regulación y la gobernanza, o desde una perspectiva distinta que podría ser complementaria, se asume que es el resurgimiento de lo público o la expresión de la socialidad y voluntad en un espacio y destino compartido, como en parte se ha sustentado en el presente trabajo.

El rescate de categorías de regulación y gobernanza que esta-ban asociadas con la práctica estatal en el pasado, surgían como contra-rias a las ideas neoclásicas de la economía, que asumían el automa-tismo natural de las relaciones económicas y sociales de las pobla-ciones. En este sentido, la regula-ción sustentaba la presencia y ac-tuación de actores y factores extraeconómicos que incidían en la producción y reproducción de la economía, elementos donde estaba el Estado, así como la cultura e his-toria de los pueblos que contribuían a la viabilidad o inviabilidad de los procesos económicos (Polanyi, 2003; Fajnzylber, 1983).

En la coyuntura liberal, la re-gulación parte del reconocimiento de la existencia de patrones culturales, sectoriales, laborales, municipales, etc., que regulan el comportamiento social, sin tener la mediación de la intervención estatal, lo cual es la asunción que los grupos y organiza-ciones se regulan a sí mismos, así como en su relación con otros gru-pos, con lo que se niega la necesi-dad de intervención del Estado en la regulación de la sociedad, ni es re-querido para la representación de la totalidad de la sociedad (Prado, 2004; Vidal y Prat, 2005).

La posibilidad de autoregula-ción social sin intervención de pode-res ajenos a la relación entre actores y organizaciones, no son las condi-ciones imperantes en la contem-poránea realidad latinoamericana, pues asume que los grupos u orga-nizaciones no requiere de un contex-to social, político, etc., que viabilice su existencia y funcionamiento, lo que es irreal en una sociedad cada vez más interdependiente. Esa posi-ción sostenida en momentos que se ha perdido democracia, incrementa-do las desigualdades materiales y políticas, disminuido, denigrado o eliminado las formas organizativas contestarias, etc., constituye una validación de los procesos que aten-tan contra la democracia, el desarro-llo y bienestar de las sociedades. Creer que el Estado ha dejado de tener importancia en el devenir de las sociedades, sin haberse creado formas que regulen los intereses posesivos de los propietarios, es confirmar la existencia formal de un Estado que sólo formaliza o facilita las desiguales relaciones de poder entre actores sociales.

La gobernance, una categoría usada en el siglo XIV y retomada a fines de la década del setenta, la que está referida a la forma de go-bernar o de condicionar el compor-tamiento colectivo y en esa medida, asociada en el pasado y en el pre-sente, con la consideración teórica y valorativa sobre la regulación (Vidal y Prats, 2005).

El desencanto de las formas de poder estatal, de la política pública y de las visiones que han denigrado su actuación, sin duda son motivaciones que contribuyen a imaginar formas democráticas que eliminen las contradicciones entre el Estado y la sociedad. Así, la gober-nanza se aleja del gobierno, como expresión coyuntural de Estado, para suponer que la complejidad de las relaciones sociales y sus deter-minaciones, permiten explicar el devenir de las colectividades como un conjunto de redes interdepen-dientes que se condicionan y regulan sin la presencia ni condicionamiento gubernamental. La existencia de organizaciones que se gobiernen sin gobierno (Prado, 2004), o la de transformar las relaciones sociales y poderes sin tomar el poder (Holloway, 2005), sin duda requiere de la transformación de las organi-zaciones privadas que se apropian del bienestar social, como también de un contexto internacional de-mocrático que lo posibilite.

La conformación de un espa-cio local de autogobierno, en un contexto que atenta con la democra-cia y soberanía de las organizacio-nes y sociedades, es una utopía en el presente, como lo podría ser el surgimiento de un nuevo pacto social sin Estado y sin dominación mundial.

Si bien es posible apreciar que no todas las relaciones se encuen-tran condicionadas por el Estado, ni son de interés del capital transnacio-nal, lo que permite valorar que el dinamismo social trasciende el poder político estatal y a su vez, el económico privado, pero ello supone la negación de lo nacional, que no es una ficción metafísica. Lo nacional es una realidad, no fijada por límites espaciales, sino por la conformación de una cultura y una historia común que condiciona el presente y el futu-ro. No es posible desarraigar ni el pasado ni el presente en el devenir, ni tampoco los espacios sociales, así también no podemos suponer, idén-ticas o similares capacidades y po-tencialidades a las poblaciones, para garantizarse los medios para su bienestar.

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Modernización del Estado,

Buen gobierno y capacidad

Jorge Cornick** institucional*

RESEÑA INTERPRETATIVAMENTE LOS LOGROS Y AJUSTES DEL PROCESO DE MODERNIZACIÓN DEL ESTADO EN COSTA RICA Y SU INCIDENCIA EN LA GESTIÓN PÚBLICA, LA CAPACIDAD INSTITUCIONAL, LA PRODUCTIVIDAD DEL GASTO Y EL FINANCIAMIENTO DEL SECTOR PÚBLICO.

PALABRAS CLAVES: MODERNIZACIÓN DEL ESTADO / GESTIÓN PÚBLICA / GASTOS PÚBLICOS / FINANCIAMIENTO / SECTOR PÚBLICO / ESTADO / BUEN GOBIERNO / COSTA RICA

Voy a abordar el tema de manera un poco indirecta basado en mi experiencia como coordinador de la preparación del Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo,

2006-2010, del Gobierno de Costa Rica. Luego, a la luz de esta experiencia concreta, abordaré el tema de la “Modernización del Esta-do, Buen Gobierno y Capacidad Institucional”.

Empiezo con esta reflexión: un visitante extraterrestre interesado en temas de administración pública que hubiera estado con nosotros en los años ochentas, y que viniera de nuevo, probablemente se quedaría un poco sorprendido y nos diría: ustedes se pasaron los ochentas discutiendo la reforma del Estado, vengo acá veinte años después y me están bautizando la criatura con otro nombre, y me le dicen moderniza-ción del Estado pero ¿No están hablando de la misma cosa? Y si es así, ¿Qué han estado haciendo us-tedes en estos últimos veinte años?

La pérdida de la capacidad

de planificación en el sector

público

Al iniciar la preparación del Plan Nacional de Desarrollo Jorge Manuel Dengo, tanto los consultores como el personal permanente del Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, MIDEPLAN, de Costa Rica, nos hemos encontrado con una inconstitucionalidad pública que había perdido, ya no digamos las destrezas, sino incluso el hábito de planificar sus acciones con visión estratégica (¿Cuál es el punto de destino?) y de largo plazo (¿Cuáles son las etapas que nos llevan a ese destino? ¿Cuáles son los recursos materiales y humanos necesarios para alcanzar el punto final fijado?). Paradójicamente, esta pérdida de capacidad institucional estuvo apare-jada a importantes desarrollos en la normativa que rige la elaboración de los presupuestos públicos, la que, entre otras cosas, exige una vincula-ción necesaria entre la formulación y ejecución de los presupuestos públi-cos, por una parte, y los planes na-cionales de desarrollo, por la otra.

En la práctica, esta vinculación entre presupuestos y planes no se ha dado o es apenas incipiente, lo que ha llevado a repetidas llamadas de atención por parte de la Contra-loría General de la República, CGR. Sin embargo, las razones detrás de este desfase entre la evolución del marco normativo y las prácticas insti-tucionales no son triviales, y no será sencillo solventar los problemas señalados repetidamente por la Contraloría.

Sin pretensión de agotar el tema, quisiera señalar tres elemen-tos que contribuyen a explicar esta desvinculación entre planes y presu-puestos:

• El ciclo presupuestario: los lineamientos para la elabora-ción del presupuesto del Go-bierno de Costa Rica se pre-paran en abril de cada año, las instituciones remiten un ante-proyecto de presupuesto en junio, el presupuesto se aprueba en setiembre, y rige de enero a diciembre del año siguiente. En consecuencia, entre mayo del año en que se inicia un gobierno y diciem-bre de ese mismo año, el go-bierno opera con un presu-puesto elaborado por el anterior gobierno. Y entre enero y diciembre del segundo año, debe trabajar con un pre-supuesto que se elabora al mismo tiempo que el plan na-cional de desarrollo y que, por eso mismo, no puede tomar el plan como su punto de partida. Es únicamente a partir del ter-cer año que el gobierno puede elaborar un presupuesto que parte del plan nacional de desarrollo.

• Un entorno ideológico: en el que no solo se dio una gran prioridad a los balances ma-croeconómicos (¡indispensa-ble!), y a la restricción del gasto público (discutible), sino en el que, además, se dejó de prestar atención a la planifica-ción pública (¡un error!) quizá como una reacción mal enten-dida ante el fracaso de las economías de planificación central, como si la acción no planificada de mercado pu-diese de alguna forma sustituir los planes de inversión pública de largo plazo.

• Las prácticas institucionales: sin incentivos ni presupuestos para planificar y comprobando la irrelevancia práctica de los planes nacionales de desarro-llo, las instituciones fueron perdiendo, gradualmente, la capacidad y el hábito de la planificación estratégica. El plan nacional de desarrollo llegó a convertirse en un gi-gantesco listado de acciones, una especie de Plan Anual Operativo sin articulación es-tratégica, y tan irrelevante que incluso dejó de ser publicado.

Una concepción estrecha

de la reforma del Estado

Puesto de otra manera: cuando hablábamos de “reforma del Estado” en los años ochenta, está-bamos hablando en realidad de dos cosas distintas, por una parte, de una crisis fiscal, y por otra parte, de una visión ideológica, de acuerdo a la cual el Estado constituía un obstá-culo para el desarrollo. De allí una solución de acuerdo a la cual la cri-sis fiscal no debe resolverse me-diante el aumento de los ingresos públicos, sino mediante el recorte del gasto y dentro de la cual el fortale-cimiento de la capacidad de gestión de las instituciones públicas no era una prioridad.

Simplificando bastante, podr-íamos señalar dos grandes deficien-cias en el enfoque recién des-crito:

• El recorte del gasto se hizo de manera más o menos pareja, imponiendo límites al creci-miento global de la planilla de todas las instituciones, por ejemplo, limitando el creci-miento de las inversiones, o poniendo en marcha progra-mas de movilidad laboral vo-luntaria (es decir, programas de estímulo para que los tra-bajadores renunciaran volun-tariamente a sus puestos). Esto fue un error estratégico: si la reducción del gasto total era indispensable, entonces lo correcto hubiese sido fortale-cerlo en aquellas actividades indispensables o estratégicas y eliminarlo, lo que en muchos casos hubiese querido decir eliminar instituciones comple-tas, en las áreas de menor im-portancia relativa. Un Estado con un presupuesto limitado debería de haberse concen-trado en hacer unas pocas cosas, pero hacerlas bien. En vez de ello, tomamos la deci-sión de asfixiar presupuesta-riamente al Estado, sin res-tringir su rango de acción: si-guió haciendo muchas cosas, pero casi todas ellas mal.

• Se confundió la necesidad de ampliar el ámbito de acción de la empresa privada, innecesa-ria y costosamente restringido con anterioridad, con la nece-sidad de achicar y debilitar el Estado, perdiendo de vista lo que ahora es obvio: no fun-ciona bien el mercado sin insti-tuciones públicas de alta cali-dad que lo regulen, que garanticen el derecho a la jus-ticia pronta y cumplida y el respeto a los derechos de los ciudadanos, incluyendo el de-recho a la propiedad, y cierta-mente no funciona bien el mercado sin un adecuado su-ministro de bienes públicos, y de bienes que tienen externa-lidades positivas muy altas y que, por eso mismo, no pue-den ser óptimamente suminis-trados por el sector privado.

En breve: en vez de reducir el déficit y modernizar el Estado, inten-tamos reducir el gasto y debilitamos el Estado.

Impacto negativo

sobre el sector productivo

Las políticas de ajuste aplica-das a partir de los años ochenta, han sido frecuentemente definidas por sus opositores, como políticas neoli-berales, una caracterización sim-plista que parece indicar que se pro-dujo en esos años una reducción significativa del ámbito de acción del Estado, y que el gran beneficiario fue el sector empresarial. Esta simplifi-cación, particularmente incorrecta en el caso de países que como Costa Rica aplicaron programas de ajuste heterodoxos, ayuda muy poco a comprender qué sucedió en estos años, porque algunas de las conse-cuencias del ajuste fiscal tuvieron efectos negativos para la actividad empresarial en su conjunto, y otros perjudicaron a sectores empresaria-les específicos.

El primer caso es ilustrado por la contracción de la inversión pública en la red de transporte terrestre, que ha sido de tal magnitud que el actual gobierno de Costa Rica se ha pro-puesto que al final del período gu-bernamental, el 40% de la red na-cional pavimentada esté en buenas condiciones, y esta es una meta ambiciosa. Creo que es evidente que una ruta de ajuste macroeconómico en la que el equilibrio de las cuentas fiscales se logra permitiendo el colapso de la red nacional de trans-porte terrestre, no es una ruta que lleve a la prosperidad ni que permita o estimule el crecimiento de la acti-vidad económica privada.

El segundo caso es ilustrado por el deterioro de la capacidad de gestión de las instituciones encarga-das de brindar apoyo a los sectores productivos, sobre el que repetidas veces ha llamado la atención el In-forme sobre el Estado de la Nación. La asistencia técnica a los producto-res agrícolas y urbanos ha sido diezmada, lo que por supuesto no tiene un impacto importante sobre las grandes empresas de alta tecno-logía (a esas las afecta el deterioro de la infraestructura de transporte, la falta de trabajadores bilingües y la poca oferta de ingenieros), pero sí que lo tiene sobre la gran mayoría de las empresas que son empresas pequeñas o medianas.

El estado regulador:

intervención indirecta

pero más compleja

Quisiera señalar aún un punto adicional en el cual lo que he llamado una concepción estrecha de la reforma del Estado ha tenido efec-tos negativos.

En una economía más abierta al comercio internacional, en la que la competencia es posible en secto-res en que antaño existieron mono-polios naturales, en la que informa-ción y capitales se mueven a través de las fronteras cada vez más rápi-damente y con menor costo, en el que el desarrollo de la ciencia y la tecnología avanzan con ritmo verti-ginoso, y en un contexto en que no queda ya duda alguna sobre el fra-caso de las economías basadas en la planificación central y la propiedad estatal de los medios de producción, no cabe duda de que el ámbito de acción, los instrumentos y en algu-nos casos los objetivos de la acción pública deben redefinirse. Tampoco cabe duda de que el ámbito de ac-ción de la empresa privada se am-pliará y debe ampliarse.

Pero es un error concluir, a partir de lo anterior, que la acción pública es menos importante o me-nos compleja.

Tomemos como ejemplo la concesión de obra pública, meca-nismos mediante el cual, en teoría, el Estado contrata a un tercero, pri-vado, la construcción y administra-ción de una obra pública. ¿Son en este caso más sencillas las tareas del Estado, comparadas con las que hubiese tenido que desarrollar si hubiese decidido construir y adminis-trar las obras por sí mismo? ¡No, de ninguna manera! El diseño de los carteles, el proceso de adjudicación, la administración de los contratos, son tareas complejísimas y que re-quieren, si el Estado no ha de estar indefenso frente a sus proveedores, de instituciones de primera categoría y personal altamente calificado.

Si pensamos en el mercado de las telecomunicaciones, en un con-texto de apertura, llegamos a con-clusiones similares. Si, en el nuevo contexto la inversión pública será complementada por la inversión privada. Pero, por una parte y al igual que en el caso de la infraes-tructura vial, un porcentaje impor-tante de la inversión total seguirá siendo inversión pública, por razones que se haría extenso explicar aquí, pero por otra parte, la participación privada, para que sea exitosa y re-sulte en un mercado más competiti-vo, requiere del desarrollo de institu-ciones públicas con considerable capacidad técnica.

El único argumento que le da sentido a la apertura de los merca-dos es el argumento de que eso va a permitir mayor diversidad de oferta, competencia entre operadores, ma-yor calidad en los servicios. Ahora, todos sabemos en particular, que el mercado de telecomunicaciones, es el que tiende a concentrarse muy rápidamente, cuando se liberalizaron las telecomunicaciones todos soñá-bamos con tener quince compañías ofreciéndonos el servicio de telefonía local, veinte ofreciéndonos telefonía internacional, y esto no es lo que ha pasado. En América Latina hay dos operadores que dominan el mercado de telecomunicaciones, ese es un mercado en que para desarrollar prácticas colusivas no hace falta una reunión entre las dos empresas, hace falta guiñarse un ojo de lado a lado del mercado. Entonces si yo no tengo un órgano regulador fuerte y una institucionalidad fuerte que me controle las prácticas anticompetiti-vas, voy a ganar muy poco con la apertura del mercado, voy a pagar un precio político grande con una ganancia muy pequeña.

Tomemos, finalmente, el ejemplo del sector financiero, quizá el caso más exitoso de apertura de un mercado en Costa Rica (aunque queden muchas tareas pendientes). La transformación fue exitosa, en buena medida, porque se desarrolla-ron las instituciones públicas nece-sarias para hacerla exitosa, a saber, las superintendencias de entidades financieras, de pensiones y de valo-res y el Consejo Nacional de Super-visión del Sistema Financiero, al mismo tiempo que promovió el desa-rrollo de los recursos humanos califi-cados en el Banco Central utilizando, entre otros instrumentos, un régimen salarial que permite atraer profesio-nales altamente calificados.

Logros del proceso

de ajuste

Nada de lo planteado hasta ahora debe entenderse en el sentido de que podíamos seguir actuando con irresponsabilidad en el manejo de las cuentas macroeconómicas, ni tampoco en el sentido de que no era necesario un profundo reajuste en la organización y funciones del sector público. Por el contrario, creo que las políticas de ajuste en Costa Rica tienen méritos extraordinarios, de los que me limitaré a citar tres: al con-trario de otros países, que se enfren-taron conflictos sociales de gran magnitud como consecuencia del recorte del gasto público pero que no lograron la estabilidad macroeconó-mica, Costa Rica ha disfrutado de veinte años sin crisis económicas de ninguna especie, al mismo tiempo que ha logrado una notable moder-nización y diversificación de su eco-nomía, en paz social. Estos son logros que no tienen paralelo en América Latina.

Mi punto es más bien que to-mamos el camino “fácil” de recortar el gasto y contraer el sector público (entrecomillas, porque cualquiera que haya pasado por un Ministerio de Hacienda sabe que limitar el gas-to es una tarea extraordinariamente difícil) en vez del camino, ciertamen-te más difícil, de incrementar el in-greso, establecer prioridades en el gasto y modernizar el sector público, que es decir, adecuarlo a las funcio-nes que debe cumplir en la econom-ía de inicios del siglo XXI, muy distin-tas que las que le correspondían a mediados del siglo anterior.

Si en muchos campos de ac-ción la intervención del Estado en la economía es ahora indirecta, en vez de directa, no por ello es menos importante. Más aún, en este nuevo contexto, las consecuencias del error o la negligencia pueden ser, con frecuencia, de mayor magnitud que las que hubiesen tenido en un con-texto de intervención directa.

La atomización del poder

Si me lo permiten, paso ahora a un tema cuya relación con los an-teriores quizá no sea evidente, pero que creo que es crucial.

Con frecuencia se escucha en Costa Rica el argumento de que hay una gran centralización del poder, frente a la que la descentralización es la solución obvia. Tengo la im-presión de que este es un argu-mento parcialmente incorrecto, por-que el poder público en Costa Rica, además de estar muchas veces cen-tralizado geográficamente, (las deci-siones se toman en San José), está atomizado institucionalmente (mu-chas instituciones tiene competencia sobre un mismo tema y al final, nin-guna de ellas es plenamente res-ponsable de él). Un ejemplo de esta atomización, cómico si no fuera dramático: por ley, el Ministro de Agricultura pertenece a la junta di-rectiva de veintisiete instituciones distintas. Algunas de ellas son insti-tuciones esenciales para la conduc-ción de la política agrícola del país, por lo que deberían ser órganos del Ministerio, bajo la autoridad directa del Ministro; otras, son por completo ajenas a sus tareas. En todo caso, como lo señaló un ministro con una sonrisa, yo por Junta Directiva si quiero hablar tengo que levantar la mano, y si el Presidente está de buenas me da la palabra, y si está de malas no me la da. Entonces para el Ministro es literalmente imposible asumir de verdad la res-ponsabilidad de conducir la política agropecuaria cuando la autoridad está dispersa en veintisiete institu-ciones, cada una de las cuales cons-truye una república independiente y en las que hemos caído, en lo que yo creo que es una enorme perver-sión organizacional.

Para colmo de males, hemos decidido que cada una de estas insti-tuciones tiene que tener una junta directiva integrada por miembros de tiempo parcial, no son directores ejecutivos, es gente que va a una sesión una vez al mes o a la semana mal pagados, sin apoyo técnico ads-crito a la junta directiva, muy débil, y esto qué significa, en primer lugar, que el que maneja la institución es el gerente, no la junta directiva, pero que tiene que pasar por el aro de la junta directiva que le tiene que apro-bar presupuestos, normas, políticas, etc., que está constituido por perso-nas que normalmente no son exper-tos en la materia, que le dedican poco tiempo, que probablemente hicieron méritos en la campaña elec-toral, y hay que ponerlos en alguna parte.

En estos casos, una junta di-rectiva parece cumplir dos funciones: diluir la autoridad del Ministro y diluir, por ello, su responsabilidad. Nada de esto contribuye al buen manejo de las instituciones públicas. Y esto sin perjuicio de aquellos casos ex-cepcionales, en que sí se justifica la existencia de una Junta Directiva.

La reforma del Estado:

segunda parte

Lo que he descrito hasta ahora, de manera impresionista, sin pretender una gran precisión, es el panorama que nos encontramos al iniciar la elaboración del Plan Nacio-nal de Desarrollo. Vuelvo entonces a la pregunta que nos planteara el hipotético marciano al inicio de este artículo: “¿Qué hicieron ustedes en estos veinte años que estaban re-formando el Estado?”. Yo le diría que hicimos un buen trabajo y en algunos casos un excelente trabajo de reforma de la economía, pero que en el caso del Estado lo que hicimos fue golpearle en las rodillas. Como ahora hemos (re)descubierto que el Estado, después de todo, es indis-pensable para el crecimiento eco-nómico y el desarrollo social, ahora tenemos planteada una tarea aún más difícil que la que teníamos de-lante de nosotros hace veinte años, pues ahora tenemos que ense-ñarle a correr, a paso de atleta olím-pico, a un señor que tiene las rodillas dañadas.

Para que esto suceda, las lí-neas de autoridad y los mecanismos de toma de decisiones, incluyendo los de contratación administrativa, van a tener que ser reorganizados, repensados y simplificados. Será necesario reconstruir la elite tec-nocrática y gerencial del sector público, con salarios competitivos, si, por supuesto, pero con requisitos de ingreso rigurosos, basados en con-cursos por oposición y no en reque-rimientos formales y con normas de desempeño, que permitan premiar al sobresaliente y remover al defi-ciente. Y será necesario elevar la calidad del cuerpo burocrático en su conjunto. Esto, lejos de debilitar a los jerarcas políticos, los fortalecerá, pues podrán dedicarse precisamente a concebir y ejecutar políticas, con un cuerpo técnico y burocrático que los respalde, en vez de desgastarse tratando de poner a funcionar institu-ciones disfuncionales y carentes de los recursos indispensables para el desempeño de sus tareas.

El financiamiento

del sector público

Si aceptamos que es necesa-rio mantener el equilibrio fiscal y que es necesario simplificar, pero al mis-mo tiempo fortalecer y modernizar el sector público costarricense, esta-mos forzados a aceptar un corolario: es necesario incrementar los ingre-sos tributarios. Hay que recaudar más y hacerlo mejor, de la misma manera que será necesario gastar más pero sobre todo gastar mejor.

Que es una tarea dificilísima, no hay duda. Pero no es imposible. El Presidente de la República suele citar un ejemplo que me parece en-teramente apropiado: durante los catorce años de gobierno de Felipe González en España, la carga tribu-taria aumentó en un punto del Pro-ducto Interno Bruto, PIB, por año. La transformación económica de España, que es hoy una de las eco-nomías más dinámicas de Europa, difícilmente podría haber tenido lugar sin esta transformación de las finan-zas públicas españolas, aunque por supuesto debemos insistir en que no se trata solo de recaudar más, sino de gastar mejor, de mejorar la infraestructura, la educación, de incrementar la seguridad jurídica y mejorar el clima de negocios.

El Estado que requerimos en la economía del siglo XXI no es ba-rato ni chico, sino un Estado bien financiado y que funcione bien. No hago estas afirmaciones desde una perspectiva estatista y anti empresa-rial, sino todo lo contrario: las hago convencido de que no puede prospe-rar la empresa privada si el Estado es disfuncional, esclerótico o si está desnutrido.

Una tarea de largo plazo

En resumen, tenemos por de-lante una tarea que creo que, sin exagerar, es la de reconstruir el Es-tado costarricense. Debemos evitar dos tentaciones: la primera es la de abandonar el empeño por considerar que la tarea es tan grande que resulta imposible llevarla a cabo con éxito; la segunda es la de creer que existen atajos, caminos fáciles y recetas mágicas para obtener resul-tados en el corto plazo.

Lo que tenemos por delante es una tarea de largo aliento. Razón de más para trazar con cuidado el ca-mino, para estar dispuestos a reali-zar ajustes conforme avancemos pero, sobre todo, razón de más para iniciar cuanto antes la jornada ◊

Buenas prácticas en Costa Rica:

Sistema de Información

sobre Presupuestos Públicos, SIPP.

Aldemar Argüello Segura** Antecedentes

Jaime Mora Rojas** y alcances*

DESCRIBE LA INTRODUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DE SANAS PRÁCTICAS DE CONTROL PRESUPUESTARIO EN LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA, CONCRETIZADAS EN EL DESARROLLO DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN SOBRE PRESUPUESTO PÚBLICO, SIPP.

PALABRAS CLAVES: PRESUPUESTO PÚBLICO / SISTEMAS DE INFORMACIÓN / COSTA RICA

Este caso corresponde a la experiencia de la Contraloría Gene-ral de la República de Costa Rica, CGR, que es la institución de fiscali-zación superior (EFS) de la Hacien-da Pública. El objetivo es presentar

algunos elementos de sanas prácticas relacionadas con el control presupuestario ejercido por la CGR, básicamente el desarrollo del “Sistema de Información sobre Pre-supuestos Públicos, SIPP”, en vista de que tiene asignada la potes-tad de aprobación del presupuesto de las instituciones del sector des-centralizado.

El control presupuestario

a cargo de la CGR

La aprobación de los presu-puestos de las instituciones des-centralizadas, (entes autónomos y semiautónomos, municipalidades, universidades estatales, empresas públicas y otras), significa el ejercicio del control presupuestario sobre aproximadamente 250 organismos, que manejan presupuestos separa-dos del denominado Presupuesto de la República, que es el presupuesto que constitucionalmente debe ser aprobado por la Asamblea Legisla-tiva, y en el que se incluyen los in-gresos y egresos de los ministerios, el Poder Legislativo (incluye la Con-traloría General y la Defensoría de los Habitantes de la República), el Poder Judicial y el Tribunal Supremo de Elecciones.

Los presupuestos aprobados por la CGR representan un porcen-taje importante de los recursos públicos.1 Se tiene en consecuencia, mucha incidencia en la gestión de las instituciones públicas, por eso es que cualquier buena práctica que asuma o establezca como normati-va, tiene mucho impacto en el sector público. En este sentido, es conve-niente repasar lo que ha hecho la Contraloría General en estos últimos años para llegar, por ejemplo, a tener un sistema de información como el SIPP, pues para llegar a este producto tangible se ha pasado realmente por una experiencia de varios años, en realidad, es el resul-tado de un proceso que inició por 1995.

La Contraloría General, al igual que pasa con la mayoría de las entidades de fiscalización superior,

tiene su origen en la Constitución Política. Este es un elemento muy importante porque el rango constitu-cional permite que elementos como la normativa y las acciones que en general realiza, puedan realmente tener un carácter vinculante y, por ende, transformador de las institu-ciones públicas. No sería la misma situación si la relación fuera de igual a igual, en el sentido de una relación horizontal entre dependencias de igual naturaleza. Aquí se tiene una entidad de rango constitucional, que además está en el Poder Legislativo, y si se considera que en este Poder se encuentran “los representantes del pueblo”, entonces es otra forma en que los “representantes del pue-blo” vigilan el buen manejo de los recursos públicos.

En relación con la aprobación de presupuestos públicos, en el caso del presupuesto de la República, es la Asamblea Legislativa la que direc-tamente lo aprueba. En el caso del sector descentralizado, es la Contra-loría General; al final de cuentas es el Poder Legislativo el que está vigi-lando o haciendo un control de los recursos públicos, todo esto como parte del sistema democrático de pesos y contrapesos.

El rol de la CGR como institu-ción auxiliar de la Asamblea Legisla-tiva es en el sentido de colaborado-res, no como una dependencia orgánica, porque se sabe que la Asamblea Legislativa es una instan-cia que hace un control político, mientras que la Contraloría hace un control mediante un dictamen técnico, orientado a garantizar la objetividad, equilibrio y transparencia en la administración y gestión de los fondos públicos.

La Contraloría vigila entonces la Hacienda Pública. La Ley Orgáni-ca de la CGR de Costa Rica da un concepto de Hacienda Pública su-mamente amplio, de los más amplios que se puede encontrar, y en él se encuentran referencias, tanto de aspectos objetivos en el sentido de que en la Hacienda Pública se incor-poran derechos, fondos públicos y otros conceptos que en general se denominan recursos públicos, como aspectos subjetivos en el tanto abar-ca todo el conjunto de instituciones que administran, o de cualquier ma-nera están manejando fondos públi-cos. Eso hace que la influencia de esta entidad sea muy notoria dentro del quehacer institucional costarri-cense, y regularmente tenga presen-cia en los medios de comunicación.

La Contraloría General tiene muchas competencias asignadas por el marco jurídico, en el caso del con-trol presupuestario también tiene origen constitucional, lo que a su vez respalda la labor que debe hacer la CGR. La norma básica que esta-blece esta potestad de la Contra-loría de aprobar presupuestos se encuentra en la misma Constitución Política (Artículo 184), donde se hace expresa referencia con res-pecto a las instituciones autónomas y las municipalidades.

En 1949 se promulgó la Cons-titución Política vigente, en el marco de un sector descentralizado consti-tuido por pocas instituciones, prácti-camente lo que existía era el Go-bierno Central, el sector municipal y unas cuantas instituciones descen-tralizadas. Hoy existen más de 200 instituciones en el sector descentra-lizado, muchas competencias del Gobierno Central han sido traslada-das a ese sector y a la par de eso hay un traslado de recursos, eso hace que al final de cuentas, la can-tidad de recursos que se manejan sea la parte más importante dentro del total del presupuesto público.

Ese es el modelo de Estado que desarrolló Costa Rica a partir de 1949, y significó una ampliación al ámbito institucional, en cuanto a cantidad de instituciones o recursos que se manejaban descentralizada-mente. Solo que aquí en Costa Rica prácticamente se ha atomizado el Estado, y obviamente, manejar, co-ordinar y dirigir más de 200 institu-ciones genera muchos problemas.

En tal sentido, tener un sis-tema de información que incorpore toda la información presupuestaria de las instituciones bajo la potestad de aprobación de la CGR, era una tarea urgente por acometer, porque si no se dificultaría entender un sec-tor público que maneja mucha infor-mación sin sistematizar.

Aparte de las instituciones descentralizadas, en la Ley Orgánica de la Contraloría se incorpora dentro del ámbito de fiscalización a las enti-dades privadas que administran recursos públicos. En algún mo-mento existió preocupación de los legisladores por el manejo de los recursos en estas instituciones, como una reacción ante lo que se conoce como el fenómeno de la huída del derecho administrativo, que es cuando el Estado busca for-mas no tradicionales de gestionar, utilizando figuras como las entidades privadas (fundaciones, asociaciones, etc.), fideicomisos o la contratación con terceros.

Al respecto, el legislador con-sidera en algún momento que la Contraloría debe fiscalizar esas figu-ras, y procede a incorporarlas dentro del control presupuestario y de otros mecanismos de fiscalización.

En resumen, el Artículo 18 de la Ley Orgánica de la CGR prácti-camente recoge lo que dice en gene-ral la Constitución Política, y dispone que la Contraloría aprobará los pre-supuestos de instituciones descen-tralizadas, de las empresas públicas e inclusive de entes públicos no es-tatales, en general una población de más de 200 instituciones.

En general, en cuanto al pre-supuesto prácticamente en Costa Rica se maneja un sistema en donde hay dos instancias de aprobación externa: unos son aprobados por la Asamblea Legislativa y otros por la Contraloría General de la República. En el caso particular costarricense, el sector descentralizado no es aprobado por la Asamblea Legislati-va sino por la Contraloría.

En términos de recursos, el presupuesto total del sector público asciende a más de seis billones de colones, y aproximadamente tres billones son aprobados mediante la Asamblea Legislativa en el Presu-puesto de la República, mientras los restantes cuatro billones y resto son aprobados por la CGR. Eso da el porcentaje del 65% de aprobación por la CGR y un 35% por la Asam-blea, aunque debe aclararse que en estos números no se ha considerado una serie de transferencias que se dan entre este Gobierno Central y las instituciones descentralizadas.

La emisión de la Ley

de Administración Financiera

de la República y Presupuestos Públicos

La Ley de Administración Fi-nanciera de la República y Presu-puestos Públicos, LAFRPP, en el caso de Costa Rica es bastante re-ciente, es del 2001 y ha significado cambios importantes. Aunque evi-dentemente se llega un poco tarde a la corriente de renovación en cuanto al tema de administración financiera, con esta Ley se ha logrado que se adopte el enfoque de sistemas inte-grados de administración financiera, que ya en muchos países se está utilizando, solo que es una Ley que recoge también las particularidades de este país; ya que en algunos artículos se cita a la CGR, o sea no solo interviene el Ministerio de Hacienda como rector del sistema de administración financiera, sino que en algunos momentos tiene que hacerlo en conjunto o previa con-sulta con la Contraloría General. Ahí hay dos actores muy importantes trabajando unidos, que son las ins-tancias de finanzas o hacienda con la entidad de fiscalización.

También la LAFRPP establece elementos de coordinación muy im-portantes con otras instancias como la Asamblea Legislativa. Por ejem-plo, el Ministerio de Hacienda debe elaborar informes anuales que son presentados a la Contraloría, ésta los analiza y presenta a su vez un informe a la Asamblea Legislativa, o sea, se observa aquí el ciclo completo (evaluación, opinión espe-cializada, control político) con la participación de diferentes actores (Ministerio de Hacienda-Contraloría General-Asamblea Legislativa).

También hay otro actor muy importante dentro de esta Ley que es el Ministerio de Planificación Na-cional y Política Económica, MIDEPLAN. Ese es otro de los as-pectos positivos que tiene la Ley de Administración Financiera citada, ya que le otorgó un rol muy importante, prácticamente revitalizó el tema de la planificación que venía en decai-miento y, por ejemplo, se tiene que a la luz de esta normativa, ese Ministe-rio debe preparar informes anuales que también son presentados a la Contraloría, y ésta opina sobre ellos ante la Asamblea Legislativa. Se observa entonces, que en esta Ley se logran integrar funciones impor-tantes de administración finan-ciera, de fiscalización, del control político que tiene que ejercer la Asamblea Legislativa y de planifica-ción nacional.

Los antecedentes del Sistema

de Información

sobre Presupuestos Públicos

La decisión de diseñar un sis-tema de información sobre presu-puestos públicos tiene antecedentes de hace diez años aproximada-mente. En 1995 la Contraloría inició un proceso de planificación estraté-gica; fue un primer esfuerzo de aná-lisis y de discusión de la situación de la CGR frente a un entorno que le exigía mayor participación.

Los estudios y diagnósticos del caso plantearon que la Contraloría necesitaba adecuarse al entorno, que ya éste había cambiado de ma-nera sustancial, principalmente en cuanto a la forma en que gestionaba el Estado: la contratación con terce-ros, traslado de recursos a fundacio-nes, fideicomisos, etc., que hacían que con el esquema de trabajo vi-gente en ese entonces, fuera difícil atender las competencias asignadas, llegándose a reconocer que definiti-vamente para entender ese sector público tan cambiante y complejo, se necesitaba cambiar a lo interno.

Primeramente el cambio es a lo interno, porque como entidad de fiscalización superior se tiene una responsabilidad social muy impor-tante, y al final de cuentas cuando se fiscaliza la Hacienda Pública, es decir fiscalizar fondos, recursos, activos públicos, pero detrás de eso más que el ejercicio de competen-cias, es la satisfacción de necesida-des públicas. Si se fiscaliza adecua-damente, las instituciones públicas trabajarán bien y podrán atender sus cometidos dentro de la sociedad; mientras que si la fiscalización es deficiente, tendremos un sector público que no estará cumpliendo sus cometidos; al final la pobreza crecerá, los niveles de educación bajarán, etc.

Se debe observar entonces en las acciones de fiscalización, ese compromiso que se tiene con la so-ciedad. En algún momento se plan-teó la discusión de quién es el clien-te de la CGR, si es la Asamblea Legislativa por aquello de que la Contraloría es institución auxiliar de la Asamblea o si es la sociedad. Esta es una discusión muy intere-sante, porque quien demanda en el plano más inmediato es la Asamblea Legislativa, pero definitivamente existe un compromiso muy grande con la sociedad en general, por con-siguiente, las entidades de fiscaliza-ción no pueden referirse únicamente a los temas financieros, obviando considerar estos impactos tan impor-tantes que tienen en la sociedad.

Igual pasa con las entidades que controlan en el nivel de un Mi-nisterio de Hacienda o Ministerio de Finanzas o de una Asamblea Legis-lativa, que son instancias muy impor-tantes dentro de una sociedad. En el momento que pierden su rol dentro de la sociedad, aquel sistema de pesos y contrapesos pierde ese equilibrio, y las instituciones dejan de ser representativas de los intereses sociales; ahí hay un punto impor-tante a tener presente.

La CGR materializa esta idea del compromiso, definiendo una misión y visión institucionales utili-zando un proceso de planificación estratégica. Esto es importante por-que permite aclarar la razón de ser de la institución y hacia dónde se proyecta. Si a lo interno de una insti-tución no se aclara este tema, siem-pre se tendrá distracciones por aquellos que creen que el horizonte es hacia otros fines.

La misión institucional esta-blece que la Contraloría es el órgano que le permite a la sociedad costa-rricense conocer lo que hacen los gobernantes con los recursos y el mandato que se les entregó; de ma-nera resumida puede afirmarse que es un medio de la sociedad para conocer qué hacen los gobernantes. De ahí viene que se requieran sis-temas de información, para que la sociedad conozca, sobre todo ahora que la sociedad demanda una mayor transparencia, por ejemplo.

La CGR es una entidad de fiscalización superior que le está pidiendo cuentas a los gobernantes para darle información a la sociedad; todo esto es un proceso en que se espera que en su momento esa so-ciedad desarrolle mecanismos, y establezca herramientas más direc-tas de pedir cuentas; por ahora la Contraloría tiene que ir buscando la forma de darle herramientas a esa sociedad para que acceda a la in-formación, lo mínimo es darle infor-mación, por ejemplo de los aspectos presupuestarios en cuanto a lo que está aprobando a esas 250 institu-ciones ya citadas.

Si se quiere que la administra-ción financiera o la Hacienda Pública funcione adecuadamente, también la CGR debe funcionar de la mejor manera. No es posible hacer plan-teamientos a las instituciones si no se cuenta a lo interno con la sufi-ciente capacidad de organizarse y reorganizarse, de tener elementos de excelencia en la propia institu-ción. Todo esto tiene un costo y la Contraloría ha contado con los recursos necesarios.

Luego de hacer algunos cam-bios, la Contraloría se enfrentó al 2000 con una visión y una misión bien definida, con líneas de acción bien claras. En ese año se vivieron los diagnósticos y hacia donde se iba, y se empezó con los cambios en la estructura organizacional. Cabe señalar, que primero se diag-nosticó y estudió el asunto durante varios años, y después se hicieron los cambios organizacionales.

Cabe mencionar que la capa-cidad institucional se mejoró signifi-cativamente con el cambio del enfo-que de control. La CGR tiene asignadas competencias de control previo y posterior. Este último está más asociado con una entidad de fiscalización superior según las corrientes vigentes, pero es criticado porque llega posterior a la actividad de la administración. En el caso de la Contraloría de Costa Rica, se tienen muchos controles previos, como el presupuestario, refrendo de contratos, visado de facturas, etc. Si a ese control no se le da un adecuado enfoque, se termina afec-tando sustancialmente la gestión de las instituciones, por eso se debe pasar de un control previo a uno preventivo.

¿Qué significa esto del control previo y del preventivo? Aquí la idea es que no siempre se debe fiscalizar a posteriori de que la actividad se ha realizado, sobre todo si ya se ha dado la malversación o el mal uso de los recursos. Entre más oportuna-mente se llegue, y se logre que las instituciones públicas manejen ade-cuadamente los recursos públicos, evidentemente la fiscalización y el manejo de los recursos públicos serán mejores. El asunto es no tener que llegar a las etapas de estableci-miento de responsabilidades por el mal manejo de recursos públicos, sino darle el manejo a la administra-ción, ponerle en claro las reglas de juego para que no llegue a ese tipo de situaciones, lo que requiere fortalecer el control interno.

En los últimos años se emitió la Ley General de Control Interno, y se han emitido otras normativas en las que se dispone que las institu-ciones públicas realizarán un trabajo fuerte en el ámbito interno. Se forta-lecieron las auditorías internas, se establecieron esquemas de respon-sabilidades específicas, se promulgó una ley contra la corrupción, se au-mentaron penas, etc., todo con la idea de que aquellos que gestionan recursos públicos, lo hagan de la mejor manera. Si las instituciones públicas aplican un buen control interno, obviamente que la entidad de fiscalización trabajará mucho mejor, pero si se carece de este esquema de control interno, definiti-vamente todo recaería sobre el con-trol externo, y sucedería lo que pasó en los años noventa, donde se tenía un plan de trabajo que no daba abasto para atender todas las demandas.

Para tal efecto la CGR redi-señó los procesos internos, los que se caracterizaban por estar asocia-dos al trámite de documentos, de donde se derivaba que los recursos humanos estaban comprometidos prácticamente todo el año aten-diendo estos requerimientos. De tal manera que a partir del 2000 la organización se planteó trabajar por procesos, integrando algunos de ellos en las áreas de fiscalización, lo que mejoró sustancialmente la coordinación.

También se mejoró el enfoque de fiscalización, y se comenzó a emitir normativa dentro de este en-foque orientada a las entidades. Por ejemplo en el caso de control presu-puestario, no es cuestión de exigirle más a las instituciones en cuanto a que remitan más justificaciones, sino aclarar cuál es el rol de los diferen-tes actores, porque en el ámbito institucional debe existir un control interno que tiene que garantizar que el manejo presupuestario sea el adecuado.

Esta normativa aclaró que las entidades, como parte de su control interno, tienen que formular docu-mentos y presupuestos en particular, que estén acordes con el marco jurídico, que reúnan los requisitos legales y técnicos que se prevén en la normativa, y que cumplan con los requerimientos establecidos. De tal manera, que no es responsabilidad exclusiva de la Contraloría verificar todo el bloque de legalidad, porque se está en un país con muchas leyes, y en los últimos veinte años se ha generado en la materia financiera una cantidad impresionante de normativas.

En cuanto a normativa se han emitido diferentes documentos, en los que se retoma todo lo que existía sobre el control presupuestario pero enmarcado en el nuevo enfoque, empezando con los temas de formu-lación de los presupuestos, el nivel de aprobación interna y externo, etc. Por lo tanto, las instituciones requi-rieron reforzar su control a lo interno, y la Contraloría también concen-trarse en lo que es el control externo, para no repetir el que se hace en el ámbito interno.

También se han elaborado otras normativas con el Ministerio de Hacienda. La Ley de Administración Financiera estableció mecanismos de coordinación entre las tres ins-tancias involucradas: MIDEPLAN, Ministerio de Hacienda y la Contra-loría. Esto es así porque se requer-ían normativas generales, por ejem-plo, los clasificadores presupuestarios, que han permitido que todo el sector público se maneje de manera homogénea, no solo en cuanto a ingresos y gastos, sino que se han elaborado otros clasificado-res complementarios: el económico, el funcional, el institucional.

Lo importante del asunto es que sin estos clasificadores no se hubiera desarrollado el Sistema de Información de Presupuestos Públicos, porque evidentemente se necesita que se manejen las mismas cuentas entre las diferentes instituciones.

También al tener áreas de fis-calización se mejoró la especializa-ción, de forma que un grupo de fis-calizadores de diferentes disciplinas (ingenieros, abogados, economistas, administradores) se fueron concen-trando en un grupo específico de instituciones, y eso ha mejorado el conocimiento que se tiene de las entidades. Fiscalizar una entidad como el Instituto Costarricense de Electricidad, ICE, que es el que ma-neja las telecomunicaciones y lo que es generación eléctrica, es muy complejo. Se debe opinar sobre aspectos más sustantivos de las políticas que se están siguiendo en materia de electricidad o de teleco-municaciones, porque esto tiene un gran impacto en este país, en la sociedad. Es lo que se manifestaba al inicio en cuanto a que estas enti-dades hay que fiscalizarlas, se tiene que vigilar que estén cumpliendo sus cometidos.

La Contraloría cuenta con un proceso denominado Análisis Presu-puestario, ahí están las tareas y labores que se realizan en esta ma-teria presupuestaria, que a su vez están repartidas en diferentes áreas de fiscalización, las que tienen a su cargo un grupo de instituciones. En esas áreas se aprueban los presu-puestos iniciales y los extraordina-rios, pero hay otras labores que también la Ley ha establecido a la Contraloría, como el certificar los ingresos del Presupuesto de la Re-pública, emitir dictámenes sobre el Proyecto de Ley de Presupuesto, etc., por lo que la labor abarca el ciclo presupuestario.

Los cambios en la organiza-ción han liberado recursos para fis-calizar otras etapas del proceso pre-supuestario y mejorar la gestión de las instituciones. Si se logra influir en las instituciones para que mejoren la etapa de formulación, evidentemente habrá mejores documentos presu-puestarios, y la labor de aprobación externa a cargo de la CGR funcio-nará mejor; mientras no exista una verdadera coordinación, se conocerá de los problemas hasta que lleguen a los escritorios del órgano contralor, de ahí la necesidad del enfoque preventivo de control, es decir, llegar desde antes para lograr resultados oportunamente. Otro aspecto impor-tante que se reconoció en aquellos diagnósticos de los años noventa, fue que debía hacerse un uso inten-sivo de la tecnología. No se puede manejar información de tantas insti-tuciones sobre tantos aspectos, si no se recurre a los sistemas de infor-mación, a las tecnologías modernas, y por eso se incorporó equipo y recurso humano que han ayudado en el manejo de la información. Se tienen varios sistemas operando: el Sistema de Información de Pre-supuestos Públicos, y el Sistema de Información de la Actividad Contractual.

En la página web de la Contra-loría se pueden observar estos sis-temas, que son producto de todos los cambios mencionados. Pero definitivamente el uso de las tec-nologías es fundamental, con un Estado tan atomizado y una Contra-loría General con tantas funciones, definitivamente era un elemento que se tenía que considerar y con resul-tados bastante buenos.

En el tema presupuestario como se decía anteriormente, se cambió la normativa, los procesos, y se usó la tecnología. Aquí es donde se inserta el Sistema de In-formación de Presupuestos Públicos, SIPP, que recoge la información presupuestaria de las instituciones sujetas a fiscalización. Ese universo de instituciones a fiscalizar, que se ve complejo en principio, cuando ya se tiene un sistema de información se vuelve más manejable, porque se cuenta con datos que permiten caracterizarlas, hacer comparacio-nes y proyecciones.

EL Sistema de Información

de Presupuestos Públicos, SIPP

Este Sistema está en opera-ción desde el 2005, en que se hizo un plan piloto con treinta institucio-nes, lográndose que los presupues-tos del 2006 fueran incluidos al igual que los del 2007. Tiene como ante-cedentes otros sistemas, como el Sistema de Consolidación de Cifras del Sector Público, SICCNET, que desarrolló en su oportunidad el Mi-nisterio de Hacienda.

Este Sistema tiene por objetivo general:

• Integrar la información presu-puestaria de los entes y órga-nos públicos, municipalidades y entidades de carácter muni-cipal, fideicomisos y sujetos privados, que se encuentran bajo la potestad de la CGR en materia presupuestaria, con el propósito de fomentar los prin-cipios de transparencia, la rendición de cuentas, y posibi-litar un ejercicio más eficiente de las atribuciones asignadas al Órgano Contralor.

Entre sus objetivos específicos se encuentran:

• Proveer una base de datos para el registro de la infor-mación presupuestaria ne-cesaria para llevar a cabo el proceso de análisis presupuestario.

• Contar con una fuente ac-tualizada y confiable de in-formación sobre los presu-puestos de las instituciones, que sirva como insumo para los procesos de Fiscaliza-ción Operativa y Fiscaliza-ción Evaluativa.

• Agilizar la ejecución de los procesos relaciona-dos con la información presupuestaria.

• Facilitar la estandarización de criterios y procedimientos entre las áreas de fiscaliza-ción, en el tratamiento de la información presupuestaria.

• Mejorar la atención de los clientes internos y externos.

• Proveer de una herra-mienta que facilite la toma de decisiones geren-ciales y estratégicas, relati-vas a los procesos de tramitación de documentos presupuestarios.

• Contar con una herramienta ágil y oportuna, para evaluar los Planes Anuales de las instituciones sujetas a fisca-lización de esta Contraloría.

Como un resultado ya alcan-zado, se puede acceder a las con-sultas sobre los presupuestos públi-cos bajo la potestad de aprobación de la CGR, en la siguiente dirección: www.cgr.go.cr en la opción de “pre-supuestos públicos” y luego en el ícono del “SIPP”.2

En ellas se pueden revisar:

• Los documentos presupuesta-rios, a manera de resumen, con los montos totales de los recursos que contienen.

• El cuadro de los ingresos y egresos por tipo de docu-mento (presupuestado o eje-cución real) y desglosados por cuentas.

• El cuadro de los egresos por tipo de documento (presu-puestado o ejecución real), desglosados por cuentas y por programas presupuestarios.

• El cuadro de los egresos por tipo de documento (presu-puestado o ejecución real), desglosados por cuentas y por programas presupuestarios de los gobiernos locales (en su fase inicial).

• El cuadro comparativo de una cuenta de egresos e ingresos, por tipo de documento (presu-puestado o real), por año, en todos los presupuestos públi-cos que contiene el SIPP.

Es importante mencionar que estas consultas constituyen un pri-mer resultado, se tiene previsto en el corto plazo, incluir en la página web de la Contraloría, consultas adiciona-les a disposición de los usuarios, como consecuencia de las solicitu-des de información que han reali-zado los ciudadanos y otros clientes de esta información. En otro orden de ideas y como una descripción del Sistema se puede mencionar que está desarro-llado en modo web y utiliza la herra-mienta para administrar bases de datos ORACLE.

El SIPP permite registrar los presupuestos iniciales, presupuestos extraordinarios y sus modificacio-nes, así como la ejecución presu-puestaria trimestral que también se remiten a la CGR, en su ver-sión física, por parte de los entes y órganos sujetos a su fiscalización presupuestaria.

Para efectos del registro e incor-poración de la información en el SIPP, se emitieron las “Directrices generales a los sujetos pasivos de la Contraloría General de la República para el adecuado registro o incorpo-ración y validación de información en el Sistema de Información sobre Presupuestos Públicos, SIPP” D-2-2005-DFOE, en La Gaceta No. 131 del 7 de julio del 2005.

La implementación del SIPP ha requerido un amplio proceso de capacitación y divulgación, tanto a lo interno de la CGR como en las insti-tuciones públicas, lo que se resume de la siguiente manera:

• Elaboración de un tutor vir-tual, y confección de un ma-nual de usuario externo.

• Se brindó capacitación en el SIPP a más de 600 funcio-narios de las instituciones públicas, a 55 fiscalizadores

y asistentes de Gerencia de la CGR y capacitación en la herramienta Discoverer.

• Se realizaron alrededor de once charlas de presenta-ción del SIPP a Gerentes y Jefes de la CGR, de la Asamblea Legislativa, del Ministerio de Hacienda, pe-riodistas, auditores internos y profesionales en informá-tica de otras instituciones.

• Se encuentra en proceso de implementación una herra-mienta para la elaboración de reportes con información del SIPP para la Asamblea Nacional, con el propósito de que los señores dipu-tados y sus asistentes pue-dan elaborar los reportes con la información presu-puestaria que necesitan, de acuerdo a sus necesidades específicas y de la manera más oportuna.

A efectos de propiciar la co-ordinación y evitar la duplicidad de información, se ha coordinado de manera permanente con el Ministerio de Hacienda, en su calidad de órgano rector del Sistema de Admi-nistración Financiera del Sector Público. Para ello y con el propó-sito de intercambiar la información presupuestaria en el ámbito nacio-nal, se desarrolló una aplicación para el envío de los documentos presupuestarios a ese Ministerio y que éste envíe la información que posee (el Presupuesto de la Re-pública) al SIPP. Esto último se tiene previsto implementarlo durante el 2007. Se han realizado las prue-bas necesarias, y se está a la espera de que el Ministerio de Hacienda proceda a realizar un envío total de la información.

Finalmente, el SIPP es un proyecto que dada su magnitud, impacto y relevancia en los proce-sos, tanto internos de la CGR como de las instituciones sujetas a su fiscalización, ha tenido que ser desarrollado en etapas y en diferen-tes años. Actualmente los esfuerzos se avocan a los siguientes aspectos:

• El desarrollo de una herra-mienta que permita incorporar la información más impor-tante y estratégica, relacio-nada con los planes anuales operativos de las instituciones sujetas a la fiscalización de esta Contraloría.

• Generación automática de cuadros para la Memoria Anual.

• Desarrollar una herramienta útil para la toma de decisio-nes estratégicas en materia de fiscalización.

• Se han construido cinco repor-tes en el nuevo portal para la consulta sencilla y rápida por parte de los costarricenses de la información de los presu-puestos públicos, sujetos a la potestad de aprobación de esta Contraloría General. Pos-teriormente se ampliará el número de reportes depen-diendo de las necesidades que se presenten.

• Se pondrá a disposición de algunos usuarios inscritos en nuestra base de datos, a través de la página web, una herramienta especializada para realizar análisis de la in-formación presupuestaria pro-ducida por el SIPP ◊

La cohesión social

en América Latina: Algunas

generalidades de la región

Vinicio Sandí Meza* centroamericana

DELINEA LA PROBLEMÁTICA DE LA COHESIÓN SOCIAL EN EL CONTEXTO CENTROAMERICANO, ABORDANDO SUS DIFERENTES CONCEPCIONES Y FOCALIZANDO LA DISCUSIÓN EN LAS RELACIONES ENTRE CENTROAMÉRICA Y EUROPA.

PALABRAS CLAVES: COHESIÓN SOCIAL / CENTROAMÉRICA / EUROPA / CONCEPTOS

Introducción

El proceso de globalización, está provocando en la actualidad severas transformaciones en las estructuras políticas, sociales, económicas, ambientales y hasta culturales de los países. Es un pro-ceso muy heterogéneo y se acentúa conforme los países no consideren adecuadamente la dinámica del de-sarrollo y crecimiento. Eso causa necesariamente una fricción entre modelo desarrollo y sociedad con

resultados muy poco halagüeños para la población en general. Es un proceso muy económico, caracteri-zado por el aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas de los distintos actores (ser humano, empresas y Estado), y que contribu-ye a evidenciar más claramente las diferencias entre unos y otros. Eso ha generado roles de poder en dis-tintos campos de acción; a saber:

• Las empresas han ganado fuerza y espacio internacional y absorben la mayor cantidad de los recursos económicos generados en las transaccio-nes diarias a escala mundial, gracias a la conectividad in-formática durante 24 horas al día. Esa facilidad en el tras-lado de capital y otros bienes o servicios, se ejecuta en tiempo real de un lugar a otro.

• El Estado ha perdido espacio de acción y maniobra con res-pecto a las empresas transna-cionales. Su rol primordial como creador y tomador de decisiones se ha reducido (en muchos casos) exclusivamen-te a las reglas del mercado y su función se centra actual-mente, en ser un Estado más fiscalizador y menos ejecutor.

• El ser humano, podría carac-terizarse como el más sacrifi-cado en este proceso. Muchos habitan zonas geográficas de países altamente empobreci-dos, con ciclos de desarrollo más viciosos que virtuosos, caracterizados por altas tasas de endeudamiento interno y externo; reducida tasa de in-versión en sectores claves como salud, educación, infra-estructura productiva, entre otros. Estas y otras variables (especialmente el desempleo), han producido un fuerte debili-tamiento del ser humano que conlleva a una fuerte desarti-culación social, que mina el verdadero significado de la in-tegración social, económica, comercial y política.

Ante ese panorama, se ha generado una fuerte discusión del tema en distintos niveles sociales y en diferentes grupos políticos y económicos a escala mundial. Apa-recen una serie de explicaciones que abordan el tema social en el proceso global y han evidenciado elementos importantes relacionados con la pro-blemática, a saber: poco acceso a servicios básicos, reducida inversión, poca diversificación de las estructu-ras productivas y el creciente pro-blema del desempleo.

Para los gobiernos de los paí-ses menos adelantados, lo anterior no es una situación nueva, por el contrario han dejado en evidencia que el proceso actual, es la principal causa del problema del desarrollo. Sin embargo, son conscientes de que el esfuerzo particular ha sido muy poco para poder subsanar el vacío entre unos y otros. Dos situaciones importantes se pueden señalar:

a) Muchos de los países menos adelantados, incurren actual-mente en gasto militar en per-juicio de la inversión a secto-res sociales, lo que reduce las posibilidades de alcanzar nive-les de desarrollo similares al de los países desarrollados.

b) El apresurado paso de una economía de monocultivo o poco diversificada a una eco-nomía de mercado, altamente competitiva, sin planificación a largo plazo, provoca una reingeniería total en términos sociales que provoca una po-larización de las clases, en perjuicio de la cohesión social.

En América Latina y el Caribe el concepto de cohesión social surge ante la necesidad de encarar perti-naces problemas que, pese a algu-nos avances logrados en los últimos años, aún perduran: altos índices de pobreza e indigencia; la extrema desigualdad que nos caracteriza; diversas formas de discriminación y de exclusión social que se remonta a un lejano pasado. Los actores que bien podrían estar llamados a cons-truir espacios de interacción positiva no cuentan con una comunidad de principios de cooperación y de co-municación. Si bien las razones de los desencuentros suelen ser múlti-ples, destaca entre ellas el endeble asidero material de la cohesión so-cial, aunque ciertamente el problema trasciende la mera satisfacción de necesidades materiales (Cohesión Social: sentido de inclusión y perte-nencia, CEPAL. Marzo 2007:9).

En el caso de la región cen-troamericana, los problemas sociales son abrumadores y afectan a más de una tercera parte de la población. Estos han sido el resultado de una serie de acontecimientos muy rela-cionados a la mala praxis política debido en gran parte a gobiernos corruptos, altamente militarizados; coadyuvados por la proliferación de grupos guerrilleros durante la déca-da de los ochentas, y más actual-mente, por grupos de crimen organi-zado como las maras1 (caso de Guatemala, El Salvador, Honduras) y el narcotráfico. Estos y otros acon-tecimientos (desastres naturales,

epidemias, entre otras), han minado fuertemente el entorno social, lo que conlleva a que una gran proporción poblacional, se desplace hacia acti-vidades muy lucrativas pero ilegales (trasiego de drogas y de personas) a escala intrarregional; y otro buen número de personas emigren hacia otros países fuera de la región en busca de mejores oportunidades de vida personal y familiar.

Marcelo Lasagna afirma, “que la gobernabilidad como concepto relacional que expresa tanto la ca-pacidad que tienen los gobiernos para atender en forma legítima y eficaz las demandas de la sociedad como la capacidad de esta última para expresarse a través de múlti-ples canales institucionalizados, el proceso de desarrollo y construcción institucional requerido para ese fin, pasa por procesos reticulares de democratización y ciudadanización que están estrechamente relaciona-dos con la generación de capital social”.

La situación anterior ha contri-buido para que en los últimos años, los gobiernos apuesten a nuevos procesos de integración comercial y apertura económica, los que parecie-ran ser los ejes centrales para lograr tan ansiado salto económico que países como Japón, China Popular, Singapur y otros han logrado; sin embargo, en nuestra región los re-sultados no han sido tan positivos, por ejemplo, aún no se logra conso-lidar una correlación positiva entre lo comercial y lo social, entre el creci-miento del Producto Interno Bruto, PIB, y el Ingreso Per Cápita, entre la cantidad de empleos generados y la población económicamente activa.2

Más actualmente, el esfuerzo se ha centrado en la necesidad de entender, promover y consolidar procesos que conlleven a una mayor cohesión social. Que contribuyan a un mejoramiento real y acordes con las necesidades de la población centroamericana.

Por tal razón, este artículo en una primera parte pretende hacer referencia a las diferentes definicio-nes del término de cohesión social, y la diferencia que puede existir del mismo según las regiones (caso de Europa y Centroamérica); un se-gundo apartado, que contribuye de manera general a explicar el término cohesión social como tema central en las relaciones entre Centroamé-

rica y Europa. El tercer apartado, se orienta al entendimiento de cuáles han sido las líneas de trabajo que se han implementado en el estudio del tema de la cohesión social; y final-mente, algunas conclusiones.

Cohesión social: más allá

de lo económico y comercial

Los jefes de Estado y de go-bierno de los países de la Unión Europea, UE, y de América Latina y el Caribe celebraron su IV Cumbre en la ciudad de Viena, Austria, el 12 de mayo del 2006. La primera cum-bre tuvo lugar en Río de Janeiro en junio de 1999. Posteriormente se reunieron en Madrid, en mayo del 2002, y en Guadalajara, en mayo del 2004, en un esfuerzo por desarrollar una “alianza estratégica” entre am-bas regiones. En diciembre del 2005, en el marco de los preparativos para la Cumbre de Viena, la Comisión Europea aprobó una comunicación en la que se analizaron los desafíos actuales, y se propuso una serie de recomendaciones para revitalizar las relaciones birregionales. Entre sus propuestas se incluyen acciones orientadas a fomentar el intercambio comercial, promover la cohesión social, e incentivar la integración regional (Banco Interamericano de Desarrollo, 2006:2).

En ocasión de la cumbre, rea-lizada en Guadalajara, ambas regio-nes concluyeron que la cohesión social y la integración regional cons-tituían prioridades de interés mutuo. La experiencia de la UE en la pro-moción de la cohesión social, así como en la reducción de las asi-metrías entre sus propios países miembros, podía ser un elemento de cooperación birregional en estos campos. A su vez, la integración regional y subregional permitiría acelerar el crecimiento económico, fortalecer las relaciones birregionales y enfrentar los nuevos desafíos globales.tituían prioridades de interés mutuo. La experiencia de la UE en la pro-moción de la cohesión social, así como en la reducción de las asi-metrías entre sus propios países miembros, podía ser un elemento de cooperación birregional en estos campos. A su vez, la integración regional y subregional permitiría acelerar el crecimiento económico, fortalecer las relaciones birregionales y enfrentar los nuevos desafíos globales.tituían prioridades de interés mutuo. La experiencia de la UE en la pro-moción de la cohesión social, así como en la reducción de las asi-metrías entre sus propios países miembros, podía ser un elemento de cooperación birregional en estos campos. A su vez, la integración regional y subregional permitiría acelerar el crecimiento económico, fortalecer las relaciones birregionales y enfrentar los nuevos desafíos globales.

Considerando los elementos de cohesión social anteriormente citados, desarrollados en el marco de las distintas cumbres y encuen-tros organizados por la UE, se podría decir que el término de cohesión social conduce a la integración plena del conjunto total de los ámbitos que conforman un Estado. Diferentes han sido las definiciones para este término, pero es importante desta-car el énfasis que han puesto en el tratamiento de los problemas relacionados con la pobreza, la desigualdad y la exclusión social. Esta última se ve intensificada por la discriminación a grupos sociales definidos en función del sexo, la raza, la posición social, el origen étnico, asimismo, la localización de los individuos puede afectar fuerte-mente el nivel de inserción, como parte de las crecientes desigualda-des regionales, que afectan la co-hesión de una nación. La identidad, así como el origen de los individuos,

son elementos claves para determi-nar la cohesión social dentro de un país.

El concepto de cohesión so-cial, requiere de una mayor precisión operacional. En los últimos años se han hecho esfuerzos para convertirla en un instrumento útil para medir y orientar los procesos de integración y desintegración que se producen en las sociedades (Villasuso, 2006. Tomado de Osterlof, Doris y No-walski, Jorge, 2006:47).

La cohesión social se podría entender como los vínculos, las rela-ciones y los valores de las personas de una sociedad, que fomentan la inclusión de todos los miembros de esa sociedad en el proceso de desa-rrollo (Osterlof, Doris y Nowalski, Jorge, 2006:47).

El concepto de cohesión so-cial, considera el conjunto de meca-nismos de integración que existen en una sociedad y las percepciones de la ciudadanía sobre la operación de estos mecanismos. Determina el sentido de pertenencia al colectivo social por parte de los grupos que los conforman. (Villasuso, 2006. Tomado de Osterlof, Doris y Nowalski, Jorge, 2006:47). Asimis-mo, hace referencia al carácter plu-ridimensional de la pobreza, por lo que la buena bonanza representada por el PIB no es una condición sufi-ciente para lograr el desarrollo so-cial, sino solamente una condición necesaria. Bernardo Klinksberg,3 argumenta que en “cuanto más capi-tal social, más crecimiento y desa-rrollo económico a largo plazo, me-nor criminalidad, más salud pública, más gobernabilidad democrática.

En países desarrollados, la renta per cápita elevada no es una garantía de un menor grado de desigualdad y pobreza. El acceso a la educación y la sanidad, a infraes-tructuras básicas como agua potable y a un empleo decente, así como la participación en la vida política y social del país, son elementos tan importantes como la renta por sí sola. La no participación en la vida social, la representación política y la justicia son una fuente de exclusión ignorada con demasiada frecuencia. La cohesión social, implica necesa-riamente una complicidad benéfica entre el modelo de desarrollo (de un país, región, bloques de países) y la sociedad. Es decir, sociedad-crecimiento-desarrollo económico, deben emerger de manera paralela y entrelazada.

Europa y Centroamérica.

Un mismo término,

situaciones distintas

Las relaciones entre América Latina y Europa, tienen una larga tradición, basada en elementos históricos y culturales, complementa-riedades políticas, intereses económicos y consideraciones es-tratégicas. Existe una herencia com-partida, producto de movimientos migratorios intensos, lo que ha dado como fruto una comunidad cultural y de pensamiento en donde am-bas regiones se reconocen. (Iglesias, Enrique. Secretario General Iberoa-mericano. Boletín EUROsociAL – Fiscalidad, 2007:5). Sin embargo, las regiones son dispares en térmi-nos sociales, económicos y políti-cos; condiciones muy evidentes en los países de América Latina y en especial la región centroamericana.

La cohesión social es un tema muy relevante para Europa, así como para Centroamérica. Sin em-bargo, existe una gran diferencia y razones muy distintas de entender el término, a saber (Sberro, 2006:1):

1. En Europa la cohesión social es importante debido a las si-guientes razones:

o Es considerada uno de los elementos clave de las sociedades europeas actuales.

o La preocupación por el término, identifica a los europeos de otros proyec-tos de sociedad.

o El término de cohesión social, es un proceso a nivel interno y entre los Estados miembros, lo que garantiza el buen desarro-llo y aplicabilidad de los procesos de desarrollo social.

o El éxito de la integración de Portugal, Grecia, Es-paña e Irlanda, que pasa-ron de ser países muy po-bres, a alcanzar niveles de desarrollo similares al resto de socios.

o El trato especial y diferen-ciado a las regiones más periféricas de la UE.

Es importante señalar, que los Jefes de Estado y Gobierno de la UE, en el Consejo Europeo de Lis-boa, en marzo del 2000, definieron una lucha contra la exclusión social y la pobreza. Los objetivos primordia-les de esta estrategia fueron:4

 La creación de empleos esta-bles y de calidad.

 La modernización de las es-tructuras económicas.

 El esfuerzo de la cohesión social.

Si bien es cierto que en regio-nes con un mayor crecimiento económico (UE) se destina a comba-tir la pobreza, en proporción del PIB de 10 a 15 veces más recursos que en América Latina, las razones que explican la desigualdad existente, en términos de gobernabilidad y de desarrollo entre Europa y América Latina, no pueden ser explicadas aludiendo exclusivamente por la

diferencia en los montos de las in-versiones destinadas con ese fin. Es aquí donde el término de Capital Social funciona porque introduce la variable de lo social para explicar y al mismo tiempo atender, los pro-blemas de integración y de desarro-llo político y económico de una sociedad.5

De esa forma, la manera de atender y dar solución a los proble-mas en la región centroamericana, son suficientemente distintos.

2. En el caso de Centroamérica, es importante destacar:

o El problema de cohesión social se considera un fenómeno a nivel interno, cuando en realidad invo-lucra a toda una región. El carácter incipiente de la integración regional hace que el problema de la desigualdad social sea esencialmente considera-do un problema interno.

o Es una de las regiones más desiguales en térmi-nos de distribución del ingreso.

o La pobreza afecta a todo el sector rural y algunas poblaciones por sus ca-racterísticas étnicas o raciales.

Existe un proceso complejo en el estudio y aplicabilidad de herra-mientas para lograr cohesión social, particularmente en Centroamérica. Los problemas institucionales y fi-nancieros (políticos y militares), han provocado un fuerte retraso en el avance de políticas para la imple-mentación de la cohesión social. Los países de la región están cons-cientes de la rapidez con la que deben actuar, sin embargo pocos han logrado avanzar. En el caso de Europa, ha sido la única región que ha fomentado la cohesión social, sin embargo, el ejemplo europeo podría tener algunos tropiezos al momento de su implementación en la región, a saber:

 El componente de coopera-ción económica (cercanos a los 900 millones de dólares entre el 2008-2013, en el marco del Acuerdo de Asocia-ción entre Centroamérica y la Unión Europea) puede no ser suficiente para la gran canti-dad de necesidades que en-frenta la región.

 Falta de coordinación y solida-ridad entre los países de la re-gión. Posiblemente en Cen-troamérica, ningún país quiera financiar con recursos propios, el desarrollo de una región muy pobre que no sea parte de su territorio.

 La ayuda para lograr cohesión social, puede ser vista como una simple transferencia de recursos, sin embargo, de-berían de existir más políticas solidarias entre los países de la región.

Al mismo tiempo, aprovechar acciones que ha tomado la UE como: a) separar por primera vez los presupuestos de cooperación desti-nados a Asia y América Latina; y b) el establecimiento de un fondo de solidaridad birregional (Sberro, 2006:3). Sin embargo, las anterio-res acciones no pueden lograr por sí mismas un desarrollo importante de la cohesión social en la región, si los países no actúan en el marco del desarrollo integral y cooperativo.

Cohesión social como eje

fundamental en las relaciones

entre Centroamérica y Europa

Es bien sabido, que el pro-greso sostenido de la región no se alcanzará plenamente, hasta no lograr un avance social importante, centrado en el combate de la exclu-sión social de una gran parte de la población.

Ha habido avances importan-tes, sobre todo en el progreso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el acceso a enseñanza primaria. Sin embargo, existen aún graves problemas en el tema de mortalidad infantil, acceso al agua potable, y transmisión de enfermedades. Los anteriores son indicadores de pobre-za, que afectan a más de un tercio de la población centroamericana.

La región presenta graves problemas en términos de desigual-dad del ingreso, así como a la distri-bución de la renta, bienes como la tierra, educación y crédito. Parale-lamente, los países presentan fenó-menos muy característicos, como la convergencia económica de regio-nes con infraestructura productiva adecuada y con fácil acceso a mer-cados y recursos humanos muy cua-lificados. Esa situación produce un distanciamiento económico y social regional dentro de un mismo país, así como a una inequitativa distribu-ción de las ganancias producidas.

Las desigualdades producidas por esos y otros procesos, contribu-yen a la exclusión de determinadas capas sociales. La mejora en la acción política a escala local, nacio-nal y regional, puede convertirse en un factor esencial para detener los procesos de autoexclusión económi-ca, política y social.

Actualmente, la región está iniciando las negociaciones de un Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, que incluye tres compo-nentes muy importantes, a saber: a) cooperación; b) política; y c) comer-cio. En vista de ese proceso, Cen-troamérica debe dar inicio a un tra-bajo muy fuerte, de tal forma que pueda entenderse la dinámica que involucra cohesión social, como eje fundamental del desarrollo regional y de las buenas relaciones entre las regiones. Para eso, la UE ofrece en primer lugar la experiencia en el

proceso de integración más com-pleto y consolidado; y segundo, la solidaridad con la que han traba-jado ese proceso. Esos son algunos de los elementos que la región debe considerar.

Sin embargo, la cohesión so-cial es una prioridad de orden moral, económico y político. La región debe poner mucha atención a estos tres componentes, debido a que:6

 Desde la arista moral, la ex-clusión y la miseria son contra-rias a los valores fundamen-tales de la dignidad humana y el respeto a los derechos humanos.

 A nivel económico, las desigualdades sociales impi-den a capas enteras de la so-ciedad contribuir al creci-miento mediante el consumo, el ahorro y la inversión.

 El punto de vista político, las desigualdades y la exclusión debilitan la democracia y cons-tituyen una amenaza para la paz y la estabilidad.

Por lo tanto, se deben profun-dizar las relaciones en toda una se-rie de sectores de gran importancia estratégica para ambas regiones, como la energía, el medio ambiente, la investigación o la educación supe-rior. Pero considerando, que la piedra angular de estas relaciones debe ser la promoción del desarrollo humano sostenible, que contribuya al establecimiento de una capacidad social real que conlleve a la co-hesión social en la región.

Cohesión social: amalgamiento

del tema a nivel regional

Los países centroamericanos mantienen rezagos importantes en su desarrollo, problemas de pobreza, inequidad y exclusión, producto de profundas asimetrías económicas y sociales a lo interno de cada país. Cuenta con un total aproximado de 37 millones de personas, con un ingreso per cápita mensual de US$282. Un 55% de la población vive en la pobreza y el 23% en ex-trema pobreza. Solamente el 20% de la población vive en hogares con un ingreso superior a los US$360, y tan solo el 10% vive en hogares con un ingreso per cápita mensual supe-rior a US$600. (Paes de Barros, tomado de Osterlof, Doris y Nowalski, Jorge, 2006:6).

El alto grado de pobreza en la región, es parte considerable del grado de desigualdad en la reparti-ción de los recursos. Las desigual-dades intensifican las exclusiones entre los grupos poblacionales. En la región el 40% más pobre se apro-pia solamente del 8% del ingreso total, mientras que el 10% más rico se apropia del 47%. Además, el 20% más pobre posee el 2% del ingreso total, mientras que el 20% más rico, el 64%. (Paes de Barros, tomado de Osterlof, Doris y Nowalski, Jorge, 2006:6).

En el caso de la democracia, la mayoría de los países centroame-ricanos están apenas en sus prime-ras etapas de maduración de los procesos democráticos. Lo que evidencia una debilidad de los ins-trumentos utilizados en este campo. Asimismo, cuando la gente pobre, está excluida de los procesos de toma de decisiones en el campo económico, político y social, se genera una efervescencia en contra de todo el modelo de desarrollo del país, lo que deteriora el Estado – Nación.

Por lo tanto, la persistencia de los problemas en los países cen-troamericanos, junto con la cre-ciente apertura económica y comer-cial, así como la entrada en vigencia de Tratados de Libre Comercio con otros países como Estados Unidos, México, Chile, etc.; obliga a los paí-ses a diseñar e implementar medi-das tendientes a resolver asimetrías. Además, obliga a generar condicio-nes sociales propicias para el desa-rrollo humano, y a la vez dinamizar el desarrollo económico, de forma tal que éste sea sostenible e incluyente. (Osterlof, Doris y Nowalski, Jorge, 2006:7).

En el caso centroamericano, el tema de la cohesión social es relativamente nuevo. Se ha discu-tido ampliamente, debido a los es-fuerzos por desarrollar una “alianza estratégica” entre América Latina y la UE (que involucra a Centroamérica), y que promulga desafíos y beneficios para la región centroamericana en términos del intercambio comercial; promover la cohesión social; e incen-tivar la integración regional. Esta posición se ha fortalecido con el inicio de la negociación del Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea, cuyo objetivo principal es la puesta en práctica de una serie de herramientas que con-tribuyan con la cohesión social en la región.

Las oportunidades y desafíos de este acuerdo no son simplemente comerciales sino que forman parte de una estrategia más amplia, orien-tada a un desarrollo sostenible, la estabilidad macroeconómica, el alivio de la pobreza, y la consolidación de la democracia y el buen gobierno. Además, el campo de la coopera-ción incluye actualmente nuevos asuntos, como la migración, la pre-vención de conflictos y la lucha contra el terrorismo. Como se puede ver, no es un simple acuerdo co-mercial, centrado en bienes y servi-cios, sino, un acuerdo más amplio y que será el primero, con estas ca-racterísticas, a negociarse en nues-tra región.

Un buen proceso negociador del acuerdo podría ser una herra-mienta fundamental para el desarro-llo, sin embargo, se deben conside-rar que existen desigualdades entre los individuos de la región, que existe un acceso dispar a los ingre-sos, a los servicios sociales como salud y educación, y a los factores productivos como la tierra, el crédito y la tecnología. Por otro lado, hay una dimensión geográfica de la des-igualdad. Los países difieren en ta-maño, en su dotación de factores, en la flexibilidad de sus mercados de bienes y factores de producción, en la calidad de sus instituciones y, en general, en su nivel de desarrollo económico y que además, la compe-titividad y la solidaridad son, de hecho, metas esenciales para el tipo de integración que comparten ambas regiones.

El requisito puesto por los eu-ropeos para plantear un verdadero proceso de integración y negociación conjunta, obliga a los países cen-troamericanos a mirarse conjunta-mente y no como competidores. La región debe mirar las ventajas reales de la integración. La implementa-ción de un buen proceso de integra-ción coadyuvado por el desarrollo social, contribuye al desarrollo económico al facilitar cambios positi-vos en la estructura productiva y en el mundo del trabajo. Ayuda a cerrar brechas entre sectores productivos, tipos de empleo, así como las de género, edad y capacidades.

Esa forma de ver el proceso de integración debe ser fundamental, considerando que son procesos altamente políticos; por lo que las asimetrías sociales y económicas socavarían los procesos integracio-nales. La no resolución a los pro-blemas que originan la pobreza, la desigualdad y la inequidad, conlle-van a un problema social insosteni-ble en contra de toda decisión política y económica que afecta al Estado.

En ese sentido, el Estado, tiene un papel trascendental al esta-blecer y ejecutar políticas que facili-ten sistemas de distribución y redis-tribución que reduzcan las exclusiones, las inequidades y la pobreza. La función principal del Estado es lograr el bien común, debe plantearse en lo económico, entre otros aspectos, que las finan-zas públicas estén sanas, el que las políticas productivas y la de inversión generen oportunidades empresaria-les, empleos de calidad, y un cre-cimiento sostenido. (Osterlof, Doris y Nowalski, Jorge, 2006:48).

El Estado debe priorizar la in-versión en educación y formación profesional de alta calidad, la inver-sión en salud y el desarrollo de una protección social adecuada y de servicios sociales de calidad, acce-sibles a la mayoría de la personas. (Osterlof, Doris y Nowalski, Jorge, 2006:48).

Por lo anterior y a manera de conclusión, se debe indicar que, los países de Centroamérica deben amalgamar y entender que el pro-blema social no se excluye de los demás procesos, estrategias o polí-ticas de desarrollo. Por el contrario, entender que la cohesión social a partir del desarrollo de las capacida-des humanas, accesibilidad a servi-cios básicos y empleo, contribuye linealmente al logro de las metas propuestas por los gobiernos de los Estados, y que representan una condición inseparable en el proceso de toma de decisiones.

Conclusiones

• La toma de decisiones en la gestión pública, es una repre-sentación activa y real de la ciudadanía, lo que contribuye a que la sociedad sea más cohesionada. Por otra parte, se puede fomentar el sentido de pertenencia a partir de la consolidación de valores para una convivencia pacífica, ar-moniosa y solidaria. Eso ayuda considerablemente a la implementación de procesos de toma de decisiones más in-tegrativos socialmente.

• La noción de Capital Social, que en términos generales se refiere al valor colectivo de las redes sociales, y de las incli-naciones que surgen de estas redes para hacer cosas con otros, valoriza el conjunto de relaciones sociales existentes en función de las cualidades positivas definidas como ne-cesarias para la realización de objetivos comunes, y la puesta en marcha de proyectos colec-tivos. Lo que deriva en un tipo de integración social que no implica la homogeneización, sino la corresponsabilidad.

• Debe considerarse, que la toma de decisiones afectarán en igual medida a todos los sectores. Sin embargo, en términos económicos, el Óptimo de Pareto, señala que, éste se alcanza cuando se obtiene el bienestar de un grupo de personas a partir de la disminución del bienestar de al menos otra persona. Por lo que, siempre habrá insatis-facción social, sin embargo, esta insatisfacción disminuirá conforme se logren integrar e interrelacionar los procesos de desarrollo y crecimiento económico.

• Los procesos de integración en Europa son totalmente dis-tintos a cualquier proceso en Centroamérica. Deben consi-derarse las similitudes pero evidenciando las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas.

• La cohesión social es una herramienta muy útil para construir espacios donde el Estado tome las decisiones validadas por la ciudadanía. De esa forma, se asegura una participación activa en las so-luciones para atender los problemas que aquejan a la región.

• Para Centroamérica las opor-tunidades del Acuerdo de Asociación son más amplias, y pueden desembocar en exce-lentes resultados en términos de desarrollo y crecimiento económico. Si consideramos la importancia y correlación de

los temas que encierra el Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, podría ser más sencillo y factible en términos sociales y políticos, obtener mejores resultados del comercio, pero, si única-mente pensamos en la fortale-za comercial, dejando de lado los otros temas del Acuerdo, no estaremos aprovechando la verdadera esencia de lo que los europeos nos proponen. Recordemos que la exclusión económica y social limita la posibilidad de que una región logre un crecimiento y desa-rrollo sostenido. Eso ha sido base fundamental para la inte-gración europea.

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